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Botschaft zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG)

vom 6. September 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit der vorliegenden Botschaft den Entwurf eines neuen Bundesgesetzes über die Berufsbildung. Gleichzeitig beantragen wir, folgende parlamentarische Vorstösse abzuschreiben:

1996 P 96.3193 Reform der Berufsbildung (zu Ziel 8, R15)

(N 6.6.96, Kommission NR 96.016; S 12.6.96)

1996 P 96.3286 Finanzierung der beruflichen Aus- und Weiterbildung

(N 4.10.96, Speck)

1996 P 96.3464 Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Bildungsbereich

(N 13.12.96, Rennwald)

1997 P 96.3684 Nichtakademische Berufe der Berufsgruppe

«Heilbehandlung» (S 4.3.97, Seiler Bernhard)

1997 P 97.3249 Berufsbildungsbericht; Umsetzungs- und

Ergänzungsmassnahmen (N 10.6.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur NR 96.075)

1997 M 97.3246 Revision Bundesgesetz über die Berufsbildung (BBG)

(N 10.6.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur NR 96.075; S 23.9.97)

1997 P 97.3330 Förderung der beruflichen Weiterbildung

(N 10.10.97, Tschäppät)

1997 P 97.3245 Gesamtheitliches Schweizer Bildungskonzept und Bundes-

amt für Bildung (N 10.6.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur NR 96.075; S 23.9.97)

1997 P 97.3246 Revision Bundesgesetz über die Berufsbildung (BBG)

(N 10.6.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur NR 96.075; S 23.9.97)

1997 P 97.3247 Projekt der Kantonalisierung der Berufsbildung

(N 10.6.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur NR 96.075; S 23.9.97)

5686 2000-1857

1997 P 97.3397 Berufsbildung in der Informationsgesellschaft

(S 23.9.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur SR 96.075)

1997 P 97.3398 Grund- und Weiterausbildung

(S 23.9.97, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur SR 96.075)

1997 M 96.3624 Massnahmen zur Schaffung von Lehrstellen und zur Reduk-

tion der Jugendarbeitslosigkeit (N 21.3.97, Freisinnig-demokratische Fraktion, S 23.9.97)

1998 P 98.3166 Einführung von Zusatzausbildungen unter dem Niveau des

Eidg. Fähigkeitszeugnisses (EFZ) (N 26.6.98, Borel)

1998 P 98.3341 Einsetzung eines schweizerischen Berufsbildungsrates

(N 9.10.98, Müller Erich)

1999 P 97.3382 Schaffung Bundesamt für Berufsbildung

(N 16.6.99, Rychen

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

6. September 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

11110 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

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Übersicht

Das neue Berufsbildungsgesetz modernisiert und stärkt die duale Berufsbildung der Schweiz. Neu umfasst es auf Bundesebene alle Berufsbildungsbereiche ausserhalb der Hochschulstufe. Das seit über zwanzig Jahren in Kraft stehende Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 19. April 1978 ist ganz auf die gewerblich-industrielle Wirtschaft und den Handel ausgerichtet. Der vorliegende Entwurf trägt den seither eingetretenen beruflichen, technologischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen Rechnung. Er schafft den Rahmen, der Neues ermöglicht und Be- währtes in zeitgemässer Form weiterführt. Die eidgenössische Berufsbildungspolitik – zu der neu auch die bisher kantonal ge- regelten Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst gehören – hat vermehrt auf die Bedürfnisse der verschiedenen Dienstleistungsbereiche zu antworten. Der Struktur- wandel in der Wirtschaft stellt traditionelle Berufsbilder zum Teil in Frage. Stei- gende Anforderungen an die kognitiven Fähigkeiten verlangen nach erweiterten Angeboten für Begabte und Lernschwächere. Auch der soziale Wandel, namentlich in Bezug auf die Stellung der Frau sowie hinsichtlich der Immigration, verlangt nach neuen Qualifizierungsformen. Die Qualifizierungsangebote der Berufsbildung sollen weiterhin durchwegs über eine Kombination von Theorie und Praxis bereitgestellt werden. Das duale System hat sich als ideale Voraussetzung für den Einstieg in die Arbeitswelt und für wirk- sames Lernen erwiesen. Es bleibt ein zentraler Pfeiler der schweizerischen Berufs- bildung. Ein zukunftsgerichtetes Berufsbildungsgesetz hat die rechtlichen Grundlagen zu schaffen, auf denen umfassende und gleichzeitig gezielte Angebote entwickelt und in ausreichendem Masse bereitgestellt werden können. Die vorgeschlagene Bildungs- ordnung – entspricht dem Erfordernis der Differenzierung, insbesondere über ver- mehrte Möglichkeiten, auf unterschiedliche individuelle, regionale und branchenmässige Bedürfnisse und Ansprüche einzugehen; – erlaubt eine flexiblere Gestaltung der Angebote im Verzicht auf die bis- herige starre Gliederung der Lehre in schulische und betriebliche Teile so- wie durch einfachere Anpassung an neue Erfordernisse; – fördert die vertikale und horizontale Durchlässigkeit durch die Entkoppe- lung der formalen Bildungswege von den Abschlusszeugnissen und durch neue Qualifikationsformen; – legt bereits in der Grundbildung die Basis für das lebenslange Lernen; – systematisiert die Bildungsangebote auf Grund von Qualifikat ionsniveaus. Wegen der beschleunigten Entwicklung in allen Bereichen und der zunehmenden Unsicherheit über die zu erwartenden Anforderungen kann ein zukunftsbezogenes Berufsbildungsgesetz nur ein Rahmengesetz sein. Die Inhalte sind in Zusammenar- beit aller Beteiligten ständig weiterzuentwickeln.

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Als Grundsatz für das ganze Gesetz gilt: die Berufsbildung ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt. Alle Akteure sind zur Zusammenarbeit angehalten. Der Auftrag zur aktiven Weiterentwicklung der Berufsbildung, die Chancengleichheit der Geschlechter sowie die Durchlässig- keit innerhalb des Systems werden gesetzlich verankert. Ferner wird eine grösst- mögliche Wettbewerbsneutralität zwischen öffentlichen und privaten Angeboten po- stuliert. In der «beruflichen Grundbildung» werden folgende Neuerungen vorgeschlagen: – Für ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis wird eine mindestens dreijährige Bildung verlangt. Für Bildungen unter den drei Regeljahren wird ein eige- nes Qualifikationsniveau eingeführt, die «berufspraktische Bildung», die mit einem Attest abschliesst. Für Leistungsschwächere ist eine individuelle Be- treuung vorgesehen. – Neu zu schaffende «Berufsfachschulen» erschliessen vermehrt Bildungs- möglichkeiten im Hightech-Bereich und in anspruchsvolleren Segmenten der Dienstleistungen, nicht zuletzt im Gesundheits- und Sozialbereich. – Unter dem neuen Begriff «höhere Berufsbildung» sind die eidgenössischen Berufs- und höheren Fachprüfungen sowie die höheren Fachschulen zu- sammengefasst. Sie werden neben der Hochschulbildung als eigenständiges Bildungsangebot der Tertiärstufe verankert, nachdem ein eigenes Fach- hochschul-Gesetz geschaffen worden ist. Im Hinblick auf die Durchlässig- keit und auf die Integration der Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst sollen alle, auch allgemein bildende Abschlüsse der Sekundarstufe II zum Zutritt zur höheren Berufsbildung berechtigen. Die jeweiligen Praxisanfor- derungen müssen wegen der Vielfalt der vermittelten Bildungen differenziert geregelt werden. – Die Weiterbildung ist neu von der höheren Berufsbildung getrennt. Sie er- fährt gegenüber dem heutigen Gesetz als «berufsorientierte Weiterbildung» eine in Richtung allgemeiner Schlüsselqualifikationen erweiterte Auslegung. Der Bund sorgt in diesem Bereich hauptsächlich für Transparenz, Koordi- nation und Kooperation. – Die Qualifikationsverfahren und die entsprechenden Ausweise sind in einem separaten Kapitel geregelt. Neben den herkömmlichen Prüfungen werden an- dere Arten des Erwerbs und des Nachweises einer Qualifikation in einem Ab- schlusszeugnis ermöglicht (Betriebslehre, Berufserfahrung mit gezielter Nach- holbildung, Module, Anerkennung von Lernleistungen usw.). Das trägt der zu- nehmenden Zahl auch bildungsmässiger «Patchwork»-Biografien Rechnung. – Der zunehmenden Bedeutung von Bildungsangeboten für alle Beteiligten trägt der Gesetzesentwurf mit einem eigenen Kapitel über die Bildung der Berufsbildnerinnen und Berufsbildner, der Lehrkräfte und sonstiger in der Berufsbildung engagierter Kader und Experten Rechnung. Die Berufsbera- tung hingegen wird Sache der Kantone. Der Bund unterstützt nur noch die gesamtschweizerische Berufsbildungsdokumentation.

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Völlig neu ist die Finanzierung geregelt. An die Stelle der bisherigen, am Aufwand gemäss «anrechenbaren Kosten» orientierten Subventionierung tritt ein System von aufgabenorientierten Pauschalen. Es wird ergänzt durch die gezielte Förderung von Innovationen und von besonderen Leistungen im öffentlichen Interesse. Die Finan- zierung des gesetzlichen Normalangebotes soll grundsätzlich über die Kantone erfolgen. Ausserdem wird die Möglichkeit von branchenmässig ausgerichteten Berufsbildungsfonds geschaffen, um «Trittbrettfahrer» an den Kosten der Berufs- bildung zu beteiligen. Im Sinne der zusätzlichen Regelungskompetenz des Bundes und eines vermehrten Mitteleinsatzes zu Gunsten der strategischen Aufgabe der Berufsbildung wird der Anteil des Bundes an den Kosten der öffentlichen Hand von heute knapp einem Fünftel auf einen Viertel erhöht (plus rund 150 Mio. Franken jährlich). Die für die Subventionierung erforderlichen Kredite sind periodisch in der Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie einzustellen. Die Berufsbildungsreform erfolgt ausserhalb des Projekts Neuer Finanzausgleich (NFA). Die Subventionierung soll aber bis zum Inkrafttreten des NFA weiterhin Elemente zum Ausgleich der Finanzkraft enthalten. Leistungsorientierte Pauschalen, ergänzt durch Beiträge für Neuerungen und be- sondere Leistungen, neue Formen der Qualitätssicherung, zeitgemässe Bildung der Lehrkräfte, eine Kompetenzordnung, die auf Zusammenarbeit beruht und gleichzei- tig allen Akteuren die erforderlichen Freiräume für selbstverantwortetes Handeln in ihrem Bereich verschafft – sie bilden die Elemente der Steuerung einer Berufsbil- dungspolitik, die erhöhte Transparenz und Effektivität ermöglicht. Die neue Berufsbildungsordnung stärkt die Rolle der Kantone vor Ort. Der Wirt- schaft und den übrigen Anbietern der Berufsbildung ermöglicht sie ein flexibles Eingehen auf spezifische Bedürfnisse. Das sichert ein qualitativ hoch stehendes An- gebot an Bildungsplätzen für Jugendliche und Späteinsteigende und deren arbeits- marktgerechte Qualifizierung.

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Botschaft

1 Notwendigkeit und Eckpunkte

der Berufsbildungsreform Das geltende Gesetz über die Berufsbildung (BBG) stammt vom 19. April 1978 und trat auf 1980 in Kraft. Es ist vom Geist einer geradlinig sich entwickelnden Berufs- bildung im gewerblich-industriellen Bereich geprägt. Dank der traditionell pragma- tisch ausgerichteten Berufsbildungswelt wurden konkrete Anpassungen laufend vor- genommen. Diese Entwicklung fand aber über den Kreis der direkt Interessierten hinaus kaum Beachtung. Eine grundlegende Änderung der öffentlichen Wahrnehmung stellte sich Mitte der Neunzigerjahre ein. Vor dem Hintergrund der Lehrstellenkrise und des im Septem- ber 1996 veröffentlichten Berichtes des Bundesrates über die Berufsbildung (96.075) entfaltete sich eine rege Diskussion in Öffentlichkeit und Politik. Die Auseinandersetzung in den eidgenössischen Räten führte zu verschiedenen Vor- stössen. Von besonderer Tragweite waren die Motionen für ein gesamtheitliches Bildungskonzept (97.3245) und für eine Revision des Berufsbildungsgesetzes (97.3246) sowie die parlamentarische Initiative Strahm «Anreizsystem für Lehrstel- len» (96.4325). Mit der Forderung nach einem neuen Berufsbildungsgesetz wurde das Postulat für eine «einheitliche Regelung aller BIGA- und Nicht-BIGA-Berufe» verbunden. Bei den Beratungen zur neuen Bundesverfassung beschloss das Parlament in der Folge eine umfassende Bundeskompetenz für die Berufsbildung. Artikel 63 Absatz 1 der nachgeführten Bundesverfassung lautet: «Der Bund erlässt Vorschriften über die Berufsbildung.» Mit der Volksabstimmung vom 18. April 1999 wurde diese Be- stimmung angenommen.

1.1 Berufsbildung in veränderter Umwelt

Noch Mitte unseres Jahrhunderts war rund die Hälfte der Werktätigen in unserem Lande an- oder ungelernt. Eine Lehrstelle galt als Privileg. In verschiedenen Berufen war noch bis in die Zeit des Zweiten Weltkriegs Lehrgeld zu bezahlen. Eine strukturelle Wende trat in den Sechzigerjahren ein. Die Nachfrage nach Aus- bildung stieg entsprechend dem wachsenden Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften. Die Lehre wurde – zumindest für die männliche Jugend schweizerischer Nationalität – zum Normalfall. Arbeitskräftemangel in fast allen Bereichen wurde zur Chance auch für Jugendliche mit schulischen oder anderen Schwierigkeiten. Der zahlenmäs- sige Höchststand an Lehrverhältnissen wurde Mitte der Achtzigerjahre erreicht.

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Abbildung 1

Gleichzeitig wurde das duale System Gegenstand der Wirtschafts- und Gesell- schaftskritik. In den Siebzigerjahren wurde die Meisterlehre weit herum mit Aus- beutung der Lehrlinge gleichgesetzt. 1978 ergriffen die Gewerkschaften das Refe- rendum gegen das Berufsbildungsgesetz, weil sie befürchteten, die neu geschaffene Anlehre würde zum Lohndumping führen. Sie fanden aber in der Volksabstimmung wenig Gefolgschaft und ihre Befürchtung hat sich in der Folge als unbegründet er- wiesen.

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In den Achtzigerjahren wurde auf dem Hintergrund der geburtenstarken Jahrgänge das Versagen der betrieblichen Ausbildung vorhergesagt. Diese Prognose führte zu- sammen mit der alten Idee von der Überlegenheit einer vollschulischen Ausbildung zur Volksinitiative «für eine gesicherte Berufsbildung und Umschulung». Die Stimmbürger lehnten 1986 die sogenannte «Lehrwerkstätten-Initiative» im Verhält- nis vier zu eins ab. Seit den Neunzigerjahren unterliegt der Arbeitsmarkt einem tiefgreifenden Um- bruch, der noch andauert. Nicht zuletzt die dynamische Entwicklung der neuen Kommunikations- und Informationstechnologien verlangt Änderungen bei den An- forderungen an die Berufe und ganze Berufsfelder. Einerseits ändern sich die Er- wartungen der Auszubildenden, andererseits aber auch die Ansprüche derjenigen, welche die Ausgebildeten in den Erwerbsprozess übernehmen. Das Entstehen neuer Berufe und neuer Formen des Lernens, das allmähliche Auflösen einer zeitlich fest abgrenzbaren Ausbildungsphase zu Gunsten des lebenslangen Lernens stellen das duale Ausbildungssystem vor neue Herausforderungen. Aus heutiger Sicht hat die Berufsbildung vor allem auf die folgenden, primär struk- turell bedingten Probleme Antworten zu geben:

1.1.1 Neue Qualifikationsbedürfnisse

Die Umwälzungen in der Arbeitswelt und in der Gesellschaft rufen nach differen- zierten Ausbildungsangeboten auf verschiedenen Qualifikationsstufen. Änderungen im Anforderungsprofil, wie sie der Arbeitsmarkt diktiert, sind flexibler als bisher aufzunehmen und umzusetzen: – Im Hinblick auf ein sich ständig erneuerndes Wissen und auf die zunehmen- den Betriebs-, Branchen- und Berufswechsel ist die berufliche Grundbildung mit dem lebenslangen Lernen zu verzahnen. Berufstheoretische, berufsüber- greifende und allgemein bildende Lehrinhalte gewinnen ebenso an Bedeu- tung wie die lebenslange Erneuerung der Kenntnisse (vgl. Ziffer 2.5). – Berufsbildung ist anspruchsvoller geworden. Die didaktischen Fähigkeiten der Bildungsverantwortlichen zum Erfassen und Vermitteln der Sachverhalte in Betrieb und Schule sind systematisch zu fördern und insbesondere an die Erfordernisse der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien anzupassen (vgl. Ziffer 2.7.3 bis 2.7.6). Strukturelle Ungleichgewichte auf dem Lehrstellenmarkt werfen die Grundfrage auf, ob ein Rechtsanspruch auf Berufsbildung bestehe. Ein verfassungsmässiges Recht auf Bildung hat das Volk in einer Abstimmung 1973 abgelehnt. Es steht wegen der eidgenössischen Volksinitiative «für ein ausreichendes Berufsbildungsangebot (Lehrstellen-Initiative)» heute wieder zur Diskussion1. In jedem Fall besteht ein eminent sozial-, wirtschafts- und bildungspolitisches Interesse daran, gesetzliche Rahmenbedingungen zu schaffen, die möglichst allen bildungswilligen Personen den Zugang zu einer ihren Fähigkeiten entsprechenden nachobligatorischen Bildung ermöglichen.

1 Vgl. auch Ziffer 3.2 zum Thema Berufsbildungsfonds

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1.1.2 Verändertes Lehrstellenangebot

Die Zahl der Ausbildungsplätze anbietenden Unternehmen und die Zahl der zur Verfügung gestellten Ausbildungsplätze gehen tendenziell zurück. Neben dem Strukturwandel sind dafür auch demografische Gründe ausschlaggebend. Nach lang- jährigem Rückgang drängten ab Mitte der Neunzigerjahre wieder mehr Jugendliche auf den Berufsbildungsmarkt. Ab 1995 nahm denn auch die Zahl der Lehrstellen und sonstiger Ausbildungsplätze wieder zu (vgl. Abbildung 1). Der wachsenden Bedeutung des Dienstleistungssektors steht ein rückläufiger Anteil von Industrie und verarbeitendem Gewerbe an der gesamtwirtschaftlichen Wert- schöpfung gegenüber. Das Verhältnis von Ausbildungsplätzen zu Beschäftigten ist jedoch im Produktionssektor traditionell höher als im Dienstleistungssektor. Letzte- rer bietet anteilmässig nur gerade halb so viele Lehrstellen an wie der industriell- gewerbliche Bereich.

Abbildung 2

Der zunehmende Spezialisierungsgrad von Kleinbetrieben gerade in den zukunfts- trächtigen Hightech-Bereichen (z.B. Software-Branche) und in anspruchsvollen Dienstleistungssegmenten (z.B. Beratungsfirmen) schränkt das Angebot von Lehr- stellen ein, die das ganze erforderliche Ausbildungsspektrum abzudecken in der La- ge sind. Auch sind die neuen Bereiche in aller Regel verbandlich nicht oder nur sehr lose organisiert.

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1.1.3 Chancengleichheit der Geschlechter

70 Prozent der jungen Frauen machen eine Berufslehre in den Bereichen Büro,

Gastgewerbe, Verkauf, Hauswirtschaft und Gesundheitswesen. Nur gerade zehn

Abbildung 3

Prozent entscheiden sich für einen Beruf in Branchen wie Informatik oder Elektro- nik. Von den Jugendlichen, die sich für eine Lehre entscheiden, tritt fast die Hälfte der jungen Männer, aber nur knapp ein Zehntel der jungen Frauen eine vierjährige Ausbildung an. Der Anteil an Frauen, die keine postobligatorische Ausbildung ab- solvieren, ist fast doppelt so hoch wie derjenige der Männer (14 gegenüber 8%). Die Arbeitslosenquote bei den 15- bis 19-jährigen Frauen lag in den letzten Jahren denn

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auch rund einen Prozentpunkt höher als bei den Männern. Für eine spezielle Be- rücksichtigung der Chancengleichheit auch in der Berufsbildung sprechen neben allgemeinen Überlegungen zur Gleichstellung der Geschlechter zwei Gründe: – Der optimale Einsatz der in unserer Gesellschaft vorhandenen menschlichen Ressourcen darf nicht durch Geschlechterstereotypen behindert werden. – die gesellschaftlichen Verhältnisse haben sich so gewandelt, dass eine ver- stärkte berufliche Bildung auch für Frauen eine wirtschaftliche und soziale Notwendigkeit darstellt. Der Gesetzesentwurf trägt der Chancengleichheit durch eine Zielbestimmung Rech- nung. Sie wird konkretisiert in den Vorschriften zum Unterricht und zur Weiterbil- dung, vor allem aber durch die Entkoppelung der Bildungsgänge vom Nachweis der Qualifizierung und durch unterschiedliche Möglichkeiten zur Attestierung von Qua- lifikationen (Ziffer 2.7.6). Diese Flexibilisierung dient nicht nur der Chancengleich- heit der Geschlechter. Sie kommt auch all jenen zugute, die aus irgend einem Grund Bildungsmöglichkeiten verpasst haben. Auch mit dem neuen Gesetz wird die Tatsache nicht aus der Welt geschafft, dass es «Männerberufe» und «Frauenberufe» gibt. Die neuen gesetzlichen Bestimmungen und der übergreifende Geltungsbereich des Berufsbildungsgesetzes tragen aber dazu bei, dass innerhalb der Berufe weniger unterschiedliche Massstäbe angelegt werden – namentlich entlang der Trennlinie Soziales und Gesundheit. Wesentlich ist nicht die Einebnung von Unterschieden, sondern die Öffnung von neuen Wegen für beide Geschlechter gemäss persönlichen Neigungen.

1.2 Lehrstellenbeschluss I und II

Für die eidgenössischen Räte war es immer unbestritten, dass der Lehrstellenmangel zu bekämpfen sei. Als unmittelbar wirksames Instrument zu Gunsten der Berufsbil- dung haben sie den Bundesbeschluss über Massnahmen zur Verbesserung des Lehr- stellenangebots für die Ausbildungsjahre 1997 bis 1999 (Lehrstellenbeschluss) be- schlossen. Mit diesem ersten Lehrstellenbeschluss stellte das Parlament einen Kreditrahmen von 60 Millionen Franken zur Verfügung. Sie dienten der Unterstützung von Ein- führungskursen und Ausbildungsverbünden, um die Lehrbetriebe zu entlasten. Fer- ner wurden Massnahmen mitfinanziert für das Beschaffen von Lehrstellen, für Mo- tivationskampagnen und verstärkte Berufsinformation sowie Kurse und Praktika für Jugendliche, die bei der Lehrstellensuche auf Schwierigkeiten stossen. Der Lehrstellenbeschluss von 1997 hat sich als griffiges Instrument erwiesen. Der Lehrstellenmangel wurde jedoch als ein mehr strukturelles denn als ein Mengen- problem erkannt: Gefälle des Lehrstellenangebotes zwischen Städten/Agglomera- tionen einerseits und ländlichen Regionen andererseits; Mangel an Ausbildungsplät- zen im oberen und im unteren Qualifikationssegment; Konzentration der Berufswahl junger Frauen auf nur wenige Berufe. Die Weiterführung des Lehrstellenbeschlusses als Lehrstellenbeschluss II ab dem Jahr 2000 trägt den bisherigen Erfahrungen Rechnung. Für seine im Vergleich zum ersten Lehrstellenbeschluss verstärkt quali-

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tativ ausgerichtete Stossrichtung hat das Parlament insgesamt 100 Millionen Fran- ken bewilligt. Er überbrückt die Zeit, bis das neue Berufsbildungsgesetz in Kraft ist. Der Lehrstellenbeschluss II ist über seine Funktion als Kurzfristmassnahme hinaus ein wirksames und notwendiges Mittel, um geplante Neuerungen des revidierten Be- rufsbildungsgesetzes auf ihre Wirksamkeit und ihre Ausgestaltung zu testen (z.B. die Berufsfachschule).

1.3 Umfassende Bundeskompetenz

für die Berufsbildung Der Bund verfügt seit der Volksabstimmung vom 5. Juni 1908 über die Kompetenz, «auf dem Gebiete des Gewerbewesens einheitliche Bestimmungen aufzustellen». Es dauerte aber noch mehr als zwanzig Jahre bis zur Verabschiedung eines ersten Be- rufsbildungsgesetzes. Dieses datierte vom 26. Juni 1930 und fasste drei Bundesbe- schlüsse zusammen, den Bundesbeschluss betreffend die gewerblich-industrielle Be- rufsbildung (1884), betreffend die Förderung der kommerziellen Bildung (1891) und betreffend die hauswirtschaftliche und berufliche Bildung des weiblichen Ge- schlechts (1895). Bei diesem eingeschränkten Geltungsbereich blieb es bis vor kurzem. Erst die Volksabstimmung über die nachgeführte Bundesverfassung vom 18. April 1999 brachte eine Ausdehnung der Bundeskompetenz auf sämtliche Berufsbildungen ausserhalb des Hochschulbereiches. Die erweiterte Rolle des Bundes in der Berufsbildung kommt auch dadurch zum Ausdruck, dass für sie auf den 1. Januar 1998 ein eigenes Bundesamt geschaffen wurde, das «Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT)». In ihm wurden zunächst die auf drei Ämter verteilten Berufsbildungskompetenzen in den Bereichen von Gewerbe, Industrie und Handel, von Land- und Forstwirtschaft zusammenge- führt: Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), Bundesamt für Land- wirtschaft (BLW) und Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL). Die Zusammenfassung der bereits seit langem in Bundeskompetenz befindlichen Berufsbildungen in einem Amt und die Integration der neu dazu gekommenen bishe- rigen kantonalen Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst wird eine längere Zeit in Anspruch nehmen (vgl. Ziffer 2.2). Denn jeder der verschiedenen Bereiche der Be- rufsbildung hat seine Eigenart, die zu respektieren ist. Auf der anderen Seite sind die Gemeinsamkeiten zu beachten, die der neuen Bundeskompetenz zu Grunde liegen sollen.

1.4 Eine Aufgabe - drei Partner

Die schweizerische Berufsbildung ist und bleibt eine Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt. Zu Letzteren zählen die Sozialpart- ner, Berufsverbände, öffentliche und private Anbieter von Lehrstellen und anderen Bildungsangeboten. Mit dem Ausdruck «Organisationen der Arbeitswelt» bringt der Gesetzesentwurf zum Ausdruck, dass mit der Ausdehnung der Bundeskompetenz auf die gesamte Berufsbildung noch andere Partner als die Wirtschaft im bisherigen

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Sinn ins Spiel kommen. Die öffentliche Hand und gemeinnützige Organisationen werden weit mehr als bisher Partner der Berufsbildung und Abnehmer von Fach- leuten.

Abbildung 4

Das Gesetz regelt die Grundlagen der Zusammenarbeit und weist klare Verantwort- lichkeiten zu, die den Akteuren im Rahmen der gesetzten Ziele optimale Entfal- tungsmöglichkeiten bieten. Die Beteiligung der Betriebe und ihrer Organisationen an der Berufsbildung soll auch künftig auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhen. – Die bundesstaatliche Aufgabe ist subsidiär und primär auf der strategischen Ebene anzusiedeln. Der Bund ist für die Qualität und Weiterentwicklung des Gesamtsystems, für Vergleichbarkeit und Transparenz der Angebote im ge- samtschweizerischen Rahmen zuständig. – Den Kantonen kommt nicht nur die Umsetzung vor Ort zu, sie werden viel- mehr sowohl an der Weiterentwicklung als auch an der Steuerung der Be- rufsbildung beteiligt. – Die Anbieter von Lehr- und Bildungsplätzen ihrerseits sorgen für zukunfts- orientierte Inhalte und eine abnehmergerechte Qualifizierung der Lernenden.

