00.416 Iniziativa parlamentare. Aliquote dell'imposta sul valore aggiunto a favore dell'AVS/AI (CSSS-CN). Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale del 6 luglio 2000

00.416

Iniziativa parlamentare Aliquote dell’imposta sul valore aggiunto a favore dell’AVS/AI (CSSS-N)

Rapporto della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Consiglio nazionale

del 6 luglio 2000

Onorevole presidente e consiglieri,

Conformemente all’articolo 21quater capoverso 3 della legge sui rapporti fra i Consi- gli (LRC), vi sottoponiamo il presente rapporto, che trasmettiamo simultaneamente al Consiglio federale per parere. La Commissione vi propone di approvare il disegno di legge allegato. Una minoran- za (Egerszegi, Gutzwiller, Guisan, Heberlein) propone di non entrare in materia.

6 luglio 2000 In nome della Commissione La presidente: Rosmarie Dormann

2000-1675 4535

Rapporto

I Parte generale

1 Situazione iniziale

1.1 Deposito dell’iniziativa parlamentare della

CSSS-Consiglio nazionale In occasione dell’esame del progetto del Consiglio federale relativo all’11a revisione dell’AVS (00.014n) il 18 maggio 2000, è stata formulata in seno alla Commissione della sicurezza sociale e della sanità (CSSS) del Consiglio nazionale la proposta di presentare un’iniziativa secondo cui la percentuale supplementare dell’imposta sul valore aggiunto riscossa per l’AVS/AI torni completamente a profitto di queste assi- curazioni sociali. L’articolo 2 capoversi 2 e 3 secondo periodo del decreto federale del 20 marzo 1998¹ sull’aumento delle aliquote dell’imposta sul valore aggiunto a favore dell’AVS/AI dovrebbe dunque essere abrogato. La Commissione ha appro- vato la proposta con 16 voti contro 5. Una minoranza (Egerszegi, Gutswiller, Gui- san, Heberlein) propone di non dar seguito all’iniziativa parlamentare e di non entra- re in materia sul testo. L’iniziativa parlamentare è stata depositata in forma elaborata, conformemente all’articolo 21bis capoverso 1 della legge sui rapporti fra i Consigli (LRC). Siccome la Commissione ha approvato il progetto, non è necessario il preavviso della Camera

1.2 Testi determinanti

La discussione sull’iniziativa parlamentare si fonda sugli atti legislativi presentati qui appresso.

1.2.1 Decreto federale del 18 giugno 1993 2 che prevede

provvedimenti atti a garantire il mantenimento della sicurezza sociale Dopo aver esaminato il messaggio del Consiglio federale del 18 dicembre 1991³, il 18 giugno 1993 l’Assemblea federale aveva deciso di adottare un articolo costitu- zionale relativo alla garanzia del finanziamento nel settore della sicurezza sociale. Il nuovo articolo 41ter capoverso 3bis aveva il tenore seguente: «Per garantire il finan- ziamento dell’assicurazione vecchiaia e superstiti e dell’assicurazione contro l’inva- lidità qualora esso non fosse più garantito a causa dell’evoluzione della piramide delle età, l’aliquota dell’imposta sulla cifra d’affari può essere aumentata al massimo di un punto percentuale per via di decreto federale di obbligatorietà generale sotto-

finanziario e le imposte speciali di consumo).

posto al referendum facoltativo». La nuova disposizione costituzionale venne adot- tata in votazione popolare il 28 novembre 1993 – contemporaneamente all’istitu- zione dell’imposta sul valore aggiunto – ed è in vigore dal 1° gennaio 1995 (art. 130 cpv. 3 nuova Cost.). Risulta dalla storia di questa disposizione che il criterio dell’evoluzione demografica per la riscossione dell’aumento dell’IVA è stato scientemente integrato nel testo co- stituzionale. Lo dimostrano segnatamente le discussioni in Parlamento. La norma formulata nell’articolo 41ter capoverso 3bis della vecchia Costituzione non figurava nel progetto del Consiglio federale sul nuovo regime finanziario e le imposte spe- ciali di consumo. Essa venne proposta dalla Commissione del Consiglio nazionale nel quadro del nuovo regime delle finanze federali nel 1993. Nel corso dei dibattiti dei due Consigli, le difficoltà di finanziamento dovute a questioni demografiche vennero esplicitamente discusse come criterio determinante4; in seguito, il Consiglio nazionale respinse una proposta volta a cancellare la parte di periodo «a causa dell’evoluzione della piramide delle età» affinché l’aumento dell’IVA potesse essere deciso per qualsiasi situazione di difficoltà finanziaria in materia di sicurezza sociale AVS e AI (Boll. Uff. 1993 N 441 seg.)

