Wortprotokoll

Dans la section consacrée aux relations avec l'étranger, la Constitution fédérale prescrit à l'article 54 alinéa 2 que "la Confédération s'attache à préserver l'indépendance et la prospérité de la Suisse; elle contribue notamment à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté ainsi qu'à promouvoir le respect des droits de l'homme, la démocratie, la coexistence pacifique des peuples et la préservation des ressources naturelles". Une disposition qui va d'ailleurs dans le sens du préambule de la Constitution, où l'on mentionne "un esprit de solidarité et d'ouverture au monde". C'est donc dans cette perspective que doit être considéré notre engagement dans la coopération au développement, engagement qui répond aussi bien à une exigence de solidarité et de justice qu'à la nécessité de promouvoir et de protéger nos intérêts économiques et de politique internationale.

Nul ne peut contester que le monde d'aujourd'hui soit marqué par de fortes inégalités et que celles-ci soient la cause de tensions, de conflits, ainsi que de tragiques mouvements migratoires. Ce déséquilibre est saisissant. Selon le président de la Banque mondiale, 100 millions de personnes sont menacées par la famine et 33 pays sont aujourd'hui aux prises avec une crise alimentaire. Pendant ce temps, dans l'autre partie du monde, des millions de personnes souffrent d'affections graves, provoquées par une suralimentation. La recherche scientifique investit beaucoup plus pour combattre les maladies dues à la surconsommation et au bien-être mal géré que pour venir à bout des fléaux qui sévissent dans les pays pauvres. La Suisse est active depuis longtemps dans la coopération au développement; elle jouit d'une bonne renommée et a aussi obtenu des résultats positifs. L'engagement de notre pays est généralement très apprécié, à cause de son savoir-faire et parce que tout le monde est bien conscient que nous n'avons pas de visées géopolitiques et que nous ne menons pas une politique de puissance.

Dans votre commission, personne n'a contesté la nécessité de notre engagement dans ce domaine. Bien que second conseil, nous avons estimé souhaitable de procéder encore à des auditions, qui se sont par ailleurs révélées fort intéressantes et enrichissantes. Nous avons aussi entendu, entre autres, les points de vue des bénéficiaires de l'aide, de l'ancien directeur exécutif suisse de la Banque mondiale et des ONG actives dans ce domaine. Nous avons confronté notre modèle à un modèle étranger, celui de la Norvège, un pays qui présente plusieurs analogies avec la Suisse mais qui consacre à l'aide au développement une partie de sa richesse nettement supérieure à la nôtre.

Une des préoccupations essentielles a été celle de l'efficacité de l'aide, avec le souci que les ressources engagées parviennent réellement aux destinataires visés et qu'elles contribuent vraiment à une amélioration durable de leur qualité de vie. Ce point est complexe, car il s'agit de trouver un juste équilibre entre les investissements destinés à l'étude du projet et à la surveillance de sa réalisation, d'une part, et aux moyens directement engagés sur place, d'autre part. En effet, d'un côté on exige toujours plus de contrôles et d'un autre on déplore que trop peu de moyens soient destinés à la mise en oeuvre de l'aide sur le terrain. D'aucuns estiment que trop d'argent va aux spécialistes en tout genre et aux grandes fiduciaires, au détriment de la réalisation même du projet. Une chose doit être claire, me semble-t-il: il n'est pas dans la nature des choses que chaque projet se conclue avec succès. La possibilité d'un échec est donc dans la nature des choses. Ce qui importe, c'est qu'on soit à même d'en tirer des enseignements et d'être suffisamment flexible pour y apporter rapidement les correctifs nécessaires.

Nous sommes aujourd'hui amenés à examiner deux messages concernant les crédits-cadres alloués respectivement à la DDC et au SECO jusqu'à la fin de 2012 pour leurs activités dans le cadre de la coopération au développement.

La stratégie de la Confédération s'appuie essentiellement sur trois axes pour mettre en oeuvre la coopération au développement.

Premièrement, la Confédération veut soutenir les pays partenaires dans leurs efforts pour atteindre les Objectifs du [PAGE 602] Millénaire pour le développement, moyennant des mesures bilatérales et multilatérales.

Deuxièmement, elle veut promouvoir la sécurité humaine à travers l'adoption de mesures visant à prévenir les crises locales et régionales et à en atténuer les conséquences.