1.5 Ja zum dualen System

Die Vernehmlassung zum neuen Berufsbildungsgesetz hat eine überwältigende Zu- stimmung zur Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung des dualen Systems erge- ben (vgl. Ziffer 1.7). Das diesem System eigene Zusammenwirken zwischen praxis- und schulgestützter Bildung, das seinen Ursprung dem industriell-gewerblichen Be-

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reich verdankt, behält seine Bedeutung auch in der modernen Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft: – Mit seiner selbstregulierenden und deshalb überlegenen Abstimmung von auf dem Arbeitsmarkt nachgefragten und angebotenen Qualifikationen ge- niesst das duale System eine hohe Wertschätzung bei den Lernenden und bei den Unternehmen insbesondere des industriell-gewerblichen Sektors. – Berufliche Qualifikationen wie fachliches Know-how, Arbeitshaltung und soziales Verhalten werden vorzugsweise im konkreten Arbeitseinsatz erwor- ben. – Ausserdem ist das duale System für die öffentliche Hand wesentlich kosten- günstiger als der schulische Weg.

1.6 Berufsbildung – Teil des Bildungssystems

Das schweizerische Bildungswesen befindet sich in einem Differenzierungsprozess. Die überkommene Teilung von schulischer Bildung und beruflicher Ausbildung verliert ebenso an Trennschärfe wie die Abgrenzungen zwischen verschiedenen Be- rufen. Die strukturellen Veränderungen in der Arbeitswelt tun ein Weiteres, um einst klare Grenzen der Berufstätigkeiten und entsprechender Bildungsvoraussetzungen aufzulösen. Die erhöhten Qualifikationsansprüche bedingen die Ausschöpfung der Begabtenre- serve sowie die Förderung individueller Begabungen. Das sinkende Angebot weni- ger anspruchsvoller Tätigkeiten bedingt eine Höherqualifizierung aller am Arbeits- prozess Beteiligten. Die Dynamik des Geschehens, eine von wachsender Unsicher- heit geprägte Zukunft, die Intensität des Wandels sind ohne permanente Um- und Nachqualifizierung, d.h. ohne lebenslanges Lernen nicht zu bewältigen.

1.6.1 Schulische und berufliche Bildung

In der Schweiz hat die starke Verankerung des dualen Systems glücklicherweise nicht zur letztlich falschen Alternative «Schule oder schlechte Ausbildung» geführt. Noch immer ist die Berufsbildung eine gute Bildung und für zwei Drittel der Ju- gendlichen der Weg zur Integration in die Erwachsenen- und Arbeitswelt. Der Wert einer praxisbezogenen Bildung wird zunehmend auch in Ländern erkannt, die ungleich stärker als wir in schulischen Ausbildungstraditionen stehen2. Dieses

2 Dass berufliche Handlungsfähigkeit und intellektuell anspruchsvolles Niveau

einhergehen, haben die Erhebungen der «Third International Mathematics and Science Study (TIMSS)» gezeigt. Sie wurde 1995 unter der Trägerschaft der «International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)» durchgeführt. Gemäss der international weit gestreuten Vergleichsstudie ist in der Schweiz das entsprechende Niveau in der beruflichen Grundbildung für technische Spitzenberufe ebenso hoch wie an Gymnasien. Beachtung verdient auch die Tatsache, dass zwischen Absolventinnen und Absolventen von Vollzeit-Berufsschulen und Lehren keine signifikanten Unterschiede in der mathematischen und naturwissenschaftlichen Grundbildung festgestellt wurden (vgl. Bundesamt für Statistik (BFS), Bildungsindikatoren Schweiz 1999, S. 90).

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Phänomen überrascht nicht, weisen doch die Länder, die ein duales Berufsbildungs- system praktizieren, im Durchschnitt eine tiefere Jugendarbeitslosigkeit auf (vgl. Abbildung 5).

Abbildung 5

Der direkte Bezug zum Arbeitsleben fördert die Lernbereitschaft. Und die Rückbin- dung an den Arbeitsmarkt führt zu Ausbildungen, die sich stärker als schulische an tatsächlich nachgefragten Qualifikationen sowie an den zur Verfügung stehenden Arbeitsplätzen orientieren. Dieser Sachverhalt wird u.a. auch in allen Studien der OECD positiv hervorgehoben. Die Internationale Arbeitsorganisation ILO hat an ih- rer 88. Session im Juni 2000 in Genf den Einbezug der Praxis in die Bildung gar einhellig als eigentlichen «Paradigmenwechsel» proklamiert. Es entspricht zudem besser den unterschiedlichen individuellen Eignungen und Nei- gungen der Jugend, wenn sie zwischen eher schulisch oder eher praktisch ausge- richteten Bildungsangeboten wählen kann. Die zunehmende Vermischung der Gren- zen kann nicht bedeuten, dass der eine Weg auf Kosten des anderen geopfert werden soll. Von einer Stärkung des dualen Elementes profitiert das gesamte Bildungswe- sen. Wesentlich ist, dass zwischen den beiden Wegen – dem beruflichen und dem allge- mein bildenden schulischen – Durchlässigkeiten zu fairen Bedingungen geschaffen werden. Es stellt eine Verschwendung von Ressourcen dar, wenn – aus prestige-

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mässigen Gründen – zuerst einmal ein schulischer Weg versucht wird, um bei des- sen Scheitern umzusteigen. Ebenso ist es eine Verschwendung, wenn berufliche Qualifikationen nur mittels aufwändiger Zusätze zu höheren Bildungsgängen führen. Hier haben Massnahmen zur Steigerung der Attraktivität der Berufsbildung anzuset- zen. Sie muss für alle praktisch orientierten jungen Menschen als echte, sozial und karrieremässige Alternative zur rein schulischen Bildung weiter ausgebaut werden. Der sich in Gang befindliche Aufbau des Fachhochschulbereichs ist dazu ein erster Schritt. Anspruchsvolle Bildungsangebote auf der Sekundarstufe II wie Berufsmatu- ra und Berufsfachschule sind ein weiterer; die vermehrte Anerkennung der im Be- rufsbildungssystem erworbenen Qualifikationen durch allgemein bildende Institu- tionen ein dritter.

1.6.2 Berufliche Handlungsfähigkeit

Ein Berufsbildungsabschluss attestiert Berufs- und damit Arbeitsmarktfähigkeit. Die berufliche Handlungsfähigkeit hat auch weiterhin im Zentrum der Berufsbildung zu stehen. Sie ist das wesentliche Unterscheidungsmerkmal der beruflichen Bildung gegenüber den allgemein bildenden Abschlüssen, die Studierfähigkeit zum Ziel ha- ben. Jede Bildung soll die individuellen Fähigkeiten bestmöglich entwickeln. Die Be- rufsbildung ist hier besonders gefordert, denn sie soll möglichst vielen offen stehen. Sie soll nicht nur nach kognitiven Fähigkeiten selektionieren, sondern besonders auch die praktischen Fähigkeiten berücksichtigen. Der Berufspädagogik kommt da- her eine ebenso bedeutsame wie eigenständige Aufgabe zu. Sie hat sowohl dem aus- gesprochenen Praxisbezug beruflicher Bildung als auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass alle Personen mit einer Lehrstelle das Recht und die Pflicht auf eine zu- sätzliche schulische Bildung haben.

1.6.3 Herausforderung an berufliche Schulen

Der Schule kommt die Aufgabe zu, das situationsbezogene Erfahrungslernen in übergeordnete Zusammenhänge zu stellen, die für eine dauerhafte Orientierung wichtig sind. Im dualen System stellt sich die Frage heute nicht mehr, was Vorrang habe, sondern wie Praxis und Theorie in eine gesamtheitliche Bildung eingebaut werden. Die Diskussion um die vorgeschlagenen Bildungsgänge an «Berufsfachschulen» (vgl. Ziffer 2.3.3) zeigt, dass die seinerzeitigen Auseinandersetzungen um Theorie- stundenzahlen an Bedeutung verloren haben. An den beruflichen Schulen selbst halten an Stelle der Auseinandersetzungen um Unterrichtsanteile der interdisziplinä- re Unterricht und die projektorientierte Wissensvermittlung Einzug. Die Berufs- schule braucht sich nicht mehr wie früher gegen die Imperative der Praxis und die Lockrufe der Allgemeinbildung mit ihrem eigenständigen Bildungsauftrag zu profi- lieren. Das Prinzip der «Lernortkooperation» ist weitgehend anerkannt.

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Die Herausforderungen an die Schule haben sich verlagert. Mit der angestrebten Reform der Berufsbildung als Antwort auf die gewandelten Verhältnisse ändern sich die Anforderungen: Eigeninitiative und Selbstverantwortung sind auch von den Schulen gefragt. Neue Unterrichtsformen und -angebote, modulare Bildungen und differenzierte Prüfungsverfahren stellen die Lehrerschaft vor erhöhte Ansprüche.

1.6.4 Integration

Eine zentrale Aufgabe des Bildungswesens stellt die Integration der jungen Men- schen sowie von Erwachsenen mit verpassten Bildungschancen in Wirtschaft und Gesellschaft dar. Die Berufsbildung eignet sich vorzüglich als Integrationsinstru- ment. Sie darf aber in dieser Hinsicht nicht überfordert werden. Würde sie zum blossen Sammelbecken von Problemfeldern, könnte sie ihre Aufgabe nicht mehr erfüllen. Es braucht darüber hinaus besondere oder geschützte Lernstätten, die jene aufnehmen, die innerhalb der standardisierten Bildungsgänge keine Chance haben. So muss die Berufsbildung wie andere Bildungszweige auch Behinderten offen ste- hen. Es ist aber weder der Berufsbildung noch den Behinderten gedient, wenn für diese innerhalb eines Normfeldes spezielle Ausnahmen und Abstriche bei der Qua- lifikation gemacht werden. Wenn jemand ein Berufsdiplom erhält, dann soll dieses der zertifizierten Fähigkeit entsprechen.

1.6.5 Ökologische Nachhaltigkeit

Um den Verfassungsauftrag einer nachhaltigen Entwicklung umzusetzen, kommt der Bildung eine grosse Bedeutung zu. Die Bildung vermittelt den Einzelnen wesentli- che Grundhaltungen, wozu u.a. der schonende Umgang mit den natürlichen Res- sourcen gehört. Die entsprechende Bildung muss bereits in der Grundschule einset- zen und stufengerecht über alle Schul- und Bildungsstufen weitergetragen und ver- tieft werden. In der Berufsbildung ist das ökologische Verhalten bereits Teil des Unterrichts. Es bildet einen wesentlichen Teil der Aspekte «Ökologie» und «Wirtschaft» im neuen Rahmenlehrplan für den allgemein bildenden Unterricht an gewerblich-industriellen Berufsschulen vom August 1996. In der laufenden Reform der kaufmännischen Grundbildung ist sie Teil der Sozialkompetenz gemäss dem kaufmännischen «Kom- petenzwürfel». Wegen der Bedeutung eines schonungsvollen Umgangs mit der Umwelt wird die Nachhaltigkeit im Gesetzestext ausdrücklich genannt. Im Einklang mit der Bundes- verfassung (Art. 73) bezieht sich dieser Begriff auf die Umwelt.

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1.6.6 Gleich lange Spiesse

Häufig ist in der Berufsbildungspolitik von «gleich langen Spiessen» die Rede. Die einschlägigen Forderungen wenden sich gegen eine Diskriminierung einerseits zwi- schen allgemeiner und beruflicher Bildung, andererseits zwischen Angeboten der öffentlichen Hand und von Privaten. Ein wichtiger Aspekt der Diskriminierung ist in der ungleichen Durchlässigkeit zu sehen: Absolventinnen und Absolventen des Gymnasiums stehen alle Bildungswege offen, während die Abschlüsse der Berufsbildung immer noch mit erschwerten Zu- lassungsbedingungen zu kämpfen haben (vgl. Ziffer 1.6.1). An dieser Stelle sei nur auf den finanziellen Aspekt eingegangen: Wer hat was zu bezahlen? Ein Gymnasiast zum Beispiel kostet die öffentliche Hand zweifellos mehr als ein Lehrling. Das Bild ändert sich aber, wenn die Aufwendungen auf schulische Vollzeitangebote umgerechnet werden. Hier sind die Unterschiede innerhalb der einzelnen Berufsbildungen grösser als zwischen der Berufs- und der Allgemeinbil- dung. Nicht zu vergessen sind auch die Anteile, die von den Eltern bzw. der Wirt- schaft und den Lernenden der Berufsbildung selbst aufgebracht werden. Schon auf der Stufe der Grundbildung ist es kaum möglich, ein «gerechtes» Ver- hältnis auszurechnen. Noch schwieriger wird es auf der Tertiärstufe. Zweifellos müssen Berufsleute auf der Nichthochschulstufe mehr für ihre weiterführenden Ab- schlüsse bezahlen als Studierende. Aber auch für Berufsleute stehen Stipendien be- reit; zudem können sie teilzeitlich qualifizierten und entsprechend besser bezahlten Berufstätigkeiten nachgehen. Neuere Studien stellen nicht nur auf aktuelle Erwerbseinkommen ab, sondern be- rechnen auch die längerfristigen privaten «Bildungsrenditen». Auf Grund dieses differenzierteren Bildes sind die «prozentualen Lebenseinkommensvorteile nach Bildungsstand» für die Absolventen und Absolventinnen höherer Fachschulen am grössten, gefolgt von Universitätsabschlüssen.3 Was die privaten Bildungsinstitutionen betrifft, anerkennt der Gesetzesentwurf de- ren Beitrag zur Berufsbildung, indem er explizit eine wettbewerbsfördernde Be- stimmung einführt. Wegleitend ist, dass der Staat für die Bildungspolitik und die grundlegenden Bildungsangebote verantwortlich ist. Wo aber öffentliche und private Angebote in Konkurrenz stehen, sollen die staatlichen Angebote nicht durch Quer- subventionen bzw. durch ein nicht kostendeckendes Zurverfügungstellen von Infra- struktur und Lehrkräften die privaten Träger in wettbewerbsverfälschender Weise konkurrenzieren oder gar verdrängen. Vielerorts haben sich zudem starke private Anbieter etabliert und ergänzen das öf- fentliche Angebot sinnvoll und flexibel, vor allem in den Bereichen der höheren Be- rufsbildung und der Weiterbildung. Diese Struktur hat sich bewährt und ist im Inter- esse eines die Qualität fördernden Wettbewerbes zu erhalten. Es gibt jedoch für Pri- vate nach wie vor kein Recht auf Subventionen. Diese sind nur gerechtfertigt, wenn ein öffentliches Interesse an einem Angebot besteht und der Staat dieses ganz oder teilweise nicht selber erfüllen kann oder will.

3 Bundesamt für Statistik (BFS), Bildungsindikatoren Schweiz 1999, S. 110.

5703

1.7 Ergebnis der Vernehmlassung

Das Vernehmlassungsverfahren über den Entwurf für ein neues Berufsbildungsge- setz wurde im Mai 1999 eröffnet und dauerte bis zum 15. Oktober 1999. Es wurden

218 Vernehmlassungen eingereicht, vorwiegend von Kantonen sowie Organisatio-

nen aus Politik, Wirtschaft, Land- und Forstwirtschaft, dem Gesundheits-, Sozial- und Kunst- sowie dem Bildungsbereich. Die Antworten ergaben ein klares Ja für die Revision. Die vorgeschlagene Neuorientierung fand Zustimmung sowohl in den Kreisen der traditionell in Bundeskompetenz befindlichen Berufsbildung – gewerblich-indus- trielle und kaufmännische Berufe sowie Land- und Forstwirtschaft – als auch in den Bereichen Gesundheit, Soziales und Kunst. Die grundsätzlich positive Haltung der grossen Mehrheit der Vernehmlassenden kommt in folgenden Punkten zum Aus- druck: – Der Gesetzesentwurf ermöglicht wichtige zukunftsgerichtete Reformen in der Berufsbildung und bringt die überfällige Reform der Sekundarstufe II voran. Er gewährleistet ein hohes Niveau der Berufs- und Weiterbildung und erhöht die Ausbildungsbereitschaft. – Er unterstreicht die Bedeutung der dualen Bildung. Trotz bedeutsamer wer- dender Schulanteile bleibt die Berufsbildung in der Praxis verwurzelt. – Er stärkt die Berufsbildung, indem er sie in das gesamte Bildungssystem einbettet. – Durch den Einbezug aller nichtakademischen Berufsbildungen und ver- gleichbare Strukturen für Sekundarstufe II und Tertiärstufe wird eine Steue- rung der gesamten Berufsbildung sowie die Beurteilung der beruflichen Qualifikationen auf nationaler und internationaler Ebene möglich. – Die Vorschläge eines offenen und flexiblen Rahmengesetzes gehen in die richtige Richtung. Sie sind die angemessene Antwort auf Strukturänderun- gen. – Es werden klare Verantwortlichkeiten festgelegt: Bund als Moderator, Kan- tone und Wirtschaft als eigenständige Akteure in einem Bildungsverbund. Ebenfalls von vielen bzw. gewichtigen Stimmen werden folgende Punkte als beson- ders positiv hervorgehoben: – Einbettung der Berufsbildung in das lebenslange Lernen, indem bereits die Grundausbildung mit der Weiterbildung verknüpft und der Begriff der Wei- terbildung in einem breit gefassten Sinn verstanden wird. – Förderung der Chancengleichheit und Angebote für den Wiedereinstieg. – Förderung der Qualitätsentwicklung allgemein und Ersetzen von Detailre- gulierungen durch Qualitätsindikatoren und Leistungsaufträge. – Differenzierte Angebote für Leistungsschwache und Leistungsstarke: Be- rufsfachschulen, mindestens dreijährige Lehren und berufspraktische Bil- dung, gezielte Angebote im Übergang von der Volksschule in die Berufs- ausbildung.

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– Durchlässigkeit und Transparenz, indem anderweitig erbrachte Lernleistun- gen angemessen angerechnet und durch angemessene Qualifikationsverfah- ren anerkannt werden können (Baukastensysteme). – Aufnahme der Lehrbetriebe in den Gesetzestext. – Vermehrte Öffnung des Ausbildungsmarktes für Private. – Europakompatibilität. Des Öftern steht dem Lob des einen des anderen Tadel gegenüber. Kaum einer der als positiv erwähnten Einzelaspekte wird nicht auch kritisiert. Während z.B. die ei- nen den Gesetzesentwurf als Aufbruch und in wesentlichen Dimensionen als Neu- land empfinden, konzentrieren sich die anderen auf mögliche Schwierigkeiten und Probleme ebendieser Neuerungen. Wer die Notwendigkeit eines echten Rahmenge- setzes anerkennt, ist auch bereit, das Risiko an Unbestimmtheit zu tragen, das aus der erwünschten Öffnung entsteht. Die Fronten verlaufen meist nicht eindeutig, we- der nach Kantonen noch nach Wirtschafts- oder Interessengruppen. Viele misstrauen auch dem grundsätzlichen Zusammenarbeitsgebot gemäss Artikel 1 des Gesetzes- entwurfes.

1.7.1 Hauptproblem: die Finanzierung

Nach einhelliger Ansicht aller Vernehmlassenden ist die Berufsbildung ein Bereich mit Zukunft, in den es zu investieren gilt. Viele plädierten für ein stärkeres Engage- ment des Bundes, weil das Gesetz nach wie vor viele Regelungen und wenig Geld bringe. Die EDK stellte die Frage nach der «fiskalischen Äquivalenz», der Überein- stimmung von Vorschriften und Bezahlung. Sie veranschlagt diese Äquivalenz auf einen Bundesanteil von 30 Prozent an den Berufsbildungsausgaben der öffentlichen Hand. Erwünscht war Vereinfachung der Subventionierung. Kritisiert wurde, dass der Bund die Mehrkosten aus der Berufsbildungsreform nicht vermehrt tragen wolle. Ausserdem fehlten verbindliche Aussagen über finanzielle Konsequenzen und Kos- tenaufteilungen. Der Gesetzesentwurf sei in Bezug auf die Finanzierung grundle- gend zu überarbeiten. Eine vom BBT in Auftrag gegebene Studie der Konjunktur- forschungsstelle der ETH Zürich zur Finanzierung der Berufsbildung4 erschien erst kurz vor Ablauf der Vernehmlassungsfrist. Insgesamt ist bei häufiger und vielfältig vorgebrachter Zustimmung zu Output- Orientierung und Kopfpauschalen Zurückhaltung in Form von Vorbehalten festzu- stellen. Klar und eindeutig sprechen sich lediglich eine Partei und ein Kanton für einen Systemwechsel aus. Damit der Wechsel nicht abrupt erfolgt, schlägt die erwähnte Partei vor, die Bundesbeiträge während einer Übergangszeit wie folgt aus- zurichten: Ein Teil der Pauschale wird auf Grund eines Durchschnitts der bisheri- gen, an den anrechenbaren Kosten orientierten Beiträge errechnet; der Rest wird auf Grund von Kopfpauschalen bestimmt. Der Anteil des kostenorientierten Teils könnte stufenweise vermindert, derjenige der Kopfpauschalen entsprechend erhöht werden.

4 Vgl. Anm. 15.

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Gegen einen Systemwechsel lassen sich nur wenige Stimmen finden, vorab solche aus Schulkreisen und einer Partei. Kopfpauschalen und Output-Orientierung könn- ten sich nachteilig auf kleine Berufe und schwache Regionen auswirken. Vor uner- wünschten regionalpolitischen Auswirkungen warnten auch strukturschwächere Kantone und die Landwirtschaft. Der vorgeschlagene Verzicht auf den Finanzkraft-Ausgleich wird ebenfalls kritisiert. Die darauf verweisenden Kantone und die Landwirtschaft machen die Diskussion über die Berufsbildungsfinanzierung insgesamt vom Ausgang der Beratungen über den neuen Finanzausgleich abhängig. Ein Sonderproblem im Bereich der Finanzie- rung stellt der Vorschlag für die Einrichtung branchenbezogener Berufsbildungs- fonds dar. Hier prallen völlig unterschiedliche Ansichten aufeinander (zur vorge- schlagenen Lösung vgl. Ziffer 3.2).

1.7.2 Neue Bildungsangebote

Die neuen Angebote der Berufsbildung betreffen hauptsächlich die Grundbildung und deren Erweiterung im anspruchsvollen Segment sowie im Bereich der einfache- ren Angebote. Das Prinzip, für theorielastigere Bildungen «Berufsfachschulen» an- zubieten, die Lehre auf das Anspruchsniveau einer mindestens dreijährigen Ausbil- dung festzulegen und für ein weniger umfassendes oder vertieftes Niveau eine «berufspraktische Bildung» mit einem gesamtschweizerisch definierten Attest ein- zuführen, stösst weitestgehend auf Zustimmung. Bildungskreise begrüssen die Berufsfachschule als Ergänzung zur Betriebslehre. Die Wirtschaft hingegen findet die neue Bildungsmöglichkeit grundsätzlich gut, be- fürchtet aber, dass eine teure Parallelstruktur aufgebaut werden könnte, die die Meisterlehre konkurrenziere. Die Verbände seien bei der Errichtung solcher Schulen dringend einzubeziehen. Die berufspraktische Bildung wird als erweitertes Angebot ebenfalls begrüsst. Hier gehen die Befürchtungen dahin, dass Sackgassen entstehen könnten. Der Schweize- rische Gewerkschaftsbund fordert deshalb Versuche, bevor eine solche Ausbildung kodifiziert werde. Öfter wird der Ansatz, unterschiedliche Angebote in Bezug auf vertiefte bzw. umfassende Ausbildung in einem Attest zu regeln, als fragwürdige Vermischung kritisiert. Namentlich das Gewerbe fordert eine klare Kennzeichnung, auf welche Art ein Abschluss erworben wurde.

1.7.3 Weiterbildung

Die Verankerung des lebenslangen Lernens als Grundsatz findet allgemeine Zu- stimmung. Daneben werden unter dem Titel der Weiterbildung Fragen zur Abgren- zung verschiedener Bildungsbereiche und Integrationsprobleme aufgeworfen. Die Abgrenzung der berufsorientierten Weiterbildung von den aktiven arbeitsmarkt- lichen Massnahmen und von der allgemeinen Erwachsenenbildung stellt ein Prob- lem dar, das oft als nicht lösbar eingeschätzt wird. Insbesondere Gewerkschaften,

5706

Sozialdemokraten und Kreise der Erwachsenenbildung fordern ein eigentliches Be- rufsbildungs- und Weiterbildungsgesetz, das diese als überholt betrachteten Unter- scheidungen aufheben soll. Von Organisationen aus dem Gesundheitswesen wird einhellig und wiederholt dar- auf hingewiesen, dass im Gesundheitswesen Grundbildungen auf der tertiären Stufe des Bildungswesens angesiedelt seien. Das neue Berufsbildungsgesetz müsse dies weiterhin zulassen. Auch habe es zum Weiterbildungsbereich konkretere Aussagen zu machen. Abstimmungsbedarf wird ebenfalls von der Landwirtschaft signalisiert. Das auf dem Landwirtschaftsgesetz beruhende niederschwellige Informations- und Weiterbildungsangebot der landwirtschaftlichen Beratung müsse aufrechterhalten werden.

1.7.4 Berufsbildungsrat

Grosse Beachtung fand der Berufsbildungsrat. Die Zahl der Stellungnahmen dazu wurde nur von denjenigen zur beruflichen Grundbildung knapp übertroffen. Zu- stimmung erhielt die angestrebte Innovations- und Integrationsfunktion eines sol- chen Gremiums, das zwecks Handlungsfähigkeit nicht zu gross sein darf. Die Kritik bezieht sich auf die Repräsentativität und Legitimität der Mitglieder. Gefordert wur- den Sitze für Arbeitnehmer, Gleichstellungsbeauftragte, Gewerkschaften, Naturbe- rufe, Wissenschaft, Berufsschulen, Gesundheit, Soziales, Frauen, Weiterbildung, Umwelt- und Entwicklungsorganisationen u.a.m. Kontrovers war auch der Aufgabenbereich des vorgeschlagenen Bildungsrates: viele Vernehmlassende lehnten jede Art von Entscheidungsbefugnissen ab. Operative Funktionen würden neue Schnittstellenprobleme erzeugen. Dem wurde entgegenge- halten, dass ein Berufsbildungsrat nur mit Entscheidbefugnissen eine gestaltende Rolle für die inhaltliche Weiterentwicklung der Berufsbildung übernehmen könnte.

2 Die neue Berufsbildungsordnung

Die Revision des Berufsbildungsgesetzes wurde verwaltungsintern im Anschluss an die parlamentarische Debatte zum Berufsbildungsbericht ab dem Sommer 1997 vor- bereitet. Aus einer Vernehmlassung zum so genannten Bonus/Malus-System als An- reiz für das Anbieten von Lehrstellen ging sodann hervor, dass grossmehrheitlich eine umfassende Revision des BBG einer übers Knie gebrochenen Teilrevision vor- gezogen wurde. In der Tat bildet das geltende Gesetz kein Hindernis für Entwick- lungen, auch wenn es in seiner Anlage nicht primär auf die Förderung von Reformen abzielt. Andererseits kann seinem aus heutiger Sicht grundlegenderen Mangel – sei- ne prioritäre Orientierung an einer traditionell gewerblich-industriellen Ausbildung – nicht mit der Änderung einzelner Artikel begegnet werden. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement setzte im März 1998 eine Exper- tenkommission ein. Die Kommission verabschiedete am 6. Januar 1999 einen Ent- wurf, der folgenden Postulaten entsprach: – Einbezug aller Berufsbildungszweige in den Geltungsbereich des Gesetzes; – klare Aufgabenzuteilungen und entsprechende Führungsstrukturen;

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– neue Ausbildungs- und Prüfungsformen; – breite Grundausbildung und Weiterbildung (lebenslanges Lernen); – stufengerechte und leistungsorientierte Finanzierung. Die Kommission berücksichtigte gemäss Mandat zudem insbesondere Fragen der Innovation, Forschung und Entwicklung, der Ausbildung der Ausbildenden und des Verhältnisses Schule/Praxis. Einbezogen wurden ebenso die Probleme «gebroche- ner» Bildungsgänge als wesentlicher Punkt der Gleichberechtigung von Mann und Frau wie niederschwellige Ausbildungen und Förderung schulisch Begabter. Der Bundesrat schickte den entsprechende Entwurf am 5. Mai 1999 mit Frist bis zum 15. Oktober in die Vernehmlassung (für die Zusammenfassung der Resultate vgl. Ziffer 1.7).