1.2.2 Decreto federale del 20 marzo 1998 sull’aumento

delle aliquote dell’imposta federale sul valore aggiunto a favore dell’AVS/AI Con messaggio del 1° maggio 1997, il Consiglio federale ha presentato al Parla- mento un disegno di decreto federale sull’aumento delle aliquote della tassa sul va- lore aggiunto a favore dell’AVS/AI5. Le Camere hanno adottato il testo nella vota- zione finale del 20 marzo 1998. Nel corso dei dibattiti, il Consiglio degli Stati aveva introdotto una modifica che sottolinea ancor più chiaramente la destinazione vinco- lata degli introiti all’AVS e all’AI.

1.2.3 Messaggio del Consiglio federale sull’11 a revisione

dell’AVS Con messaggio del 2 febbraio 2000, il Consiglio federale ha sottoposto alle Camere il disegno relativo all’11a revisione dell’AVS e al finanziamento a medio termine dell’assicurazione vecchiaia, superstiti e invalidità6. Propone un aumento per tappe del 2,5 per cento dell’IVA nel 2006; il 17 per cento degli introiti deve continuare, come finora, a essere versato alla Confederazione, come riserva per i sussidi federali destinati all’AVS e il 18,75 per cento come riserva per i sussidi federali destinati all’AI. In proposito, il messaggio rileva quanto segue 7: «Il mantenimento delle attuali quote di finanziamento alle spese (20% per l’AVS e 50% per l’AI) provoca ogni anno nei budget dei diversi enti pubblici un onere cre- scente sia in valori assoluti sia in valori relativi. Questo si spiega con il fatto che le uscite dell’AVS e soprattutto dell’AI aumentano più rapidamente delle entrate fi-

4 BU 1993 N 441 seg.; BU 1993 S 344 seg.

5 FF 1997 625 6 FF 2000 1651

7 capitolo 311.232

scali dell’ente pubblico. Per la Confederazione, che deve sopportare la maggior parte della partecipazione finanziaria dell’ente pubblico, l’evoluzione demografica rappresenta come per i due rami delle assicurazioni sociali un problema finanziario di notevole importanza. Le nuove misure di finanziamento previste nell’11a revisio- ne dell’AVS devono quindi anche servire a stabilizzare il carico supplementare del budget, che risulta dall’evoluzione delle spese dell’AVS e dell’AI. A questo punto occorre nuovamente, e per gli stessi motivi, rimandare al principio che era già stato applicato per l’utilizzazione dei proventi raccolti dal punto percentuale supplemen- tare sull’IVA introdotto nel 1999. Ipotizzando che il fabbisogno finanziario supple- mentare dell’AVS e dell’AI sarà coperto fino al 2010 da aumenti dell’IVA, propo- niamo di far confluire una parte di queste nuove entrate dell’IVA nelle riserve della Confederazione previste per il finanziamento di queste opere sociali. La quota delle entrate non deve superare la quota della Confederazione alle spese dell’AVS e dell’AI. Non è tuttavia previsto un corrispondente sgravio per i Cantoni. La Confederazione può fare affidamento soltanto su due principali fonti di entrate (imposta federale di- retta, imposta sul valore aggiunto). Inoltre, la quota dei Cantoni al finanziamento dell’AVS/AI è più modesta e con la nuova perequazione finanziaria sarà completa- mente soppressa. Queste nuove entrate a destinazione vincolata per la Confederazione non devono in nessun modo vanificare gli attuali sforzi di stabilizzazione delle finanze federali. Esse permetteranno unicamente di evitare un nuovo aumento al di sopra della media del carico del budget della Confederazione legato all’invecchiamento demografico e allontanano quindi il rischio di un futuro peggioramento della situazione del budget imputabile a fattori demografici. Il pericolo di utilizzare le entrate dell’IVA destinate all’AVS e all’AI per risanare le finanze federali è escluso perché la quota della Confederazione ammonta al massimo alla quota del suo finanziamento per l’AVS e l’AI. Le corrispondenti entrate devono essere attribuite in maniera vincolata alle ri- sorse della Confederazione per questi due rami assicurativi».

