Glasson Jean-Paul · Nationalrat · 2000-12-04

Wortprotokoll

Selon l'article 22 alinéa 3 du règlement du Conseil national, "les rapporteurs se limitent, dans l'exposé d'entrée en matière, aux principaux aspects politiques et aux questions fondamentales controversées". Me conformant à ceci, je vais tenter, au nom de la Commission des affaires juridiques, de brosser la toile de fond et de dégager les quelques éléments essentiels de controverse dans le domaine du bail, en n'étant ni expert en la matière ni statisticien.

En 1997, l'Asloca a déposé une initiative populaire dénommée "pour des loyers loyaux". Elle vise principalement à introduire le lissage des intérêts hypothécaires. Ce système tend à fixer un taux moyen calculé sur une période de cinq ans. L'initiative veut aussi introduire la formule officielle de fixation du loyer initial dans toute la Suisse et renforcer la protection des locataires contre les congés. En automne 1999, le Conseil fédéral a présenté un contre-projet indirect à l'initiative. Il veut, lui, supprimer tout lien entre fixation du loyer et taux hypothécaire. La méthode relative de calcul des loyers est remplacée par l'indexation des loyers, à concurrence de 80 pour cent de l'augmentation du coût de la vie. Il est prévu également que le bailleur peut majorer les loyers tous les quatre ans en se référant à la moyenne des loyers statistique ou dans le quartier ou la localité selon des modalités qui seront développées dans l'examen de détail.

Notre Conseil, première Chambre à traiter le sujet, a donc à se prononcer sur l'initiative constitutionnelle dite "pour des loyers loyaux" et sur le contre-projet indirect présenté par le Conseil fédéral. Ce contre-projet consiste en une modification des dispositions du Code des obligations relatives au droit de bail. La Commission des affaires juridiques de notre Conseil, saisie du dossier, a consacré cinq séances à l'examen de ces objets dès la fin de la dernière législature. Des auditions d'experts et des milieux concernés ont eu lieu, ainsi que des démonstrations des instruments statistiques à disposition.

La divulgation du projet tel que sorti des délibérations de la commission a déclenché une forte controverse. De la part des milieux défendant les locataires, des réactions très vives ont fusé, relayées par une presse virulente principalement en Suisse romande. La commission aurait bradé les intérêts des locataires sur l'autel du profit des bailleurs. Ces derniers ne se privent pas, eux aussi, de dire leur mécontentement, certaines de leurs principales revendications ayant été écartées par la commission. Il s'agit notamment de la non-prise en compte, pour délimiter les loyers abusifs, de l'élément du rendement brut permettant de couvrir les coûts. Les deux parties étant insatisfaites, est-ce à dire que la mouture parlementaire n'est pas aussi mauvaise qu'on le dit? Je vous en laisse juges.

De fait, les questions liées au logement sont très sensibles. La Suisse est, vous le savez, un pays de locataires à près de 70 pour cent. Que l'on touche aux conditions de bail, et la grande majorité des gens se sent concernée. Il n'est d'ailleurs pas contestable que la part du revenu dévolue au paiement du loyer est très importante. Deux philosophies s'affrontent dans l'absolu: d'une part, une logique de libre marché, tel qu'il existe dans la majorité des relations contractuelles; d'autre part, la détermination étatique d'un certain nombre de règles pour la fixation des conditions de location de biens immobiliers.

De façon presque constante, la Suisse a choisi d'intervenir en la matière, ceci dès la Première Guerre mondiale. L'article 109 de la nouvelle Constitution fédérale indique que "la Confédération légifère afin de lutter contre les abus en matière de bail à loyer". Le Code des obligations, plus particulièrement les articles 269 à 270e, a pour objet de protéger les locataires contre les loyers abusifs. Si l'on voulait revenir à un marché totalement libéralisé, il s'agirait donc de modifier la constitution.