2.1 Entwicklungsoffenes Rahmengesetz – mehr

Flexibilität Der Entwurf für ein neues Berufsbildungsgesetz ist die Antwort auf den technologi- schen und gesellschaftlichen Wandel, der nach neuen Wegen verlangt. Nicht zuletzt hat dieser Wandel dazu geführt, die ganze nichtakademische Berufsbildung der Bundeskompetenz zu unterstellen und umfassend zu regeln. Die sich weiter diffe- renzierenden Bedürfnisse der Arbeitswelt bedürfen einer ebenso differenzierten Be- rufsbildungsordnung. Der Gesetzesentwurf zielt darauf ab, einen Rahmen zu schaffen, innerhalb dessen die Akteure problembezogene und bedarfsgerechte Lösungen finden können. Diese Zielsetzung bedingt entwicklungsoffene Rechtsgrundlagen, die Neues ermöglichen und Bewährtes in zeitgemässer Form weiterführen. Die Normen sind in den massge- benden Bereichen daher offen formuliert. Es geht darum, in einer immer weniger voraussehbaren Zukunft Entwicklungen anzustossen und sie in eine gute Richtung zu lenken. Daraus folgt, dass nur noch Strukturen und Regeln der Organisation und Zusam- menarbeit festgelegt werden. Es ist an den Verantwortlichen - Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt – die allgemeinen Vorgaben mit Inhalten zu füllen.

2.2 Einbezug neuer Bereiche

Die in der Vernehmlassung allseits begrüsste gesamtheitliche Regelung der Berufs- bildung (vgl. Ziffer 1.7) bedeutet eine Integration unterschiedlicher Berufsbildungs- kulturen. Sie wird sich zweifellos über mehrere Jahre erstrecken. Der Einbezug sollte jedoch auch nach Einschätzung der betroffenen Kreise am Ende der fünfjähri- gen Übergangsfrist abgeschlossen sein, die für das ganze Gesetz gilt. Sachliche und kulturelle Unterschiede sind bei dieser Integration nicht einfach ein- zuebnen. Sie sind vielmehr als eine Bereicherung in das Gesamtkonzept der Berufs- bildung einzubauen. Spezifische Regelungen tragen einerseits zur Identitätsstiftung der Berufstätigen bei, andererseits bieten sie Anlass zum Überdenken von Ausbil- dungsformen. Die gewachsenen Sonderwege haben sich aber einzufügen in ein Be-

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rufsbildungssystem, das in Bezug auf Qualifikationsniveau und Durchlässigkeit na- tional und international transparent ist. Aufgabe der eidgenössischen Berufsbildungspolitik wird es zunächst sein, bereits vorhandene Strukturen zu stärken und sie dort aufzubauen, wo sie noch nicht beste- hen. Besondere Probleme stellen sich in den bis anhin der kantonalen Zuständigkeit unterstehenden Bereichen Gesundheit, Soziales und Kunst. Zu deren Integration ha- ben Bund und Kantone ein Leitungsorgan eingesetzt. Land- und Forstwirtschaft hingegen wurden zwar bisher unter verschiedenen Gesetzen, aber bereits bundes- rechtlich nach zunehmend vergleichbaren Leitlinien geregelt.

2.2.1 Gesundheit, Soziales, Kunst

In den Gesundheits- und Sozialberufen ist derzeit vor allem die Berufsbildung der Sekundarstufe II noch wenig konkret ausgestaltet, obwohl entsprechende Bedürf- nisse im Pflege- und im Heimbereich durchaus vorhanden sind. Die Sozialberufe zeigen sich vermehrt an einer starken Sekundarstufe II interessiert, während im Ge- sundheitsbereich teilweise ein Trend zur Tertiarisierung auszumachen ist. Unter- schiedliche Vorstellungen herrschen namentlich über die Zuordnung von Ausbil- dungsgängen. Eindeutig der Sekundarstufe II zugeordnet sind nur die Abschlüsse in Pflegeassistenz (SRK) und in medizinischer Praxisassistenz (BBT).

Abschlüsse in SRK-Gesundheitsberufen 1998 (gerundet, ohne Fachhochschulen)

Total ca. 4300 Pflegeberufe 3500 – Pflegeassistenz 940 – Niveau I 900 – Niveau II 1400 – Hebamme 80 Medizinisch-technische Berufe 350 – Medizinische/r Laborant/in 180 – Radiologie 100 – Operationsassistenz 50 Medizinisch-therapeutische Berufe 450 – Dentalhygiene 70 – Physiotherapie 270 – Ergotherapie 80 Quelle: SRK

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Abschlüsse in den Sozialberufen 1997 (gerundet, ohne Fachhochschulen)

Total ca. 1200 Sekundarstufe II 500 – Hauspflege (BBT) 240 – Betagtenbetreuung 100 Mischbereich Sek.II/Tertiär 450 – Kleinkindererziehung 280 – Freiheitsentzug 120 Tertiärer Nichthochschulbereich 250 – Sozialpädagoge im Behindertenbereich 70 Quelle: Bericht Meyer u.a.

Die Zahl der jährlichen Abschlüsse in den Bereichen Gesundheit und Soziales ent- spricht rund einem Zehntel der übrigen Berufsbildungsabschlüsse.

Im Gesundheits- und im Sozialbereich haben die Arbeiten für eine Systematisierung ihrer Berufsbildung begonnen. Sie orientieren sich an einem Schema, das für die ge- samte Berufsbildung eine berufsorientierte Sekundarstufe II und eine Tertiärstufe umfasst (vgl. Abbildung 6).

Im Gesundheitsbereich regelt heute das Schweizerische Rote Kreuz (SRK) die Aus- bildungen in den nichtärztlichen Berufen auf der Basis eines Leistungsvertrages mit der Schweizerischen Konferenz der Sanitätsdirektoren (SDK)5. Das Eintrittsalter für die Diplomausbildungen ist 18 Jahre. Die Kantone sind auch wichtige Arbeitgeber, besonders im Spitalbereich. Die Verbände ihrerseits setzen sich im Unterschied zum gewerblich-industriellen Bereich aus Berufsangehörigen zusammen; sie haben in der Zusammenarbeit mit SDK und SRK bei Ausbildungsfragen beratende Funktion. Beim BBT mehren sich die Anfragen für die Reglementierung von Grundbildungen und höheren Berufsbildungen aus angrenzenden Bereichen wie Naturheilkunde, Therapien oder Erwachsenenbildung. Heterogen ist die Situation im Sozialbereich6. Es dominieren Zweitausbildungen nach einer Lehre oder Ausbildungen nach einer allgemein bildenden Schule. Kanto- nal oder regional unterschiedliche Ausprägungen sind häufig. Bestimmend sind weitgehend die Schulen. Für die Reglementierung und Anerkennung der Berufe ist eine Vielzahl von Instanzen zuständig. Noch weniger als im Gesundheitswesen sind die meisten der bestehenden Ausbildungen eindeutig der Sekundarstufe II oder der Tertiärstufe zuzuordnen.

5 Der Begriff Gesundheitsberufe wird vor allem für die vom SRK reglementierten

Berufsbildungen verwendet. Daneben gibt es Berufe, die sich zwischen Gesundheits- und Dienstleistungsberufen bewegen, z.B. medizinische Praxisassistenz. 6 Vgl. K. Meyer, H. Hodel, N. Ludi, Sozialausbildungen auf der Sekundarstufe II und im tertiären Nichthochschulbereich. Bericht zuhanden der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren (FDK), 1997.

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In der Kunst gibt es kaum Berufe, die neu dem Berufsbildungsgesetz unterstellt werden könnten. Sie sind entweder wie die Gestaltung bereits im BBG geregelt oder betreffen wie die Musik den Schulbereich.

2.2.2 Landwirtschaft

Auf Bundesebene wurde erstmals 1892 der Betrieb der «landwirtschaftlichen Mittel- schulen» im «Bundesgesetz betreffend die Förderung der Landwirtschaft durch den Bund» geregelt. Eine betriebliche Lehre brachte erst das Landwirtschaftsgesetz von

1951. Vorher ging man davon aus, dass die Jugendzeit auf dem Bauernhof eine hin-

reichende praktische Bildung ermögliche. 1993 fand eine Annäherung an Bestim- mungen des Berufbildungsgesetzes und die Einführung der Berufsmaturität für die Landwirtschaft statt. Das landwirtschaftliche Bildungswesen war bis zu seiner Eingliederung ins Bundes- amt für Berufsbildung und Technologie 1998 eng mit der Beratung verbunden. Die- se bleibt als Instrument der Agrarpolitik im Landwirtschaftsgesetz geregelt. Die dreijährige Grundausbildung der Landwirte umfasst zwei Stufen: eine zweijäh- rige Lehre mit begleitender Berufsschule (mindestens 400 Lektionen) und eine zweisemestrige Landwirtschaftsschule (Vollzeitschule mit mindestens 1200 Lektio- nen). Die Ausbildung der Bäuerin erfolgt bereits seit längerer Zeit nach dem Berufs- bildungsgesetz. Auch sind die meisten landwirtschaftlichen Spezialberufe nach dem Modell der dreijährigen Lehre in gewerblich-industriellen Berufen organisiert. Die sechs landwirtschaftlich-technischen Berufsmaturitätsschulen sind vorwiegend als Vollzeitschulen nach der Lehre organisiert. Für die allgemeine Landwirtschaft, den Gemüsebau und die Pferdepflege werden Anlehren angeboten. Die wesentlichen Unterschiede zur gewerblich-industriellen Berufsbildung sind: Die Reglemente und Weisungen werden von den Trägern der Berufsbildung erlassen und vom Bundesamt für Landwirtschaft lediglich genehmigt; die Finanzierung ge- mäss Landwirtschaftsgesetz sieht höhere Bundesbeiträge vor als das Berufsbildungs- gesetz.

Landwirtschaftliche Berufe Lehrverträge 1988 insgesamt: 3491

Landwirt/in 2549 Molkerist/in; 58 Bereiter/in 138 Obstbauer/Obstbäuerin 13 Geflügelzüchter/in 19 Pferdepfleger/in 58 Gemüsegärtner/in 74 Rennreiter/in 8 Getränketechnologe/in 14 Weintechnologe/in 100 Käser/in 347 Winzer/in 113

1980 traten 2797 junge Menschen eine Landwirtschaftslehre an, 1990 waren es

1171 und 1998 noch 872.

Quelle: BFS

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2.2.3 Forstwirtschaft

Die forstlichen Berufe waren von Anfang an mit der Forstorganisation und der Forstpolizei verbunden. Gemäss «Bundesgesetz betreffend die eidgenössische Ober- aufsicht über die Forstpolizei im Hochgebirge» von 1876 haben «Die Kantone ... betreffs der Organisation des Forstwesens ... zweckmässig einzutheilen» und «hin- reichend gebildete Forstmänner anzustellen und zu besolden». 1902 wurden sämtli- che Waldungen der Oberaufsicht des Bundes unterstellt und die Anstellung von Forsttechnikern vorgeschrieben. In neueren Fassungen des Forstgesetzes ab 1963 werden die Berufe der Holzhauer und der gelernten Waldarbeiter (heute Forstwarte) erwähnt. Für die Ausbildung sind nach und nach Bestimmungen aus dem jeweils gültigen Bundesgesetz über die Be- rufsbildung zu finden. Die Oberaufsicht und Förderung der Ausbildung blieb immer beim Oberforstinspektorat und späteren Bundesamt für Forstwesen bzw. heute beim BUWAL. Mit der Inkraftsetzung des aktuellen Bundesgesetzes über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0) wurde das Berufsbildungsgesetz für das Forstperso- nal (Forstwart, Forstwart-Vorarbeiter und Förster) vollumfänglich anwendbar. Wäh- rend das BBG die ausbildungspolitischen Aspekte regelt, berücksichtigt das WaG in Artikel 39 die forstspezifischen Ausbildungsanliegen. Diese «Doppelunterstellung» wird beibehalten. Bei den forstlichen Berufen handelt es sich vorwiegend um Berufe der öffentlichen Hand. Zur Zeit umfasst das Forstpersonal rund 5000 Forstwarte, 140 Forstwart- Vorarbeiter, 1000 Förster und 930 Lehrlinge.

2.3 Differenzierte Grundbildung – Sekundarstufe II

Auf dem Niveau der Sekundarstufe II besteht in der Berufsbildung eine Differenzie- rungslücke. Das heutige Angebot für eine Berufslehre umfasst neben dem Betriebs- teil pro Woche einen bis zwei Schultage. Was darüber hinausgeht, wird an Vollzeit- schulen unterrichtet. Im Sinn der Qualifizierung durch Theorie und Praxis sind künftig Angebote bereit- zustellen, die auch erhöhten schulischen Bedürfnissen entsprechen, ohne den Be- zug zur betrieblichen Praxis aufzugeben. Dazu dient das neue Angebot der «Berufs- fachschule».

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Abbildung 6

Die im Schema nicht speziell dargestellte Durchlässigkeit ist nach allen Richtungen zu gewährleisten. Die Pfeile zeigen die direkten Zugänge. Für alle anderen haben wegen der sehr unterschiedlichen Bedürfnisse die abnehmenden Stellen die prakti- schen und/oder theoretischen Zusatzanforderungen zu definieren bzw. in ihre Ange- bote zu integrieren.

Auf der anderen Seite steht das Erfordernis eines Qualifikationserwerbs im «nieder- schwelligen» Bereich. Durch die höheren Anforderungen der Praxis steigt die Zahl derjenigen, die eine Grundbildung nötig haben, ohne dass sie gleich das Niveau ei- ner Lehre schaffen können oder wollen. In ihrem Interesse und im Interesse einer Lehre, die ein bestimmtes Qualifikationsniveau behalten soll, ist neu eine Stufe an- zubieten, die weniger umfassende Ansprüche stellt, die aber echte Bildungsleistun- gen und eine anerkannte Qualifikation ermöglicht: die «berufspraktische Bildung».

2.3.1 Berufslehre

Der künftigen Ausgestaltung der Berufslehre liegen die folgenden drei Grundsätze zu Grunde: – Am dualen System mit Bildung in Lehr- bzw. Praktikumsbetrieben und Be- rufsschule wird festgehalten. – Die Grundbildung orientiert sich an Berufstätigkeiten, die je nach Bedürf- nissen und Ansprüchen der interessierten Verbände und der wirtschaftlich- gesellschaftlichen Entwicklung unterschiedlich ausgestaltet werden können («Berufskonzept»).

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– Auf eine Vollmodularisierung7 wird verzichtet. Im Interesse einer umfassen- den Bildung der Jugendlichen – sie stellen weiterhin die grösste Zahl der Lernenden – soll die Grundbildung nicht in einzelne, beliebig zusammen- setzbare Einheiten aufgeteilt werden. Die Gestaltung der Ausbildungsgänge wird flexibilisiert. Auf die bisherige starre Gliederung (z.B. 1 bis 1,5 Tage Schule pro Woche) wird verzichtet. Für jeden Bil- dungsgang können je nach Bedürfnis Blöcke in der Schule oder im Betrieb bzw. in überbetrieblichen Kursen vorgesehen werden (z.B. das erste Jahr als vollschulisches Jahr und spätere Jahre mit berufsbegleitendem Unterricht in der Schule und Arbeit im Betrieb). In der Regel ist der Lehrvertrag über die ganze Lehrzeit abzuschliessen. Über die ganze Dauer der ordentlichen Berufslehre beträgt die Schulzeit 20 bis 40 Prozent. Erste Erfahrungen des Schweizerischen Verbandes für visuelle Kommuni- kation (Viscom) mit einem schulischen Einführungsjahr sowie mit dem Basislehr- jahr Informatik sind erfolgversprechend. Die Lehrzeit dauert im Normalfall drei oder vier Jahre. Der Gesetzesentwurf gibt kein einheitliches Grundmodell für den Aufbau der beruflichen Bildung vor. Aufbau und zeitliche Einteilung der Berufslehre haben sich nach den Anforderungen der je- weiligen Berufstätigkeit zu richten. Das gewährt den Organisationen der Berufsbil- dung genügenden Freiraum. Dieser erhöhte Freiraum stärkt die bedarfsgerechte Qualifikation, ist aber mit dem Verlust einer gewissen Einheitlichkeit verbunden. Beispielhaft werden im Folgenden differenzierte Modelle für Berufslehren aus dem Produktions-, dem Dienstleistungs- und dem Informatik-Bereich skizziert:

Modell der Expertenkommission Die Expertenkommission für das neue Berufsbildungsgesetz hat ein eigenes Modell einer Berufslehre entworfen (vgl. Abbildung 7). Hier folgt auf die Grundlehrzeit ei- ne Aufbaulehrzeit, die schwergewichtig modular im Sinn der Differenzierung oder der Erweiterung organisiert wird. Im Aufbaujahr wählen die Lernenden, die nicht die Berufsmaturitätsschule besuchen, zusammen mit dem Lehrbetrieb Blöcke zur Vertiefung aus. Diese Blöcke werden von Berufsschulen, Verbänden, Ausbildungs- verbünden und privaten Institutionen angeboten. Die Aufbaulehrzeit dient dazu, die Lernenden auf die Planung ihrer Weiterbildung («lebenslanges Lernen») vorzubereiten. Von den Aufbaublöcken ist befreit, wer be- reits in der Grundlehrzeit die Berufsmaturität wählt. Auf diese Weise lässt sich die Lektionenzahl für die Berufsmaturität erhöhen.

7 Der Begriff der Modularisierung wird für drei unterschiedliche Varianten verwendet: (1) Singularisierungskonzept, (2) Differenzierungskonzept, (3) Erweiterungskonzept. «Singularisierung» bedeutet einzelne, berufsunabhängige, selbstständige Einheiten, die beliebig zusammengesetzt werden können. «Differenzierung» meint die Neustrukturierung eines Bildungsgangs durch curriculare Einheiten. Bei der «Erweiterung» handelt es sich um den Ausbau im Sinn von Zusatzqualifikationen.

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Abbildung 7

(1) Auf Eigenarten des Berufskonzepts ausgerichteter Aufbau: Blöcke in Schule und Betrieb bzw. Verbünden, Berufsschulunterricht, Ausbildung im Betrieb. (2) Zur Vertiefung und Spezialisierung sowie als Einführung in die Weiterbildung wählen die Lernenden und ihre Betriebe eine vorgegebene Zahl von Modulen aus.

Weil das Gesetz den Aufbau der Lehre nicht abschliessend regeln will, lassen sich auch die Prüfungen nicht abschliessend regeln. Wesentlich ist, dass die Prüfungen für alle Berufslehren nach gleichen Prinzipien erfolgen, damit in verschiedenen Be- rufstätigkeiten nicht ungleiche Anforderungen entstehen. Eine Lehrabschlussprü- fung umfasst mehrere Elemente, die zusammen die Gesamtnote für die Lehrab- schlussprüfung bzw. das Fähigkeitszeugnis ergeben: «Credits» für definierte Teil- leistungen, Projektarbeiten sowie Zwischen- und Abschlussprüfungen. Mit dem Konzept vielgestaltiger bildungsbegleitender Prüfungen soll einerseits das regel- mässige Lernen gefördert und andererseits der Druck einer einzigen abschliessenden Prüfung vermieden werden.

Modell der kaufmännischen Grundbildung Ein weiteres Modell wird mit der gegenwärtigen Reform der kaufmännischen Grundbildung getestet (vgl. Abbildung 8). Die KV-Lehre soll gemäss den Bedürf- nissen des Arbeitsmarktes und dem Potenzial der Lernenden künftig auf verschiede- nen Anspruchsniveaus abgeschlossen werden können. Zwischen diesen ist die Durchlässigkeit gewährleistet. Die Lehrdauer kann besonders bei einem Wechsel des Niveaus flexibel gestaltet werden. Grundlage für einen Wechsel der Anforderungs- stufen bildet eine Standortbestimmung am Ende eines jeden Lehrjahres.

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Abbildung 8

Die Bildung beginnt mit einem schulischen Basiskurs und einem überbetrieblichen Einführungskurs mit dem Ziel, so viel grundlegende Fach-, Sozial- und Methoden- kompetenz zu lehren, dass der Lehrbetrieb von der aufwändigen Grundlagenver- mittlung entlastet wird. Der Schulanteil ist degressiv. Eine echte duale Bildung wird durch Lernortkooperation erreicht: verschiedene Bil- dungs- bzw. Prozesseinheiten8 werden von Schule und Lehrbetrieb gemeinsam ge- plant und durchgeführt. Die Lehrabschlussprüfung ist so angelegt, dass die in Be- trieb und Schule erworbenen Kompetenzen je zur Hälfte gewichtet werden.

Modelllehre Informatik Eine repräsentativ zusammengesetzte Expertengruppe erarbeitete 1999 im Auftrag des BBT ein Konzept für die Neugestaltung der Informatikbildungen. Es geht zu- nächst um leistungsfähige Ausbildungsstrukturen zur Linderung des Mangels an Fachleuten in diesem schnelllebigen Bereich. Das neue Modell ist darüber hinaus beispielhaft von den Grundsätzen geprägt, die auch für die Neuordnung der Berufs- bildung wegleitend sind: duale Betriebslehre mit flexiblen schulischen Anteilen, breite Grundbildung nach Lernzielen, Aufbau der Grundbildung im Baukastensys- tem, Gewährleistung der Durchlässigkeit usw. In der Grundbildung wird nur noch ein einziger Beruf «Informatiker» angeboten, der nach thematischen Schwerpunkten in verschiedene Vertiefungsrichtungen wie Sys- temtechnik, Applikation oder Support aufgeteilt wird. Grundlage ist eine vierjährige Lehre mit einer gemeinsamen inhaltlichen Basis von 30 bis 50 Prozent für alle Richtungen. Auf den praktischen Teil der Lehre entfallen 60 Prozent der Lehrzeit.

8 Unter «Prozesseinheit» wird ein gesamter Arbeitsablauf verstanden.

5716

Die Lernenden arbeiten an konkreten Projekten aus der betrieblichen Praxis. Zwi- schen Lernenden und Lehrbetrieben werden Zielvereinbarungen abgeschlossen, die in ein individuelles Portfolio der Lernenden einmünden. Die von Berufsschulen und in überbetrieblichen Kursen vermittelten Qualifikationen beanspruchen 40 Prozent der Lehrdauer. Sie werden über Lernziele gesteuert und überwiegend modular ange- boten. Die Vorgabe von Basis- und Vertiefungsmodulen stellt sicher, dass die Wahl der Module durch die Lernenden nicht zu Fehlqualifikationen führt. Auch bei der Reglementierung werden neue Wege beschritten: Es soll nur noch ein Organisationsreglement erlassen werden, das Leistungsstandards für Bildung und Qualifizierung festsetzt. Eine Arbeitsgruppe sorgt für die gesamtschweizerische Ko- ordination, die Genehmigung von Ausbildungsleitfäden, die Anerkennung von Mo- dulkombinationen sowie für die Weiterentwicklung der Informatikbildung. Diese Struktur erlaubt eine kontinuierliche Aktualisierung der Bildungsinhalte. Für die Anpassung der Vorschriften an die technische Entwicklung müssen keine lang- wierigen Revisionen der Bildungsverordnungen mit Vernehmlassungsverfahren mehr durchgeführt werden.

Zusammenfassung von Berufen in Berufsfelder Seit Jahren wird die Zusammenfassung verwandter Einzelberufe in Berufsfelder gefordert – eine Forderung, die sich bisher nur zögerlich durchgesetzt hat. Die ge- meinsame breitere Basis soll die Einsatzmöglichkeiten von Berufsleuten erhöhen und die Durchlässigkeit zwischen den Berufen verbessern. Erste Berufsfelder wur- den bereits unter dem Vorgänger des geltenden BBG realisiert. So wurden 1979 die fünf Einzelberufe Schreiner, Möbelschreiner, Bauschreiner, Sitzmöbelschreiner und Glaser-Fensterschreiner zum Schreiner mit zwei Fachrichtungen zusammengefasst. Weitere Zusammenfassungen folgten. Genannt sei der Drucker (1989) anstelle der fünf Einzelberufe Offsetandrucker, Tief-, Kleinoffset-, Buchdrucker-Offsetdrucker und Offsetdrucker.In der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre hat sich diese Bewe- gung verstärkt. 1997 wurden 16 mechanische Berufe in vier neue Berufe der Ma- schinenindustrie zusammengefasst: – Automatiker für die bisherigen Elektromechaniker, Elektromaschinenbauer, Automatiker und Schaltanlagenmonteur; – Elektroniker für die bisherigen Elektroniker und Elektronikmonteur; – Konstrukteur für die bisherigen Maschinenzeichner und technischer Zeichner; – Polymechaniker für die bisherigen Maschinenmechaniker, Maschinenmon- teur, Mechaniker, Feinmechaniker, Werkzeugmacher, Werkzeugmaschinist, Decolleteur-Mechaniker und Kabelmaschinenmonteur.

1999 folgten Textilassistent/in (Berufsfeld mit sechs Fachrichtungen) und Haus-

technikplaner/in (Fachrichtungen Heizung, Kälte, Lüftung und sanitäre Installatio- nen). In Bearbeitung sind die Bereiche Lebensmitteltechnologie (Konserven und Tiefkühlung, Lebensmittel, Getränke), Logistikassistenz (Lagerist, Postangestellter, Betriebsfachangestellter SBB/Bahn und Umzugspacker), Dach und Wand (bzw. Ge- bäudehülle) für die Berufe Dachdecker, Spengler, Isoleur, Zimmermann und evtl. wei- tere Berufe sowie das Berufsfeld Grüne Berufe für Landwirtschaft und Gartenbau.

5717

Abbildung 9

5718

2.3.2 Die berufspraktische Bildung

Der Gesetzesentwurf sieht neu die Stufe der «berufspraktischen Bildung» vor. Dies aus zwei Gründen: Die durch die technologische Entwicklung gestiegenen Anforde- rungen an eine Lehre dürfen einerseits nicht dazu führen, dass schulisch weniger leistungsfähige Jugendliche von einer formalisierten Ausbildung ausgeschlossen bzw. mit dem negativen Etikett der Anlehre versehen werden. Andererseits besteht auch ein wirtschaftliches Bedürfnis nach kürzeren als dreijährigen, aber deswegen nicht anspruchslosen Qualifizierungen. Heute stehen Branchen teilweise vor der Wahl, entweder nicht genügend Nach- wuchs ausbilden zu können oder die Anforderungen an die Lehre signifikant senken zu müssen (z.B. Sanitärgewerbe), was weder im Interesse der Wirtschaft noch im Interesse der angehenden Berufsleute liegt. Auch gibt es neue Arbeitsplätze, z.B. in Call-Centers, die Anforderungen stellen, die keine dreijährige Berufslehre mit Fä- higkeitszeugnis voraussetzen. Die berufspraktische Bildung soll eine Differenzierung nach individuellen Fähig- keiten oder Bedürfnissen ermöglichen. Sie geht aber von klar definierten Qualifika- tionsanforderungen aus. Damit soll sie die Anlehre ablösen, die ganz auf die indivi- duellen Fähigkeiten der Anzulehrenden abgestimmt ist. Um die erforderliche Quali- fikation zu erreichen, sollen Jugendliche mit Lernschwierigkeiten zusätzlich mit ei- ner fachkundigen individuellen Begleitung unterstützt werden. Die berufspraktische Bildung ist schwergewichtig auf praktisches Lernen im Betrieb ausgerichtet. Der begleitende Unterricht dient in erster Linie fachkundlicher Ergän- zungen sowie dem Schliessen von Lücken in Grundfertigkeiten und Grundfähigkei- ten. Im Hinblick auf den Grundsatz «kein Abschluss ohne Anschluss» soll die be- rufspraktische Bildung auch eine verkürzte Berufslehre mit dem Abschluss eines Fähigkeitszeugnisses und damit den Zugang zur höheren Berufsbildung ermögli- chen. Eine weitere Variante dieses Angebots könnte das Praxisjahr darstellen, das von Maturandinnen und Maturanden für den Fachhochschulzugang gefordert wird. Ein strukturiertes Praktikum unter Anerkennung der bereits erbrachten Lernleistungen wäre hier ein Bildungsfortschritt gegenüber einem beliebig gestaltbaren Arbeitsjahr. Es kann aber die Möglichkeit von verkürzten Lehren nicht ersetzen. Der Schweizerische Gewerkschaftsbund möchte weiterhin die Lehre als unterste of- fizielle Qualifikationsstufe bezeichnet haben und die berufspraktische Bildung al- lenfalls als eine Art von Vorlehre akzeptieren. Ein kohärentes Bildungssystem, das den Gegebenheiten und Interessen sowohl der Lernenden als auch der Lehrbetriebe entspricht, verlangt jedoch als Ergänzung zum eidgenössischen Fähigkeitszeugnis eine weitere Differenzierungsstufe. Sonst besteht die Gefahr, dass das Fähigkeits- zeugnis zu einer Bescheinigung unterschiedlichster Qualifizierungen degradiert wird. Das vermindert die Transparenz, ohne aber eine offene oder verdeckte Diffe- renzierung am Arbeitsmarkt oder bei Zulassungsbestimmungen zu verhindern.

