Couchepin Pascal · Bundesrat · 2000-12-05

Wortprotokoll

Le débat sur le droit de bail revêt souvent un caractère très technique. C'est donc fort heureux que, à l'occasion du débat d'entrée en matière, on puisse élargir un peu la vision des questions qui sont posées par des modifications techniques que nous discuterons au cours des heures qui suivent.

Si on regarde d'une manière générale la situation immobilière en Suisse, on peut dire que les Suisses sont un peuple de locataires, le plus souvent satisfaits de l'être et, ce qui est paradoxal, les propriétaires ne semblent pas malheureux non plus dans ce pays. On a donc réussi au cours de ces dernières années - quelqu'un l'a dit, avant de s'emballer un peu dans une envolée finale, je crois que c'était M. Grobet - à vivre dans ce pays dans une paix relative entre propriétaires et locataires. Souvenons-nous en à chaque fois que nous proposerons des modifications au cours des heures qui suivent.

Il y a un mouvement qui est en marche, du fait de l'initiative populaire, il ne faut pas que cela débouche sur une dégradation grave du climat social dans ce pays. Je prétends que le système actuel satisfait en grande partie les locataires et en grande partie les propriétaires. Il doit changer, puisque notamment le système de fixation des taux hypothécaires s'est considérablement modifié et qu'un des éléments principaux du système actuel n'est plus tenable. En soi, la situation actuelle est pourtant relativement équilibrée.

Notre pays compte environ 2,8 millions de logements occupés; 66,5 pour cent de ces logements sont occupés par des locataires, 3,7 pour cent par des coopérateurs. Depuis la guerre, la part relative au logement dans les dépenses des ménages a plutôt reculé. Ce n'est d'ailleurs pas seulement le cas du logement, c'est aussi le cas des dépenses pour l'alimentation: ça signifie que les besoins de base sont devenus relativement moins importants dans les dépenses des ménages; c'est le signe d'une amélioration du bien-être.

Si on regarde maintenant les chiffres relatifs de dépenses des ménages pour le logement, on constate que, en moyenne nationale, moins de 20 pour cent du revenu est dépensé pour le logement. Mais, c'est une moyenne et il y a quand même un quart des ménages qui dépense plus de 25 pour cent pour le logement. Par contre, ce que les statistiques ne peuvent pas dire, y compris la statistique qui constate que, depuis 1990, les logements ont augmenté de 30 pour cent, c'est l'amélioration considérable de la qualité des logements depuis la guerre. La part relative des loyers dans les dépenses des ménages a au fond diminué, mais ce qu'on a obtenu de cette part diminuée est nettement mieux que ce que l'on avait dans le passé; au fond, ce n'est pas du même objet dont on dispose avec environ vingt pour cent aujourd'hui que ce dont on disposait il y a 50 ans, avec 25 à 30 pour cent. Il y a donc eu une amélioration considérable de la situation des locataires et nous allons voir que la situation des propriétaires ne s'est pas dégradée non plus.

Le système est bon. La preuve est donnée aussi par des comparaisons internationales. Regardez le patrimoine immobilier suisse: il est de qualité notoirement meilleure que le patrimoine immobilier de la plupart des pays voisins - et je crois même pouvoir dire de la totalité des pays voisins. C'est dire que les investisseurs aussi ont trouvé leur compte au cours de ces dernières années et qu'investisseurs et locataires ont réussi à maintenir un certain équilibre qu'il faut éviter aujourd'hui de détruire.

Pour ce qui concerne les investisseurs: à certains moments, j'avais l'impression qu'on était dans un pays où le patrimoine immobilier se dégradait de manière massive, parce que les investisseurs n'y trouvaient pas leur compte. Je crois que c'est faux. Les investisseurs ont trouvé aussi leur compte dans l'évolution de ces cinquante dernières années.

Le marché le dit, on prétend qu'il y a équilibre, que le marché fonctionne sur le plan immobilier lorsqu'il y a environ 1,5 pour cent de logements libres, qu'ainsi il y a des possibilités de choix suffisantes pour que le marché puisse fonctionner. En juin 2000, il y avait à l'échelle nationale 1,49 pour cent de logements libres. Cela signifie que si on regarde seulement, macroéconomiquement, l'ensemble du marché immobilier suisse, il serait en équilibre, il serait ouvert puisqu'à l'échelle nationale il y a 1,5 pour cent environ de logements vacants et à disposition de locataires potentiels.

