Schweiger Rolf · Ständerat · 2007-03-14

Wortprotokoll

Eine Belastungsobergrenze für die ressourcenstarken Kantone war schon immer Thema der NFA-Debatten. Eine - ich nenne sie eine relative - Obergrenze wurde in dem Sinne beschlossen, dass der Gesamtbeitrag der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich nicht höher als ein bestimmter Prozentsatz des Bundesbeitrages sein darf. Ursprünglich sah der Bundesrat einen Satz von 100 Prozent vor. Unser Rat senkte ihn bei der Debatte über die erste NFA-Vorlage vorerst auf 75 Prozent, während der Nationalrat bei 100 Prozent blieb. Wir erhöhten dann auf Stufe Verfassung den Satz auf 80 Prozent. Diesem Satz schloss sich auch der Nationalrat an.

Parallel zu dieser relativen Obergrenze diskutierte schon damals die NFA-Kommission über solche Oberbelastungsgrenzen, die nicht vom Bundesbeitrag abhängen, sondern auf solche finanziellen Gegebenheiten abstellen, die bei den ressourcenstarken Kantonen selbst bestehen bzw. bestehen könnten. In unserer damaligen Kommission diskutierten wir eine Begrenzung auf einen bestimmten Prozentsatz der jeweiligen kantonalen Ressourcenpotenziale, auf einen bestimmten Prozentsatz der über dem Durchschnitt liegenden Ressourcenpotenziale sowie auf einen maximalen Frankenbetrag pro Einwohner. Nicht ausdrücklich diskutierten wir die prozentuale Begrenzung der Ausschöpfung des über dem schweizerischen Durchschnitt liegenden standardisierten Steuerertrages, somit also das, was heute Gegenstand des Minderheitsantrages ist.

Bei der Beratung der ersten NFA-Vorlage fand sich in der Kommission noch keine signifikante Unterstützung einer der verschiedenen Varianten. Weiter wurde aber von den Geberkantonen nebst der relativen eine zusätzliche Belastungsobergrenze diskutiert; dies geschah vorab in denjenigen NFA-Gremien, in denen die kantonalen Finanzdirektoren vertreten waren.

Wie ich zu wissen glaube, bestand ein gewisses Verständnis für eine auf aussergewöhnliche Entwicklungen reagierende Obergrenze im Sinne eines Notventils. Zu konkreten Initiativen kam es jedoch nicht, sieht man von der Standesinitiative des Kantons Zug ab. Es ist deshalb das Parlament, welches sich nach meiner Einschätzung dieser Frage annehmen muss.

Warum dieses Muss? Meine Antwort: Der NFA konkretisierte sich stufenweise vom Allgemeinen hin zu den Einzelheiten, weshalb auch drei Botschaften vorliegen. Dies war und ist richtig so. Die Beurteilung der möglichen Auswirkungen des NFA wurde umso eher möglich, je detaillierter die Regelungen, je detaillierter auch die konkreten Gegebenheiten, welche das Ausmass der NFA-Zahlungsströme bestimmen, bekannt wurden. Die Verordnung zum FiLaG beispielsweise, welche eine Vielzahl von Detaillierungen für diese Zahlungsströme festlegt, liegt erst seit relativ kurzer Zeit vor - dies ist notgedrungen so und auch nicht zu beanstanden.

Eine besondere Bedeutung für die ressourcenstarken Kantone hat nun die jährliche Anpassung und Verteilung der Ressourcenausgleichstöpfe, deren erstmalige Festlegung wir heute vorgenommen haben. Die konkrete Anpassung und Verteilung erfolgt nicht durch das Parlament; vielmehr geschieht sie nach einem bestimmten Automatismus, der vom Bundesrat jeweils zu konkretisieren ist. Die Dauer dieser Anpassungsperiode kann bis zu fünf Jahren gehen, eine Zeitspanne, innert welcher sich für ressourcenstarke, aber auch für ressourcenschwache Kantone viel, enorm viel ändern kann. Ressourcenstarke können ressourcenschwach werden und umgekehrt. Das Verhältnis der ressourcenstarken Kantone zueinander kann sich wesentlich verändern, sind doch gerade in der heutigen Zeit rasante regional und kantonal unterschiedliche Entwicklungen alles andere als selten.

