Wehrli Reto · Nationalrat · 2008-05-28

Wortprotokoll

Wir befassen uns mit einer Vorlage, die mit Recht als das wohl wichtigste Geschäft der laufenden Legislaturperiode bezeichnet worden ist. Es geht um das Fundament unserer Beziehungen mit unserem wichtigsten Wirtschaftspartner, der Europäischen Union. Das Thema EU wird in der Schweiz sehr kontrovers diskutiert. Dennoch ist es uns in den vergangenen zehn Jahren gelungen, einen Weg zu finden und erfolgreich zu beschreiten, einen Weg, der den sachlichen Bedürfnissen beider Seiten gerecht wird und gleichzeitig eine breite Unterstützung in unserer Bevölkerung findet. Es ist der bilaterale Weg.

Mit dem erfolgreichen Abschluss der bilateralen Verträge im Jahre 1999 ist es unseren Unterhändlern gelungen, einen recht weitgehenden Zugang zum europäischen Binnenmarkt zu erhalten. Diese sogenannten Bilateralen I bringen der Schweiz zwar keine allgemeine gegenseitige Marktöffnung im Dienstleistungsbereich, aber sie ermöglichen in anderen für unsere Wirtschaft wichtigen Bereichen massgeschneiderte Lösungen, mit denen auf spezifisch schweizerische Interessen Rücksicht genommen werden kann. Gut zwei Drittel unserer Stimmbevölkerung haben im Jahre 2000 dem ersten Paket von Verträgen zugestimmt. Eine noch deutlichere Mehrheit, nämlich 77 Prozent, hat ein Jahr später die sofortige Aufnahme von Beitrittsverhandlungen abgelehnt. Fazit also: Die Bilateralen - von vielen wohl eher als temporäre Ersatzlösung, sei es für den EWR-, sei es für den EU-Beitritt, verstanden - erweisen sich als dauerhafte Einrichtung.

Wiederum in einem ausgleichenden Spiel des Gebens und Nehmens haben wir alsdann mit den Bilateralen II ein Gesamtresultat erreicht, das den Interessen beider Seiten gerecht wird. Mit diesem Paket von Verträgen wurde die Spannbreite der Zusammenarbeit sehr viel weiter gesteckt als nur mit den verschiedenen Aspekten der Marktöffnung. Auch zu den Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen hat eine deutliche Mehrheit des Stimmvolkes Ja gesagt. Kultur, Umwelt, Statistik sind ebenfalls Teil unserer Zusammenarbeit. Die EU trägt mit ihrer Kohäsionspolitik zum Abbau des Wohlstandsgefälles zwischen Nord und Süd, zwischen Ost und West bei. Die Schweiz nimmt nicht an der Kohäsionspolitik der EU teil. Sie trägt aber ihrerseits, wiederum auf typisch schweizerische Weise, zum Erreichen des gleichen Ziels bei.

Dass nicht nur das Parlament, sondern auch unsere Landsleute zur Unterstützung für die neuen Mitgliedstaaten an der Urne Ja gesagt haben, trägt uns überall in Europa Respekt ein. Unsere Europapolitik auf bilateralem Weg ist entwicklungsfähig; sie ist keine Sackgasse, wie dies bisweilen behauptet wird. In Bereichen, in denen gewichtige Interessen auf dem Spiel stehen, laufen bereits neue Verhandlungen - Stichwort Strombereich -, oder sie werden demnächst eröffnet, so im Landwirtschafts- und im Gesundheitsbereich.

Die Meinungen zu einzelnen Dossiers mögen in diesem Saal divergieren, eines scheint aber klar zu sein: Für unser Land günstige Lösungen setzen voraus, dass wir mit der EU eine gesprächsbereite Partnerin haben. Dies wiederum setzt das Vorhandensein verschiedener Spielregeln für den gegenseitigen Umgang voraus. Dazu gehört, dass bei allen Fragen die Interessen beider Seiten berücksichtigt werden. Dazu gehört aber auch, dass getroffene Vereinbarungen für das gesamte Gebiet beider Partner gelten, für die EU wie für die Schweiz.

