Wortprotokoll

Die Aufhebung des Bistumsartikels - bzw. die Frage, auf welchem Wege diese gegebenenfalls erfolgen soll - hat diesen Rat bekanntlich schon wiederholt beschäftigt. Einige wenige von Ihnen werden sich noch an die Parlamentarische Initiative Huber erinnern, mit welcher die ersatzlose Streichung des ehemaligen Artikels 50 Absatz 4 der Bundesverfassung verlangt wurde und welcher am 12. Juni 1995 mit 18 zu 16 Stimmen recht knapp Folge gegeben wurde. Sodann erinnert sich eine Mehrheit an die Beratungen um die Nachführung der Bundesverfassung. Damals wurde beschlossen, den Bistumsartikel in der Bundesverfassung zu belassen, weil, so die Argumentation, eine Streichung den Rahmen der Nachführung sprengen würde. Beide Räte haben aber klar zum Ausdruck gebracht, dass der Bistumsartikel nicht in die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft gehöre, sondern auf dem Wege einer Partialrevision so schnell wie möglich zu eliminieren sei. Eine gleiche Mehrheit des Rates erinnert sich schliesslich an den 5. Oktober 1999. Damals entschied unser Rat, einer Mehrheit der Kommission folgend, mit 20 zu 18 Stimmen - also ebenfalls recht knapp -, den Bistumsartikel nicht ersatzlos zu streichen, sondern ihn durch einen Religionsartikel abzulösen, durch welchen die allgemeinen Grundsätze der Beziehungen zwischen dem Staat und den Religionsgemeinschaften zu regeln wären.

Heute beantragt Ihnen die Kommission mit 9 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, den Bistumsartikel oder, genauer gesagt, den Bistumsabsatz - Artikel 72 Absatz 3 - ersatzlos zu streichen, sich mithin dem Nationalrat anzuschliessen. Die folgenden rechtlichen und vor allem politischen Überlegungen veranlassten die Kommission, Ihnen diesen Antrag zu stellen:

In rechtlicher Hinsicht liegt die Argumentation längst auf dem Tisch; ich kann mich kurz fassen. Es gibt drei Gründe:

1. Zunächst verletzt der Bistumsartikel die in Artikel 15 der neuen Bundesverfassung verankerte Religionsfreiheit. Diese steht nicht nur den natürlichen, sondern auch den als juristische Personen ausgestalteten Religionsgemeinschaften zu und erlaubt diesen insbesondere, ihre interne Organisation nach eigenem Gutdünken zu regeln. Die Errichtung von Bistümern und deren allfällige Gebietsänderungen gehören ohne Zweifel zu dieser Organisationsautonomie. Artikel 72 Absatz 3 der Bundesverfassung stellt daher einen klaren Eingriff in die Freiheit der Selbstorganisation und in die Selbstbestimmung der Kirchen dar, für welchen es keine vernünftige und haltbare Begründung gibt.

In diesem Zusammenhang möchte ich darauf hinweisen, dass diese korporative Religionsfreiheit im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung sowohl in der Botschaft des Bundesrates wie auch im Rahmen der Beratungen in den Räten zum Ausdruck gekommen ist.

2. Sodann ist der Bistumsartikel diskriminierend und verletzt daher die Rechtsgleichheit. Natürlich gilt er theoretisch für alle so genannt episkopal organisierten Kirchen, in der Praxis richtet er sich aber einzig gegen die römisch-katholische Kirche.

3. Schliesslich verstösst der Bistumsartikel gegen Völkerrecht, nämlich insofern, als er im Widerspruch zu den internationalen Verpflichtungen steht, welche die Schweiz mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, aber auch mit dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte eingegangen ist.