Basierend auf der Erkenntnis, dass das Veränderungspotenzial gross ist, habe ich Plausibilitätsüberlegungen angestellt und mir Beispiele ausgedacht. Dabei bin ich nun auf mögliche Konsequenzen gestossen, die sich nach meiner Beurteilung so nicht ergeben sollten. Ich habe hierzu in der Kommission verschiedene Beispiele erwähnt. Diese Beispiele hier im Einzelnen zu wiederholen würde den Rahmen einer Plenumsdebatte sprengen. Ich beschränke mich deshalb auf drei leichte, im Plenum einigermassen darstellbare Fälle.

Erstes Beispiel: Der Kanton Zürich - das soll nicht als Mahnung an den Kanton Zürich verstanden sein, sich so zu verhalten, sondern eine theoretische Möglichkeit aufzeigen - könnte genau auf den Durchschnitt des schweizerischen Ressourcenindexes fallen. Was Zürich verliert, um dahin zu gelangen, um das nehmen die ressourcenschwachen Kantone zu und gelangen so, von unten, ebenfalls in die Nähe dieses Durchschnittes. Die Folge davon wäre, dass Genf 130 Millionen, Zug 70 Millionen und Basel-Stadt 40 Millionen Franken mehr bezahlen müssten, obwohl - auch dies eine Annahme - alle drei Kantone keinen Franken wohlhabender geworden sind, ja, gar "ärmer" hätten werden können.

Zweites Beispiel: Alle ressourcenstarken Kantone sinken, alle ressourcenschwachen Kantone steigen in Richtung Durchschnitt des Ressourcenindexes. Nehmen wir einmal an, es geschehe dies bei beiden um je 20 Prozent; also von oben um 20 Prozent hinunter, von unten um 20 Prozent nach oben. Selbst wenn alle Kantone so in die Nähe des Durchschnittes kämen, würde der Gesamtbetrag der ressourcenstarken Kantone nur um 20 Prozent, nämlich um den Prozentsatz, um den sie selbst gesunken sind, sinken, was anhand der von uns beschlossenen Zahlen bedeuten würde, dass sie zusammen immer noch rund eine Milliarde Franken bezahlen müssten.

Drittes Beispiel: Die ressourcenstarken Kantone werden im Schnitt um 10 Prozent ärmer. Neu werden aber weitere - beispielsweise drei - Kantone punktgenau ressourcenstark, indem sie knapp über dem Durchschnitt des Ressourcenindexes zu liegen kommen. Ich nehme nun an, dass sich das Ressourcenpotenzial dieser neuen, vorher ressourcenschwachen Kantone um durchschnittlich 20 Prozent erhöht hat. Die drei neuen ressourcenstarken Kantone müssten - weil sie mehr oder weniger im Durchschnitt des Indexes sind - nichts in den Ressourcenausgleichstopf bezahlen. Weil ihre Ressourcenpotenziale aber gestiegen sind und deshalb für die Steigerung der Anpassung der schon früher ressourcenstarken Kantone mitberücksichtigt werden, müssen auch die ressourcenstarken Kantone, die schon vorher [PAGE 160] dazugehörten, mehr in den Ressourcenausgleich einbezahlen, obwohl sie selbst ärmer geworden sind.

Selbstverständlich bin ich mir bewusst, dass meine Beispiele auf Annahmen beruhen, bei denen die Wahrscheinlichkeit, dass sie eintreten, nicht sehr gross ist. Das aber darf für uns als Gesetzgeber nicht entscheidend sein. Was immer wir tun und beschliessen, es muss für alles, was eben auch möglich ist, stimmen. Wir dürfen nicht Regelungen beschliessen, von denen wir wissen, dass sie bei bestimmten - und zwar möglichen - Konstellationen Folgen haben könnten, die nicht verantwortbar sind. Von uns getroffene Regelungen müssen in sich stimmig sein. Im parlamentarischen Geschehensablauf, den wir alle schon seit Jahren erleben, gibt es oft Situationen, wo wir gesetzliche Regelungen treffen, bei denen wir um deren Nichtstimmigkeit für bestimmte Fälle, für aussergewöhnliche Gegebenheiten, für Spezialsituationen wissen.