Damit sind wir bei den heute zu entscheidenden Fragen. Es geht zum einen um die Frage der Weiterführung des Personenfreizügigkeitsabkommens nach der ursprünglichen Geltungsdauer von sieben Jahren, und es geht um die Erweiterung dieses Abkommens auf die beiden jüngsten EU-Mitgliedstaaten Rumänien und Bulgarien. Erinnern wir uns: Die EU wollte eine möglichst rasche Einführung der vollen Personenfreizügigkeit, die Schweiz beharrte auf langen Übergangsfristen und dem nichtautomatischen Übergang zur vollen Freizügigkeit. Beide Schweizer Ziele wurden erreicht: eine insgesamt zwölfjährige Übergangsfrist, in der während fünf Jahren Zuwanderungskontrollen weiterbestehen können sowie während weiteren sieben Jahren die Möglichkeit besteht zur Wiedereinführung von Kontingenten aufgrund der besonderen Schutzklausel. Damit der Übergang nicht automatisch erfolgt, wurde zudem die Möglichkeit geschaffen, dass die Schweiz ihren Entscheid, ob sie das Abkommen nach der initialen Dauer von sieben Jahren auf unbestimmte Zeit weiterführen will, in einem referendumsfähigen Bundesbeschluss trifft. Darüber haben wir heute zu befinden, damit die Schweiz bis spätestens Ende Mai 2009 der EU die entsprechende Mitteilung machen kann.

Es geht aber bei diesem Entscheid um mehr als um die Weiterführung der Personenfreizügigkeit. Für die EU war die Bereitschaft zum Abschluss der Bilateralen nur unter der Voraussetzung gegeben, dass die Personenfreizügigkeit untrennbar zum Verhandlungspaket gehört. Sie soll deshalb in der Folge auch nicht isoliert aus unserem Vertragswerk herausgelöst werden können. Um das Interessengleichgewicht bei den bilateralen Verträgen dauerhaft zu gewährleisten, bestand die EU also auf einer rechtlichen Verknüpfung der einzelnen Abkommen der Bilateralen I. Es wurde eine sogenannte Guillotineklausel eingeführt, und das Stimmvolk hat bei der Annahme der Vorlage im Jahre 2000 diesen Aspekt der bilateralen Spielregeln ebenfalls akzeptiert. Bei der Frage der Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens geht es also ums Ganze.

Bei einem Nein würden sechs Monate nach der Notifikation der Nichtweiterführung durch die Schweiz die Bilateralen I insgesamt dahinfallen. Der dadurch entstehende wirtschaftliche Schaden wäre immens. Wohl deshalb hat eine breitangelegte Umfrage von Economiesuisse eine 99-prozentige Zustimmung der Mitgliedfirmen für die Weiterführung der Abkommen ergeben. Das Dahinfallen der Bilateralen I wäre für sich allein schon ein immenser Verlust. Dabei bliebe es aber nicht; die weiteren Konsequenzen eines Neins wären noch weitreichender, und sie wären grundsätzlicher Art. Die [PAGE 565] Weiterführung des bilateralen Weges an sich würde verbaut. Damit hätten wir einen aussenpolitischen Totalschaden, und innenpolitisch würde unser Land wohl vor eine noch nie dagewesene Zerreissprobe gestellt. Die Weiterführung des Abkommens war bei dieser Ausgangslage in unserer Kommission denn auch weitgehend unbestritten. Sie empfiehlt den Bundesbeschluss ohne Gegenstimme bei 5 Enthaltungen zur Annahme.

Dass unsere Abkommen letztlich auf alle EU-Mitgliedstaaten Anwendung finden, ist als eine der Grundvoraussetzungen des bilateralen Weges zu verstehen. Zum gleichen Zeitpunkt, in dem wir über die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens zu befinden haben, steht auch dessen Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien zum Entscheid an. Diese beiden Vorlagen stehen selbstverständlich in einem direkten Zusammenhang, und der Bundesrat hat sie dem Parlament deshalb richtigerweise in einer und derselben Botschaft unterbreitet.

Im Bereich der Personenfreizügigkeit muss bei jeder Erweiterungsrunde ein Zusatzprotokoll ausgehandelt werden. Dabei geht es um die Modalitäten und die Übergangsfristen, mit denen die Freizügigkeit eingeführt wird. Der Genehmigungsbeschluss für dieses Protokoll untersteht dem fakultativen Referendum, so hat es das Parlament bei der Genehmigung der Bilateralen I festgelegt. Wir kennen dieses Verfahren bereits seit der letzten grossen Erweiterungsrunde 2004. Nach einem heftigen Abstimmungskampf im Herbst 2005 hat das Stimmvolk auch bei dieser Gelegenheit ein deutliches Ja zur Ausdehnung der Freizügigkeit und damit ein Bekenntnis zum bilateralen Weg insgesamt abgegeben.

Auch im Fall Rumäniens und Bulgariens haben unsere Unterhändler ein für die Schweiz vorteilhaftes Übergangsregime ausgehandelt. So können während sieben Jahren die Zuwanderungsbeschränkungen mit ansteigenden Kontingenten beibehalten werden. Dennoch können dank einer zusätzlichen Schutzklausel für weitere drei Jahre Kontingente wieder eingeführt werden, wenn eine massive Zunahme der Einwanderung festgestellt würde. Im Gegensatz zum Protokoll der letzten Erweiterungsrunde gelten diese Übergangsfristen erst ab Inkrafttreten des Protokolls und somit nicht schon ab Beitritt der neuen Mitglieder. Somit stehen uns die Sicherheitsinstrumente dieses Mal länger zur Verfügung.