5719

2.3.3 Berufsfachschule

Das Berufsbildungssystem hat auch vermehrt kognitiv anspruchsvollere Angebote bereitzustellen. Einerseits steigen die Qualifiaktionsansprüche, andererseits gilt es zu vermeiden, dass besonders leistungsstarke junge Menschen ausschliesslich auf den gymnasialen Weg verwiesen werden. Aus diesem Grund wird neben der Be- rufsmaturität (vgl. nächste Ziffer) neu die Berufsfachschule angeboten. Berufsfachschulen ergänzen die Berufsbildung, sind jedoch kein Ersatz für bisherige Lehren. Vielmehr stellen sie eine eigenständige, in einer speziellen Verordnung zu regelnde Qualifikationsstufe dar. Mögliche Einsatzbereiche für Berufsfachschulen sind bei schulisch anspruchsvollen Dienstleistungen zu sehen, z.B. im Gesundheits- und Sozialwesen sowie in ausge- wählten Segmenten der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien. Überall dort, wo ausbildungsbedingt der Schulteil mehr als die Hälfte der Lehrzeit ausmacht, könnten Berufsfachschulen an die Stelle der Betriebslehre treten. Es wäre eine Überforderung der Betriebe, sie für Bildungswege verantwortlich zu machen, die zum grösseren Teil ausserhalb des Betriebes stattfinden. Umgekehrt soll der Vorteil des dualen Systems, d.h. die enge Bindung an die Be- dürfnisse des Arbeitsmarktes, nicht aufgegeben werden. Dies wird dadurch erreicht, dass – der Betriebsteil des Bildungsweges «Berufsfachschule» ein Praktikum um- fassen muss, das mindestens ein Jahr dauert und voll in die Ausbildung inte- griert ist; – die einschlägigen Verordnungen in enger Zusammenarbeit mit Berufsver- bänden erarbeitet werden und diese damit die Verantwortung für die Quali- fikationen und für die Praxisplätze übernehmen. Ausgangspunkt für die Idee der Berufsfachschule waren die Handelsmittelschulen, deren Grundzüge auf neue Berufsfelder ausgedehnt würden. Eine vermehrte Integ- ration strukturierter dualer Elemente würde unter dem neuen Gesetz aber auch für gewisse Handelsmittelschulen notwendig; teilweise ist dies bereits heute realisiert. Die Lehrwerkstätten hingegen sind ein Spezialfall von Ausbildungen nach Regle- menten der betrieblichen Lehrberufe. So wie sie die betriebliche Praxis in eigenen Ateliers vermitteln, so könnten sie gegebenenfalls auch Praktika von Bildungsgän- gen der Berufsfachschule übernehmen. Ein Testfall für Berufsfachschulen ist das Projekt der Informatikmittelschulen im Rahmen des Lehrstellenbeschlusses II. Das Konzept selbst und seine möglichen Anwendungen sind Gegenstand einer breit abgestützten Begleitgruppe von Bil- dungsexperten aus Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt. Nicht in das Regelwerk der Berufsbildung gehören die Diplommittelschulen. Als re- gionale Variante allgemein bildender Schulen zählen sie zum Kompetenzbereich der Kantone, hauptsächlich als Vorbereitung auf Bildungen in den Bereichen Gesund- heit, Soziales und Kunst. Über diese Zubringerfunktion hinaus besteht mit dem neu- en Berufsbildungsgesetz die Möglichkeit der Umwandlung dieser Institutionen in Berufsfachschulen, was jedoch den Einbezug von Praxiselementen in die jeweiligen Bildungsprogramme voraussetzt.

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2.3.4 Berufsmaturität

Die 1993 beschlossene und seitdem sukzessive eingeführte Berufsmaturität trägt da- zu bei, die Berufsbildung als attraktiven Bildungsgang mit einem Angebot von der Grund- bis zur Hochschulbildung zu stärken. Die Berufsmaturität bescheinigt eine berufliche Grundbildung zusammen mit einer vertieften und erweiterten Allgemein- bildung. Sie setzt immer ein Fähigkeitszeugnis voraus und bedeutet sowohl Berufs- fähigkeit als auch Studierfähigkeit an einer Fachhochschule. Während die gymnasiale Matura als Voraussetzung für ein Universitätsstudium nur ausnahmsweise zu Diskussionen Anlass gibt, muss sich die noch junge Berufsmatu- rität weiter festigen. Eine Revision zur Vereinheitlichung der unterschiedlichen Be- rufsmaturitätstypen9 ist im Gang. Gleichzeitig geht es um eine bessere Abstimmung der Lehrpläne auf die Bedürfnisse und Anforderungen der neuen Fachhochschule. Bereits die Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000–2003 vom 25. November 1998 (BBl 1999 297) hielt fest, dass «den Jugendlichen am Ende der obligatorischen Schulzeit gleichwertige und attrak- tive Angebote offen stehen» sowie «zu fairen Bedingungen die Durchlässigkeit zwi- schen Lehrabschluss/Berufsmatura, allgemeiner Hochschulreife, Fachhochschulab- schluss und universitärem Studium hergestellt werden» sollen. Ein erster Durch- bruch wurde mit der Anerkennungsvereinbarung von Studienleistungen zwischen den eidgenössischen technischen Hochschulen (ETH) und den Fachhochschulen vom Oktober 1998 erzielt. Vor allem im Universitätsbereich bestehen jedoch noch starke institutionelle und prestigemässige Vorbehalte gegen eine umfassende Durchlässigkeit. Umgekehrt hat sich eine allzu formelle Zulassungspraxis für Ma- turanden an den Fachhochschulen nicht durchwegs bewährt und namentlich im Be- reich der Maschinenindustrie zum Ruf nach einer zusätzlichen verkürzten Lehre geführt. Die Verordnung über die schweizerische Maturitätsprüfung von 1998 sieht Ergän- zungsprüfungen u.a. für Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen Berufs- maturitätszeugnisses vor, die ihnen den Zugang zu den Universitäten und Hoch- schulen ermöglichen sollen. Die Ausgestaltung solcher Ergänzungsprüfungen befin- det sich in Arbeit. An dieser Stelle sei noch auf das Projekt Euro-Bac hingewiesen. Es steht für ein Modell, das berufliche und allgemein bildende Inhalte in der Erstbildung vereint und einen europäischen Standard einer doppelt qualifizierenden Ausbildung bereit- hält. Euro-Bac soll den Zugang an universitäre Hochschulen der europäischen Staa- ten ermöglichen. Im europäischen Bildungsprogramm Leonardo da Vinci arbeiten

21 Partner aus zehn Ländern an der Entwicklung und Evaluierung von Standards für

Euro-Bac. Die Schweiz ist als stiller Partner beteiligt.

9 Die höchsten Anteile an der Berufsmaturität verzeichneten 1999 bei total

6026 Abschlüssen die kaufmännische (47%) und die technische (46%). Der Rest (7%)

entfällt auf die gestalterische, die gewerbliche und die technisch-landwirtschaftliche Berufsmaturität.

5721

Abbildung 10

2.4 Die höhere Berufsbildung – Tertiärstufe

Das neue Berufsbildungsgesetz sieht eine spezifische Tertiärstufe ausserhalb des Hochschulbereichs vor. Es trennt im Gegensatz zum geltenden BBG die höhere Be- rufsbildung von der Weiterbildung. Weiterbildung soll im Sinn der Erneuerung und Weiterentwicklung des Gelernten unmittelbar an die Grundbildung anschliessen. Unter dem neuen Kapitel der höheren Berufsbildung werden die beiden formali- sierten Bereiche der eidgenössischen Berufs- und der eidgenössischen höheren Fachprüfungen einerseits, der höheren Fachschulen andererseits zusammengefasst, um sie als eigenständiges Bildungsangebot in der tertiären Bildung zu verankern.

Die höhere Berufsbildung in Zahlen (Abschlüsse 1998) In der höheren Berufsbildung wurden 1998 über 26 000 Abschlüsse erworben. In der Statistik10 inbegriffen sind die Abschlüsse der seit 1995 in einem eigenen Gesetz geregelten Fachhochschulen (4020): – höhere Fachschulen 2 860 – eidgenössische Fach- und höhere Berufsprüfungen 10 720 – nicht vom Bund reglementierten höhere Berufsbildungen 8 500

10 Bundesamt für Statistik (BFS), Bildungsabschlüsse 1998, Neuchâtel 1999.

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Rund ein Viertel der jungen Erwachsenen erwerben einen höheren Berufsabschluss. Der Anteil steigt seit 1980 kontinuierlich. Zwei Drittel der Abschlüsse entfallen auf Männer. Frauen wählen vor allem die Bereiche Gesundheit, Soziales und Pädagogik. In der Deutschschweiz ist die Bedeutung dieser Tertiärausbildung grösser (29%) als in der lateinischen Schweiz (21%). Für einen Vergleich der höheren Berufsbildung der Schweiz mit dem Ausland fehlen vergleichbare Indikatoren11. Die genannten Bereiche zeugen von einer Nachfrage nach Bildungsangeboten, deren Ansprüche das Niveau einer Grundbildung der Sekundarstufe II klar übersteigen. Diese Angebote sollen sich nicht weiter zwischen Grund- und Weiterbildung bewe- gen, sondern auf der Tertiärstufe klar positioniert werden. Nur so kann diese Stufe eine eigene Identität entwickeln, die Durchlässigkeit definiert und eine gesamt- schweizerische Transparenz erreicht werden. Der Zugang zum Tertiärbereich setzt den Abschluss einer mindestens dreijährigen Qualifikation auf der Sekundarstufe II voraus. Es kann dies ein Fähigkeitszeugnis oder ein allgemein bildender Abschluss sein. Es ist müssig, darüber zu spekulieren, ob berufliche Grundbildungen auch auf der Tertiärstufe beginnen können. Dies ist selbstverständlich der Fall, wo auch allgemein bildende Abschlüsse als Zugangsbe- rechtigung anerkannt werden (sonst spricht man eher von Zweit- oder weiterführen- der Bildung). Wenn im BBG von Grundbildung die Rede ist, ist immer die berufli- che Erstbildung der Sekundarstufe II gemeint. Es gibt keinen Grund, diesen einge- führten Sprachgebrauch zu ändern. Das Bildungsangebot im Tertiär-Bereich zeichnet sich durch eine ausserordentliche Vielfalt bezüglich Inhalt, Anforderungen, Trägerschaft und Finanzierung aus. Damit lassen sich für die unterschiedlichsten Erwartungshaltungen geeignete Bildungsan- gebote ausmachen.

2.4.1 Berufs- und höhere Fachprüfungen

Im Unterschied zu den höheren Fachschulen, bei denen der Ausbildungsgang aner- kannt wird, werden bei den eidgenössischen Berufsprüfungen und den eidgenössi- schen höheren Fachprüfungen (Meisterprüfungen) nur der Inhalt und die Durchfüh- rung der Prüfung reglementiert. Der Besuch bestimmter Lehrgänge ist nicht vorge- schrieben. In der Regel werden Vorbereitungskurse in Bildungsinstitutionen von Berufsverbänden, in öffentlichen oder privaten Schulen angeboten. Nachzuweisen ist eine mehrjährige einschlägige Berufstätigkeit. Die Branchen haben einen bestimmenden Einfluss auf die eidgenössischen Prüfun- gen. So fallen die Festlegung der Prüfungsinhalte und die Durchführung der Prüfung in die Kompetenz der Berufsverbände. Die Organisation der Prüfungen erfolgt meist in Milizarbeit. Auf Antrag von Verbänden hat der Bund bisher 157 höhere Fach- prüfungen und 151 Berufsprüfungen anerkannt (1999). Die Prüfungen entsprechen sehr unterschiedlichen Anforderungen, die z.T. Fachhochschulniveau erreichen.

11 Vgl. Bundesamt für Statistik (BFS), Bildungsindikatoren Schweiz 1999, S. 86.

5723

2.4.2 Höhere Fachschulen

Im geltenden Berufsbildungsgesetz sind die höheren Fachschulen nur marginal be- handelt. Die politischen Gewichte der Siebzigerjahre lagen anders. In der Folge prägten föderalistische Vielfalt und Eigeninitiative von verschiedensten Trägern die höhere Berufsbildung. Dementsprechend ist die Schulstruktur durch starke Speziali- sierung und eine Vielzahl von zum Teil sehr kleinen Schulen gekennzeichnet. Die höheren Fachschulen dienen in erster Linie der praxisnahen Spezialisierung. Sie eignen sich als Vorbereitung auf die Übernahme unterer und mittlerer Kaderfunk- tionen. Sie orientieren sich nach den Marktbedürfnissen. Für ihren Erfolg sind Fle- xibilität und optimale Berücksichtigung der Bedürfnisse einzelner Berufsgruppen und der entsprechenden Wirtschaftszweige entscheidend. Der guten Stellung am Markt steht die von Vertretern der Bildungsinstitutionen oft monierte, zu wenig transparente Abgrenzung insbesondere zu den Fachhochschulen gegenüber, die teilweise auf gleichen Gebieten aktiv sind. Die höheren Fachschulen können als Vollzeitausbildung absolviert werden und dau- ern dann in der Regel zwei oder drei Jahre. Die berufsbegleitende Form dauert drei bis vier Jahre. Aufnahmebedingungen sind in der Regel eine abgeschlossene Be- rufslehre im entsprechenden Studienbereich und das Bestehen einer Aufnahmeprü- fung. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement hat Mindestvorschriften für die Anerkennung folgender Schultypen erlassen: höhere Fachschulen für Gestaltung, für Tourismus, für Wirtschaftsinformatik sowie für Drogistinnen und Drogisten, höhere gastgewerbliche und hauswirtschaftliche Fachschulen sowie höhere kaufmännische Gesamtschulen. Die höheren Fachschulen für Gestaltung und die höheren hauswirt- schaftlichen Fachschulen sind auf dem Niveau der Ingenieurschulen HTL und der höheren Wirtschafts- und Verwaltungsschulen HWV angesiedelt, die seit 1996 zu Fachhochschulen ausgebaut werden. Die übrigen höheren Fachschulen wurden auf dem Niveau der Technikerschulen TS definiert. Insgesamt sind über 60 Techniker- schulen und rund 30 «andere höhere Fachschulen» anerkannt.

2.4.3 Entwicklungslinien

Wo bisher Einzeldiplome eine höhere Berufsbildung testierten, soll ein anerkanntes Qualifikationsniveau durchgesetzt werden, das auch für nicht Eingeweihte erkenn- bar wird. Es entspricht der Stufe 5 des Klassifikationsschemas ISCED97 (Inter- national Standard Classification of Education). Auf diese Weise erhalten einerseits die in diesem Bereich zuständigen Träger einen Rahmen für eine selbstverantwortete Definition der Lehrinhalte und andererseits wird nur so eine bessere Transparenz und Durchlässigkeit innerhalb des Gesamtsystems möglich, das mit den Gesund- heits- und Sozialberufen auf dieser Stufe ein zusätzliches Gewicht erhält. Der Gesetzesentwurf schreibt den Dualismus von höheren Fachschulen und eidge- nössischen Berufs- bzw. höheren Fachprüfungen fort, obwohl teilweise durchaus vergleichbare Qualifikationen erworben werden. Spezifische Berufstätigkeiten, na- mentlich die sozialen und die Gesundheitsberufe, sind stärker auf die curricular ein-

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gebettete Vermittlung von Wissen, Kenntnissen und Fähigkeiten angewiesen als gewerbliche Qualifizierungsbedürfnisse. Bei den massgeblich durch ihre Spezialisierung und die Verankerung in den Regio- nen definierten höheren Fachschulen wäre es verfehlt, einen Konzentrationsprozess zu fordern, wie er bei den Fachhochschulen unerlässlich ist. Vielmehr wird es darum gehen, stärker als bisher neue Formen der Zusammenarbeit mit Fachhochschulen und mit den Trägerschaften von Berufs- und höheren Fachprüfungen zu suchen. Denkbar sind der gezielte Einsatz derselben Lehrkräfte oder gemeinsame Angebote im Nachdiplombereich.

2.5 Berufsorientierte Weiterbildung

Die immer kürzeren Wissenszyklen können ohne ständige Weiterbildung nicht be- wältigt werden. Auch ist die Menge des sich ständig überholenden Erfahrungswis- sens innert nützlicher Frist nicht mehr zu vermitteln. Exemplarisches Lernen und die Fähigkeit, Neues zu verarbeiten, sind gefragt und müssen weiterentwickelt werden. Entsprechende Kompetenzen müssen bereits auf der Sekundarstufe II eingeübt wer- den. Auch muss Weiterbildung im Sinne des Qualifikationserhalts oder besserer Ar- beitsmarktfähigkeit bereits auf diesem Niveau gepflegt werden. In der Weiterbildung durchdringen sich staatliche und private Angebote und Ver- antwortung in hohem Mass. Weiterbildung liegt im Interesse des Einzelnen und im Interesse der Arbeitgeber. Insofern liegt sie auch in deren Verantwortung. Darüber hinaus ist ein subsidiäres staatliches Engagement angesichts des öffentlichen Inter- esses an einem möglichst hohen Qualifikationsniveau der Bevölkerung angezeigt. Es gibt immer Personen (z.B. bildungsferne Schichten) und Fachbereiche, für die nur dank öffentlicher Unterstützung die notwendige Erneuerung der Kenntnisse und Fä- higkeiten gesichert werden kann. Gemäss einem Expertenbericht über Weiterbildung ist «das aktuelle Bildungssystem in der Schweiz weit davon entfernt, der wachsenden Bedeutung des lebenslangen Lernens [...] Rechnung zu tragen»12. Die Revision des Berufsbildungsgesetzes be- rücksichtigt diese Diagnose. Das neue Gesetz kann jedoch aus staatspolitischen Gründen – der Bund ist nur für die berufliche Weiterbildung zuständig – und wegen der Überforderung des Berufsbildungssystems nicht der Ort sein, um die Weiterbil- dung grundsätzlich neu zu regeln. Die Weiterbildung unter dem Berufsbildungsgesetz soll weiterhin berufsorientiert bleiben. Angesichts der zunehmenden Bedeutung allgemein bildender Elemente auch für die Berufsfähigkeit soll sie sich aber nicht nur auf das rein Fachtechnische beschränken, sondern vermehrt auch umfassendere Einsichten und Fähigkeiten för- dern.

12 Philipp Gonon, André Schläfli u.a., Weiterbildung in der Schweiz: Situation und Empfehlungen. Bericht an das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie und das Bundesamt für Kultur, Zürich, November 1998, S. 3.

5725

2.5.1 Bezug zur Arbeitswelt

Im Bewusststein der Abgrenzungsproblematik zur allgemeinen Erwachsenenbildung hat sich bereits die Expertenkommission für das neue BBG auf einen extensiven Weiterbildungsbegriff geeinigt, die «berufsorientierte» Weiterbildung. Die gegen- wärtige Segmentierung nach Arbeitslosen, Erwerbstätigen usw. greift zu kurz. Ande- rerseits ist der Begriff der allgemeinen Erwachsenenbildung zu diffus. Im Sinn eines integralen Ansatzes umfasst die berufsorientierte Weiterbildung verschiedenste An- gebote, sofern sie in Verbindung zur Arbeitswelt stehen. Moderne statistische Erhe- bungsmethoden stellen mangels Aussagekraft ebenfalls nicht mehr auf strukturelle Betrachtungen, sondern auf Selbstdeklaration der Befragten ab. Ziel der berufsorientierten Weiterbildung ist die Erhaltung und Verbesserung der Arbeitsmarktfähigkeit der Individuen. Insbesondere Bildungsungewohnte sowie Wiedereinsteigerinnen und Wiedereinsteiger sollen die Chance erhalten, ihre Kennt- nisse und Fertigkeiten aufzufrischen und verpasste Bildung nachzuholen. Gerade hier sind die Ansprüche von Chancengleichheit und Gleichstellung der Geschlechter einzulösen. Die Bereitstellung entsprechender Angebote wird nach wie vor primär Aufgabe der Kantone und privater Träger sein.

2.5.2 Subsidiäre Rolle des Bundes

Der Bund wird im Sinne seiner strategischen Aufgabe in der Berufsbildung subsi- diär für Massnahmen zur Koordination, Transparenz und Qualität auf gesamt- schweizerischer Ebene besorgt sein. Daneben hat er Massnahmen zu fördern und anzuregen, die den Verbleib im Erwerbsleben bei wirtschaftlichen Strukturverände- rungen ermöglichen oder erleichtern. Im sozialen und im engeren bildungspoliti- schen Bereich muss die Priorität auf den Wiedereinstieg nach öffentlichen, sozialen oder familiären Pflichten sowie auf die vermehrte Erfassung, den vermehrten Einbe- zug sogenannter bildungsferner Schichten gelegt werden. Gemäss einer Untersuchung des Bundesamtes für Statistik über das Weiterbildungs- verhalten13 sind nicht alle Bevölkerungsschichten im Weiterbildungsbereich glei- chermassen präsent: die Männer mehr als die Frauen; die Höherqualifizierten mehr als diejenigen, welche weniger gut qualifiziert sind; die Angestellten aus Grossun- ternehmen mehr als diejenigen aus kleineren Unternehmen. Dieser Befund deckt sich mit internationalen Erfahrungen. Staatliche Anreize müssen darauf hinwirken, dass sich die Beteiligung an der Wei- terbildung erhöht und vermehrt auch Gruppen erfasst, die sich bisher nicht an der Weiterbildung beteiligt haben. Anstoss dazu könnte z.B. ein individuelles Weiter- bildungskonto sein, wobei ausgehend von einem Bildungsbudget von 2500 Franken pro Lehrabgängerin und Lehrabgänger mit einem Finanzierungsvolumen von knapp

100 Millionen Franken zu rechnen wäre. Die Wirkung solcher Anreize wird aller-

13 Bundesamt für Statistik (BFS), Bildungsindikatoren Schweiz. Bildungssystem(e) Schweiz im Wandel, Bern 1995, S. 66.

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dings sehr kontrovers beurteilt14. Für den Bund wird es zunächst darum gehen, sol- che Möglichkeiten beispielsweise im Rahmen von Pilotprojekten auf ihre Tauglich- keit zu testen. Weiterbildung unter berufsbildungspolitischem Aspekt ist eine längerfristige Aufga- be. Daneben wird es nach wie vor auch kurzfristigere arbeitsmarktpolitische Weiter- bildungsaktionen geben müssen. Aus den Erfahrungen der vergangenen Jahre mit hohen Arbeitslosenzahlen ergibt sich ein ganz klarer Bedarf nach vermehrter Koope- ration der beiden Bereiche. Viele Gelder der Arbeitslosenversicherung sind an der bereits vorhandenen und bewährten Struktur der Berufsbildung vorbei in Ad-hoc- Angebote geflossen. Umgekehrt stellte sich das vorhandene Berufsbildungsangebot nur zögerlich auf die neuen Bedürfnisse zur Schulung von Arbeitslosen ein. Der Ge- setzesentwurf stipuliert deshalb ausdrücklich eine engere Koordination der beiden Bereiche. Mit der vorgeschlagenen Konzeption einer extensiveren Interpretation des Begriffes der berufsorientierten Weiterbildung sind Mehrkosten verbunden, die einerseits über die Erhöhung des pauschalierten Bundesbeitrags an die Kantone sowie über die Kredite für Innovationsmassnahmen und für besondere Leistungen im öffentlichen Interesse finanziert werden sollen.

2.6 Übergänge zwischen den Bildungsstufen

Neben formalisierten Zugangsberechtigungen wie dem Maturitätszeugnis sind be- sonders die Schnittstellen zwischen den Bildungsgängen zu beachten. Sowohl am Übergang von der obligatorischen zur nachobligatorischen Bildung als auch von der Sekundarstufe II zur Tertiärstufe stellen sich Probleme, die mit den spezifischen Anforderungen der Praxis zusammenhängen.

2.6.1 Berufsvorbereitung

Am Übergang von der Schule zur Berufsbildung müssten die Kulturtechniken wie Lesen, Schreiben, Rechnen genügend ausgebildet sein. Dies ist in zunehmendem Masse nicht mehr der Fall, sei es wegen der gestiegenen Anforderungen, sei es aus migrationspolitischen Gründen. Es kann nicht Aufgabe der Berufsbildung sein, Defizite aus dem Bereich der vorge- lagerten Stufen zu beheben. Ihre gegenüber der obligatorischen Schule auf die Ar- beitswelt fokussierte Perspektive macht sie aber geeignet, eine spezifische Über- gangsfunktion wahrzunehmen. Durch praxisorientierte Angebote kann und soll sie die schulischen Angebote ergänzen und damit neue Lernmotivationen wecken.

14 Die Finanzierung des Bildungswesens durch Bildungsgutscheine; Modelle und

Erfahrungen: Max Mangold, Jürgen Oelkers, Heinz Rhyn: Institut für Pädagogik, Abteilung Allgemeine Pädagogik, Universität Bern, Oktober 1998. Auch ein Versuch der Migros- Genossenschaft Genf von 1998 verlief ernüchternd: gerade 1,7 Prozent der Beschäftigten machte von einem Bildungsgutschein von 860 Franken im Jahr Gebrauch (vgl. «Panorama» 1/2000, S. 49).

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Wegen der unterschiedlichen Zuständigkeiten von Bund und Kantonen stellt sich die Frage, wer für die entsprechenden Angebote zuständig ist. Der vorliegende Ge- setzesentwurf geht vom Standpunkt aus, dass bis zur Berufsbildungsreife grundsätz- lich die Kantone zuständig sind. Der Bund seinerseits soll im Sinne der Subsidiarität Pilotprojekte unterstützen und Anschubfinanzierungen leisten, die aber eindeutig berufsorientiert sein müssen. Berufswahl- und schulische Ergänzungsangebote sol- len vollumfänglich in der Verantwortung der Kantone bleiben.

2.6.2 Übertritt zur Tertiärstufe

Eindeutig in die Kompetenz des Bundes fallen die Übergänge zur beruflichen Ter- tiärstufe. Grundsätzlich soll das Fähigkeitszeugnis bzw. ein allgemein bildender Ab- schluss der Sekundarstufe II zu einer weiterführenden Berufsbildung berechtigen. Da es sich im Nichthochschulbereich aber um spezifische Fachbildungen handelt, müssen die abnehmenden Bildungsstätten auch zusätzliche Anforderungen verlan- gen können, sofern sie diese nicht in das Bildungsangebot integriert haben oder sie sich nicht integrieren lassen. Gedacht ist an Praktika in Ergänzung zur allgemeinen Maturität oder umgekehrt an vertiefte Allgemeinbildung in Ergänzung zu einem beruflichen Fähigkeitsausweis. Dies lässt sich nicht allgemein regeln, sondern nur in der Form von Leitplanken festlegen. Dazu zählen die Anerkennung erbrachter Lernleistungen, die Festlegung von Qualifikationen, Fachbezüge und Niveaukriterien.

2.6.3 Durchlässigkeit innerhalb und zwischen den Stufen

Klar zuweisbare Qualifikationsstufen sind eine Voraussetzung für die Beurteilung der einzelnen Bildungsgänge und für die Durchlässigkeit unter ihnen. Der Durchläs- sigkeit kommt steigende Bedeutung zu. Die Tätigkeitswechsel im Verlauf eines Be- rufslebens nehmen zu. Eine Verlängerung der individuellen Bildungswege ist je län- ger je weniger sinnvoll sowohl aus Sicht der Betroffenen, der öffentlichen Hand und der Wirtschaft. Eine Erhöhung der Durchlässigkeit zwischen den verschiedenen Bil- dungswegen ist daher unabdingbar. Neben der institutionell geregelten Durchlässigkeit im Zusammenhang mit der Stu- dienberechtigung ist Durchlässigkeit ein nicht minder bedeutsamer Grundsatz im Wechsel zwischen den Bildungsangeboten und den Bildungsstufen. Hier hängt vie- les von der individuellen Vorbildung und dem spezifischen Bildungsgang ab. Umso wichtiger wird es sein, dass die einschlägigen Regelungen grundsätzliche Überle- gungen zur Gewährung und Umsetzung von Durchlässigkeit enthalten. Beispielsweise soll auch eine Person mit einer allgemeinen Maturität in den berufso- rientierten Nichthochschulbereich der Tertiärstufe gelangen können. Es ist aber klar, dass die entsprechende berufliche Erfahrung auf die eine oder andere Weise nachge- holt werden muss – sei dies integriert in den Bildungsgang oder als Vorleistung. Dasselbe gilt umgekehrt für schulische Erweiterungen bei Personen mit Fähigkeits- zeugnissen. Angesichts der verbreiteten Tendenz, schulische Elemente höher zu ge- wichten als berufliche, sind entsprechende Leitlinien ein wichtiger Bestandteil eines qualifikationsorientierten Bildungssystems.