Troisièmement, elle veut fournir une contribution au développement politique et économique des pays pauvres ainsi qu'à l'application des règles permettant aux pays en voie de développement de tirer eux aussi un profit durable de la mondialisation.

La commission a également pris acte des réponses données - du moins partiellement - à la motion de la Commission de gestion du Conseil des Etats concernant la cohérence et la conduite stratégique des activités de la DDC, réponses que l'on trouve par ailleurs dans les trois premiers chapitres du message de la DDC.

Nous avons également pris connaissance de la réorganisation de la DDC mise en oeuvre par la nouvelle direction, réorganisation en cours et que notre commission se propose de suivre avec attention.

Le Conseil fédéral a décidé de ramener le nombre des pays prioritaires de 17 à 12 pour la DDC et de 16 à 7 pour le SECO. C'est en fait une confirmation d'une dynamique en cours déjà depuis quelques années. En effet, en 1993 les pays prioritaires de la DDC étaient encore au nombre de 24, puis ils sont passés à 21 en 1998 et à 17 en 2003.

Sept pays prioritaires de la DDC se situent en Afrique: le Bénin, le Mali, le Niger, le Tchad, le Burkina Faso, le Mozambique et la Tanzanie; trois en Asie: le Bangladesh, le Népal et la région du Mékong; deux en Amérique latine: la Bolivie et l'Amérique centrale. A partir de 2012, le Bhoutan, l'Equateur, l'Inde, le Pakistan et le Pérou ne compteront plus parmi les pays prioritaires.

Les sept pays sur lesquels va se concentrer le SECO sont: l'Egypte, le Ghana, l'Afrique du Sud, l'Indonésie, le Vietnam, la Colombie et le Pérou. Dans l'annexe 5 du message du 7 mars 2008 sont résumées les raisons ayant mené à la sélection des pays prioritaires. On constate ainsi que le SECO se retire de certains pays qui restent cependant prioritaires pour la DDC; c'est le cas par exemple du Mozambique, du Burkina Faso et de la Tanzanie. Ceci indique bien les différences relatives à l'approche et aux instruments mis en oeuvre par les deux institutions et - c'est en tout cas l'impression qui en ressort - leur meilleure coordination, aussi bien au niveau de la stratégie que de l'intervention. La concentration sur des pays prioritaires ne signifie nullement que la Suisse est absente des autres pays du monde. Il est en effet dans l'intérêt de notre politique étrangère d'être présents dans de nombreux pays et de pouvoir ainsi faire valoir notre savoir-faire.

Au niveau des domaines d'activité et d'intervention, il y a aussi des choix prioritaires qui sont faits dans un souci d'efficacité. Ainsi, sur les 29 domaines thématiques reconnus comme importants en matière de développement par l'OCDE, la DDC se focalise sur les dix priorités suivantes: emploi et revenu, agriculture, éducation, santé, eau, ressources naturelles, promotion de la démocratie, prévention des crises, migration et coopération régionale.

Dans les pays prioritaires, la DDC se limitera à un maximum de trois thèmes, dont deux au plus dans les programmes spéciaux. Quant au SECO, ses opérations se concentreront sur quatre domaines: conditions-cadres macroéconomiques, infrastructures, promotion du commerce et promotion du secteur public.

L'action de la Suisse doit naturellement tenir compte des situations régionales, de la présence d'autres donateurs nationaux, internationaux ou non gouvernementaux, avec lesquels il convient de rechercher la meilleure coordination possible. Cela pose aussi le problème du rapport entre la coopération bilatérale et multilatérale. Le Conseil national a ainsi décidé, contre l'avis du Conseil fédéral, que les ressources consacrées à l'aide multilatérale ne devaient pas dépasser 40 pour cent du total des moyens prévus pour l'aide au développement. Le souci est évident. Les moyens croissants alloués au secteur multilatéral vont réduire progressivement l'aide bilatérale ainsi que l'autonomie de notre pays en ce domaine.

Actuellement, la part de l'aide multilatérale atteint environ 43 pour cent, calculée en fonction du crédit Sud, c'est-à-dire là où le problème se pose vraiment. La décision du Conseil national est considérée comme très problématique par la majorité de notre commission. Une telle limitation risque de provoquer un désengagement de la Suisse dans d'importantes institutions internationales, comme par exemple la Banque mondiale ou le PNUD, ce qui porterait atteinte à notre politique étrangère en réduisant son influence dans les importantes instances internationales.