Le Conseil fédéral et la commission veulent insuffler davantage de marché dans le secteur du logement. Cela n'est pas manifestement contraire à l'intérêt des locataires. La majorité de la commission n'a pas voulu déterrer la hache de guerre. Elle entend faire en sorte que la construction et la propriété de logements demeurent attrayantes pour des investisseurs, sans quoi il y a risque de pénurie ou de dégradation des objets loués. Ou alors les collectivités publiques devront prendre la relève de l'économie privée. Est-ce souhaitable? L'expérience montre qu'elles construisent le plus souvent à des prix élevés. Les mécanismes d'augmentation des loyers sont problématiques, car pétris d'automatismes. La réalité d'aujourd'hui démontre d'ailleurs que de nombreux locataires de logements subventionnés font un véritable tourisme locatif, tant les éléments constitutifs des loyers alourdissent la facture au fil des ans ou de la composition d'un ménage. Sûr qu'il vaut mieux dans ce contexte que le secteur privé joue son rôle primordial dans la construction de logements, les collectivités assumant leur responsabilité à titre subsidiaire. Veillons donc à ce que trop de protection des locataires n'aboutisse à les contraindre à acheter leur [PAGE 1368] logement faute d'appartements mis en location. C'est ce qu'on vit en France ou en Italie.

Il est piquant de constater que, dans la commission, la tentation d'une non-entrée en matière sur le contre-projet était d'abord l'apanage des milieux proches du secteur immobilier. Mais en fin d'examen du projet, c'est la gauche, par le truchement de M. de Dardel, qui a déposé une proposition de non-entrée en matière, arguant de la péjoration subie par le texte.

En fait, l'impression ressort que la gauche ne veut tout simplement pas de plus de marché dans le secteur du logement et préfère le statu quo. C'est là son droit. Il ne lui déplaît pas d'aller devant le peuple avec la seule initiative et sans contre-projet. Tel n'est pas l'avis du Conseil fédéral ni de la majorité de la commission.

Tout d'abord, il faut relever que l'initiative est dépassée à cause du maintien de la prise en compte du taux hypothécaire. Même lissé, ce taux resterait en référence et cela n'est pas satisfaisant et ne résout pas les problèmes résultant du lien établi entre loyers et taux. Ce dernier est par nature fluctuant. L'opinion convergente souhaite le découplage des deux éléments, le taux de référence étant d'ailleurs devenu impossible à déterminer, selon les banquiers eux-mêmes: il n'est plus régi d'une façon générale, mais il tient compte de facteurs particuliers. L'initiative est donc à rejeter pour cette raison en soi déjà suffisante.

Le Conseil fédéral - et la commission le suit, par 13 voix contre 6 et avec une abstention - vous demande formellement de recommander au peuple et aux cantons de refuser l'initiative "pour des loyers loyaux". La commission dans sa majorité suit l'essentiel des dispositions présentées par le Conseil fédéral dans son contre-projet, comme indiqué tout à l'heure. Ces dispositions seront précisées à l'occasion de l'examen de détail.

La majorité de la commission se distingue du contre-projet du Conseil fédéral sur quatre points pour l'essentiel. Tout d'abord, elle souhaite que la totalité du coût de la vie puisse être répercuté sur les loyers, alors que le Conseil fédéral s'en tient à 80 pour cent. Les hausses par alignement sur les loyers comparatifs seront possibles tous les quatre ans ou au changement de propriétaire si vous suivez la proposition de la majorité de la commission. Cette augmentation ne pourrait cependant être que du 20 pour cent au plus. Les habitations louées par des coopératives ou par des collectivités publiques ne seraient pas prises en compte pour l'établissement de données statistiques. Enfin, la majorité de la commission propose la suppression de la gratuité de la procédure en matière de baux à loyer.

A relever encore que la majorité de la commission accepte - contrairement aux milieux immobiliers, mais en conformité avec le projet du Conseil fédéral - l'établissement d'un instrument statistique qui permette de déterminer les abus dans une fourchette de 15 pour cent au-delà des loyers statistiques.

Le projet, tel qu'il est ressorti des débats de la commission, a été approuvé par tous les représentants du centre droite. Certes, il ne satisfait pas tout le monde. Il y a une proposition de Dardel de ne pas entrer en matière et la minorité I préfère prioritairement s'en tenir au droit actuel.

Elle présente de plus un nombre d'amendements assez considérable. Tout cela sera traité lors du débat qui suivra.

En bref, au nom de la commission qui en a décidé ainsi, par 13 voix contre 6 et avec 1 abstention, je vous engage à accepter l'arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire "pour des loyers loyaux" et qui en recommande le rejet.

De même, je vous invite à entrer en matière sur la modification du Code des obligations à l'arrêté 2, disposition sur le bail à loyer, et à accepter le projet tel qu'il est ressorti des délibérations de votre Commission des affaires juridiques et approuvé, par 14 voix contre 8 et avec 1 abstention.

Enfin, je vous demande de rejeter la proposition de Dardel de non-entrée en matière.