Für solche Fälle haben wir Ausnahmeregelungen getroffen; und wir werden auch zukünftig Ausnahmeregelungen bestimmen, und zwar in der Weise, dass wir sagen, aus wichtigen Gründen könne von der grundsätzlichen Regelung abgewichen werden, ja es müsse so geschehen.

Das müssen wir nun, wollen wir unsere Rolle als Gesetzgeber verantwortungsbewusst wahrnehmen, auch beim NFA tun. Der zutreffendste und für die Ressourcenbelange stimmigste Weg hierzu ist im Sinne eines Notventils die Festlegung einer Belastungsobergrenze, die für alle ressourcenstarken Kantone prinzipiell in gleicher Weise gilt. Wenn Sie dies entsprechend meinem Antrag tun, machen Sie nichts Spektakuläres, insbesondere nicht etwas, was gegen die ressourcenschwachen Kantone gerichtet ist. Warum das? Wenn die Entwicklungen auch nur einigermassen so verlaufen, wie wir es heute voraussehen, geschieht in den Jahren 2, 3, 4 und eventuell - wozu die Subkompetenz des Bundesrates besteht - auch 5 und 6 nach der erstmaligen Festlegung des Ressourcenbeitrages, also in den Jahren 2009, 2010, 2011 eventuell 2012 und 2013, genau das, was wir vorgesehen haben und was die Folge der von uns heute gefassten Beschlüsse ist. Dies ist die höchstwahrscheinliche Variante.

Nur dann, wenn Aussergewöhnliches passierte, für einzelne ressourcenstarke Kantone also beispielsweise abstruse Situationen entstünden, wäre ein Notventil da, also beispielsweise dann, wenn ein ressourcenstarker Kanton wesentlich stärker belastet würde, obwohl er ärmer geworden wäre. Der Minderheitsantrag ist also nicht mehr und nicht weniger als das rechtsstaatlich motivierte Bemühen, nicht eine Blackbox zu konstruieren, von der wir wissen, dass sie unberechenbar wird, wenn sich die Sache entgegen dem von uns heute Vorgestellten entwickeln sollte.

Was genau will der Minderheitsantrag? Für die ressourcenstarken Kantone gilt, dass ein Teil jedes Frankens, um den ihr Ressourcenpotenzial über dem Durchschnitt liegt, latent den ressourcenschwachen Kantonen zusteht. Bei der Gutheissung des Minderheitsantrages würde die Besteuerung dieses Teiles auf insgesamt 19 Prozent beschränkt. Salopp ausgedrückt könnten sich die ressourcenstarken Kantone, wenn dem Minderheitsantrag entsprochen wird, Folgendes sagen: Erstens: Diejenigen Steuern, die ich bis zum Durchschnitt des schweizerischen Ressourcenpotenzials einziehe, kann ich, wie die ressourcenschwachen Kantone auch, für mich behalten. Zweitens: Diejenigen Steuern aber, die über die Besteuerung des durchschnittlichen Ressourcenpotenzials hinaus anfallen, habe ich im Hinterkopf so zu bemessen, dass hievon maximal 19 Prozent den ressourcenschwachen Kantonen zufallen könnten. Dieses Wissen erlaubt mir eine seriöse Steuerplanung. Insbesondere erlaubt es mir, in dem Jahr, in dem diese 19 Prozent anfallen würden, angemessene Rückstellungen für diejenigen NFA-Zahlungen zu machen, die auf den Steuereingängen des fraglichen Jahres beruhen.