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Flexible Durchlässigkeitsbestimmungen können durchaus in Widerstreit zu institu- tionalisierten Berechtigungen stehen, wie sie die Maturitäten darstellen. Es wird darauf zu achten sein, dass die beiden aus unterschiedlichen Gründen erwünschten Möglichkeiten nicht für partikulare Zwecke wie Bestandeserhöhungen an Schulen und damit zum Unterlaufen von bildungspolitischen Weichenstellungen missbraucht werden. Im Übrigen darf eine flexiblere Regelung auch nicht zu ständigem Hin- und Her- pendeln führen. Es besteht durchaus ein bildungspolitisches Interesse daran, dass ein Bildungsgang entweder früh als falsch erkannt oder dann bis zu einem Abschluss durchgehalten wird. Ein wesentliches Element zur Förderung der Durchlässigkeit stellen Baukastensys- teme dar. Das Pilotprojekt «Berufliche Weiterbildung im Baukastensystem» hat po- sitive Ergebnisse gezeitigt. Weniger weit gediehen sind die Überlegungen zu Se- kundarstufe-II-Bildungen. Die Vorschläge gehen hier eher in Richtung einer Teil- modularisierung im Sinne von Ergänzungen und Individualisierungen.

2.7 Steuerung der Berufsbildung

Bildungsprozesse sind nur begrenzt steuerbar. Sie sind langfristig angelegt und hän- gen von einer Vielzahl verschiedener Akteure ab. Zusätzliche Steuerungsprobleme wirft in den kommenden Jahren die Integration der Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst auf, die in einer anderen Bildungstradition stehen (vgl. Ziffer 2.2).

2.7.1 Kompetenzordnung

Eine klare Zuteilung der Kompetenzen ist für die Steuerung einer Verbundaufgabe von grösster Bedeutung. Der Gesetzesentwurf verschreibt sich dem Grundsatz einer stufengerechten Subsidiarität. – Der Bund ist für die übergeordneten, landesweiten Belange zuständig, d.h. für Systementwicklung und -steuerung, Koordination und Transparenz. Er soll nicht einfach überall dort einspringen, wo die Akteure nicht zu Rande kommen. In der Vernehmlassung wurde häufig kritisiert, dass bei den einzelnen Bestimmungen nicht erwähnt sei, der Bund werde «in Zusammenarbeit mit ...» den übrigen Akteuren tätig. Es sei deshalb ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Zusammenarbeit unter und zwischen den Akteuren erste Priorität zukommt. Dies bringt das neue Gesetz dadurch zum Aus- druck, dass es diese Zusammenarbeit in seinem ersten Artikel festschreibt. – Den Kantonen obliegt die Organisation der Berufsbildung vor Ort. Ihnen kommt die Umsetzung der staatlichen Aufgaben zu: regionale Bildungspoli- tik, Schule und Aufsicht. Die Aufsichtstätigkeit erschöpft sich nicht in ob- rigkeitlicher Administrativaufsicht, sondern soll vor allem vermittelndes und förderndes Coaching beinhalten. Der Gesetzesentwurf achtet besonders dar- auf, dass die Kantone im Wortlaut und insbesondere durch die Kompeten-

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zenordnung als wesentliche Mitgestalter der Berufsbildung in Erscheinung treten. Die Vernehmlassung ergab zwei neue Aspekte zur Aufgabenteilung, die im Vernehmlassungsentwurf nicht berücksichtigt waren: die Beteiligung der Kantone an internationalen Verträgen und die Aufsicht über höhere Fachschulen. Der Gesetzesentwurf geht davon aus, dass der Abschluss internationaler Verträge im Rahmen der üblichen Konsultations- mechanismen Bundessache ist und bleiben soll. Bei den höheren Fachschulen hingegen ist ein verstärktes Engagement der Kantone berechtigt und wird durch die neue Finanzierungsregelung entsprechend gefördert. – Wirtschaft und Arbeitswelt sind ein tragender Pfeiler der schweizerischen Berufsbildung. Ihre Beteiligung an der Berufsbildung bleibt wie bereits mehrfach erwähnt freiwillig. Das Gesetz beschränkt sich auf Vorschriften zur qualitativen Ausrichtung der Berufsbildung und zum Schutz der Lernen- den. Die Wirtschaft stellt den bedeutendsten Teil der Lehrstellen bereit. Sie bestimmt die Anforderungen an die Qualifikationen ihres Nachwuchses und durch ihr Ausbildungsverhalten dessen Qualität und Quantität. Diese Ver- antwortung kann und soll ihr niemand abnehmen. Mit der vorgesehenen Systemänderung hin zu einer leistungsorientierten Pauschalfi- nanzierung erhalten die Kantone eine grössere Autonomie zu Gunsten eines regional differenzierten sachgerechten Mitteleinsatzes. Auf gesamtschweizerischer Ebene erfolgt die direkte Steuerung durch den Einsatz von Subventionen im Hinblick auf Beiträge für Innovationsprojekte (Pilotversuche, Anschubfinanzierungen zur Schaf- fung selbsttragender Strukturen) und für besondere Aufgaben im öffentlichen Inter- esse. Hier kommt dem Innovationsrat, in dem die massgeblichen Akteure Einsitz nehmen, eine wesentliche Steuerungsfunktion zu.

2.7.2 Innovationsrat

Die Steuerung der Verbundaufgabe «Berufsbildung» wird über den Innovationsrat institutionalisiert. Er soll als Plattform für die Zusammenarbeit aller massgebenden Akteure im strategischen Bereich, d.h. der zukunftsorientierten Weiterentwicklung der Berufsbildung dienen. Genannt seien die Modernisierung der Berufsbildung in all ihren Facetten; ferner die Integration der bisher kantonalen Berufsbildungen Ge- sundheit, Soziales und Kunst in ein eidgenössisches Berufsbildungswesen. Auch die Einbettung der Berufsbildung in das gesamte Bildungswesen ist von strategischer Bedeutung. Die zukunftsbezogene Entwicklung der Berufsbildung wird hauptsächlich über ein Austesten von Innovationsprojekten vorangetrieben. Der Innovationsrat besitzt ein Antragsrecht gegenüber den Bundesbehörden über den Einsatz jenes Teils der Be- rufsbildungkredite, die für Innovationen und für besondere Leistungen im öffentli- chen Interesse bestimmt sind (vgl. Ziffer 3.1.4). Dem Innovationsrat kommt im Bildungswesen Pilotcharakter für die Bündelung der vielfältigen Interessen zu. Um seine Aufgabe kompetent wahrnehmen zu können, darf er eine bestimmte Mitgliederzahl (sieben bis elf) nicht überschreiten. Er muss daher aus Mitgliedern bestehen, die das Vertrauen der massgebenden Kreise genies-

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sen, ohne sie direkt zu repräsentieren. Die Mitglieder des Innovationsrats werden vom Bundesrat ad personam bestellt. Die heutige Berufsbildungskommission nimmt eine andere Aufgabe wahr, die sie auch weiterhin erfüllen soll. Als breit angelegtes repräsentatives Organ dient sie hauptsächlich als Drehscheibe für Informationen vom und zum Bund sowie unter den einzelnen Akteuren. Diese Informationsplattform behält ihre Bedeutung für den inneren Zusammenhalt der Berufsbildung. Es ist gerade im Bildungsbereich sehr wichtig, dass sich die vielen Betroffenen mit den Entscheiden identifizieren und sie mittragen können, soll das System nicht in beliebiger Eigendynamik auswuchern.

2.7.3 Qualitätsentwicklung

Je komplexer ein Bereich ist, desto bedeutsamer wird die Übernahme von Verant- wortung durch alle Beteiligten. Flexibilität und Offenheit auf Entwicklungen sind ein Grundgebot künftiger Systemsteuerung. Das bedarf der Ergänzung durch neue, der Selbstverantwortung angemessene Kontrollinstrumente: Entwicklung und Siche- rung der Qualität haben dafür zu sorgen, dass die angebotenen Inhalte den er- wünschten Standards entsprechen. Die Expertenkommission für das neue Berufsbildungsgesetz hat sich für den Begriff der «Qualitätsentwicklung» entschieden. Sie bringt damit zum Ausdruck, dass Qua- lität nur gesichert werden kann, wenn sie sich in ständiger Entwicklung befindet. Die rechtliche Verankerung der Qualitätsentwicklung stellt einen bedeutsamen Teil der neuen Berufsbildungsordnung dar. Heute schon werden Instrumente der Evalua- tion oder des Controllings zur Verbesserung der Angebote angewendet. Aber erst die gesetzliche Verankerung verpflichtet die Akteure, Qualitätsentwicklung bewusst bei allen Projekten und Handlungen konsequent einzusetzen. Auf dieser Grundlage dürfte sich der Qualitätsgedanke selbst als ein wesentliches Steuerungselement ent- wickeln, ohne dass das Gesetz eine bestimmte Methode vorschreiben würde. Die Diskussionen zur Qualitätsentwicklung im Bildungswesen sind ein getreuer Spiegel der jeweiligen Reformbestrebungen. In den Achtzigerjahren bezogen sie sich in erster Linie auf strukturelle Merkmale. Heute orientieren sie sich an der Ein- zelinstitution. Es hat sich aber noch keine Tradition systematischer Qualitätsent- wicklung herausgebildet. Verschiedenes ist ungeklärt, so die Frage nach besonders erfolgreichen Modellen, nach Leistungsindikatoren oder die Einbettung von interner und externer Evaluation in das gesamte Steuerungssystem. Die nicht immer leicht zu verbindenden Elemente sind: – Der Evaluation und Qualitätssicherung kommen widersprüchliche Funktio- nen zu. Sie sollen in der Autonomie der Institution liegen, aber gleichzeitig als Mittel zur Kontrolle, Aufsicht und Steuerung sowie zur Legitimation und Öffentlichkeitsarbeit eingesetzt werden. – Aufsichtsbehörden bzw. Staat formulieren Minimalstandards bzw. Minimal- ziele, die von den einzelnen Institutionen erreicht und von externer Seite überprüft werden. – Die erweiterte Autonomie bringt neue Aufgaben und Verantwortungen, wo- zu die Kompetenzen erst noch aufzubauen sind.

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– Mit der erhöhten Autonomie erhalten die lokalen Bildungssysteme die Auf- lage, eine Selbstevaluation der Organisation vorzunehmen (interne Evaluati- on). Um «blinde Flecken» zu vermeiden, braucht es aber auch externe Eva- luation. Der Begriff der «Qualität» ist vielschichtig und kann nicht eindeutig definiert und für alle Interessengruppen vorgegeben werden. Daher sind verschiedene Qualitäts- begriffe zu berücksichtigen. Es braucht die Verständigung auf gemeinsame Indikato- ren und Standards. Resultate von Forschungen zur Frage «Was sind gute Schulen?» zeigen, dass die Qualität und Effektivität der Lernprozesse nicht lediglich durch das Element Unterricht, sondern auch durch Elemente wie Management, Organisation, Schulklima oder Leistungsanforderungen beeinflusst werden. Konsequenterweise muss die bisher fast ausschliesslich auf den Unterricht fokussierte Qualitätsbeurtei- lung auf die Bildungsinstitution insgesamt ausgedehnt werden.

Abbildung 11

Neben den neu diskutierten Modellen sind folgende traditionellen Elemente der Qualitätssicherung nicht zu vergessen: – Grund- und Weiterbildung der Lehrkräfte. Die Umsetzung von Neuerungen technischer und didaktischer Art stösst häufig in der Verfügbarkeit von ent- sprechenden Lehrkräften an ihre Grenzen. Um in der Berufspädagogik die erforderliche kritische Masse zu erreichen und rasch flächendeckende Neue- rungen umzusetzen, steht dem Bund heute das Schweizerische Institut für Berufspädagogik (SIBP) zur Verfügung (vgl. Ziffer 2.7.5). – Finanzierung. Im Sinn der Verantwortlichkeit der Betroffenen sollen die Bundesbeiträge neu in Form von Pauschalen, verbunden mit Leistungsauf- trägen, ausgerichtet werden. Ausserdem soll, namentlich in der berufsorien- tierten Weiterbildung, der Übergang zu einer vermehrt nachfrageorientierten Finanzierung getestet werden können (vgl. Ziffer 3). – Organisation. Vorschriften und Organisationsmassnahmen bewirken nichts, wenn sie nicht sachbezogen in die Qualitätssystematik eingesetzt sind. Z.B.

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zeitigten Beurteilungsvorschriften so lange keine Wirkung, bis sie als Ele- ment der Abschlussnote eine entscheidende Funktion bekamen (zum Prü- fungssystem vgl. Ziffer 2.7.6). – Lehrpläne. Auch Lehrplanrevisionen können Qualitätsentwicklungsschübe auslösen. Insbesondere sei auf den neuen Lehrplan Allgemeinbildung für die gewerblich-industriellen Berufsschulen verwiesen. Er hat in den letzten vier Jahren vielerorts wesentliche Impulse zur Zusammenarbeit unter der Lehrer- schaft und zur Schulentwicklung ausgelöst. In der Vernehmlassung wurde zu Recht davor gewarnt, aufwändige Systeme zum Mass aller Dinge zu erheben. Im Zentrum soll vielmehr die Kontrolle des eigenen Tuns stehen. Sie muss bei allen Anwendungen gesichert sein und fällt in einer Schule anders aus als in einer Verwaltung, einem Kleinbetrieb oder einem Verband. Einen pragmatischen Weg haben die Berufsbildungs- und Arbeitsmarktbehörden von Bund und Kantonen mit dem Projekt «EduQua – Schweizerisches Qualitätszer- tifikat für Weiterbildungsinstitutionen» eingeschlagen. Die im Aufbau befindliche Zertifizierung beruht auf Mindeststandards, die die Qualität des Angebotes fördern, Transparenz schaffen und damit den Konsumentinnen und Konsumenten sowie den Subventionsbehörden als Orientierungshilfe dienen.

2.7.4 Berufsbildungsforschung

Berufsbildungsforschung hat in der Schweiz einen geringen Stellenwert, obwohl das gegenwärtige Bundesgesetz bereits einen Forschungsförderungsartikel kennt. Die einschränkenden Bedingungen, wie sie der geltende Artikel 62 formuliert, liessen jedoch weder kritische Masse noch Kontinuität entstehen 15. Die OECD stellte in ihrem Länderexamen von 1990 für die Schweiz einen Mangel an Koordination in der staatlich geförderten Bildungsforschung fest und sprach sich für eine bessere Abstimmung gerade auch im Berufsbildungsbereich aus. 1992 wur- de die Koordinationskonferenz Bildungsforschung (CORECHED) gegründet, in der Bund und Kantone vertreten sind. Ihr Mandat wird derzeit überarbeitet, damit die Berufsbildungsforschung künftig gleich wie die Bildungsforschung auf der nationa- len Ebene besser koordiniert werden kann. Gemäss einem Expertenbericht von 1999 über die Berufsbildungsforschung zuhan- den der EDK bestehen die alten Mängel nach wie vor: – Die Berufsbildungsforschung hat als Forschungsdisziplin eine schwache Identität. – An den Universitäten gilt sie als wenig interessant. – Innerhalb der Berufsbildungspolitik orientiert sie sich stark an der Aktualität der Politik, was zu wenig Forschungskontinuität erlaubt. – Es fehlen nationale Schwerpunkte und eine nationale Koordination. – Vielen Institutionen fehlt die kritische Masse von Bildungsforschenden.

15 Die Berufsbildungsforschung «wird in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft und den Institutionen der Berufsbildung betrieben ...».

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Der wichtigste Auftraggeber für Berufsbildungsforschung ist das Bundesamt für Be- rufsbildung und Technologie BBT. In der Folge des Nationalen Forschungspro- gramms 10 «Bildung und das Wirken in Gesellschaft und Beruf» wurde 1986 die Schweizerische Gesellschaft für angewandte Berufsbildungsforschung SGAB ge- gründet. Grössere Kantone unterhalten pädagogische Arbeitsstellen. Dokumentiert wird die Berufsbildungsforschung von der Schweizerischen Koordinationsstelle für Bildungsforschung SKBF. Mit der Schaffung von Pädagogischen Hochschulen wird sich in der Schweiz – zumindest mittelfristig – das Potenzial auch für die Berufsbil- dungsforschung erhöhen. Die bisherigen Aktivitäten des Bundes haben dazu beigetragen, die Berufsbil- dungsforschung an den Hochschulen zumindest punktuell zu fördern. Eine konkrete Möglichkeit zur Schaffung von stabilen, langfristig angelegten Kompetenznetzwer- ken und nationalen Forschungsschwerpunkten eröffnet sich mit der vom Parlament verabschiedeten Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Tech- nologie in den Jahren 2000 – 2003. In diesem Rahmen wurde der Aufbau eines Leistungsbereichs Berufsbildungsforschung der Kommission für Technologie und Innovation (KTI) angekündigt und mit zehn Millionen Franken für vier Jahre ausge- stattet. Durch den neuen Leistungsbereich der KTI soll die Berufsbildungspolitik künftig besser mit empirischen Daten über die Berufsbildung, mit Prognoseinstrumenten und Trendberichten sowie mit Evaluationen von Teilen des Berufsbildungssystems unterstützt werden. Am Schweizerischen Institut für Berufspädagogik (SIBP) und geeigneten Hochschulinstituten soll wissenschaftliche Kompetenz für die Berufsbil- dungsforschung auf- bzw. ausgebaut werden. Unerlässlich für den Aufbau von For- schungskompetenz ist ein international zusammengesetzter wissenschaftlicher Bei- rat. Folgende Forschungsthemen stehen derzeit im Vordergrund: – Kosten und Nutzen der Berufs- und Weiterbildung; Steuerung und Siche- rung der Qualität; – Lehren und Lernen; Übergänge in den Arbeitsmarkt; – Analyse und Entwicklung neuer Berufe, Bedeutung der Informations- und Kommunikationstechnologie für die Berufsbildung; – Förderung der Frauen; – Förderung der Lernbegabten, der Lernschwachen und der Bildungsbenach- teiligten.

2.7.5 Neuorientierung des SIBP

Das heutige Schweizerische Institut für Berufspädagogik (SIBP) soll unter neuem Namen zu einem Kompetenzzentrum von Bund und Kantonen für Bildung und For- schung mit einem klaren Schwerpunkt in der Berufspädagogik ausgebaut werden. Für andere Bereiche der Berufsbildungsforschung sind die erforderlichen Kompe- tenzen primär an den Hochschulen aufzubauen, mit denen das Institut kooperiert. Durch die intensivierte Zusammenarbeit mit den Kantonen soll namentlich im Lehr-

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bereich für die Weiterbildung der Lehrkräfte auf Sekundarstufe II ein Kompetenz- netzwerk heranwachsen. Das SIBP hat sich als Institution des Bundes für die Grund- und Weiterbildung von Berufsschul-Lehrkräften etabliert. Gesamtschweizerischer Schwerpunkt ist die Bil- dung der Fachkundelehrkräfte aus gewerblich-industriellen Berufen. Der sprachre- gionale Zusammenzug von Lehrkräften aus anderen Bereichen (z.B. Allgemeinbil- dung, kaufmännische Fächer) erlaubt es darüber hinaus, die kritische Grösse von Klassen zu erreichen. Die gegenwärtige Neuorientierung der schweizerischen Leh- rerbildung insgesamt und die regional unterschiedlichen Nachfrageprofile an den drei SIBP-Standorten Zollikofen bei Bern, Lausanne und Lugano verlangen nach ei- ner Neupositionierung der Leistungsangebote des Institutes in einer veränderten Umwelt. Die Neuordnung des SIBP hat sich primär an der Frage zu orientieren, welche Auf- gaben künftig von einer solchen Institution im nationalen Rahmen zu erfüllen sein werden. Genannt seien insbesondere: – Grund- und Weiterbildung von Lehrkräften für Berufsschulen (einschliess- lich Praxisberater und -beraterinnen, betriebliche Instruktoren und Instrukto- rinnen sowie Fachpersonen für Lernförderung); – Weiterbildung auf Sekundarstufe II für Berufsschul- und Mittelschullehr- kräfte sowie allenfalls für Fachhochschuldozierende im Rahmen eines natio- nalen Kompetenzzentrums; – angewandte Forschung im Bereich Berufspädagogik (z.B. Berufsfelddidak- tik, Nutzung von I+K-Technologien usw.), Entwicklung und Wissenstrans- fer durch Aus- und Weiterbildung, Pilotversuche in Schulen und Betrieben, Förderung benachteiligter Gruppen usw.; – Modularisierung und Akkreditierung von Berufsbildungs-Modulen; – Qualitätsentwicklung als Steuerungsinstrument der Berufsbildungspolitik insbesondere bezogen auf Berufsschulen (z.B. Entwicklung von Standards, Qualitätsmodellen, Indikatoren für Effizienzprüfungen); – Schweizerische Plattform für Information und Dokumentation über Berufs- bildung (z.B. für Lehrkäfte, betriebliche Bildungsverantwortliche, Berufsbe- ratende usw.); – Kooperationen und Kontakte mit Institutionen der Berufsbildung im In- und Ausland. Wegweisend für Trägerschaft, Führungsstruktur und Führungsgrundsätze des Insti- tuts wird die Bestimmung des künftigen Kerngeschäftes auf nationaler Ebene und des sprachregionalen Wirkungskreises sein. Zudem haben sie sich an der neuen Realität der schweizerischen Lehrerbildung (z.B. Pädagogische Hochschulen) und an den Kernkompetenzen künftiger Partner auszurichten. Berufsbildung und Sekundarstufe II sind bedeutende Berührungsfelder von Bund und Kantonen, deren Abgrenzung im Hinblick auf die Bildung der Lehrkräfte noch zu leisten ist. Die Berufspädagogik braucht eine kritische Masse, die mit der Integ- ration in die kantonalen Lehrerinnen- und Lehrerbildungen nicht erreicht würde. Es besteht aber ein Interesse an einer eigenständigen Berufspädagogik, die sich von der allgemeinen Bildung der Lehrkräfte durch die Herkunft der Lehrenden (Berufsleute

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als Fachkundelehrer) und durch die besonderen didaktischen Anforderungen unter- scheidet. Letztere charakterisieren sich durch eine Vielzahl verschiedener Fachkun- de-Richtungen, ein sehr breites Fach Allgemeinbildung (Sprache, Wirtschaft, Politik u.a.m.) sowie durch die Tatsache, dass der Unterricht als einziger nach der Sekun- darstufe I für die Lernenden obligatorisch ist.

2.7.6 Qualifikationsverfahren – Prüfungen und Abschlüsse

Abschlussprüfungen sind eines der wesentlichsten Steuerungselemente der Berufs- bildung. Sie wirken mittelbar und unmittelbar bis in die tägliche Vermittlung des Wissens hinein. Nicht nur der Stoff, auch die Lehrmittel sind häufig auf die Prüfun- gen ausgerichtet. Veränderte Anforderungen an die berufliche Bildung verlangen deshalb nach neuen Prüfungsmethoden. Qualifikationsverfahren, die Fach-, Sozial- und Methodenkompetenzen berücksichtigen, sehen anders aus, als wenn es nur um das Abfragen von Fachwissen geht. Das neue Berufsbildungsgesetz spricht nicht mehr nur von Prüfungen, sondern von Qualifikationsverfahren. Dadurch wird der Einsatz unterschiedlicher Methoden und Instrumente ermöglicht. Es erlaubt den Branchen und Schulen, die für sie passenden Modelle selbst zu bestimmen. Indem Entscheide über Form und Inhalt der Verfah- ren beim Bund liegen, ist es trotzdem möglich, mit unterschiedlichen Bildungsgän- gen zu gleichen Abschlüssen zu kommen. Eine weitere Objektivierung ist gegeben, indem die Qualifikationsverfahren auf dem Prinzip der Fremd- und nicht der Selbst- evaluation beruhen.

Prüfen, was wirklich gebraucht wird Ursprünglich wurden Berufslehren mit der Fertigung eines «Gesellenstückes» abge- schlossen. Später kamen Prüfungsgespräche über die Berufstheorie und über allge- mein bildende Kenntnisse hinzu. Nach und nach wurden die Prüfungen immer mehr formalisiert: Die Arbeitsprüfung wurde an einem Prüfungsstück ohne praktischen Nutzen abgenommen, Theorie und Allgemeinbildung in schriftlichen Tests über- prüft. Objektivität und Zuverlässigkeit nahmen zu. Hingegen wurde immer fragli- cher, ob solche Prüfungen wirklich das prüfen, was für die berufliche Tätigkeit be- nötigt wird. Gegenwärtig kehrt man verstärkt zu praxisnahen Verfahren zurück, die zudem in der Lage sind, auch Methoden- und Sozialkompetenzen zu erfassen. Bestandteil der Lehrabschlussprüfung kann z.B. auch eine Projektarbeit zu einem betrieblichen Thema sein, die vom Betrieb und der Schule gemeinsam betreut wird. Parallel dazu werden formalisierte Prüfungen weiterentwickelt, zum Beispiel zu computerge- stützten Tests. So können Kenntnisse rasch, objektiv und zuverlässig erfasst werden. Bei grossen Kandidatenzahlen sind sie zudem wirtschaftlich. Die neuen Verfahren sind wichtige Ergänzungen zur Flexibilisierung des Systems. Auf absehbare Zeit werden aber nach wie vor die Lehrabschlussprüfungen im Zent- rum stehen, deren Formen sich ebenfalls im Umbruch befinden.

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Bildungsweg und Abschlusspapier getrennt Die klassischen «stromlinienförmigen» Laufbahnen weichen immer mehr so ge- nannten Patchwork-Karrieren mit Brüchen und Lücken, mit Aufgabe von Berufstä- tigkeit für eine Familienphase und anschliessendem Wiedereinstieg. Auch auf Grund der Migration stellen sich Probleme verpasster oder nachträglicher Zusatzqualifizie- rungen. Der Entwurf zum Berufsbildungsgesetz trennt Bildung und Qualifikationsverfahren. Damit wird sichergestellt, dass verschiedene Bildungswege zum Ziel, d.h. zu einem anerkannten Abschluss führen können. Alternativen zur Lehrabschlussprüfung sind namentlich Baukastensysteme: Modulare Wege setzen flexible Angebote zur Aner- kennung von Qualifikationen, d.h. zur Möglichkeit von Abschlüssen voraus. Das steht im Einklang mit internationalen Entwicklungen. Vor allem in wettbewerbsori- entierten Bildungssystemen wird die Prüfung von unabhängigen Instanzen abge- nommen, in den USA sogar von privaten Unternehmen, beispielsweise dem Educa- tional Testing Service.

Zentrale und dezentrale Prüfung In der Berufsbildung sind heute Prüfungen die Regel, in denen über einen Kanton oder sogar über eine ganze Sprachregion hinweg mit den gleichen Aufgaben und nach den gleichen Massstäben geprüft wird. Anders in den Gymnasien. Hier wird seit jeher nach dem Grundsatz «Wer lehrt, der prüft» gehandelt. Der Entwurf zum neuen Berufsbildungsgesetz lässt beide Varianten zu. Zentrale Prüfungen sind effizient in der Vorbereitung, gestatten eine übergreifende Qualitätssicherung, indem die Leistungen von Absolventen mehrerer Schulen und Betriebe verglichen werden können, und scheinen darum den Kriterien der Objekti- vität zu genügen. Dennoch wird immer wieder bezweifelt, dass solche Prüfungen wirklich objektiv sind. Sie bestimmen zudem den Unterricht mehr, als der Lehrplan dies tut («Das müssen wir können, das wird geprüft!»). Ferner gibt es keine Verfah- ren, mit denen Sozial- und Methodenkompetenzen in einer zentralen Prüfung ge- prüft werden können, und die Prüfungsanforderungen haben sich oft sehr weit von der Praxis der Berufstätigkeit entfernt. Bei dezentralen Qualifikationsverfahren, zu denen auch die Erfahrungsnoten zählen, definiert eine Schule, ein Betrieb oder ein Berufsbildner selbst die Anforderungen innerhalb eines vorgegebenen Rahmens. Dezentrale Qualifikationsverfahren werden gegenwärtig beim allgemein bildenden Unterricht und bei der Arbeitsprüfung in den Berufen der Maschinenindustrie eingeführt. Sie zeichnen sich durch Flexibilität aus. Insbesondere erlauben sie die Berücksichtigung der Möglichkeiten der Lehrbetriebe, aber auch der Interessen von Lernenden und Lehrenden. Für den übergreifenden Vergleich – Voraussetzung für die Qualitätssicherung – sind jedoch zusätzliche In- strumente erforderlich. Vorbereitung und Auswertung sind aufwändig, was sich in entsprechenden Kosten niederschlägt.