Si les moyens devaient rester tels qu'ils sont proposés dans les messages et si la décision du Conseil national devait être confirmée, il manquerait entre 270 et 300 millions de francs pour maintenir nos engagements auprès des institutions internationales, ce qui nous mettrait dans une situation très embarrassante. Mais il faut aussi dire que, si la proposition du Conseil fédéral est confirmée, la part consacrée à l'aide bilatérale diminuera irrémédiablement, car il y a une indiscutable dynamique en faveur d'un engagement toujours plus important de l'aide multilatérale.

Cela nous amène tout naturellement à affronter la question du montant du crédit-cadre. Si personne n'a mis en doute la continuation de l'engagement de la Suisse, la discussion a été plus animée au sujet des moyens qu'il convenait de mettre à disposition de l'aide publique suisse au développement. Pour que ces aides atteignent et se maintiennent à 0,4 pour cent du revenu national brut (RNB), le Conseil fédéral demande un crédit de programme pour la période 2009-2012 de 4,5 milliards de francs pour la continuation de la coopération technique et l'aide financière en faveur des pays en développement et de 800 millions de francs pour le financement des mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération au développement.

Il convient de rappeler qu'en 2007 l'aide publique suisse au développement a atteint le 0,37 pour cent, ce qui est très loin des 0,7 pour cent que l'on s'est fixé dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le développement et pour lesquels se sont déjà engagés publiquement à plusieurs reprises des représentants de la Suisse, et en particulier de notre gouvernement.

Le Conseil national n'a pas eu une confiance absolue vis-à-vis du Conseil fédéral qui assure que le crédit requis est à même d'assurer le maintien du 0,4 pour cent jusqu'en 2012. Il a ainsi adopté la motion 08.3242 qui demande au gouvernement de soumettre au Parlement les crédits de programme complémentaires DDC/SECO pour la période 2009-2012, crédits qui devront permettre d'atteindre d'ici à 2009 l'objectif de 0,4 pour cent du revenu national brut.

La commission a adopté cette motion, par 10 voix contre 0 et 2 abstentions. Il convient de souligner que la commission estime que l'adoption de cette motion est parfaitement incompatible avec la proposition de la majorité qui postule, elle, une allocation plus importante des moyens à allouer à l'aide publique au développement. En effet, par 8 voix contre 4, la commission a adopté une proposition d'amendement qui charge le Conseil fédéral de présenter, l'année prochaine, un crédit-cadre complémentaire pour que l'aide publique au développement atteigne le 0,5 pour cent du RNB d'ici à 2015. Le gouvernement devrait aussi indiquer les mesures prises pour mettre en oeuvre les motions 06.3666 et 06.3667, ainsi que pour assurer la qualité des interventions.

En fait, il ne s'agit pas de décider maintenant l'augmentation de manière formelle, mais de demander au Conseil fédéral de faire une proposition, en indiquant également les modalités possibles de financement. Le sens de cette proposition est aujourd'hui avant tout de nature politique. On veut donner un signal clair de notre volonté de mettre finalement en oeuvre les nombreuses promesses faites dans le sens d'une augmentation de l'aide publique suisse au développement.

En d'autres termes, on veut indiquer que nous estimons que, face aux engagements réitérés que notre pays a publiquement pris devant des instances internationales, il convient maintenant d'augmenter notre engagement envers les plus [PAGE 603] démunis de la planète. Je rappelle que des présidents de la Confédération ont affirmé devant l'Assemblée générale des Nations Unies que la Suisse augmenterait son engagement. Récemment encore, on a dit que cette augmentation en faveur de l'aide au développement aurait lieu dès 2008.

La nouvelle crise alimentaire, les catastrophes naturelles qui se multiplient à un rythme accéléré, les conflits qui touchent durement les populations civiles, ainsi que les bouleversements provoqués par le changement climatique sont des calamités qui sont en train de creuser un fossé encore plus profond entre le Nord et le Sud, entre les riches et les pauvres. Notre pays compte parmi les plus riches du monde, et le montant qu'il alloue à l'aide publique au développement est encore loin derrière celui que prévoient d'autres pays qui connaissent une situation économique et un niveau de vie comparable au nôtre.