2 Evoluzione del contributo dei poteri pubblici

dal 1948 al 1999 8 Il contributo dei poteri pubblici all’AVS (v. tavola 1) era fissato, dal 1948 al 1963, a 160 milioni di franchi all’anno. Questo ammontare nel 1948 e 1949 ha potuto copri- re completamente le spese annue dell’AVS; per contro questo stesso ammontare nel

1963 corrispondeva ancora soltanto a circa il 15 per cento delle spese annue per

l’AVS. A partire dal 1964, il contributo è stato aumentato a 350 milioni di franchi coprendo così nel 1968 ancora circa il 17 per cento delle spese per l’AVS. Dal 1969, il contributo non viene più fissato sotto forma di ammontare fisso in fran- chi, bensì di percentuale delle spese annue per l’AVS. Nel 1969, il contributo dello Stato alle spese dell’AVS è stato fissato al 20 per cento almeno. I tre quarti di questo contributo (15 per cento delle spese annue) erano coperti dalla Confederazione, mentre un quarto (5 per cento delle spese annue) era a carico dei Cantoni. Nell’am-

8 I capitoli 2 e 3 si trovano nel rapporto concernente il mandato Bortoluzzi, UFAS maggio

2000 (evoluzione della quota della Confederazione e composizione).

bito dell’8a revisione dell’AVS (in vigore dal 1° gennaio 1973), questa percentuale è stata aumentata al 25 per cento almeno a contare dal 1978 (senza modifica della chiave di ripartizione tra la Confederazione e i Cantoni). Questa disposizione legale non si è tuttavia mai concretata. A causa della situazione finanziaria precaria della Confederazione, il contributo federale è diminuito a decorrere dal 1975 al 14 per cento, poi, per il 1976 e il 1977, al 9 per cento. Soltanto nel 1978, 1980 e 1982 il contributo dei poteri pubblici è aumentato nuovamente raggiungendo, a tappe, il

20 per cento. Con il decreto federale del 19 giugno 1992 sul miglioramento delle

prestazioni nell’AVS e AI, il contributo federale all’AVS è stato aumentato a decor- rere dal 1° gennaio 1993 al 17,5 per cento. Orbene, alla stessa data sono entrati in vigore il decreto federale sulla riduzione lineare dei sussidi durante gli anni 1993- 1995, nonché l’ordinanza concernente le eccezioni alla riduzione lineare dei sussidi, che hanno fatto diminuire del 5 per cento la quota federale. Con il decreto federale del 13 dicembre 1996 concernente la soppressione temporanea del contributo ver- sato dalla Confederazione all’AVS per il finanziamento del pensionamento antici- pato, il contributo speciale di 170 milioni di franchi all’anno deciso al momento della 10a revisione dell’AVS per il lasso di tempo fino al 2013 è stato cancellato per il periodo 1997 a 2002. Le riduzioni di contributi negli anni ‘90 hanno avuto importanti ripercussioni sul fondo di compensazione dell’AVS; con le riduzioni dal 17,5 per cento al 16,625 per cento durante gli anni 1993-1995 e dal 17,5 al 17,0 per cento a partire dal 1996 e la rinuncia al contributo speciale a favore dell’età flessibile del pensionamento, la Confederazione si è sgravata di un totale di 1650 milioni di franchi tra il 1993 e la fine del 1999 a detrimento dell’AVS. La riduzione del contributo federale al 16,36 per cento dal 1999, decisa nell’ambito del programma di stabilizzazione del 1998, non ha per contro alcun effetto sull’AVS poiché la quota cantonale è stata aumentata corrispondentemente. Se si compara, per il periodo tra il 1948 e il 1990, il contributo federale all’AVS con la quota dei Cantoni, si constata un netto spostamento dell’onere verso la Confede- razione. Se la Confederazione concedeva nel 1948 il doppio della quota dei Cantoni, la proporzione è passata da cinque a uno nel 1990. Secondo l’articolo 104 LAVS, la Confederazione può ricorrere a una tassa sul tabacco e l’alcool per finanziare il suo contributo. Fino al 1972, queste tasse coprivano totalmente i contributi della Confe- derazione (cfr. tavola 2); nel corso dell’ultimo decennio, esse corrispondevano a po- co più di un terzo del contributo federale. Occorre tuttavia rilevare che gli introiti fiscali provenienti dal tabacco e dall’alcool sono pure destinati a coprire l’AI e le prestazioni complementari. Dal 1999, la Confederazione utilizza pure il 17 per cento della percentuale dell’IVA