Teilprüfungen Bei der Berufslehre wird üblicherweise der ganze Unterrichtsinhalt in einer einzigen Prüfungssession am Schluss der Bildung geprüft. Das neue Berufsbildungsgesetz sieht hingegen Teilprüfungen ausdrücklich vor. Dies entspricht den Gepflogenheiten im schulischen Bereich und kann auch einer sinnvollen Selektion dienen.

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Gegen Teilprüfungen in der beruflichen Grundbildung spricht die Befürchtung, dass übergreifende Gesichtspunkte verloren gehen. Von den Betroffenen selbst werden sie befürwortet, weil der Prüfungsstress abnimmt. Teilprüfungen stellen zudem eine Voraussetzung für eine stärkere Gliederung von Bildungsgängen dar, sei es in Grund- und Aufbaustufen, sei es eine vermehrte Modularisierung.

Portfolio Eine neue Entwicklungslinie besteht darin, dass Experten die vorhandenen Kompe- tenzen anhand eines Portfolios des Kandidaten beurteilen. Unter einem Portfolio wird eine Sammlung von Arbeitszeugnissen, Arbeitsergebnissen, Kursausweisen und weiteren Belegen für die vorhandenen Kompetenzen verstanden. Diese dienen als Grundlage für die Beurteilung der Fähigkeiten der Kandidatinnen und Kandida- ten. Ein solches Qualifikationsverfahren ist üblich bei künstlerischen Berufen, aber auch bei der Einstufung durch die «Stiftung der schweizerischen Register der Ingenieure, der Architekten und der Techniker» (REG). Vor allem in Frankreich, Kanada und Australien wird es eingesetzt für Personen mit ungewöhnlichen Bildungsgängen. In Europa wird es zur Zeit stark diskutiert im Zusammenhang mit der Anerkennung von Kompetenzen, die ausserhalb formeller Bildungsgänge erworben wurden, bei- spielsweise von Frauen oder Männern in der Familienphase.

3 Finanzierung

Die Finanzierung der Berufsbildung stellt neben der neuen Bildungssystematik und den erweiterten Bildungsangeboten ein Kernelement der Revision dar. Im Verlauf der Gesetzesarbeiten machte sich zunehmend eine systembedingt unbefriedigende Datenlage bemerkbar. Wegen unterschiedlichen Verbuchungen in den Kantonen und nicht erkennbaren Finanzströmen selbst innerhalb von Verbänden fehlten zu- verlässige Entscheidungsgrundlagen. Auslöser für weiter gehende Überlegungen war die Abschätzung des Mehraufwands, der sich für den Bund aus der Ausweitung der Bundeskompetenz auf die Gesund- heits-, Sozial- und künstlerischen Berufe (GSK) ergibt. Das BBT gab im Frühjahr

1999 bei der Konjunkturforschungsstelle (KOF) der ETH Zürich einen Bericht zur

Finanzierung der Berufsbildung durch die öffentliche Hand 16 in Auftrag. Die von der KOF ermittelten Daten zeigen erhebliche Unterschiede in den Ausgaben pro Schülerinnen und Schüler sowohl nach Berufsgruppen und Ausbildungsstufen als auch nach Kantonen. Ein beträchtlicher Teil dieser Unterschiede ist gemäss KOF-Studie statistischer Natur (Inkonsistenzen zwischen Finanz- und Schülerstatis- tik, Doppelzählungen usw.). Deutliche Unterschiede bestehen ferner im Anteil der betrieblichen Ausgaben, die nicht direkt mit dem theoretischen Unterricht im Zu- sammenhang stehen. Während bei der klassischen Betriebslehre der Schulbesuch von der praktischen Ausbildung relativ klar getrennt ist, werden bei Lehrwerkstätten und bei den Ausbildungen im Gesundheitsbereich Kosten für den betrieblichen Un- terhalt sowie das Verwaltungs- und Betriebspersonal teilweise unter den Bildungs-

16 Andres Frick und Daniel Staib, Öffentliche Finanzierung der Berufsbildung in der Schweiz, Oktober 1999, Zürich (www.kof.ethz.ch/papers/BBT_Bericht.pdf).

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ausgaben verbucht. Schliesslich spielen auch reale Kostenfaktoren eine Rolle, z.B. unterschiedliche Lehrerlöhne oder der höhere Sachaufwand im technischen gegen- über dem kaufmännischen Bereich. Die KOF-Studie legt in aller Schärfe die Intransparenz der Finanzierung der Berufs- bildung offen. Im bestehenden Finanzierungssystem ist ein Mehr an Transparenz und damit an Handlungsfähigkeit im Hinblick auf die Effizienz der eingesetzten Mittel nicht zu erreichen. Dazu bedarf es – bei aller Unsicherheit auch hier – eines Systemwechsels in der Finanzierung. Die Chance eines Neubeginns ist insofern günstig, als sich durch die umfassende Bundeskompetenz auch neue Konstellationen für die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der Berufsbildung ergeben.

3.1 Ein neues Finanzierungsmodell

Das gegenwärtige System ist nicht nur intransparent, sondern setzt auch falsche Sig- nale. Sein Konzept der «anrechenbaren Kosten» unterstützt den Aufwand, statt leis- tungsorientierte Anreize für einen effizienteren Einsatz der verfügbaren Ressourcen zu vermitteln. Verschiedene Pro-Kopf- und Äquivalenz-Berechnungen zeigen zu- dem, dass der angestrebte Finanzausgleich sein Ziel in keiner Weise erreicht. Die Kantone erhalten stark unterschiedliche Bundesbeiträge, die weder durch Unter- schiede in der Finanzkraft noch durch unterschiedliche Anteile an schulischen An- geboten hinreichend erklärt werden können. Insofern drängt sich ein Systemwechsel auf. Der in die Vernehmlassung gegebene Gesetzesentwurf schlug eine Status-quo- Lösung vor, ergänzt um Möglichkeiten einer vermehrten Leistungsorientierung. Dem an sich sachfremden und in der Berufsbildung auch verfehlten Finanzausgleich stellte der Entwurf einen durchschnittlichen Einheitssatz entgegen in der Überle- gung, dass sich die Probleme der Berufsbildung ebenso wenig an kantonale Grenzen halten wie z.B. zusätzliche Agglomerationskosten bzw. -vorteile. In der Vernehm- lassung wurde die Orientierung am Status quo ebenso kritisiert wie die Abkehr vom Finanzausgleich. Als Alternative kommt nur ein grundlegender Systemwechsel in Frage.

3.1.1 Höhere Bundesleistungen

In dem einen Punkt ist die Vernehmlassung eindeutig: Berufsbildung ist eine strate- gische Aufgabe; die öffentliche Hand darf ihr Engagement nicht abbauen, dasjenige des Bundes ist zu erhöhen. Die Kantone fordern einen durchschnittlichen Bundes- anteil an den Berufsbildungsausgaben der öffentlichen Hand von 30 Prozent gegen- über heute rund 20 Prozent. Das entspreche der umfassenden Regelungskompetenz, die der Bund neu in der Berufsbildung innehabe und die den Kantonen bei jedem kostenwirksamen Entscheid überproportionale Kosten aufbürde. Eine Erhöhung des Bundesengagements drängt sich insofern auf, als gemäss der auf Januar 2000 in Kraft getretenen nachgeführten Verfassung auch die Bereiche Ge- sundheit, Soziales und Kunst in die Regelungskompetenz des Bundes zu überführen sind. Stellt man auf die bisherige Regelung für die gewerblich-industriellen Berufe ab, so beziffern sich die mit dem neuen Verfassungsauftrag verbundenen Kosten –

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gemäss Schlussbericht der KOF und von den beteiligten Kreisen als sachgerecht empfunden – auf jährlich siebzig Millionen Franken. Sie liegen damit wesentlich unter dem in den Vernehmlassungsunterlagen vom Mai 1999 genannten ersten Schätzwert von 190 Millionen Franken. Neuerungen in der Berufsbildung sind ohne zusätzliche Kosten nicht zu verwirkli- chen. Im Sinne einer Zukunftsinvestition und wegen seiner Zuständigkeit für die strategische Weiterentwicklung der Berufsbildung hat der Bund auch unter diesem Titel ein höheres Engagement zu übernehmen. Dafür werden auf Grund der Erfah- rungen mit den Lehrstellenbeschlüssen jährliche Zusatzkosten für den Bund von

25 Millionen Franken veranschlagt. Die für Innovationen zur Verfügung stehenden

Mittel dürften sich nahezu verdoppeln, weil sie in der Regel durch entsprechende Eigenleistungen der Kantone oder sonstiger Interessierter ergänzt werden sollen. Wir schlagen künftig eine Kostenbeteiligung des Bundes von 25 Prozent an den Be- rufsbildungsausgaben der öffentlichen Hand vor17. Diesem Richtwert von einem Viertel entspricht aus heutiger Sicht eine Erhöhung der Bundesausgaben von rund 150°Millionen Franken pro Jahr. Eine modernisierte und deshalb attraktivere Berufsbildung mit ihren differenzierten Angeboten verursacht allerdings nicht nur Mehrkosten, sondern vermag die öffentli- chen Haushalte (Bildungs- und Sozialetats) in verschiedener Hinsicht zu entlasten: – Effizienzgewinne dank einer auf Durchschnittsleistungen bezogenen Pau- schalierung der Bundesbeiträge; – Entlastung der allgemein bildenden Schulen (z.B. Gymnasien) infolge at- traktiverer Berufsbildungsangebote (etwa 10 Mio. Fr./J. pro 1000 Lernende); – Entlastung der Sozialversicherungen dank systematischerer Integration von Problemfällen in die Berufswelt (bis zu 18 Mio. Fr./J. pro 1000 Jugendli- che); – Konzentrationsprozesse, die sich akzentuieren werden, z.B. Zusammenlegen industriell-gewerblicher und kaufmännischer Bildungen in regionale Berufs- bildungszentren, Integration der Gesundheits-, Sozial- und Kunst-Berufe, vermehrte überregionale Kooperationen. Zudem nimmt die Anzahl der auszubildenden Personen pro Jahrgang nach 2005 aus demografischen Gründen tendenziell ab.

3.1.2 Systemwechsel

Die Festlegung eines Bundesanteils als Richtgrösse für die Finanzierung stellt noch keinen Systemwechsel dar. Der vorgeschlagene Systemwechsel besteht darin, dass die bisher an «anrechenbaren Kosten» (hauptsächlich plafonierte Lehrerlöhne und Schulmaterial) orientierten Bundesbeiträge durch leistungsorientierte Lehr- bzw. Ausbildungsvertragspauschalen ersetzt werden, ergänzt um die Subventionierung

17 Im Fachhochschulbereich subventioniert der Bund 33 Prozent auf Grund von

Kopfpauschalen. Im Bereich der kantonalen Universitäten partizipiert der Bund an den Betriebsausgaben insgesamt mit 26 Prozent. In beiden Bereichen werden die Bundesbeiträge nicht nach Finanzkraft der Kantone abgestuft.

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von Neuerungen und von besonderen im öffentlichen Interesse erbrachten Leistun- gen. Für die gezielte Subventionierung der Innovationen und der besonderen Leis- tungen sollen zehn Prozent der Bundesmittel eingesetzt werden. Der Einsatz dieser Mittel wird durch den Innovationsrat gesteuert (vgl. Ziffer 2.7.2) Die dem Richtwert von einem Viertel der Berufsbildungsaufwendungen der öffent- lichen Hand entsprechende Summe ist vom Parlament zu bestimmen. Sie soll je- weils alle vier Jahre im Rahmen der Botschaft über die Förderung von Bildung, For- schung und Technologie (BFT) ausgehandelt werden. Diese Aushandlung hat sich an einem längerfristigen Durchschnitt der Gesamtausgaben der vorangehenden Jahre zu orientieren. Wir stellen heute bei den Bundesbeiträgen von einem Jahr zum ande- ren Ausschläge fest, die teilweise zehn Prozent der Gesamtsumme klar übersteigen. Jeder Systemwechsel hat unterschiedliche Auswirkungen auf die Betroffenen. Der Zeitpunkt für einen Wechsel scheint indessen günstig: Der Übergang wird vor allem dadurch abgefedert, dass der erweiterte Geltungsbereich zusätzliche Subventionen auslöst. Weil zudem jede Anpassung an ein neues System ihre Zeit braucht, ist eine weitere Abfederung durch eine Übergangslösung in Form einer stufenweisen Über- führung des frankenmässigen Status quo in eine neue Ordnung beabsichtigt, abge- stimmt auf die Übergangsfrist des Gesetzes. Zudem soll in der Berechnung der Pau- schalen die kantonale Finanzkraft in geeigneter Weise berücksichtigt werden, solan- ge der neue Finanzausgleich nicht in Kraft ist.

3.1.3 Pauschalen

Aus Gründen der Einfachheit, der Transparenz, der klaren Zuweisung von Verant- wortlichkeiten und wirksamer Anreize favorisieren wir an Stelle der bisherigen auf- wandorientierten «anrechenbaren Kosten» ein neues System mit Pauschalen, die auf Lehr- bzw. (vor allem für Berufe im Gesundheits- und Sozialbereich) auf Ausbil- dungsverträge abstellen. Eine wesentliche Voraussetzung für die einfache Handhabe der Pauschalen besteht darin, sie nicht zu sehr nach den unterschiedlichsten Ge- sichtspunkten zu differenzieren. Die Pauschalen werden mit den gesetzlichen Vorgaben oder mit projektbezogenen Auflagen verbunden. Die Pauschalbeiträge an die Kantone decken die gesetzlich festgelegte Grundlast ab. Das lässt den Betroffenen die Wahl und damit auch die Verantwortung des Mitteleinsatzes. Die Pauschalen sollen auch dort, wo sie Dritte betreffen, grundsätzlich über die Kantone abgewickelt werden.

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Abbildung 12

Berechnungen: KOF / BSS Betriebsbeiträge des Bundes an die Kantone (Durchschnitt 1993-1996), ergänzt durch höhere Bundesbeteiligung von 150 Millionen Franken/Jahr; zunächst pro- portional hochgerechnet, dann umgelegt auf Lehrvertragspauschalen ohne Kor- rektur, korrigiert nach durchschnittlichem Subventionsanteil gemäss geltender Re- gelung und nach Finanzkraft-Index. Die Referenzperiode wurde so gewählt, dass verschiedene Parameter im Hinblick auf differenzierte Pauschalen durchgerechnet werden konnten (vgl. Ziffer 3.1.1).

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Diese haben die Aufsicht vor Ort und sind heute bereits mit der Subventions- abwicklung nach BBG betraut. Sie unterstützen auch zusätzlich, über den Bundes- beitrag hinaus, verbandliche Angebote wie überbetriebliche Kurse («Einführungs- kurse») und Vorbereitungen auf Berufs- und höhere Fachprüfungen sowie teilweise höhere Fachschulen. Lehr- bzw. Ausbildungsvertragspauschalen weisen folgende Vorzüge auf: – Sie beruhen auf der genauesten Statistik, sind am schnellsten verfügbar und umfassen eine grosse Zahl (statistischer Ausgleich). – Sie setzen ein Zeichen, das die Berufsbildung nicht verschult, weil der finan- zielle Handlungsspielraum der Schulträger eingeschränkt wird. – Es gibt gegenüber heute am wenigsten Verlierer, wie der Vergleich mit Modellrechnungen auf anderer Grundlage zeigt. – Sie entsprechen dem Lehrort-Prinzip des Gesetzes und privilegieren die Schulkantone nicht.

Ob und wie die Pauschalen differenziert werden müssen – d.h. allenfalls abgestuft nach Grund- und Weiterbildung oder nach einigen wenigen grossen Berufsfeldern –, ist eine technische Frage und wurde im Hinblick auf den Verordnungsentwurf im Einvernehmen mit kantonalen Experten anhand von Modellrechnungen genauer untersucht.18 Die Abklärungen haben ergeben, dass sich eine Abstützung auf die Lehr- bzw. Ausbildungsverträge nicht wesentlich von Differenzierungen nach Be- rufs-, Bevölkerungs- oder Bildungsanteilen unterscheidet. Als Gegenstück zu den Pauschalen sind auf Bundesseite ein effektives Controlling sowie Sanktionsbestimmungen bei Missbräuchen zu schaffen. Auch wird klar zu unterscheiden sein zwischen den an einer Grundlast orientierten Kopfpauschalen, längerfristig angelegten besonderen Leistungen und der eindeutig begrenzten Förde- rung von innovativen Forschungs- und Entwicklungsprojekten.

3.1.4 Innovationen und besondere Leistungen

Für die Weiterentwicklung der Berufsbildung ist die Ergänzung der Pauschalen in Form von gezielt eingesetzten Beiträgen für Innovationen wichtig. Dazu kommt, auch aus Gründen der Transparenz, ein Lastenausgleich zu Gunsten besonderer Aufgaben im öffentlichen Interesse. Es wird immer Leistungen geben, die trotz grundsätzlich defizitärer Natur im öf- fentlichen Interesse zu erbringen sind: z.B. die Integration von Problemgruppen, die Aufrechterhaltung struktur- bzw. regionalpolitisch erwünschter Angebote (z.B. für sprachliche Minderheiten, für Berufe mit besonders kleinen Lehrlingszahlen). Diese Art von Leistungen ist längerfristig angelegt. Zu den besonderen Leistungen kommen zeitlich befristete Fördermassnahmen für Innovationsprojekte, sei dies in Form von Studien und Pilotprojekten oder um in be-

18 Patrick Parisi, Pauschalierung von Bundesbeiträgen für die Berufsbildung, verschiedene Modelle und deren Auswirkungen für die Kantone, BSS Volkswirtschaftliche Beratung, Basel 2000.

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stimmten Bereichen eine Infrastruktur überhaupt erst herzustellen (Anschubfinan- zierungen). Die Kantone und andere Interessierte sollen in der Regel die Hälfte an die Kosten von Innovationsprojekten beitragen. Auf diese Weise wird ein ausrei- chender Betrag für Innovationen ebenso gesichert wie das Engagement und die Mitwirkung der beteiligten Akteure. Besonders in diesem Bereich ist darauf zu ach- ten, dass sich Vorhaben nicht in ständigen Anschlussprojekten perpetuieren, son- dern dass der Übergang bewährter Innovationen in den Bereich der pauschalierten Grundangebote gesichert wird. Die Gewährung von Subventionen für einzelne Projekte stützt sich auf entsprechen- de Anträge des Innovationsrates ab. Die vorgesehenen Finanzmittel von zehn Pro- zent des jeweiligen Berufsbildungskredites sollten eine effiziente Einflussnahme ga- rantieren.

3.2 Branchenbezogene Berufsbildungsfonds

Über Berufsbildungsfonds sollen Unternehmungen, die sich nicht selbst in der be- ruflichen Grundbildung engagieren, an deren Kosten beteiligt werden. Die steigenden Anforderungen an die Berufsbildung führen in verschiedenen Krei- sen immer wieder zur Frage, wie die entsprechenden Mehrausgaben zu finanzieren seien. Neben einem Mehrengagement der öffentlichen Hand wird vor allem von ge- werkschaftlicher Seite eine vermehrte Beteiligung der Wirtschaft gefordert. Inner- halb der Wirtschaft wird die Problematik der «Trittbrettfahrer« thematisiert. Durch die im Herbst 1999 eingereichte Volksinitiative «für ein ausreichendes Be- rufsbildungsangebot (Lehrstelleninitiative) – Lipa» ist die Problematik von Berufs- bildungsfonds zum Politikum geworden. Die Lipa spricht sich für eine staatliche Lösung aus, die die Wirtschaft insgesamt vermehrt in die Pflicht nimmt. Sie fordert einen eidgenössischen Berufsbildungsfonds und darüber hinaus ein Recht auf Bil- dung. Diese Forderungen sind Gegenstand einer separaten Botschaft, die der Bun- desrat den eidgenössischen Räten demnächst unterbreiten wird. Hingewiesen sei auch auf die im Kanton Zürich lancierte Volksinitiative der Jung- freisinnigen für eine Lehrstellengutschrift. Sie fordert eine Reduktion der Staatssteu- er um 4000 Franken pro Lehrstelle und Kalenderjahr. Seit der parlamentarischen Behandlung des Berufsbildungsberichts im Jahr 1997 ist die Forderung nach einem Bonus/Malus und anderen Massnahmen zur Förderung von Lehrstellen (Bevorzu- gung bei Submissionen usw.) nicht mehr verstummt. Im Frühjahr 2000 wurde der parlamentarischen Initiative «Berufsausbildungspflicht für konzessionierte Privatan- bieter bei Telecom, Post und Bahnen» (99.450) Folge gegeben. Die Auswertung der Erfahrungen von Ländern, die ebenfalls ein duales System praktizieren, zeigt als Fazit, dass es den Königsweg nicht gibt – seien dies Fondslö- sungen, steuerliche Entlastungen, gesetzliche Ausbildungspflicht in Verbindung mit der Möglichkeit des steuerlichen Freikaufs oder die Bevorzugung von ausbildenden Betrieben bei der öffentlichen Auftragsvergabe (vgl. Anhang 1). Der Gesetzesentwurf verfolgt eine Linie, die privatwirtschaftliche Eigeninitiative mit subsidiärem staatlichen Handeln verbindet. In Ergänzung zur Finanzierung der Be- rufsbildung aus den öffentlichen Haushalten und dem bereits vorhandenen finan- ziellen Engagement der für die Berufsbildung zuständigen Organisationen ermög-

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licht der Gesetzesentwurf privatwirtschaftliche branchenbezogene Ausbildungs- fonds, an denen sich auch Branchenangehörige zu beteiligen haben, die nicht Mit- glied des entsprechenden Verbandes sind. Unternehmen, die sich nicht freiwillig an den Berufsbildungsausgaben der zuständigen Organisationen in einem Wirtschafts- zweig beteiligen – sogenannte Trittbrettfahrer – sollen zur Entrichtung angemesse- ner Solidaritätsbeiträge verpflichtet werden können. Gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf wurde die Rolle des Bundes zurückge- nommen und ausschliesslich auf eine «Allgemeinverbindlicherklärung» privatwirt- schaftlicher Fondslösungen beschränkt. Eine finanzielle Beteiligung des Bundes wird gestrichen. Die Aufsicht liegt beim Bund. Er kann für die Ausübung seiner Aufsichtstätigkeit Dritte beiziehen. Eine Verbands-Zwangsmitgliedschaft bleibt aus- geschlossen, und es wird nach wie vor ein substanzielles Quorum für die von Staates wegen verfügte allgemeine Verbindlichkeit eines Branchenfonds erforderlich sein. Eine Konkurrenz von Branchen- und kantonalen Fonds19 ist nicht zu befürchten. Ziele und Mittelverwendung sind völlig unterschiedlich. Aus ordnungspolitischer Sicht ist die Einrichtung derartiger Berufsbildungsfonds unbedenklich. Branchenbezogene Fonds ermöglichen eine solidarische Lastenver- teilung. Staatliches Handeln erfolgt ausschliesslich auf Antrag der Betroffenen. Ins- besondere aber ermöglichen solche Fonds eine unerlässliche Differenzierung. Lange nicht überall fallen mit einer Berufsbildung Kosten an, die nicht durch die produkti- ve Leistung der Lernenden kompensiert würden. Zur Abklärung der wirtschaftlichen Aspekte, die mit den so genannten Bonus-/Ma- lus-Lösungen verbunden sind, hat das BBT ebenfalls bei der KOF eine Studie in Auftrag gegeben20. Diese unterscheidet drei Stufen der Interventionsintensität: – Die reine Marktlösung. – Eine Marktlösung mit Korrektur für externe Effekte zwischen identifizierba- ren privaten Wirtschaftsakteuren. Dabei werden die Verursacher von positi- ven externen Effekten durch die Nutzniesser entschädigt. – Die Korrektur des Marktergebnisses durch Mittel aus dem allgemeinen Staatshaushalt. Dabei werden die Verursacher von positiven externen Ef- fekten auf die gesamte Volkswirtschaft durch die Öffentlichkeit entschädigt. Die Entschädigung kann die Form von Subventionen oder von Steuerermäs- sigungen annehmen. Nach dem Äquivalenzprinzip ist der Studie zufolge eine stärkere Beteiligung der Unternehmen dort angemessen, wo ein direkter Vorteil ersichtlich ist. Im Falle von Bildungsinvestitionen mit allgemeinen und in ihren Auswirkungen oft schwer fest- zustellenden Erträgen ist ein stärkeres finanzielles Engagement des Staates nötig (öffentliches Gut; gesamtwirtschaftliche, positive externe Effekte). In einer wirt- schaftspolitischen Betrachtung biete die vorgeschlagene Lösung die Möglichkeit, auf differenzierte und flexible Weise auf das Trittbrettfahrer-Problem zu reagieren. Gleichzeitig werde das Erfordernis einer verstärkten öffentlichen Finanzierung aner- kannt. Im Vergleich dazu weise der gesamtschweizerische Berufsbildungsfonds ge-

19 Kantonale Fonds bestehen in Genf, Freiburg und seit kurzem in Neuenburg.

20 Andres Frick und Petra Huth, Finanzierungsmodelle für die Berufsbildung. Studie im Auftrag des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie (BBT), Konjunkturforschungsstelle ETH-Zürich, Januar 2000.

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mäss Lehrstellen-Initiative beachtliche Mängel auf: überzogene Anreizmechanismen und ein fehlgeleitetes Umlagesystem mit der Folge unerwünschter Struktureffekte. Die angestrebte Überwälzung eines Teils der Kosten von allgemeinen Bildungsan- geboten auf die Unternehmen lasse sich ökonomisch nicht rechtfertigen. Die ebenfalls zur Diskussion gebrachten Steuergutschriften für Ausbildungsbetriebe qualifiziert die Studie als undifferenziert und ebenfalls mit unerwünschten Struktur- wirkungen verbunden, insbesondere zu Gunsten strukturschwacher Gewerbebetrie- be. Sie lösten weder das Trittbrettfahrer-Problem noch würden sie zur Finanzierung zusätzlicher Bildungsanstrengungen beitragen.

