Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2008-05-28

Wortprotokoll

Mit der Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens und dessen Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien stehen - das wurde heute verschiedentlich betont - zwei politische Entscheide auf der Tagesordnung, welche für die schweizerische Europapolitik und die Sicherung der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU zentral und entscheidend sein werden.

Das Freizügigkeitsabkommen wurde - das wurde heute auch gesagt - für eine anfängliche Dauer von sieben Jahren abgeschlossen. Es verlängert sich auf unbestimmte Zeit, sofern die Schweiz der EU vor Ablauf der Geltungsdauer nichts Gegenteiliges notifiziert. Das Freizügigkeitsabkommen ist zusammen mit dem Freihandelsabkommen von 1972 derzeit das wirtschaftlich wichtigste bilaterale sektorielle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU. Es trägt massgeblich zur Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz im Sinne eines flexiblen, mobilen und international attraktiven Arbeitsmarktes bei.

Zur Aussage, die heute gemacht wurde, wir könnten auch ohne das Freizügigkeitsabkommen die Arbeitskräfte holen, die wir brauchen, nur so viel: Ohne Freizügigkeitsabkommen entfällt die Anrechnung und Koordination der Sozialversicherungen und der entsprechenden Leistungen; ohne Freizügigkeitsabkommen gibt es wieder administrativen Mehraufwand, administrative Hürden für die Anstellung von EU-Arbeitskräften zu bewältigen; ohne Freizügigkeitsabkommen entfällt die Inländergleichbehandlung als wichtiger Attraktivitätsfaktor für den Arbeitsmarkt Schweiz. Was ist daraus zu folgern? Es würden weniger EU-Arbeitskräfte in die Schweiz kommen, und wir müssten die Arbeitskräfte wieder in Drittstaaten rekrutieren, was wir an sich ja nicht wollen. Betriebe würden die Schweiz verlassen - dessen muss man sich auch bewusst sein -, und unsere Bürgerinnen und Bürger hätten kaum mehr eine Chance, in die EU zu gehen; der Kadertransfer, der heute in grossem Masse stattfindet, wäre damit stark erschwert. Wollen wir das? Ich denke: Nein.

Zur Aussage, dass wir die Freizügigkeit nicht bräuchten - auch dies wurde heute gesagt -: Schauen Sie, dann würden unsere Diplome, unsere Berufsausbildungen, in der EU nicht mehr anerkannt. Was das für die jungen Leute aus der Schweiz bedeuten würde, wissen Sie auch. Das Protokoll II zum Freizügigkeitsabkommen wurde gestern von mir in Brüssel unterzeichnet. Zu Ihrer Orientierung und weil hier offensichtlich die Kenntnisse über die Vorgänge nicht ganz gegeben sind: Den Plan zur Unterzeichnung bestimmen nicht wir; er wird von der EU festgelegt. Der Termin war auf ein früheres Datum festgelegt worden, er musste dann verschoben werden, weil man noch nicht so weit war. Das zum einen; dann zur Bemerkung, wir drei Kolleginnen hier vorn hätten nicht nur nicht gut, sondern überhaupt nicht verhandelt, auch nur zu Ihrer Orientierung: Die Verhandlungen über die Ausweitung des Freizügigkeitsabkommens auf Rumänien und Bulgarien wurden im letzten Jahr geführt, von Juli bis Dezember, unter Obhut und Verantwortung des damaligen Vorstehers des EJPD.

Nun zur Übergangsregelung im Protokoll II: Diese lehnt sich weitgehend an diejenige des Protokolls I mit der EU-10 an. Der Beginn der Übergangsfristen, während denen die Schweiz ihre arbeitsmarktlichen Beschränkungen - also Inländervorrang, Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen, schrittweise Erhöhung der Kontingente - weiterführen kann, wurde auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Protokolls II festgelegt. Die Geltungsdauer der spezifischen Schutzklausel beträgt drei Jahre, was der Regelung mit den Beitrittstaaten vom Jahre 2004, EU-8, entspricht.