riscossa per l’AVS per coprire il contributo AVS; nel 1999 si trattava di 256 milioni di franchi.

Tavola 1

Contributi dei poteri pubblici all’AVS in milioni di franchi e in percento delle spese annue dell’AVS

Anno Confederazione Cantoni Totale

1948-63 106.7 mio. 53.3 mio. 160 mio 126% fino a 15 % 1964-68 262.5 mio. 87.5 mio 350 mio. 22% fino a 17% 1969-74 15.0% 5.0% 20.0 %

1975 770 mio. 5.0% 14.0%

1976-77 9.0% 5.0 % 14.0% 1978-79 11.0 % 5.0% 16.0% 1980-81 13.0% 5.0% 18.0% 1982-85 15% 5.0% 20.0% 1986 15.5% 4.5% 20.0 % 1987-89 16.0% 4.0% 20.0% 1990-92 17.0% 3.0% 20.0% 1993-95 16.625% 3.0% 19.625% 1996-98 17.0% 3.0% 20.0% 1999 16.36% 3.64% 20.0%

3 Partecipazione della Confederazione agli introiti

provenienti dall’imposta sul valore aggiunto Poiché il contributo federale è fissato in percentuale delle spese dell’AVS, l’evolu- zione demografica si ripercuote anche sulle finanze federali. La partecipazione agli introiti provenienti dall’aumento dell’IVA permette una stabilizzazione del contri- buto netto della Confederazione. Se si misura la quota federale in percentuale dell’IVA, questa quota rimane per gli anni 2003 a 2010 in media al livello di quella del 2000 (v. tavola 2). La tavola 29 mostra due ammontari: da una parte quello che il contributo della Confederazione all’AVS raggiungerebbe dopo l’11a revisione, se il modo di finan- ziamento attuale fosse mantenuto; dall’altra, quello di questo stesso contributo se si applicasse il modello di finanziamento proposto nell’ambito dell’11 a revisione. Il contributo della Confederazione rappresenta il 17 per cento delle spese10 meno la quota del 17 per cento negli introiti dell’IVA prelevata dal 1° gennaio 1999 per la demografia (questo calcolo non prende in considerazione i 170 milioni di franchi destinati al pensionamento flessibile secondo la 10a revisione dell’AVS dal 2003 al

2013 compreso, secondo l’art. 103 cpv. 3 LAVS; che devono essere finanziati sup-

9 Tavola 61-1 del messaggio sull’11a revisione dell’AVS.

10 Nel programma di stabilizzazione 98, questa aliquota è stata ridotta al 16,36% e quella dei Cantoni aumentata al 3,64%. Questo provvedimento deve essere sostituito entro il 1° gennaio 2005 al più tardi con un nuovo disciplinamento. I calcoli per l’11 a revisione si basano dunque, a partire dal 2005, sulla cifra del 17,0%.

plementarmente dalla Confederazione). Il contributo della Confederazione, misurato in punti percentuali di IVA, equivale nel 2003 a 1,76 punti. Questo valore relativo crescerà a causa dell’aumento delle spese e nel 2010 raggiungerà in media 1,86 punti. Gli ammontari espressi in percento dell’IVA si riferiscono a un aumento completo (lineare) delle aliquote ridotte.