3.3 Der neue Finanzausgleich (NFA)

Die Vernehmlassung zum Berufsbildungsgesetz wurde kurz vor der Vernehmlas- sung über die Expertenvorschläge für einen neuen Finanzausgleich (NFA) eröffnet. Die unterschiedlichen Lösungen der beiden Vorlagen riefen insbesondere in Berufs- bildungskreisen etwelche Verwirrung hervor. Es handelte sich dabei um die weitere Unterstützung der «Mieten und Bauten», die Bundeskompetenz in der Berufsbera- tung sowie die Aus- und Weiterbildung der Berufsschullehrkräfte. Auf Grund der Ergebnisse beider Vernehmlassungen wird die Reform der Berufs- bildung ausserhalb des NFA weiterverfolgt. Diesem wichtigen Vorhaben wird aber auch in der Revision des BBG Rechnung getragen. Das betrifft den Finanzkraftaus- gleich ebenso wie allfällige Kompensationen in der Globalbilanz. Rechtlich und technisch ist es kein Problem, z.B. Pauschalen weiterhin abgestuft nach Finanzkraft der Kantone auszurichten oder einzelne Beträge bzw. Rubriken für die Globalbilanz des NFA auszuscheiden. Auf jeden Fall soll im Rahmen eines kommenden NFA al- les kompensiert werden, was über einen Bundesanteil von einem Viertel der öffent- lichen Berufsbildungsausgaben hinausgeht. Die einzelnen im Verhältnis zum NFA- Expertenbericht kontroversen Punkte werden wie folgt gelöst: – Mieten und Bauten: Die Beiträge an Mieten und Bauten werden nicht mehr separat ausgewiesen, sondern gehen in die geplanten Pauschalen ein. Mit dem Übergang zu einem leistungsorientierten Pauschalsystem verliert die Unterscheidung von Betriebsausgaben einerseits sowie Aufwendungen für Mieten und Bauten andererseits ohnehin ihre Bedeutung. In Pauschalsyste- men wird eine Grundlast abgegolten – unabhängig davon, wie sie sich zu- sammensetzt. – Berufsberatung: Die Berufsberatung wird inskünftig nicht mehr subventio- niert. Der Bund zieht sich damit aus dem verbliebenen Rest von Vorschrif- ten im Bereich der Berufsberatung zurück. Die Berufsberatung ist bereits heute weitestgehend kantonalisiert. Der Bund sorgt nur noch «in Zusam- menarbeit mit den Kantonen und den zuständigen Berufsverbänden für die Ausbildung und Fortbildung der Berufsberater» (BBG Art. 5). Ausserdem fördert er die Verbesserung der Information und Dokumentation. In der Vernehmlassung haben sich indessen nur wenige für ein echtes Bundesen- gagement in der Berufsberatung eingesetzt. Zudem spricht einiges dafür, dass die Kantone ihre Berufsberatung als umfassende Dienstleistung auch über den Geltungsbereich des BBG hinaus organisieren. Von Seiten des

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Bundes fallen inskünftig Subventionen von rund vier Millionen Franken pro Jahr weg. Nach wie vor besteht hingegen die Möglichkeit, Berufsbildungs- Information und Dokumentation von gesamtschweizerischer Bedeutung zu unterstützen. – Berufsschullehrkräfte: Die laufenden Klärungen zur Neugestaltung des Schweizerischen Instituts für Berufspädagogik (SIBP) haben eine Fokussie- rung auf Aufgaben zum Gegenstand, die sinnvollerweise auch künftig im nationalen Rahmen wahrzunehmen sind (vgl. Ziffer 2.7.5). Wo valable re- gionale Angebote bestehen, soll das künftige Institut zwecks kritischer Mas- se mit bestehenden Trägern zusammenarbeiten oder sich zurückziehen. Auf Grund der Vernehmlassung ist eine vollständige Kantonalisierung der Be- rufspädagogik selbst unter den Verfechtern einer NFA-konformen Lösung kein Thema mehr.

4 Erläuterung der Gesetzesbestimmungen

1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Das Berufsbildungsgesetz enthält neu ein Kapitel mit allgemeinen Bestimmungen. Sie gelten für das ganze Gesetz.

Art. 1 Grundsatz Der Grundsatzartikel wurde noch vor den Geltungsbereich gesetzt, um der Zusam- menarbeit im Rahmen der Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und Organisatio- nen der Arbeitswelt ein besonderes Gewicht zu verleihen21. Die hier bewusst ge- wählte, neue Terminologie trägt dem Umstand Rechnung, dass die Wirtschaft einer- seits ein wesentlicher Akteur der Berufsbildung bleibt, dass aber neben Industrie, Gewerbe und Handel auch andere Bereiche wie Land- und Forstwirtschaft sowie – seit der Verfassungsabstimmung vom 18. April 1999 neu in Bundeskompetenz – Gesundheit, Soziales und Kunst einzubeziehen sind. Die ausdrückliche Erwähnung der Sozialpartner und der Berufsverbände wurde in der Vernehmlassung von breiten Kreisen gewünscht.

Art. 2 Gegenstand und Geltungsbereich Gemäss neuer Bundesverfassung, Artikel 63 Absatz 1, erlässt der Bund «Vor- schriften über die Berufsbildung». Grundsätzlich fallen damit alle Bildungsbereiche mit Ausnahme der Hochschulbildungen unter dieses Gesetz. Eine Ausnahmeklausel auf Gesetzesstufe und eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat, gewisse Berufe aus dem Geltungsbereich des Gesetzes auszunehmen, sorgen aber dafür, dass be- züglich der Regelungsmöglichkeiten keine Optionen verbaut sind.

21 Die Zusammenarbeit ist im geltenden Gesetz weniger zentral (vgl. BBG Strafverfolgung Abs. 1; Bund, Abs. 2)

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Hervorzuheben ist die Trennung von höherer Berufsbildung und berufsorientierter Weiterbildung (Buchstaben b/c) sowie diejenige von Bildung und Qualifizierungs- verfahren (Buchstabe d). Im heutigen Gesetz ist die höhere Berufsbildung ein wesentlicher Teil der Weiter- bildung, während die Qualifizierungsverfahren immer eine bestimmte Bildung ab- schliessen. Die Trennung von höherer Berufsbildung und berufsorientierter Weiter- bildung trägt der Tatsache Rechnung, dass Tertiärstufe und Weiterbildung nicht gleichgesetzt werden können. Die Trennung von Bildung und Qualifizierungsverfahren hebt die Bindung von Ab- schlüssen an einen bestimmten Bildungsgang auf. Es sollen verschiedene Wege zum Nachweis eines Abschlusses führen können. Das entspricht den Grundsätzen von Durchlässigkeit und Flexibilität sowie Frauenpostulaten und dem stärkeren Einbe- zug «gebrochener» Bildungsgänge im Allgemeinen. Neu wird auch die Berufsberatung als kantonale Aufgabe bezeichnet. Die bisherige, eng auf die in Zusammenarbeit mit den Kantonen erfolgende Aus- und Weiter- bildung der Berufsberater beschränkte Bundeskompetenz (Art. 5 BBG), wird gestri- chen. Einer gesamtschweizerischen Ausbildung der Berufsberatenden steht dadurch aber nichts im Wege (z.B. höhere Fachprüfung oder Fachhochschule). Die Möglich- keit zur Unterstützung der Herstellung von Informations- und Dokumentationsmate- rial besteht im Rahmen des allgemeinen Informationsauftrags gemäss Artikel 5 wei- ter.

Art. 3 Ziele Der Zweckartikel enthält wegleitende Ziele für die Umsetzung des Gesetzes auf Verordnungsstufe bzw. deren Umsetzung in der Praxis. Buchstaben (a) und (b) nennen die Spannungsfelder, zwischen denen sich die Be- rufsbildung bewegt: Wirtschaft und Gesellschaft, Individuum und Allgemeinheit. Bildung des Einzelnen, seine Integration in die Arbeitswelt und die Wettbewerbs- fähigkeit der Betriebe sind in der Berufsbildung gleichermassen wichtig und aufei- nander abzustimmen. Buchstabe (c) betont die Notwendigkeit der Chancengleichheit im Allgemeinen und derjenigen der Geschlechter im Besonderen. Die Bildungsgänge sind so zu gestalten, dass sie für alle wählbar sind. Das wird insbesondere durch die Gesetzesbestimmun- gen konkretisiert, die auf individuelle Leistungsfähigkeit abstellen und die Einbet- tung von «Patchwork»-Bildungen in die Strukturen der Berufsbildung erlauben. Unter «regional» sind Wirtschafts- und Sprachregionen zu verstehen. Buchstabe (d) trägt dem Umstand Rechnung, dass die wirtschaftliche und die tech- nologische Entwicklung die Menschen im Erwerbsprozess vermehrt vor neue An- forderungen stellen, die Bildungsprofile unschärfer und Berufswechsel immer mehr zur Regel werden. Buchstabe (e) geht davon aus, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer weiterhin auf vergleichbare Qualifikationsnachweise angewiesen sind. Transparenz soll jedoch auch in Bezug auf die Bildungsgänge und die Qualität der Angebote herrschen.

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Art. 4 Entwicklung der Berufsbildung Angesichts der beschleunigten Entwicklungen auf dem Arbeits- und Bildungsmarkt wird die Pflicht aller Akteure zur Entwicklung auch der Berufsbildung verankert. In Bezug auf die Berufsbildungsforschung verzichtet der Gesetzesentwurf auf Vor- schriften, wie die Forschenden ihre Aufgaben wahrzunehmen haben. Die Zusam- menarbeit soll aber auch hier verstärkt werden. Die Kompetenz des Bundesrates zur Abweichung vom Gesetz schafft die notwendi- ge Flexibilität, um Neuerungen auszutesten.

Art. 5 Information, Dokumentation und Lehrmittel Auf Grund der Vernehmlassung werden gesonderte Bestimmungen zur Information und Dokumentation aufgenommen. Das erlaubt es dem Bund namentlich auch, die Berufsberatungsinformation im Rahmen gesamtschweizerischer Projekte zu unter- stützen. «Gesamtschweizerisch» schliesst sprachregionale Bedürfnisse ein.

Art. 6 Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften Bei der Förderung der Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften ist etwa an besondere Massnahmen im Fremdsprachenunterricht oder an den Austausch von Lernenden über die Sprachgrenzen hinweg gedacht. Solche Massnahmen sollen auch unter diesem Gesetz weiterhin gefördert werden können.

Art. 7 Förderung benachteiligter Regionen und Gruppen Die Förderung benachteiligter Regionen und Gruppen ist, wie auch die genannte Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften, eine Aufgabe im öffentlichen Interesse (vgl. Art. 56). Gedacht ist etwa an das Führen von kleinen Berufsschul- klassen in Randregionen, an Massnahmen zu Gunsten von Berufen, die trotz wenig Lernenden eine besondere volkswirtschaftliche oder kulturelle Bedeutung haben (z.B. Rheinmatrosin/Rheinmatrose, Geigenbauerin/Geigenbauer) oder an besondere Vorhaben zur Integration von ausländischen Jugendlichen.

Art. 8 Qualitätsentwicklung Qualitätsentwicklung bildet in einem vielfältigen System unterschiedlicher Akteure ein wesentliches Element der (Selbst-)Steuerung bzw. der Anpassung an zukunfts- bezogene Entwicklungen auf allen Ebenen. Sie ist verstärkt auf selbstverantwortli- ches Handeln aller Beteiligten angewiesen, weshalb die Verantwortung dafür den Anbietern von Berufsbildung zu überbinden ist. Wesentlich ist, dass Methodenfrei- heit herrscht und die Qualitätsentwicklung nicht auf die grossen Qualitätssiche- rungssysteme reduziert wird.

Art. 9 Förderung der Durchlässigkeit Angemessene Anrechnung anderweitig erbrachter Lernleistungen und erworbener Kompetenzen ist im Sinne einer besseren Erschliessung der vorhandenen menschli- chen und materiellen Ressourcen systematisch zu ermöglichen. Dies soll ausdrück-

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lich nicht nur auf berufliche Erfahrungen eingeschränkt sein und bereits beim Er- stellen der jeweiligen Bildungsverordnung berücksichtigt werden.

Art. 10 Mitwirkungsrechte der Lernenden Das bereits im geltenden Gesetz erwähnte «Mitspracherecht» für die Lernenden in Betrieb (Berufsschule Abs. 2) und Schule (Höhere Fachschulen Abs. 7) wird auf alle Anbieter beruflicher Bildung ausgedehnt.

Art. 11 Private Anbieter Das Verhältnis öffentlicher zu privaten Anbietern ist im heutigen Gesetz nicht gere- gelt. Neu wird dieses Verhältnis für die höhere Berufsbildung und die berufsorien- tierte Weiterbildung unter wettbewerbspolitischen Aspekten thematisiert. Für die be- rufliche Grundbildung stellt sich das Problem nicht, weil kein vergleichbarer Markt besteht. Der Ausdruck «nicht in ungerechtfertigter Weise» trägt der Tatsache Rech- nung, dass in gewissen Bereichen Wettbewerbsbedingungen nur beschränkt ver- wirklicht werden können. Im Streitpunkt zwischen «marktverzerrenden» subventionierten Angeboten und nicht subventionierten privaten Angeboten wird zu Gunsten einer flexibleren und dem Wettbewerbskonzept besser entsprechenden Regelung mit «Marktpreisen» ent- schieden. Private Angebote haben grundsätzlich keinen Anspruch auf Subventionen, ausge- nommen sie werden im Auftrag der öffentlichen Hand erbracht. In diesem Fall liegt es an den Subventionsgewährenden, auch die entsprechenden Bedingungen zu for- mulieren.

2. Kapitel: Berufliche Grundbildung

1. Abschnitt: Allgemeines

Art. 12 Gegenstand Der Artikel betont die Gleichgewichtigkeit der fachlichen und allgemeinen, der be- ruflich-wirtschaftlichen und bildungsmässigen Komponente in der Berufsbildung. Wenn im Gesetzesentwurf von Qualifikationen die Rede ist, so sind sie in diesem umfassenden Sinn zu verstehen. Der Sportunterricht gehört zum allgemein bildenden Unterricht der Berufsbildung. In diesem Sinn ist er hier erwähnt, nicht jedoch – wie im Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagen – gleichberechtigt neben praktischer und allgemeiner Bildung als drittes Element der Berufsbildung.

Art. 13 Duale Bildung Die Aufteilung von Theorie und Praxis soll im Rahmen der jeweiligen Bildungsver- ordnungen sachgerecht vorgenommen werden. Absatz 3 präzisiert, dass die allge- meine Zusammenarbeitspflicht auch für die Lernorte (Betrieb, Berufsschule und überbetriebliche Kurse) gilt.

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Art. 14 Bildungstypen und Dauer Der mit einem Fähigkeitszeugnis nachgewiesene Abschluss der Lehre bzw. einer Berufsfachschule gewährleistet sowohl berufliche Handlungsfähigkeit als auch den Anschluss an die höhere Berufsbildung. Die entsprechende Bildungsdauer soll min- destens drei Jahre dauern. Für berufliche Qualifikationen, die auf Grund ihrer Anforderungen an die Breite oder an die Tiefe des Vermittelten keine dreijährige Bildung erfordern, sollen kürze- re eidgenössisch anerkannte berufspraktische Bildungen möglich sein. Das abschlie- ssende Attest öffnet als weiterführende Möglichkeit den Weg zum Fähigkeitszeug- nis, nicht aber zur höheren Berufsbildung (vgl. Art. 30 Abs. 2). Weniger strukturierte Bildungen nach dem Baukastensystem kommen vor allem für erwachsene Arbeitskräfte in Frage. Im Sinne der individuellen Flexibilisierung lässt Absatz 2 für besonders Leistungs- fähige bzw. Leistungsschwache Abweichungen von den Regelbildungszeiten zu.

Art. 15 Aufsicht Die Aufsichtsfunktion der Kantone soll durch betreuende, fördernde und moderie- rende Funktionen verstärkt werden. Der Ausdruck »sorgen für» erhält im Zusammenhang mit der neuen Pauschalfinan- zierung (Art. 54) eine wichtige Bedeutung. Er steht dafür, dass die Kantone für et- was – hier konkret die Aufsicht – die Verantwortung übernehmen, es aber nicht un- bedingt selber durchführen oder anbieten müssen. Sie können es auch an Dritte ab- treten oder interregional lösen, haben dann die entsprechenden Bundesgelder aber auch an letztere weiterzugeben.

Art. 16 Bildungsverordnungen Die Ordnung der Grundbildung in den jeweiligen Bildungsvorschriften wird flexib- ler gestaltet und fördert zukunftsbezogene Anpassungen. Die entsprechenden Ver- ordnungen sollen nur noch die Ziele und Leistungsanforderungen umschreiben. Es ist Sache der zuständigen Anbieter, wie die Anforderungen im Einzelnen inhaltlich und organisatorisch an die Bedürfnisse einer angemessenen und gehaltvollen Grund- bildung anzupassen sind. Wo es keine Anbieter im Sinne des Gesetzes gibt oder wo sich sonst Neuerungen aufdrängen, soll das Bundesamt auch von sich aus tätig werden können. Dies kann neben Bildungsverordnungen auch – immer in Zusammenarbeit mit den Kantonen und gegebenenfalls mit den Organisationen der Arbeitswelt – grundlegende Modelle möglicher oder erwünschter Bildungswege umfassen. Die Kompetenz des Bundes- amtes (bisher Departement) zum Erlass der Bildungsverordnungen soll die flexible Anpassung an neue Bedingungen fördern.

Art. 17 Vorbereitung auf die berufliche Grundbildung Vorbereitungsmassnahmen auf eine Bildung der Sekundarstufe II gewinnen an Be- deutung. Die Kantone sind gehalten, die spezifische Bildungsleistung der Berufsbil-

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dung für integrations- und sozialpolitische Belange einzusetzen (z.B. Einfügen in die Arbeitswelt, Förderung der Sprachkompetenz ...). Der Bund unsterstützt sie für diese Leistungen (vgl. Art. 54 Abs. 2 Bst. a Ziff. 1). Zusätzlich wird der Bund auch Pilotprojekte im Zusammenhang mit solchen Massnahmen unterstützen.

Art. 18 Ungleichgewichte auf dem Markt für berufliche Grundbildung Die Kompetenz des Bundesrates zur Vorbeugung oder möglichst raschen Bekämp- fung von Ungleichgewichten auf der Angebots- und Nachfrageseite darf nicht zu unumkehrbaren Sachzwängen führen. Auch schliesst sie die Zusammenarbeit mit den Kantonen und der Wirtschaft ein.

2. Abschnitt: Berufslehre

Art. 19 Gegenstand Die Bestimmungen über die Berufslehre orientieren sich grundsätzlich an der heuti- gen Betriebslehre, gelten aber auch für andere Institutionen als Betriebe im engeren Sinn. Die Bestimmungen über das Lehrverhältnis werden gegenüber dem geltenden Ge- setz um Verfahrens- und Verhaltensvorschriften entlastet. Ausdrücklich wird auf die Möglichkeit von Bildungsverbünden hingewiesen.

Art. 20 Anbieter der betrieblichen oder praktischen Bildung Anders als im geltenden Gesetz wird der Lehrbetrieb als wichtigster Partner der Be- rufslehre ausdrücklich genannt. Die rechtlichen Voraussetzungen, die für das Ertei- len der Bildungsbewilligung erfüllt sein müssen, sind in verschiedenen Erlassen ge- regelt (z.B. Obligationenrecht, Arbeitsgesetz). Die Lehrwerkstätten werden als eine Form der Betriebslehre genannt, im Übrigen aber als Spezialform im Gesetz nicht mehr besonders erwähnt. Das Verbot von kantonalen Gebühren ist neu.

Art. 21 Lehrvertrag Die Bestimmungen über den Lehrvertrag werden von Detailvorschriften entlastet. Der Vertrag soll den kantonalen Behörden nur noch zur Kenntnis gebracht, nicht mehr von ihnen genehmigt werden. Eine allfällige Eingriffsmöglichkeit ist über die Aufsicht gegeben. Die Möglichkeit für zeitlich begrenzte Lehrverträge wurde wegen den besonderen Bedingungen in der Landwirtschaft eingefügt. Eine Ausdehnung auf analoge Fälle ist nicht grundsätzlich ausgeschlossen.

Art. 22 Berufsschule Die Organisation der Berufsschule ist Aufgabe der Kantone (Art. 23). Der Gesetzes- entwurf enthält nur die allgemeinen Grundsätze. Der Begriff «eigenständiger Bil- dungsauftrag» ist bereits im geltenden Gesetz (Art. 27 Abs. 1 BBG) enthalten. Er wird neu in Buchstaben a – c präzisiert. Eigenständigkeit bedeutet keine Legitimati- on für Alleingänge (vgl. Art. 13 Abs. 3), sondern verdeutlicht den Wert, der den schulischen Bildungsteilen zukommt.

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Es ist sinnvoll, die vorhandene Infrastruktur optimal zu nutzen. Die Berufsschulen sollen daher berufsorientierte Weiterbildung und Kurse der höheren Berufsbildung anbieten können, nicht aber dazu verpflichtet werden.

Art. 23 Angebot an Berufsschulen Hier handelt es sich um Präzisierungen im Rahmen des Status quo. Das Grundange- bot der Berufsschulen soll unentgeltlich sein. Allfällige Kostenbeteiligungen für weiterführende Angebote sind den Kantonen freigestellt. Zu «sorgen für» vgl. die Erläuterung zu Artikel 15. Absatz 3 schränkt die heutige Regelung insofern ein, als der Besuch von Freikursen nicht mehr im Belieben des berechtigten Lernenden liegt, sondern – praxisnäher – auch auf die Erfordernisse des Betriebs abzustimmen ist.

Art. 24 Überbetriebliche Kurse Mit Ausnahme der Bezeichnung «überbetriebliche Kurse» (geltendes Gesetz: «Ein- führungskurse» zur berufsspezifischen Vermittlung von grundlegenden Fertigkeiten) und der ausdrücklichen Erwähnung der Kostenbeteiligung in Absatz 4 werden ge- genüber den bisherigen Bestimmungen zu den Einführungskursen keine Änderun- gen vorgenommen. Die Namensänderung trägt der Tatsache Rechnung, dass «Ein- führungskurse» nicht nur zu Beginn der Lehre ihren Platz haben, sondern auch zu einem späteren Zeitpunkt der Einführung in allgemeine Berufs- bzw. Berufsfeld- kenntnisse dienen.

3. Abschnitt: Berufsfachschule

Art. 25 Gegenstand und Angebot Unter «Berufsfachschulen» werden nicht besondere Berufsschulen verstanden, son- dern ein Angebot von Bildungsgängen in Bereichen, wo die berufliche Bildung hauptsächlich schulisch zu vermittelnde Theorie erfordert (z.B. Hightech-, an- spruchsvolle Dienstleistungsberufe). Um die berufliche Handlungsfähigkeit zu ge- währleisten, sind betriebliche Praktika zwingend ins Gesamtangebot zu integrieren. Daher kann in der Regel nicht mehr der Betrieb die Hauptverantwortung für den Bildungsgang übernehmen. Eine Art von Berufsfachschule stellen heute diejenigen Handelsmittelschulen dar, die ihre Praktika zumindest teilweise bereits erweitert und auf die schulische Bildung abgestimmt haben. Für die Bildungsgänge an Berufsfachschulen sind eigene Ausbildungsvorschriften erforderlich, die wie alle Bildungsverordnungen in Zusammenarbeit mit den zu- ständigen Organisationen erarbeitet werden müssen (vgl. Art. 16 Abs. 3). Damit wird eine schulische Parallelberufsbildung verhindert und dafür gesorgt, dass die Abnehmer im Hinblick auf die erforderlichen Qualifikationen und auf das Bereit- stellen von Praktikumsplätzen wesentlich einbezogen sind. Lehrwerkstätten bieten Grundbildungen gemäss den Vorschriften der Betriebslehre. Sie zählen demzufolge nicht zu den Berufsfachschulen. Es schliesst aber nicht aus, dass sie Praktika für Bildungsgänge der Berufsfachschule anbieten.

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Art. 26 Praktika Die duale Bildung gemäss diesem Gesetz führt grundsätzlich zu einer beruflichen Handlungskompetenz, setzt also betriebliche Praxis voraus. Absatz 1 setzt die dafür erforderliche zeitliche Mindestgrenze, die nicht ein Schul-, sondern ein Arbeitsjahr umfasst.

4. Abschnitt: Berufspraktische Bildung

Art. 27 Gegenstand Die berufspraktische Bildung regelt den Bereich der beruflichen Grundbildung, der ein flexibleres Eingehen auf besondere Umstände und Bedingungen ermöglicht, sei- en sie individueller oder bildungsmässiger Art. Sie trägt der Tatsache Rechnung, dass es eine Nachfrage nach Qualifikationen gibt, die weniger als einen Lehrab- schluss erfordern. Andererseits besteht eine wichtige bildungspolitische Herausfor- derung darin, möglichst vielen jener rund 15 Prozent der Erwerbstätigen eine beruf- liche Grundbildung zu ermöglichen, die heute über keinen nachobligatorischen Ab- schluss verfügen. Von der berufspraktischen Bildung ist die verkürzte Lehre zu unterscheiden, die zwei Jahre dauern kann. Diese beruht auf bereits erbrachten Vorleistungen. Unter solchen allgemeinen Durchlässigkeitsbedingungen kann auch die berufspraktische Bildung kürzer gehalten werden (z.B. berufliche Zusatzbildung auf der Grundlage eines Lehrabschlusses oder einer allgemeinen Maturität).

Art. 28 Berücksichtigung individueller Bedürfnisse In der berufspraktischen Bildung ist gegenüber der Berufslehre eine vermehrte Indi- vidualisierung vorgesehen. Im Gegensatz zur heutigen Anlehre sollen dabei aber nicht die Anforderungen an die Einzelnen angepasst werden. Es ist vielmehr darauf hinzuwirken, dass ein gesamtschweizerisch anerkannter Standard erreicht wird. Für Lernschwächere erfordert dies zweifellos einen höheren Betreuungsaufwand, an dessen Kosten sich die öffentliche Hand beteiligen soll. Sie sind in Relation zu den Kosten zu sehen, die ungenügend gebildete Erwerbstätige der öffentlichen Hand sonst verursachen. Die Kompetenz zur Festlegung der näheren Bedingungen liegt beim Bundesrat, weil diese hauptsächlich die Kantone betreffen und sie zumindest bis zur Entwicklung einer Praxis flexibel gehandhabt werden müssen.

5. Abschnitt: Eidgenössische Berufsmaturität

Art. 29 Die Berufsmatura setzt sich wie bisher aus einem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis und einer erweiterten Allgemeinbildung zusammen (vgl. Art.°14 Abs. 5). Auf eine weitergehende inhaltliche Regelung auf Gesetzesstufe wird verzichtet. Damit ist der Spielraum für künftige Anpassungen dieses Instruments gewährleistet. Im Sinn der Attraktivitätssteigerung der Berufslehre soll die von der öffentlichen Hand angebo-

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tene Berufsmaturität durchwegs unentgeltlich sein. Die Regelungskompetenz des Bundesrates entspricht der allgemeinen Maturität.

3. Kapitel: Höhere Berufsbildung

Art. 30 Gegenstand Die höhere Berufsbildung schliesst an die höchsten Abschlüsse der Sekundarstufe II (Fähigkeitszeugnis und Berufsmaturität, allgemeine Maturität) an und führt zu ei- nem eidgenössischen Diplom. Der Zugang auch mit einem allgemein bildenden Ab- schluss ist im Hinblick auf Bildungsgänge des Gesundheits- und Sozialbereichs so- wie auf das geltende EU-Recht im Bereich der Diplomanerkennung von Bedeutung. Bei den Kriterien für die höhere Berufsbildung verzichtet der Entwurf auf die «Vorgesetztenfunktion» zu Gunsten einer allgemeineren Umschreibung («an- spruchs- oder verantwortungsvollere Berufstätigkeit»). Es geht um Qualifikationen, nicht um Hierarchien. Das Qualifikationsniveau entspricht dem Nichthochschulbe- reich der Tertiärstufe (ISCDE97: 5B) und ist eng mit beruflicher Praxis verbunden. Die Vielfalt der höheren Berufsbildung – durch den Einbezug der Berufsbildungen in Gesundheit, Sozialem und Kunst noch verstärkt – erlaubt keine allgemeine Zu- gangsberechtigung. Für die einzelnen Richtungen braucht es zusätzliche, von den Anbietern der höheren Berufsbildung zu definierende Zutrittsbedingungen, die der jeweiligen Spezifizität des Bildungsgangs Rechnung tragen. Sie kann inhaltlicher Art oder durch die Struktur des Angebots bedingt sein. Beispielsweise sind die not- wendigen Bildungsvoraussetzungen oder die erforderliche Praxis in gewissen Fällen in die Bildungsgänge eingebaut, in anderen Fällen sind sie durch vorangehende Be- rufstätigkeit zu erwerben.

Art. 31 Formen der höheren Berufsbildung Zur weiterführenden Berufsbildung zählen gemäss Status quo die eidgenössischen Berufs- und die eidgenössischen höheren Fachprüfungen einerseits und alle höheren Fachschulen (Technikerschulen usw.) andererseits. Sie unterscheiden sich darin, dass die eidgenössischen Berufs- und eidgenössischen höheren Fachprüfungen aus- schliesslich über die Prüfungen definiert sind, während bei den höheren Fachschu- len der vollzeitliche oder berufsbegleitende Bildungsgang geregelt ist.