Eine solche Regelung macht Sinn. Dazu drei Punkte:

1. Ein ressourcenstarker Kanton profitiert von ihr in gleicher Weise und prozentual gesehen in gleichem Umfang wie jeder andere ressourcenstarke Kanton; dies, wenn die Entwicklung in relativ gravierender Art und Weise nicht so geschehen sollte, wie wir uns das heute vorstellen.

2. Nach meinem Wissen kennen alle kantonalen Finanzausgleichsgesetze zahlenmässig zum Voraus beurteilbare Obergrenzen, die unangemessene Ausschöpfungen verhindern.

3. Die von der Minderheit vorgeschlagene Belastungsobergrenze ist so hoch angesetzt, dass sie Flexibilitäten zulässt. Was der Minderheitsantrag bewirkt, ist nur etwas: Er gibt eine gewisse Garantie dafür, dass keine Ausschläge in Situationen eintreten, die wir so nicht erwarten konnten und die ausserhalb unseres realistischen Erwartungshorizontes liegen. Deshalb meine ich, dass erst die Gutheissung des Minderheitsantrages unserem Entscheid über die Dotierung des Ressourcenausgleichstopfes diejenige Glaubwürdigkeit geben wird, die erwartet werden darf. Er bewirkt nämlich nicht mehr und nicht weniger, als dass dann, wenn die Entwicklungen völlig anders verlaufen sollten, als wir es heute allgemein erwarten, darauf reagiert werden kann. Uns auf eine solche Reaktionsmöglichkeit verlassen zu dürfen, das sind wir uns, die wir eine kohärente Gesetzgebung als richtig erachten, schuldig.

Ein Ja zum Minderheitsantrag bedeutet deshalb für den Normalfall - und das ist der absolut wahrscheinliche Fall - keine Schwächung der Position der ressourcenschwachen Kantone. Was es dagegen bewirkt, ist die Gewährleistung von Fairness im Falle von aussergewöhnlichen und nicht erwarteten Entwicklungen.

In diesem Sinne wende ich mich auch an die Kolleginnen und Kollegen der ressourcenschwachen Kantone. Die Glaubwürdigkeit des NFA ist für dessen Akzeptanz und dessen Fortbestand staatspolitisch enorm wichtig. Die ressourcenstarken Kantone sind eine Minderheit. Auch diese Minderheit muss aber das Gefühl haben, dass die Mehrheit ihre Interessen fair berücksichtigt und gewichtet. Fairness bedeutet insbesondere, aufgebautes Vertrauen zu rechtfertigen und Kontinuität zu gewährleisten. Nichts Schlimmeres gibt es nämlich, als wenn Erwartungen durch gesetzliche Regelungen gefährdet werden, die das Nichterwartete zulassen und die Betroffenen in ständiger Ungewissheit darüber lassen, ob und wieweit sie beim Eintreffen des Nichterwarteten negativste Konsequenzen belasten könnten.

Gestatten Sie mir abschliessend noch eine eher persönlich gehaltene Anmerkung. Peter Bieri und ich haben in Zug den NFA unterstützt und tun dies nach wie vor - dies ungeachtet dessen, dass Zug den NFA mit über 80 Prozent Neinstimmen abgelehnt hat. Grund für diese positive Haltung von Kollege Bieri und mir ist nicht zuletzt der Umstand, dass wir immer behaupten durften und behauptet haben, konzeptionell sei die Mechanik des NFA eine faire, weil die Leistungsfähigkeit und nicht das Ausgabenverhalten eines Kantons Basis für dessen Belastung bzw. Entlastung ist. Wenn aber - was möglich, nicht aber wahrscheinlich ist - Situationen entstehen, die massive Zusatzbelastungen bringen könnten, obwohl die Leistungsfähigkeit nicht zugenommen, sondern sogar abgenommen hat, wäre diese Fairness nicht mehr gegeben. Es würde dies dem Ansehen des NFA schaden und wäre für seine Akzeptanz hinderlich. Ein kleiner Schritt, die Gutheissung des Minderheitsantrages, vermöchte dies zu verhindern. Es wäre dies nicht nur für die ressourcenstarken Kantone, sondern für alle Kantone gut so.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen, dem Minderheitsantrag zuzustimmen.