Eine Nichtausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Bulgarien und Rumänien würde zu einem Ungleichgewicht der vertraglichen Beziehungen zwischen der Schweiz und den heute 27 EU-Mitgliedstaaten führen. Die EU würde es kaum akzeptieren, dass die Angehörigen dieser beiden Mitgliedstaaten anders behandelt werden als die übrigen EU-Angehörigen.

Ein paar Bemerkungen zur Roma-Problematik, zur Kriminalität, und zunächst ein Hinweis: Die Roma-Problematik hat mit dem Freizügigkeitsabkommen, hat mit der Frage der Freizügigkeit nichts zu tun, das wurde heute auch erwähnt. Es ist ein Problem. Alle Länder, die damit konfrontiert sind, werden das ausserhalb der Freizügigkeit zu regeln und zu lösen haben. Rumänen und Bulgaren können bereits seit Februar 2004 visumfrei in die Schweiz einreisen. Das Freizügigkeitsabkommen gilt nur für die im Abkommen definierten Personenkategorien, nicht aber für Kriminelle und Bettler. Wer die Aufenthaltsvoraussetzungen nicht erfüllt, muss die Schweiz wieder verlassen. Wer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt, kann nach unserem Ordre public weiterhin jederzeit ausgewiesen werden. Die Zahl der Asylgesuche aus Rumänien stieg im Frühling 2007 vorübergehend stark an. Nach der Streichung der Rückkehrhilfe für alle EU-Bürger im Mai 2007 fiel die Zahl der Gesuche aber wieder in sich zusammen, und sie bewegt sich heute auf dem Niveau der anderen EU-Staaten, d. h. null bis zwei Gesuche pro Monat. Auf Asylgesuche von EU-Bürgern wird grundsätzlich nicht eingetreten.

In der Zwischenzeit wurden auch die Rückübernahmeabkommen mit beiden Staaten aktualisiert und angepasst. Das Abkommen mit Rumänien wurde im Februar und jenes mit Bulgarien im März 2008 paraphiert. Das Rückübernahmeabkommen mit Rumänien wird von mir am 13. Juni unterzeichnet; ich werde darauf noch im Zusammenhang mit einem Minderheitsantrag zu sprechen kommen.

Im Rahmen der Sondersession vom 28. April hat der Ständerat die Ansicht des Bundesrates geteilt, dass sowohl die Weiterführung als auch die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens im unmittelbaren Interesse unseres Landes liegen. Das Eintreten auf die Vorlage war entsprechend unbestritten. Umstritten war hingegen die Aufteilung des Geschäftes in zwei Bundesbeschlüsse bzw. die Zusammenfassung in einem Bundesbeschluss. Die Kleine Kammer entschied sich - entgegen der Empfehlung des Bundesrates - für die Zusammenfassung der Weiterführung und Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens in einem einzigen Genehmigungsbeschluss. Die vorberatende Aussenpolitische Kommission Ihres Rates teilt die Ansicht des Bundesrates, wonach die Weiterführung und die Ausdehnung des Abkommens in zwei getrennten Genehmigungsbeschlüssen zu behandeln sind. Der Hauptgrund für diesen Entscheid war für den Bundesrat, dass der Stimmbevölkerung bei der ersten Referendumsabstimmung zur Personenfreizügigkeit im Jahr 2000 in Aussicht gestellt worden war, im Jahr 2009 nochmals über den Wortlaut des damals bekannten Abkommens mit der EU-15 bzw. der EU-25 befinden zu können.