Die Mehrheit der Kommission beurteilt das Verhandlungsergebnis als positiv und empfiehlt, dem Bundesbeschluss zuzustimmen.

In breiten Kreisen der Bevölkerung bestehen Befürchtungen, dass die Öffnung des Arbeitsmarktes für diese beiden Staaten das Risiko einer illegalen Einwanderung in sich birgt. Diese Sorgen müssen ernst genommen werden, und wir haben in der Kommission darüber auch ausführlich diskutiert. Wir konnten mit Genugtuung zur Kenntnis nehmen, dass seit der Streichung der Rückkehrhilfen an Asylgesuchsteller aus Rumänien und Bulgarien praktisch keine Gesuche mehr gestellt werden. Das bestehende Rückübernahmeabkommen mit Rumänien funktioniert reibungslos. Zudem wurden in Nachverhandlungen, die soeben abgeschlossen wurden, weitere Verbesserungen, namentlich die Rückübernahme von Drittstaatenangehörigen, beschlossen.

Ein weiterer sehr sensibler Aspekt ist die Frage der flankierenden Massnahmen gegen Lohn- und Sozialdumping. Die vom Bundesrat vorgesehenen Massnahmen erscheinen uns sachgerecht. Die Kontrolldichte soll um 20 Prozent erhöht und der Informationsaustausch unter den Akteuren verbessert werden. Im Wesentlichen zielen diese Massnahmen somit auf eine bessere Anwendung der bestehenden Instrumente. Dem Schutz der Arbeitnehmenden wird somit Rechnung getragen, ohne dass neue administrative Hürden geschaffen würden.

Dem Verhandlungsergebnis bezüglich der Ausdehnung der Freizügigkeit auf Rumänien und Bulgarien kann somit aus Sicht der Kommission zugestimmt werden. Es geht aber bei dieser Frage nicht nur um eine unilaterale Sicht auf die Personenfreizügigkeit beziehungsweise deren Anwendung auf zwei neue Mitgliedstaaten. Die Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten nach Ablauf der Übergangsfristen ist aus Sicht der EU eine Conditio sine qua non für das weitere Bestehen unseres Vertragswerkes. Diese Bedingung ist nachvollziehbar. Die Schweiz würde es genauso wenig akzeptieren, dass die EU einseitig festlegen könnte, auf welche Kantone unsere Abkommen Anwendung finden. Im Gegensatz zur Frage der Weiterführung kommt es im Falle eines Neins zum Protokoll betreffend Rumänien und Bulgarien nicht zu einer automatischen Kündigung unserer Abkommen. Indes, machen wir uns nichts vor: Wir können über die unmittelbare Reaktion der EU nur mutmassen, aber auf Dauer könnte sie eine Ungleichbehandlung nicht hinnehmen. Auch im Falle eines Neins zur Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien wäre unser bilateraler Weg diskreditiert. Es entstünde eine Zeit der Rechtsunsicherheit. Dies alleine würde unserer Wirtschaft schon schaden. Günstige Lösungen mit der EU wären blockiert, auch das zu unserem eigenen Schaden, und im besten Fall könnten wir uns nach einer Phase der Krise ein zweites Mal zu einer entsprechenden Vorlage äussern. Zu spekulieren, es könne bis dahin ein besseres Verhandlungsergebnis erzielt werden, kommt einer Wette über die wirtschaftliche Zukunft unseres Landes gleich.

Unsere Diskussion hat gezeigt, dass für verschiedene Varianten Argumente bestehen, insbesondere auch in der Frage der Vereinigung, der Fusion, oder eben der Trennung der Vorlagen. Trotz der diesbezüglichen Divergenzen steht für eine klare Mehrheit der Kommission fest, dass nur mit der Zustimmung zu beiden Vorlagen, seien sie verknüpft oder nicht, unsere Interessen gewahrt bleiben.

In der Kommission wurde mittels verschiedener Anträge verlangt, die Frage der Personenfreizügigkeit mit anderen Themen zu verknüpfen. Wir werden am Ende der Eintretensdebatte auf diese eingehen, sofern sie sich in Minderheitsanträgen manifestieren.

Es geht bei den heute zur Diskussion stehenden Vorlagen um viel, es geht um sehr viel. Es geht um das wirtschaftliche Wohlergehen unseres Landes und damit auch um die Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, es geht um die Zukunft unserer Beziehungen zu unserem wichtigsten Partner, und es geht um den lange erarbeiteten Grundkonsens in unserer Europapolitik. Nur mit einem Ja - so die Überzeugung der Kommissionsmehrheit - stellen wir die Weichen richtig.