La Norvège, pour la citer encore et pour ne prendre qu'un exemple, consacre le 1 pour cent de son revenu national brut à l'aide publique au développement, soit entre deux fois et demie et trois fois plus que notre pays. A cela, il convient d'ajouter que, dans le calcul de l'aide publique au développement, sont comprises les dépenses en faveur des réfugiés provenant des pays en voie de développement qui ont été effectuées au cours de la première année de séjour dans le pays donateur. En 2005, pour la Suisse, cela faisait 137,1 millions de dollars américains, soit le 7,8 pour cent de l'aide. C'est beaucoup!

Pour la même année - ces chiffres proviennent de l'OCDE -, les chiffres correspondants concernant la Norvège pour l'aide publique au développement sont de 68,1 millions de dollars, soit 2,4 pour cent, soit exactement la moitié de ce que dépense la Suisse. Si l'on considère que ces dépenses ne profitent nullement aux populations vivant dans les pays en voie de développement, force est de constater que l'aide publique suisse au développement est encore plus modeste que ce qu'un examen superficiel des chiffres pourrait laisser penser. Selon les données fournies par le Conseil fédéral en annexe au message, la Suisse est au treizième rang des pays membres du Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD) en ce qui concerne l'aide publique au développement en pour cent par rapport au revenu national brut. Les membres du CAD sont évalués sur la base de données statistiques acceptées par les différents pays et qui sont valables pour tous ces pays. Il est donc tout à fait légitime de faire des comparaisons entre ces pays.

Il n'est dès lors pas déplacé de demander un effort supplémentaire. A cela on pourrait ajouter que sur 100 francs de richesse produite en Suisse, nous consacrons à notre propre sécurité sociale entre 27 et 28 francs. Pour l'aide au développement, nous consacrons 37 centimes. La majorité de la commission vous demande dès lors de passer progressivement jusqu'en 2015 à 50 centimes. Nous tenons ainsi compte, du moins partiellement, aussi de la pétition lancée par une alliance de 60 ONG, dénommé "0,7 pour cent - ensemble contre la pauvreté", qui a récolté plus de 200 000 signatures, demandant que l'aide publique au développement soit portée progressivement à 0,7 pour cent en 2015, et que celle-ci soit ciblée pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement, soit la réduction de la pauvreté et la protection de l'environnement.

L'écho provoqué par cette pétition et les débats qu'elle a suscités un peu partout constituent indiscutablement un signal politique significatif que la politique ne saurait ignorer. Il convient de rappeler que les Suisses occupent une meilleure place en ce qui concerne l'aide privée, démontrant une grande générosité dans les situations d'urgence et pour soutenir les ONG actives dans les pays en voie de développement. D'où l'importance de la collaboration entre les secteurs public et privé et de mieux profiter encore du remarquable potentiel de synergie entre ces deux volets. Signalons quand même que, même en additionnant l'aide publique à l'aide privée, nous n'atteignons pas encore les fameux 50 centimes.

Nous l'avons dit, l'aide au développement n'est pas seulement un acte de solidarité. C'est aussi, et peut-être surtout, un investissement pour un monde meilleur et plus sûr qui constitue une condition-cadre qui entraîne des conséquences économiques très positives. Que l'on songe seulement aux énormes avantages, tout particulièrement pour un pays exportateur comme le nôtre, qu'implique l'ouverture de nouveaux marchés, ainsi que le fait que des millions et des millions de personnes ne seraient plus contraintes à fuir leur pays pour chercher fortune ailleurs, avec tous les problèmes d'asile que nous connaissons hélas si bien.

Certes, l'aide au développement ne peut pas à elle seule résoudre tous les problèmes; elle constitue néanmoins un élément indispensable. L'autre volet indissociable est la création d'un ordre économique mondial équitable. Dans ce domaine aussi il y a encore énormément à faire. Comment peut-on nier que les règles actuelles en matière de commerce international et de la propriété intellectuelle, par exemple, favorisent manifestement les plus nantis par rapport aux plus déshérités?

L'aide suisse au développement est respectée dans le monde. Certes, des erreurs ont été commises; certes, il y a encore de nombreuses possibilités d'amélioration. Des milliers d'opérateurs, aussi bien dans le cadre public que privé, ont fait et sont en train de faire un travail d'une qualité remarquable. Ils contribuent à réduire la souffrance de nombreuses populations, mais également à donner une image positive de notre pays à travers le monde. Il est juste que le Parlement, au moins une fois tous les quatre ans à l'occasion de la discussion sur les crédits-cadres, leur exprime ses remerciements et sa reconnaissance.

La commission unanime vous demande d'entrer en matière.