Tabella 2

Contributo della Confederazione all’AVS secondo l’11a revisione Contributi in milioni di franchi, rispettivamente in punti percentuali dell’IVA ai prezzi del 1999

Anno Finanziamento 11a revisione IVA: secondo 1 punto per- l’ordinamento centuale vigente (lineare)

Contributo IVA in punti 17% Quota Contributo In punti «netto» percentuali delle nell’IVA «netto»* percentuali spese (17%) IVA

2003 4477 1,76 4850 535 4315 1,70 2543 2004 4797 1,86 5175 597 4578 1,78 2575 2005 4751 1,82 5134 604 4530 1,74 2607 2006 4955 1,88 5342 946 4396 1,67 2633 2007 4906 1,85 5296 1068 4228 1,59 2658 2008 4874 1,82 5267 1077 4190 1,56 2680 2009 5326 1,97 5723 1086 4637 1,72 2703 2010 5307 1,95 5707 1096 4611 1,69 2728 2003-2006 4745 1,83 5125 671 4455 1,72 2590 2007-2010 5103 1,90 5498 1082 4417 1,64 2692 2003-2010 4924 1,86 5312 876 4436 1,68 2641 *«netto» significa: contributo della Confederazione dopo la deduzione della quota del 17 per cento nell’IVA

II Parte speciale

4 Considerazioni della Commissione

4.1 Motivazione della maggioranza della Commissione

Adottando l’articolo 41ter capoverso 3bis della Costituzione federale (art. 130 cpv. 3 nuova Cost.), il sovrano ha abilitato l’Assemblea federale a aumentare di 1 punto percentuale l’imposta sul valore aggiunto a favore dell’assicurazione vecchiaia e superstiti e dell’assicurazione invalidità nel caso in cui il finanziamento di queste ultime non possa più essere garantito per motivi legati all’evoluzione demografica. Nel corso dei dibattiti parlamentari, poi nel testo dell’opuscolo distribuito agli elet- tori in vista della votazione, era chiaramente indicato che detto aumento dell’IVA poteva essere effettuato soltanto a favore dell’AVS/AI. Il fatto che il nuovo punto percentuale dell’IVA dovesse finanziare anche la quota della Confederazione e così sgravare le finanze federali non venne menzionato in questo contesto. La maggioranza della Commissione è del parere che il provento derivante da questo punto percentuale supplementare debba interamente tornare a profitto dell’assicura- zione vecchiaia e superstiti e dell’assicurazione invalidità, conformemente al tenore dell’articolo 130 capoverso 3 della Costituzione federale. I mezzi finanziari supple- mentari devono contribuire a garantire un finanziamento a lungo termine di queste due importanti componenti della sicurezza sociale. Questa concezione è d’altronde perfettamente in sintonia con le prese di posizione degli interlocutori sociali. Vista la situazione finanziaria dell’AVS occorre agire rapidamente. Il fondo di com- pensazione è già inferiore al 100 per cento della spesa annua dal 1995; non è dunque più conforme all’articolo 107 capoverso 3 LAVS secondo il quale di massima il fondo non deve scendere sotto questa percentuale. Il versamento integrale e diretto del provento dell’IVA al fondo dell’AVS contribuirebbe al raggiungimento più ra- pido di questo tasso di copertura. Il versamento integrale del punto percentuale supplementare nel fondo di compensa- zione dell’AVS dovrebbe migliorare la trasparenza del finanziamento dell’AVS: per il fatto che il contributo federale è di nuovo espresso in percento in rapporto alle spese totali, è in effetti possibile a chiunque conoscere il modo di finanziamento dell’AVS. Questa trasparenza era scomparsa con il decreto federale sull’aumento delle aliquote dell’IVA del 20 marzo 1998; in verità la Confederazione dal 1999 ha

versato meno del 17 per cento figurante nel conto. Sopprimendo la quota federale nel punto percentuale supplementare dell’IVA, si chiarifica la base di discussione sul finanziamento dell’AVS, uno dei principali temi dell’11 a revisione. Secondo la maggioranza della Commissione, questo modo di procedere deve appli- carsi parimenti ai punti di IVA riscossi in futuro.