Gestatten Sie mir, dass ich zum Argument der Völkerrechtswidrigkeit noch etwas ergänzende Ausführungen mache, nachdem ja eine vor kurzem erschienene Studie des Institutes für Kirchenrecht und Staatskirchenrecht der Universität Freiburg zur Auffassung gelangt ist, aus der Sicht des Völkerrechtes bestehe keine Notwendigkeit, den Bistumsartikel aus der Verfassung zu streichen. Hingegen müsse diese Bestimmung im Lichte des Völkerrechtes einschränkend ausgelegt werden, nämlich als Polizeinorm. Würden die öffentliche Ordnung und der religiöse Friede nicht erheblich gefährdet, so dürfe der Bund aus völkerrechtlichen Gründen die Errichtung oder Änderung von Bistümern nicht verhindern. In einem solchen Fall bestehe ein rechtlicher Anspruch auf Erteilung der Genehmigung.

Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Der Bistumsartikel ist deshalb völkerrechtswidrig, weil er - ich habe es bereits gesagt - gegen staatsvertraglich eingegangene Verpflichtungen der Schweiz verstösst, konkret eben gegen die EMRK und den Uno-Pakt II.

Völkerrecht - das wissen wir aufgrund der Konzeption Völkerrecht/staatliches Recht - gilt nach schweizerischer Rechtsauffassung unmittelbar, bedarf also nicht der Transformation in schweizerisches Recht. Das ist der Ausdruck des so genannten Monismus. Es kann daher nicht etwa argumentiert werden, der Verfassunggeber habe sich seinerzeit bei der Totalrevision der Bundesverfassung, der so genannten Nachführung, gezielt über diese völkerrechtlichen Verpflichtungen hinweggesetzt, denn schon damals wurde stets deutlich gesagt, insbesondere auch von Herrn Bundesrat Koller, dass der Bistumsartikel namentlich völkerrechtswidrig sei. Lediglich aus politischen Gründen - ich[PAGE 753] habe es gesagt - wurde der Bistumsartikel in der Bundesverfassung belassen.

Das weitere Argument dieser Studie, der Bistumsartikel sei lediglich als spezielle religionspolizeiliche Norm zu betrachten und auszulegen, ist überflüssig, denn die allgemeine Polizeiklausel sowie weitere ähnliche Bestimmungen über die innere Sicherheit sind ja bereits in mehreren Verfassungsbestimmungen enthalten, so beispielsweise in Artikel 36, Artikel 57 und - last but not least - Artikel 72 der Bundesverfassung selber, nämlich in Absatz 2. Diese Bestimmung soll ja nicht gestrichen werden.

Nach diesen rechtlichen Überlegungen nun einige Überlegungen politischer Natur:

In Würdigung des politischen Umfeldes ist zunächst festzustellen, dass es zwar immer noch Kreise gibt, die grundsätzlich gegen eine wie immer geartete Eliminierung des Bistumsartikels sind, wie sich im Jahre 1995 bei der Beratung der Parlamentarischen Initiative Huber deutlich gezeigt hat. Bemerkenswert am heutigen politischen Umfeld ist jedoch vor allem, dass sich der Widerstand gegen eine ersatzlose Streichung des Bistumsartikels gerade aus katholischen Kreisen erhebt, und dies recht deutlich.

Dabei lassen sich schwergewichtig zwei Argumentationsmodelle ausmachen. Beiden ist gemeinsam, dass man den Bistumsartikel gleichermassen als Faustpfand behalten soll, um innerkirchliche Postulate zu verwirklichen. Das eine Argumentationsmodell geht dahin, dass der Bistumsartikel im Rahmen eines allgemeinen Religionsartikels aufzuheben sei. Das andere Argumentationsmodell besteht darin, dass zunächst die offenen Bistumsfragen, insbesondere auch die Mitsprache bei der Bischofswahl, durch entsprechende Konkordate geregelt werden, und zwar durch Konkordate seitens der Schweiz auf Stufe des Bundes.