Entscheidend für die heutige Debatte wird sein, dass die Folgen bei einer Ablehnung der Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens nicht die gleichen wären wie bei einer Ablehnung der Ausdehnung. Lehnte die Schweiz die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens ab, hätte dies aufgrund der Guillotineklausel zur Folge, dass die übrigen bilateralen sektoriellen Abkommen, die Bilateralen I, automatisch ausser Kraft träten. Auch gewisse Abkommen der Bilateralen II wären dadurch ernsthaft gefährdet, unter anderem das Abkommen Schengen/Dublin. Lehnte die Schweiz dagegen die Ausdehnung des Abkommens auf Rumänien und Bulgarien ab, könnte die EU das Freizügigkeitsabkommen kündigen, was für die Wirtschaft infolge der Guillotineklausel natürlich gravierend wäre. [PAGE 586]

Der vom Ständerat angenommene Beschluss, die Ausdehnung und die Weiterführung der Personenfreizügigkeit in einem einzigen Genehmigungsbeschluss zusammenzufassen, wurde mit der Einheit der Materie begründet. Bei diesem Szenario könnte nur ein Referendum gegen die Weiterführung und die Ausdehnung des Abkommens ergriffen werden; ein separates Referendum gegen die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf Rumänien und Bulgarien wäre ausgeschlossen. Das Zusammenfassen beider Vorlagen in einem einzigen Bundesbeschluss gemäss dem Beschluss des Ständerates bringt gewisse politische Risiken mit sich. Die Folgen eines allfälligen Neins der Schweizer Bevölkerung zum Gesamtpaket Freizügigkeitsabkommen wären für unser Land und insbesondere für unsere Wirtschaft gravierend, zumal bei einem solchen Szenario davon ausgegangen werden müsste, dass alle sieben Abkommen der Bilateralen I automatisch dahinfallen würden - ich habe es erwähnt -: Die Guillotineklausel würde greifen, und damit wäre der bilaterale Weg der Schweiz mit der EU gesamthaft infrage gestellt.

Zum weiteren Vorgehen: Eine allfällige Referendumsabstimmung oder Referendumsabstimmungen würden im Februar 2009 bzw. spätestens im Mai 2009 stattfinden. Der Bundesrat ist überzeugt, dass sowohl die Weiterführung als auch die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Bulgarien und Rumänien für den Wirtschaftsstandort Schweiz und die Schweizer Europapolitik insgesamt von grösster Bedeutung sind. Namens des Bundesrates ersuche ich Sie daher, auf die Vorlage einzutreten.

Ich möchte noch auf verschiedene Minderheitsanträge zu sprechen kommen. Zum Rückweisungsantrag der Minderheit II (Stamm), mit dem Auftrag, eine neue Schutzklausel auszuhandeln: Das Freizügigkeitsabkommen enthält eine allgemeine Schutzklausel, und diese bietet unbefristet die Möglichkeit, bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen im Einvernehmen mit der anderen Vertragspartei Abhilfemassnahmen zu ergreifen. Konkret würde ein solcher Beschluss durch den Gemischten Ausschuss zum Abkommen gefasst. Daneben gibt es die spezielle Schutzklausel, die Ventilklausel, die es der Schweiz ermöglicht, bei einer überdurchschnittlichen Einwanderung einseitig und ohne Einverständnis der EU während einer gewissen Zeit wieder Kontingente einzuführen. Diese Möglichkeit gilt notabene nur im Verhältnis mit der Schweiz, nicht aber EU-intern. Das ist also zum Vorteil der Schweiz so ausgehandelt worden. In Bezug auf Rumänien und Bulgarien hat es die schweizerische Verhandlungsdelegation geschafft, eine dreijährige Verlängerung der speziellen Ventilklausel zu erwirken. Dies ist als Verhandlungserfolg zu werten. Eine unbefristete Klausel, wie sie heute auch zur Diskussion gestellt wurde, könnte von der EU nicht akzeptiert werden, da diese der Grundidee des Binnenmarktes und der Personenfreizügigkeit diametral zuwiderlaufen würde und die Schweiz besser behandeln würde als die EU-Mitgliedstaaten, was die EU nicht akzeptieren würde.