4.2 Motivazione della minoranza della Commissione

Una minoranza della Commissione propone di non entrare in materia sul progetto. Essa rileva che la modifica proposta in materia di finanziamento comporterebbe dif- ficoltà budgetarie che esigerebbero misure di compensazione, per esempio l’au- mento delle imposte o risparmi supplementari. Orbene, questo sarebbe contrario alle Linee direttrici delle finanze federali che perseguono la stabilizzazione della quota

fiscale e dello Stato. Con il sistema consistente nel fissare il contributo federale se- condo una determinata percentuale delle spese totali, la Confederazione è pure toc- cata dagli oneri supplementari dell’AVS dovuti a ragioni demografiche; questo giu- stifica che essa riceva pure una parte degli introiti supplementari corrispondenti alla percentuale del suo contributo. In breve, l’onere supplementare che l’evoluzione demografica farà pesare sulla Confederazione deve essere stabilizzato mediante il mantenimento della ripartizione attuale degli introiti derivanti dal punto percentuale supplementare. D’altronde, la minoranza della Commissione teme che la decisione della maggioran- za costituisca un precedente per gli ulteriori aumenti dell’IVA per finanziare l’AVS o l’AI: orbene, se si constatano le cifre, si può ritenere che l’importo perso dalla Confederazione supererà un miliardo di franchi a partire dal 2004.

5 Commento al progetto

L’iniziativa parlamentare domanda l’abrogazione della disposizione seguente: «Il 17 per cento del provento risultante dall’aumento delle aliquote dell’imposta sul valore aggiunto viene accreditato di volta in volta alla riserva della Confederazione per l’assicurazione vecchiaia e superstiti. Questa riserva non frutta interessi» (art. 2 cpv. 2 del decreto federale del 20 marzo 1998). La frase seguente dovrebbe pure es- sere abrogata: “Il 37,5 per cento di questo importo viene accreditato alla riserva della Confederazione per l’assicurazione invalidità” (art. 2 cpv. 3, secondo periodo). Questo significa che il prodotto integrale risultante dall’aumento di un punto per- centuale dell’IVA dal 1° gennaio 1999 è versato direttamente al fondo AVS e, nel caso in cui le ragioni demografiche lo esigano, all’AI. La trattazione del progetto nella sessione autunnale 2000 (Consiglio nazionale) e invernale (Consiglio degli Stati) fornisce le condizioni necessarie affinché il testo possa entrare retroattivamente in vigore alla fine del 2000. Dopo la scadenza del termine referendario, il testo potrà entrare retroattivamente in vigore il 1° gennaio 2001.

6 Ripercussioni sul sistema di finanziamento

L’accettazione dell’iniziativa parlamentare comporterebbe un aumento annuo degli introiti del fondo AVS di circa 400 milioni annui. Come risulta dalla tavola 3, questi introiti aumenteranno da 370 milioni di franchi nel 2001 a 470 milioni nel 2008. Una diminuzione equivalente si deve prevedere per il budget della Confederazione.

Tavola 3 Conseguenze della soppressione della quota della Confederazione negli introiti della tassa sul valore aggiunto In milioni di franchi, nominali, stato il 30 maggio 2000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

1) 256 370 370 380 400 410 425 440 425 470 CS = Conto di Stato, B = Budget, FP = Piano finanziario, P = Estrapolazione

A partire dal 1999, l’1,0 per cento dell’IVA per l’AVS (aumento proporzionale del tasso ridotto e del tasso speciale), quota federale 17%. La soppressione della quota federale nella percentuale dell’IVA per l’AVS contri- buirà a migliorare il tasso di copertura del fondo dell’AVS.

7 Programma di legislatura

Il progetto della Commissione corrisponde all’obiettivo della legislatura 2000-2004, che prevede un consolidamento delle assicurazioni sociali.

8 Compatibilità con il diritto europeo

Nessuna norma del diritto comunitario né del Consiglio d’Europa si oppone alla modifica del decreto sull’aumento delle aliquote dell’imposta sul valore aggiunto a favore dell’AVS/AI.

9 Costituzionalità

La conformità con la Costituzione risulta senz’altro dall’articolo 130 capoverso 3 della nuova Costituzione federale, che prevede l’aumento di un punto percentuale al massimo dell’IVA, se il finanziamento dell’assicurazione vecchiaia e superstiti e dell’assicurazione invalidità non è più assicurato a causa dell’evoluzione demografi- ca.