Nun zunächst zum Argument des Religionsartikels: Die Auffassung, den Bistumsartikel im Zuge der Aufnahme eines allgemeinen Religionsartikels zu bewerkstelligen, mag auf den ersten Blick etwas durchaus Bestechendes haben. Sie erweist sich aber bei näherer Betrachtung als ein weit schwierigeres Unterfangen als lediglich eine ersatzlose Streichung. Es hat sich nämlich im Laufe der Diskussionen gezeigt, dass die Vorstellungen darüber, wie ein solcher Religionsartikel auszugestalten wäre, sehr unterschiedlich sind. Die geäusserten Vorschläge würden zum Teil erheblich in die Zuständigkeit der Kantone und in die Organisationsautonomie der Kirchen und Glaubensgemeinschaften eingreifen. Diese Feststellung bleibt auch bestehen, wenn man sich bemüht, möglichst emotionslos, rein nach wissenschaftlichen Kriterien, diejenigen Elemente herauszuschälen, welche ein Religionsartikel zu enthalten hätte.

Es wären dies etwa, nach einem Aufsatz des Direktors des Bundesamtes für Justiz, Herrn Professor Heinrich Koller, die Gewährleistung der korporativen Religionsfreiheit mit Hinweis auf Selbstverwaltungsrecht und Organisationsautonomie, die Zuständigkeit der Kantone für die Regelung des Verhältnisses des Staates zu den Glaubensgemeinschaften, die Möglichkeit und die Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen Anerkennung von Glaubensgemeinschaften durch die Kantone, die Möglichkeiten und Grenzen vertraglicher Vereinbarungen zwischen dem Staat, also Bund und Kantonen, und den Glaubensgemeinschaften und die Zuständigkeit für Massnahmen zur Erhaltung des religiösen Friedens. Daher ist die Vermutung kaum zu widerlegen, dass die Erarbeitung eines Religionsartikels und dessen Aufnahme in die Bundesverfassung ein mühseliger und zeitraubender Prozess sein würde.

Zum zweiten Argumentationsmodell, der Lösung über Konkordate: Zur Forderung, der Bund habe mit dem Heiligen Stuhl - denn er ist ja Völkerrechtssubjekt - durch ein oder mehrere Konkordate sicherzustellen, dass die Mitwirkungsrechte der Kantone oder deren kirchlicher Organisationen garantiert würden, ist zunächst festzustellen, dass man durchaus ein gewisses Verständnis haben muss, dass nicht wenige Angehörige der katholischen Kirche in einer Zeit der Individualisierung und Demokratisierung mit der hierarchischen Struktur der katholischen Kirche zunehmend Mühe bekunden. Allein dieses Problem muss innerkirchlich gelöst werden; es kann nicht angehen, hierzu den Arm des Staates in Anspruch zu nehmen.

Denn es gilt Folgendes zu bedenken:

1. Konkordate sind Verträge, und für Verträge braucht es bekanntlich zwei gleichwertige Partner. Keine Partei kann einseitig einen Vertragsabschluss erzwingen.

2. Konkordate mit dem Heiligen Stuhl, bei denen auf schweizerischer Seite der Bund Vertragspartei wäre, würden substanziell in die Kompetenz der Kantone eingreifen.

3. Der Bund hat insbesondere keine Kompetenz, Mitbestimmungsrechte von Gläubigen einer Glaubensgemeinschaft zu erzwingen.

4. Bis anhin hat der Heilige Stuhl Bistumsänderungen in der Schweiz stets auf dem Wege von Konkordaten gelöst; das Gleiche ist notabene auch in den neuen deutschen Bundesländern der Fall.

5. Insbesondere sind die Kantone aufgrund der allgemeinen verfassungsmässigen Kompetenzordnung, welche für den Bereich Kirche und Staat in Artikel 72 Absatz 1 expressis verbis bestätigt wird, nach wie vor kompetent, mit dem Heiligen Stuhl Konkordate abzuschliessen, und es bleiben auch die bisherigen Konkordate bestehen.

Mit einer Streichung des Absatzes 3 von Artikel 72 BV - dies sei mit aller Deutlichkeit festgehalten! - ändern wir an der Stellung der Kantone und insbesondere an ihrer generellen Zuständigkeit im Verhältnis zwischen Staat und Kirche überhaupt nichts.

Darum bitte ich Sie, sich - Ihrer Kommission folgend - hier dem Nationalrat anzuschliessen und formell den beiden Entwürfen 1 und 2 zuzustimmen.