Zum Rückweisungsantrag der Minderheit IV (Wobmann), mit dem Auftrag an den Bundesrat, vorher einen Bericht vorzulegen, und zur Frage, wie es mit der Freizügigkeit weitergehen könnte: Zurzeit verhandelt die EU-Kommission lediglich mit Kroatien und der Türkei über einen EU-Beitritt. Aussagen zur Dauer und auch Aussagen zum Ausgang dieser Verhandlungen sind zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich. Die Länder des westlichen Balkans sind zurzeit lediglich potenzielle Beitrittskandidaten. Das ganze Verfahren und auch dessen Ausgang sind offen. Etwas weiter ist man bei den Verhandlungen mit Kroatien, aber auch hier weiss man nicht, wie es weitergeht. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass sich die EU für die Personenfreizügigkeit und weitere sensible Bereiche vorbehält, Übergangsfristen, Ausnahmen und dauerhafte Schutzklauseln in Betracht zu ziehen. Diese entsprechen den EU-internen Regelungen und wären dann auch Anhaltspunkte für Schutzmechanismen in der Schweiz, sofern die Schweiz solchen Erweiterungen auch zustimmen würde. Ein fundierter Bericht zu den Auswirkungen ist heute nicht möglich, da die wirtschaftliche Entwicklung eine der wichtigsten Variablen in Bezug auf die tatsächlichen Auswirkungen der Personenfreizügigkeit ist.

Schliesslich noch zum Rückweisungsantrag der Minderheit V (Wobmann), Rückübernahmeabkommen: Es soll eine Bestimmung in den Gesetzestext eingefügt werden, die besagt, dass der Vertrag über die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Rumänien und Bulgarien erst dann in Kraft treten soll, wenn mit Rumänien und Bulgarien ein neuer Vertrag über eine effiziente Rückübernahmeregelung für straffällige und illegal anwesende Staatsangehörige dieser Länder abgeschlossen worden ist. Dieser Antrag ist bereits weitgehend erfüllt, die Rückübernahmeabkommen mit beiden Staaten wurden in den letzten Monaten verbessert und unter anderem, und das ist ein Fortschritt, auch auf Drittstaatenangehörige ausgedehnt. Damit können zusätzlich Personen einer wichtigen Kategorie rückgeschafft werden, nämlich jene, welche Rumänien und Bulgarien lediglich als Transitland benutzen. Die Paraphierung dieser Abkommen hat mit Rumänien im Februar 2008 und mit Bulgarien im März 2008 stattgefunden. Das Rückübernahmeabkommen mit Rumänien wird am 13. Juni 2008 unterzeichnet. Aber es steht fest, die Verhandlungen sind abgeschlossen, es braucht nur noch die Unterzeichnung.

Das Rückübernahmeabkommen mit Rumänien hat sich in seiner bisherigen Form, und wir haben dieses ja bereits seit dem Jahr 1998 - es wurde 1996 abgeschlossen -, bewährt. Wir können Rückschaffungen im von uns geforderten Umfang machen; zuletzt im vergangenen Jahr, als auf dieser Grundlage eine grosse Zahl von Asylbewerbern aus Rumänien, auf deren Gesuche nicht eingetreten werden konnte, effizient und umstandslos in ihr Herkunftsland zurückbefördert werden konnte. In diesem Zusammenhang möchte ich auch noch festhalten, dass mit Rumänien ein Polizeikooperationsabkommen besteht, das am 16. Juli 2007 in Kraft getreten ist. Dieses Polizeikooperationsabkommen wie auch das Rückübernahmeabkommen mit Rumänien funktionieren gut, besser als jene mit manchen anderen Staaten.

Ich möchte Sie bitten, diese Minderheitsanträge abzulehnen. Zu den weiteren Minderheitsanträgen und auch zu den flankierenden Massnahmen wird nun Kollegin Doris Leuthard Stellung nehmen.