Malheureusement, les statistiques ne peuvent pas être traitées de manière aussi simple. Il faut voir la situation particulière d'un certain nombre de villes, les grandes villes, où là le marché immobilier est beaucoup plus tendu. Vous avez environ 0,62 pour cent de logements vacants à Zurich, c'est donc en dessous de ce qui est souhaitable pour que le marché fonctionne, et 1 pour cent à Bâle. Mais la pénurie n'est pas dramatique, même si les tensions existent dans ces villes. Est-ce à dire que les investisseurs n'y trouvent pas leur compte? Je ne crois pas qu'on puisse le dire, parce que ces villes sont les endroits les plus dynamiques démographiquement, où il faut donner relativement rapidement plus de logements pour répondre aux besoins de l'évolution de la population. Ce sont des villes aussi où le terrain devient beaucoup plus rare, où les procédures sont plus difficiles et plus longues. Ce sont les raisons pour lesquelles on ne peut pas attribuer au marché du logement lui-même les difficultés qui surviennent dans les grandes agglomérations. On doit plutôt considérer que ce sont des entraves administratives ou des problèmes comme ceux-là qui font que le marché fonctionne moins bien dans ces grandes villes. Dans l'ensemble de la Suisse, le marché fonctionne plutôt bien.

D'abord, un rapide survol montre que le marché joue bien, [PAGE 1386] malgré un certain nombre de restrictions qui ont été souhaitées par le législateur. Deuxième chose, on investit encore en Suisse dans le logement; les investisseurs y trouvent leur compte. Troisième point, la situation des locataires est, en règle générale, satisfaisante.

Néanmoins, depuis la dernière guerre mondiale, on a voulu encadrer ce marché du logement par des dispositions légales pour protéger le locataire, pour dire que le logement est un bien particulier qui ne peut pas être traité de la même manière que d'autres biens auxquels on accède sans restriction par l'intermédiaire du marché. Parmi ces modifications et ces règles qui ont été décidées par le Parlement et confirmées par le peuple, il y a celle du couplage taux hypothécaires/loyers qui a été introduite en 1972. A l'époque, cette règle, ce couplage a été souhaité aussi bien par les propriétaires que par les locataires. C'était une décision qui a été prise après qu'on a fait l'expérience de la libre formation des loyers, expérience qui a peu duré puisqu'elle n'a existé que de 1970 à 1972. Aujourd'hui, avec raison, parce que la situation économique, parce que le système des taux hypothécaires a été modifié, le couplage taux hypothécaires/loyers est contesté.

L'initiative vise à remplacer le système d'adaptation des loyers en fonction des taux hypothécaires par ce qu'on appelle le taux hypothécaire lissé qui est une sorte de moyenne sur plusieurs années des taux hypothécaires. L'initiative veut en outre un loyer fixé selon les coûts, sans élément de marché, ce qui ne nous paraît pas justifié et conduirait certainement à une dégradation de l'investissement dans le domaine immobilier et à une dégradation tout simplement du logement en Suisse.

Mais je crois que ce qui condamne définitivement l'initiative, c'est l'idée du taux hypothécaire lissé. J'ai entendu M. de Dardel dire hier que, même si aujourd'hui il n'y a plus de taux hypothécaire de référence fixé par la Banque cantonale de Zurich ou par les grandes banques, l'alternative est simple, il suffit de prendre une moyenne. Mais quelle moyenne? Car une moyenne comme celle-là ne peut pas être prise simplement en additionnant le taux hypothécaire de la Banque cantonale de Zurich pour un débiteur de première qualité plus le taux hypothécaire de la Banque cantonale valaisanne pour un débiteur de mauvaise qualité, puis en les divisant par deux. Il faudrait à tout prix pondérer les différents éléments de taux hypothécaires qui entreraient dans la moyenne, et ça revient à transformer la définition du taux hypothécaire en une notion hautement politique.

Ce matin, en réfléchissant à cette idée, il m'est venu à l'esprit que si on adoptait la solution préconisée par l'initiative on aboutirait probablement à un taux hypothécaire aussi politique que le fut le prix du lait durant les trente dernières années, lorsque chaque année il y avait des négociations entre le Conseil fédéral et les organisations paysannes pour fixer le prix du lait pour l'année suivante. C'était un prix qui était hautement politisé, qui était décidé en fonction de la force respective des partis, en fonction d'éléments qui ne relevaient que de manière très lointaine du marché. Le taux hypothécaire auquel rêvent les partisans de l'initiative est un taux hypothécaire qui serait politisé, qui n'aurait plus beaucoup de rapport avec la réalité et qui, par conséquent, serait un sujet de conflit permanent, dangereux, qui conduirait à coup sûr à la rupture de la paix du logement que nous souhaitons tous maintenir dans l'intérêt des locataires et des propriétaires. L'initiative populaire, si elle était acceptée, conduirait à une insécurité qui casserait l'investissement, qui détruirait la possibilité pour les investisseurs d'envisager sur le long terme des investissements dans le domaine immobilier, avec la conséquence, qui a été évoquée par plusieurs intervenants, que les investisseurs se retirant, la pression sur le marché augmenterait - et cela irait à l'encontre des intérêts des locataires, qui verraient le marché agir à la hausse.

Dès l'instant où il faut rejeter l'initiative populaire et dès l'instant où l'on admet logiquement que le couplage taux hypothécaires/loyers n'est pas justifié, il faut trouver une solution alternative, d'où le contre-projet du Conseil fédéral. L'objectif du contre-projet est de viser à plus de simplification, à une plus grande transparence, à une certaine souplesse qui favorise les investissements et au maintien d'une certaine protection des locataires contre des abus. Notre objectif est de donner satisfaction sur ce point où nous reconnaissons que l'initiative a raison, c'est-à-dire la suppression du couplage taux hypothécaires/loyers, mais nous ne voulons pas changer la répartition du revenu locatif. Nous voulons garder l'équilibre qui est reconnu et qui existe entre propriétaires et locataires aujourd'hui.

Finalement, je crois que notre proposition est simple et correcte. Elle est simple, parce qu'elle prévoit deux modes d'évolution des loyers.

Soit on choisit l'indexation au coût de la vie, et on aura une discussion pour savoir si cette indexation doit être à 100 pour cent ou à 80 pour cent. Je dis d'emblée que l'indexation à 100 pour cent est contraire à tous les principes défendus notamment par mes amis politiques. Elle entraîne une spirale, une autospirale absolument injustifiée, puisque le logement entre pour 20 pour cent dans l'index. Si on indexe à 100 pour cent, ça signifie qu'on provoque la hausse de la spirale sans limite et c'est contraire à tous les principes défendus par les radicaux, notamment dans la politique nationale. Il n'y a pas de cas où la pensée politique, qui est celle de mes amis politiques, justifie une spirale comme celle-là. Au nom de la logique, je défendrai une indexation partielle.

Soit on adopte le système des loyers comparatifs, avec la référence à la statistique que nous avons discutée au long des séances de commission. Le système est simple, mais il ne faut pas le corrompre en cumulant les deux systèmes: l'indexation et l'adaptation en fonction des loyers comparatifs, comme voudrait le faire la majorité de la commission. Je crois que, sur ce point-là, il faudra être très ferme, sinon je suis convaincu que la chance du contre-projet devient nulle devant le peuple.

La protection des locataires doit être maintenue. En fixant une variation par rapport au loyer comparatif moyen à 15 pour cent, on a encore un nombre statistique d'abus correspondant à environ 2,5 pour cent des logements. Si on passe à 20 pour cent, comme le voudrait la majorité de la commission, non seulement il n'y aurait plus aucun abus en Suisse aujourd'hui, mais les propriétaires pourraient encore augmenter les prix de location en restant dans la cible non abusive. Cela revient à dire qu'on maintient théoriquement un système de protection des locataires, mais qu'en pratique on le supprime. Je crois que ce serait violer l'esprit de la constitution que d'aller aussi loin, raison pour laquelle nous défendrons la variation par rapport à la norme statistique à 15 pour cent, voire moins, et que nous refuserons une proposition qui voudrait accepter que la norme statistique varie jusqu'à 20 pour cent, car elle est contraire à l'esprit de la constitution.

Il y a ensuite les règles de procédure. Sur ce point-là aussi, nous pensons que le projet du Conseil fédéral est mieux équilibré et donne plus de chances aux locataires qui, dans ce cas-là, sont la partie la plus faible. J'espère que vous accepterez notre proposition de porter la gratuité de la procédure jusqu'à un montant de 20 000 francs de litige.

En conclusion, oui, l'initiative populaire a raison de vouloir la suppression du couplage taux hypothécaires/loyers, mais la solution qu'elle préconise est mauvaise, parce qu'elle supprime les règles du marché, parce qu'elle est inapplicable du point de vue de la technique. La moyenne qui est demandée est quelque chose de tout à fait arbitraire et politique, raison pour laquelle il faut repousser cette initiative.

Mais il faut trouver une solution alternative, et c'est le contre-projet. Un contre-projet qui doit préserver la paix du logement en Suisse. C'est pour cela que je vous inviterai tout au long du débat à suivre la position du Conseil fédéral et à refuser les propositions de la commission lorsqu'elles vont au-delà de celles du Conseil fédéral.