Art. 32 Eidgenössische Berufsprüfungen und eidgenössische höhere Fachprüfungen Die eidgenössischen Berufsprüfungen und die eidgenössischen höheren Fachprü- fungen werden von den zuständigen Organisationen der Arbeitswelt in eigener Ver- antwortung durchgeführt und dienen Personen mit Berufserfahrung zum Nachweis ihrer Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Bundesamt genehmigt die Prüfungsvor- schriften nach den Vorgaben des Bundesrates. Mit den Berufs- und höheren Fachprüfungen steht der Berufsbildung ein äusserst flexibles und nachgefragtes Instrument höherer beruflicher Qualifizierung zur Ver- fügung. Da dieses Instrument über die Prüfungen gesteuert wird, ist es hauptsächlich

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unter dem Titel Qualifizierungsverfahren (vgl. Art. 46) zu behandeln. Mit «Anfor- derungen» sind auch die Prüfungsvorschriften gemeint. Die Unterscheidung zwischen Berufs- und höherer Fachprüfung im geltenden Ge- setz kann nicht befriedigen (Art. 51ff BBG): Die häufig als niedriger eingestufte Be- rufsprüfung stützt sich auf die Vorgesetztenfunktion und verlangt «wesentlich höhe- re Anforderungen als die Berufslehre»; die Diplomstufe der höheren Fachprüfung ihrerseits wird über die selbständige Betriebsführung und «höhere Ansprüche» im Beruf definiert. Faktisch ist eine qualifikationsbezogene Unterscheidung zwischen den Berufs- und höheren Fachprüfungen nur innerhalb einer Branche möglich. Im Quervergleich verschwimmen die Kriterien. Gestützt auf das Vernehmlassungsverfahren enthält der Gesetzesentwurf weiterhin beide Bezeichnungen, ohne jedoch eine inhaltliche Un- terscheidung zu treffen. Diese ist von den entsprechenden Branchen selbst festzule- gen. Weil die Kantone nicht verpflichtet sind, Angebote bereitzustellen, werden Kantone ohne Angebote einen Teil ihrer in Form von Pauschalen erhaltenen Bundesbeiträge auf Grund von Schulgeldabkommen an diejenigen Kantone weitergeben, die ent- sprechende Bildungsgänge führen.

Art. 33 Höhere Fachschulen Die höheren Fachschulen haben sich als Bildungsstätten für praktisch orientierte Fachleute bewährt. Mit Ausnahme des Verzichts auf die gesetzliche Unterscheidung «Technikerschulen» und «andere höhere Fachschulen» sowie der Anerkennung von Bildungsgängen anstelle von Schulen wird nichts geändert. Neu haben die Kantone, wie in der Vernehmlassung gefordert, auch hier für die Aufsicht zu sorgen. Die höheren Fachschulen dürften durch den Zuzug des Gesundheits- und Sozialbe- reichs an Bedeutung gewinnen. Sie sollen im Gesamtsystem der Berufsbildung ver- mehrt als eigenständiger Bereich der Berufsbildung positioniert werden. Zu den Bundesbeiträgen vgl. die Ausführungen zu Artikel 32.

4. Kapitel: Berufsorientierte Weiterbildung

Art. 34 Gegenstand Der Bund hat gemäss Verfassung keine allgemeine Weiterbildungskompetenz. Die im Rahmen des Berufsbildungsgesetzes unterstützte Weiterbildung hat sich deshalb auf berufliche Aspekte zu beziehen. Unter Wahrung der verfassungsmässigen Schranken spricht sich der Entwurf für eine extensive Interpretation des Begriffs «beruflich» aus, was mit dem neuen Wort «berufsorientiert» signalisiert wird. Die berufsorientierte Weiterbildung dient der ständigen Anpassungs- und der Ver- tiefungs-Qualifikation, sei sie durch die Arbeitsmarktlage oder durch persönliche Interessen bedingt. Allgemein bildende Elemente können und sollen nicht durch- wegs ausgeschlossen werden. Viele der so genannten Schlüsselkompetenzen beru- hen auch auf Grundlagen, die die Allgemeinbildung zu legen hat. Abgrenzungs- und Förderkriterien sind somit weniger Inhalte als vielmehr der Bezug zu beruflichen

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Bedürfnissen. Auch neuere statistische Erhebungsmethoden richten sich vermehrt nach subjektiver Deklaration als nach «allgemeinen» Massstäben. Durch die Einführung von Pauschalierungen verliert die Abgrenzungsproblematik insofern an Schärfe, als die Kantone ohnehin auch für die allgemeine Weiterbildung zuständig sind. Auf Projektebene andererseits reicht die Trennschärfe aus. Das geltende Gesetz subsumiert unter «Weiterbildung» auch die höhere Berufsbil- dung. Angesichts des üblichen Sprachgebrauchs trennt der Gesetzesentwurf die klar auf Diplomabschlüsse hin angelegte höhere Berufsbildung von der weniger struktu- rierten und formalisierten, vertiefenden und ergänzenden Weiterbildung. Diese hat im Übrigen bereits auf der Stufe der Grundbildung einzusetzen.

Art. 35 Angebot an berufsorientierter Weiterbildung Die konkreten Weiterbildungsangebote sind von den Kantonen zu beurteilen und zu fördern. Angesichts ihrer Zuständigkeit für die Bildungspolitik auf ihrem Gebiet und die Vielzahl privater Anbieter wäre jede über Innovationsförderung, Koordination, Transparenz und Qualitätsentwicklung hinaus gehende Tätigkeit des Bundes zufäl- lig.

Art. 36 Massnahmen des Bundes Der Bund soll dort tätig werden, wo Angebote gesamtschweizerisch und im öffentli- chen Interesse erforderlich sind, diese jedoch nicht selbsttragend bereitgestellt wer- den können. Neben der allgemeinen Förderungskompetenz wird die Unterstützung bestimmter Organisationen durch den Bunde ermöglicht. Gedacht ist namentlich an Zertifizie- rungsstellen im Zusammenwirken von Kantonen, Wirtschaft und anderen Bildungs- anbietern bzw. -abnehmern. Die Erfahrung der vergangenen Jahre mit höheren Arbeitslosenraten hat gezeigt, dass die Abstimmung mit den direkten arbeitsmarktlichen Massnahmen gemäss Ar- beitslosenversicherungsgesetz sehr wichtig ist. Sehr schnell entwickeln sich sonst kostspielige parallele Strukturen.

5. Kapitel: Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel

1. Abschnitt: Allgemeines

Art. 37 Prüfungen und andere Qualifikationsverfahren Für die Qualifikationsnachweise wird ein neues Gesetzeskapitel geschaffen, um die Diplome, Prüfungen usw. von den Bildungsgängen abzuheben. Es soll vermehrt möglich werden, bestimmte Qualifikationsnachweise auf verschiedenen Wegen zu erreichen. Der Gesetzesentwurf sieht deshalb auch davon ab, die Grundbildung kon- stitutiv mit einer bestimmten Altersstufe zu verbinden. Neu wird die Möglichkeit von Teilprüfungen (z.B. Credits, d.h. Einheiten, die ein- zeln bewertet werden und zusammengerechnet Abschlüsse ergeben), die auch selek- tiv sein können, und der Anerkennung von modularen bzw. anderen Vorleistungen

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für eine Gesamtprüfung gesetzlich verankert. Neben Prüfungen sollen für die Aus- stellung eines Ausweises «andere Qualifikationsverfahren» möglich sein, z.B. die Anerkennung von Berufs- oder sonstiger Praxis, der Nachweis von Theorie-Mo- dulen usw. Solche freiere Qualifikationsverfahren kommen eher für Erwachsene in Frage. Für die Berufsbildung von Jugendlichen sind formalisiertere Bildungsgänge ange- messener, weil sie einerseits einen festeren Rahmen bieten und andererseits dem Erlernen der notwendigen Vernetzungen dienlicher sind, wenn die Erfahrung fehlt. Das schliesst Vertiefungs- und Erweiterungsmodule für Jugendliche nicht aus.

Art. 38 Anforderungen an Qualifikationsverfahren Für die neu eingeführten Qualifikationsverfahren wird der Bundesrat Kriterien fest- gelegen, damit die Vergleichbarkeit mit den traditionellen Prüfungen gesichert ist. Mit den neuen Verfahren dürfen die bereits bestehenden Prüfungen nicht unterlau- fen werden.

Art. 39 Förderung anderer Qualifikationsverfahren «Andere Qualifikationsverfahren» gehören zum Bereich der Innovationen. Sie sollen aber auch als institutionalisiertes längerfristiges Angebot und nicht nur im Sinne ei- ner Anschubfinanzierung unterstützt werden können.

Art. 40 Titelschutz Wegen der differenzierten Angebote in der Grundbildung sollen die Berufsbildungs- abschlüsse gegenüber heute nicht mehr mit kollektiven Begriffen wie «gelernte Be- rufsangehörige» (Art. 43 Abs. 1 BBG), sondern mit der Abkürzung des Zeugnisses, Attests, Diploms usw. verbunden werden (z.B. «Maurer EFZ» [eidgenössisches Fä- higkeitszeugnis]).

2. Abschnitt: Berufliche Grundbildung

Art. 41 Eidgenössisches Fähigkeitszeugnis Ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis soll nicht nur im Anschluss an eine Be- triebslehre abgegeben werden können. Das Niveau entspricht der Unesco-Klassi- fikation ISCDE97: 3B. Das neue Gesetz erfasst alle Möglichkeiten, insbesondere die Berufsfachschulen mit vermehrt schulischer Bildung und integrierter Praxis. Die Lehrabschlussprüfung dürfte aber in ihrem Gehalt und in ihrer Bedeutung nach wie vor der Königsweg zum Abschluss der beruflichen Grundbildung vor allem im ge- werblich-industriellen, kaufmännischen und landwirtschaftlichen Bereich bleiben. Ausnahmebestimmungen für «mündige Personen, die den Beruf nicht nach diesem Gesetz erlernt haben» (Art. 41 Abs. 1 BBG), sind wegen der flexibleren Regelung durch «gleichwertige Qualifikationsverfahren» nicht mehr nötig.

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Art. 42 Eidgenössisches Berufsattest Mit dem eidgenössischen Berufsattest wird ein Niveau definiert, das ISCDE97: 3C entspricht. Es bescheinigt kürzere als dreijährige Regelberufsbildungen mit klar de- finierten, gesamtschweizerisch geltenden Qualifikationen. Die mit dem Attest er- worbenen Bildungselemente sollen Weiterbildung auf Sekundarstufe II und weiter- führende Grundbildungen mittels verkürzter Lehre ermöglichen.

Art. 43 Eidgenössisches Berufsmaturitätszeugnis Das Niveau der eidgenössischen Berufsmaturität entspricht ISCDE97: 3A bzw. 4A. Im Hinblick auf die enge Bindung von Berufsfähigkeit und Allgemeinbildung sowie auf den Gedanken modularer Bildung wird hier – in Abweichung zur Regelung der allgemeinen Maturität – auf die Verpflichtung des Bundes für ein Prüfungsangebot verzichtet. Die Möglichkeit eines entsprechenden Angebots im Auftrag des Bundes soll jedoch bestehen bleiben.

Art. 44 Durchführung der Qualifikationsverfahren Die Regelung entspricht dem Status quo. Sie erscheint hier aus gesetzestechnischen Gründen.

Art. 45 Gebühren Neu wird ausdrücklich festgehalten, dass für Abschlüsse der beruflichen Grundbil- dung keine Gebühren erhoben werden dürfen. Das schliesst Kostenbeteiligungen durch den Betrieb dort nicht aus, wo besondere Materialkosten entstehen.

3. Abschnitt: Höhere Berufsbildung

Art. 46 Eidgenössische Berufs- und eidgenössische höhere Fachprüfung Zulassungsbedingung zu einer eidgenössischen Berufs- oder höheren Fachprüfung ist grundsätzlich ein Fähigkeitszeugnis oder ein vom Anbieter zu definierender schulischer Abschluss der Sekundarstufe II mit allfälligen zusätzlichen Anforderun- gen. Diese Prüfungen beruhen in jedem Fall auf einer umfangreichen einschlägigen Fachpraxis. Ihre Dauer wird aber angesichts der unterschiedlichen Gegebenheiten nicht mehr gesetzlich vorgegeben, sondern soll gemäss den Bedürfnissen und Not- wendigkeiten der Prüfungsträger in den einschlägigen Vorschriften festgelegt wer- den. Der Bund muss die Prüfungsaufsicht nicht mehr selber wahrnehmen, sondern hat nur noch für eine wirksame Aufsicht zu sorgen.

Art. 47 Fachausweis und Diplom Dieser Artikel enthält die formalen Bestimmungen zu Artikel 32.

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Art. 48 Höhere Fachschule An der Diplomabgabe durch die höheren Fachschulen ändert sich inhaltlich nichts. Eine Erweiterung auf die Diplome der Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst ist möglich.

6. Kapitel: Bildung von Bildungsverantwortlichen

Art. 49 Anforderungen an Berufsbildnerinnen und Berufsbildner Die Anforderungen an Berufsbildnerinnen und Berufsbildner ersetzen die bisherigen Bestimmungen über die «Lehrmeisterkurse» (Art. 10 und 11 BBG). Der Begriff «Lehrmeister» wird durch den weniger eingrenzenden und den tatsächlichen Ver- hältnissen besser Rechnung tragenden Ausdruck «Berufsbildnerin, Berufsbildner» ersetzt. Das heute unbefriedigend gelöste Obligatorium der Lehrmeisterkurse wird durch die Bestimmung abgelöst, dass die Befähigung zur Bildung nachgewiesen werden muss, aber auch anderweitig erworben werden kann. Inhaltlich gesehen sind «Lehrmeisterkurse» nach wie vor notwendig. Der Bundesrat legt die Minimalvorschriften für die Berufsbildnerinnen, die Berufs- bildner und die Lehrkräfte fest. Dabei sind ihm ausser den fachlichen und pädagogi- schen Fähigkeiten auch die Sozialkompetenzen wichtig. Zu diesen Fähigkeiten und Kompetenzen zählen auch Gleichstellungsfragen, kommt doch den Ausbildenden eine wichtige Rolle zu, wenn es darum geht, das bisherige Muster von Männer- und Frauenberufen aufzubrechen.

Art. 50 Anforderungen an die Lehrkräfte Der Artikel über die Anforderungen an die Lehrkräfte schliesst alle in der Berufsbil- dung tätigen Lehrkräfte ein, nicht wie bisher nur die Berufsschullehrkräfte (z.B. auch die Lehrkräfte an überbetrieblichen Kursen). Weil die Aufsicht über die Schu- len und die Anstellung der Lehrkräfte in die kantonale Kompetenz fällt, wurde die Fortbildungspflicht für Lehrkräfte nicht speziell erwähnt. Fortbildung ist für jede fachlich kompetente Lehrkraft eine Notwendigkeit, die der Bund weiterhin unter- stützen wird (vgl. Art. 52)

In der Berufsbildung müssen Fach- und Allgemeinbildung zusammenspielen. Daher ist sowohl die fachliche als auch die pädagogische Qualifikation der Lehrperson zu berücksichtigen. Diese Bestimmung trägt der Tatsache Rechnung, dass der Unter- richt in der Berufsbildung wesentlich auf nebenamtliche Praktikerinnen und Prakti- ker angewiesen ist.

Art. 51 Andere Berufsbildungsverantwortliche Der Bund soll neu die Grund- und Weiterbildung aller in der Berufsbildung Tätigen fördern können. Das ist nicht nur ein wesentliches Element der Qualitätssicherung und -entwicklung, sondern dient auch der raschen flächendeckenden Einführung und Durchsetzung von Neuerungen.

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Art. 52 Förderung der Berufspädagogik Soweit der Bund im Bereich der Bildung der Ausbildenden tätig ist, fällt dies bis jetzt in den Aufgabenbereich des Schweizerischen Instituts für Berufspädagogik (SIBP). Das Institut soll zu einem schweizerischen Kompetenzzentrum für pädago- gisch-didaktische Fragen mit Schwerpunkt Berufsbildung entwickelt werden. Dies hat mehr als bisher in enger Zusammenarbeit von Bund und Kantonen zu gesche- hen. Es besteht ein gesamtschweizerisches Interesse daran, dass in diesem Bereich kritische Massen erreicht werden. Die neue Gesetzesbestimmung ist so offen gehal- ten, dass keine Lösung präjudiziert wird.

7. Kapitel:

Beteiligung des Bundes an den Kosten der Berufsbildung; Berufsbildungsfonds

1. Abschnitt:

Beteiligung des Bundes an den Kosten der Berufsbildung

Art. 53 Grundsatz Der Artikel enthält die Grundsätze einer von Grund auf neu konzipierten Finanzie- rung der Berufsbildung auf Grund von leistungsorientierten Pauschalbeiträgen. Ge- genüber heute wird der Bund nicht mehr einen fixierten Teil der von den Anbietern in Rechnung gestellten «anrechenbaren Kosten» vergüten, sondern vielmehr einen «angemessenen» Teil der Kosten tragen. Für die in Artikel 54 Absatz 2 aufgeführten Aufgaben der Kantone wird ein jährli- cher Pauschalbeitrag gewährt. Kantone, die einzelne dieser Aufgaben an Dritte über- tragen, haben auch einen angemessenen Teil des Pauschalbeitrags weiterzuleiten. Es braucht aber zusätzlich zu den Pauschalen nach wie vor gezielte Beiträge. Sie sind nötig, um Innovationen voranzutreiben, sowie um gewisse Angebote im öffent- lichen Interesse überhaupt zu ermöglichen oder aufrecht zu erhalten. Ferner ist im Bereich der höheren Berufsbildung der Tatsache Rechnung zu tragen, dass sowohl die Organisationen der Arbeitswelt als auch die Kantone als Anbieter von Bildungs- gängen auftreten. Grundsätzlich widerspricht es dem Gedanken der Pauschalen – sie sollen für erhöhte Transparenz und Effektivität der eingesetzten Mittel sorgen –, sie mit dem ein völlig anderes Ziel verfolgenden Finanzausgleich zu koppeln. Solange aber kein grund- sätzlich erneuertes Finanzausgleichssystem vorliegt, wird der unterschiedlichen Fi- nanzkraft der Kantone weiterhin Rechnung zu tragen sein. Die Modalitäten des Aus- gleichs sind Gegenstand der Verordnung, ebenso die Ausgestaltung der Pauschalen. Diese sollen auf möglichst allgemeinen Kriterien beruhen.

Art. 54 Pauschalbeiträge an die Kantone Der Artikel nennt die Bereiche, die mit dem Bundesbeitrag abgedeckt sind bzw. ab- gedeckt werden müssen. Wie die Gelder auf die Einzelaufgaben verteilt werden, ist Sache der Empfänger.

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Art. 55 Beiträge für Projekte zur Entwicklung der Berufsbildung und zur Qualitätsentwicklung

Art. 56 Beiträge für besondere Leistungen im öffentlichen Interesse Zu Gunsten der beiden berufsbildungspolitischen Werkzeuge sollen rund zehn Pro- zent der Bundesmittel für Berufsbildung reserviert werden. Über den Einsatz der Mittel wacht der unten definierte Innovationsrat (vgl. Art. 72).

Art. 57 Vorbereitende Kurse für eidgenössische Berufsprüfungen und eidgenössische höhere Fachprüfungen, Bildungsgänge höherer Fachschulen Da im Bereich der höheren Berufsbildung nebst den Kantonen auch private Anbieter auf dem Bildungsmarkt ihre Leistungen anbieten, soll der Bund unter bestimmten Voraussetzungen auch diesen Anbietern Subventionen gewähren können. Die Bei- träge sollen den Kantonen zuhanden der Gesuchsteller ausgerichtet werden.

Art. 58 Bedingungen und Auflagen Art. 59 Kürzung und Verweigerung von Beiträgen Die Bestimmung über die Kürzung von Beiträgen entspricht dem Subventions- gesetz. Zusätzlich kann der Bund neue Beiträge verweigern, wenn die Beitragsemp- fänger ihre Aufgaben und Verpflichtungen nach dem Berufsbildungsgesetz in er- heblichem Masse vernachlässigen oder verletzen.

Art. 60 Finanzierung Die Bundesbeiträge sind an die vom Parlament zur Verfügung gestellten Kredite ge- bunden. Damit die Finanzierung für die Beteiligten berechenbar bleibt, verlangt die- ser neue Artikel als Gegengewicht einen mehrjährigen Zahlungsrahmen bzw. Ver- pflichtungskredite. Für die Festlegung der Kostenbeteiligung von rund einem Viertel der Berufsbildungskosten der öffentlichen Hand wird ein mehrjähriger Durchschnitt aus den vergangenen Jahren zu Grunde gelegt.

2. Abschnitt: Berufsbildungsfonds

Art. 61 Die Möglichkeit, einzelne Betriebe zu Solidaritätsbeiträgen zu Gunsten der Berufs- bildung zu verpflichten, ist neu. Sie setzt voraus, dass eine bestimmte Branche – nicht der Bund – von sich aus einen entsprechenden Fonds schafft, um die soge- nannten Trittbrettfahrer an den Kosten der beruflichen Bildung in ihrem Bereich zu beteiligen. Der Bund erscheint hier nur als die Instanz, die die Verbindlichkeit für alle Branchenmitglieder festlegt, wenn ein gewisses Quorum erreicht ist. Die Gege- benheiten sind so unterschiedlich, dass nötigenfalls Ausnahmen für das Quorum gemacht werden können.

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Weiter gehende Möglichkeiten des Bundes, namentlich eine allfällige Beteiligung, wurden auf Grund der Vernehmlassung nicht mehr berücksichtigt. Damit liegt die Verantwortung für adäquate Lösungen ganz in der Hand der betroffenen Akteure. Da Branchenfonds und kantonale Berufsbildungsfonds unterschiedliche Ziele ver- folgen und anders orientiert sind, sollen sie auch nebeneinander bestehen können.

8. Kapitel: Rechtsmittel, Strafbestimmungen, Vollzug

Die bisherigen Bestimmungen sind im Licht eines optimierten Vollzugsföderalismus überprüft worden. Es drängen sich keine wesentlichen Änderungen auf.

1. Abschnitt: Rechtsmittel

Art. 62 In den meisten Fällen wird wie bisher zunächst eine kantonale Rechtsmittelbehörde angerufen werden können, weil die grösste Zahl der Verfügungen von kantonalen Behörden ausgeht. Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie ist Rechts- mittelinstanz und kommt zum Zug, wenn keine kantonale Behörde angerufen wer- den kann. Mit der Einführung von Teilprüfungen und der Modularisierung kann sich die Zahl der Anfechtungsobjekte möglicherweise vergrössern, was die bereits ein- getretene Überbeanspruchung von Rechtsmitteln verschärfen könnte. Mit der Öffnung gegenüber privaten Instituten wird es zunehmend Absolventen von Teilabschlüssen privater Schulen geben. Für die Anfechtung ihrer Entscheide steht der zivilrechtliche Weg zur Verfügung. Im Gegensatz dazu stehen die Absolventen öffentlichrechtlicher Anbieter unter dem Rechtsschutz der Verwaltungsrechtspflege.

2. Abschnitt: Strafbestimmungen

Art. 63 Zuwiderhandlung und Unterlassung Die bisherigen Strafandrohungen richteten sich gegen Lehrmeister und Lehrlinge; der Entwurf reduziert sie auf ein praktikables Minimum.

Art. 64 Titelanmassung Art. 65 Strafverfolgung Wie bisher.

3. Abschnitt: Vollzug

An der grundsätzlichen Ausrichtung der Vollzugsbestimmung ändert sich nichts.

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Art. 70 Anerkennung ausländischer Diplome und Ausweise; internationale Zusammenarbeit und Mobilität Neu soll der Bundesrat in eigener Kompetenz internationale Vereinbarungen ab- schliessen können, sofern dies die Förderung der grenzüberschreitenden Zusammen- arbeit und Mobilität in der Berufsbildung betrifft. Das Instrument soll auch im Inte- resse gegenseitiger Anerkennungen eingesetzt werden. Ausserdem werden die im geltenden Gesetz auf verschiedene Artikel verstreuten Bestimmungen zur Anerken- nung ausländischer Abschlüsse in einem Absatz zusammengefasst.

Art. 71 Eidgenössische Berufsbildungskommission Die eidgenössische Berufsbildungskommission war in der Vernehmlassungsvorlage nicht mehr enthalten. Von vielen Seiten wurde im Zusammenhang mit dem vorge- schlagenen Berufsbildungsrat eine breite Repräsentanz verlangt, was sich nur mit einer eidgenössischen Kommission nach bestehendem Muster verwirklichen lässt. Für die Zusammensetzung der eidgenössischen Berufsbildungskommission wie auch des eidgenössischen Innovationsrates und der eidgenössischen Berufsmaturitäts- kommission gilt die Kommissionenverordnung (SR 172.31), die eine ausgewogene Zusammensetzung dieser Gremien hinsichtlich Geschlecht, Sprache und Alter ge- währleistet.

Art. 72 Eidgenössischer Innovationsrat Der eidgenössische Innovationsrat tritt an die Stelle des im Vernehmlassungsent- wurf vorgeschlagenen Berufsbildungsrates. Der Innovationsrat ist jedoch ganz auf die konkrete Steuerung der Berufsbildung ausgerichtet, indem er der Subventions- behörde gegenüber ein Antragsrecht für zu unterstützende Projekte im Bereich von Neuerungen und besonderen Leistungen im öffentlichen Interesse hat. Der Innovationsrat soll von den wesentlichen Akteuren der Berufsbildung getragen und durch Persönlichkeiten ihres Vertrauens besetzt sein. Im Interesse der Hand- lungsfähigkeit kann er aber nur einen beschränkten Kreis von Persönlichkeiten um- fassen.

Art. 73 Eidgenössische Berufsmaturitätskommission Wie bisher.

9. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 74 Aufhebung und Änderung bisherigen Rechts Zu den umfangreichen Anpassungen vgl. Anhang 2.

Art. 75 Übergangsbestimmungen Die vorgesehene Anpassungsfrist von fünf Jahren ist ambitiös. Im Interesse der Mo- dernisierung der Berufsbildung scheint es aber angebracht, die Frist knapp zu be- messen.

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Anhang 1: Übersicht über die Vollzugsorganisation Die Übersicht über die Vollzugsorganisation fasst die im Gesetz festgelegten Kom- petenzen und Aufgaben der beteiligten Partner im Sinne vermehrter Transparenz zu- sammen.

Anhang 2: Aufhebung und Änderung bisherigen Rechts Obligationenrecht: «Lehrmeister» wird durch «Arbeitgeber» ersetzt und es wird klargestellt, dass der Arbeitgeber dafür zu sorgen hat, dass eine befähigte Person die Berufsbildung vermittelt. Artikel 344a wird mit Absatz 2bis und 2ter durch Bestim- mungen zur Probezeit aus dem geltenden Berufsbildungsgesetz ergänzt. Bundesbeschluss betreffend das SRK: Gestrichen wird der Auftrag zur «Über- wachung der Ausbildung in den vom Schweizerischen Roten Kreuz anerkannten Krankenpflegeschulen.» Landwirtschaftsgesetz: Im Landwirtschaftsgesetz werden die Bestimmungen zur Be- rufsbildung gestrichen und die bisher damit verbundenen Bestimmungen zur land- wirtschaftlichen Beratung entsprechend angepasst. Waldgesetz: Die besonderen Subventionstatbestände gemäss Waldgesetz bleiben be- stehen.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

5.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Der Gesetzesentwurf schlägt eine Erhöhung des Bundesanteils an den Berufsbil- dungskosten der öffentlichen Hand von gegenüber heute knapp einem Fünftel auf ein Viertel vor. In absoluten Zahlen bedeutet das gemäss heutiger Berechnungs- grundlage rund 150 Millionen Franken im Jahr. Darin sind inbegriffen: die Unter- stellung der Berufsbildung in den Bereichen Gesundheit, Soziales und Kunst (GSK) unter die Bundeskompetenz sowie die zusätzlichen Kosten für Innovationen. Der Zuwachs kommt zu rund vier Fünfteln vermehrten Bildungsanstrengungen der Kantone im Zusammenhang mit der Berufsbildungsreform zugute. Eine modernisierte Berufsbildung mit differenzierten Angeboten verursacht nicht nur Mehrkosten, sondern entlastet die öffentlichen Haushalte insbesondere in den Bildungs- und Sozialetats. Das neue leistungsorientierte Finanzierungssystem ge- währleistet einen effizienteren Einsatz der verfügbaren Mittel (vgl. Ziffer 3.1).

5.1.2 Personelle Auswirkungen

Die Ausrichtung der Gesetzesrevision auf vermehrte Flexibilität und neue Inhalte verlangt zusätzliche Schulungsanstrengungen. Den Entlastungen durch weniger Re- gulierungsdichte steht der Einbezug der GSK-Berufe gegenüber.

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Mit den neu eingeführten Qualifikationsverfahren erhöht sich möglicherweise die Zahl der anfechtbaren Entscheide. Dies könnte mittelfristig zu einer vermehrten Be- lastung der Rechtsmittelbehörden (REKO/EVD und BBT) führen.

5.1.3 Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung sieht zum Zwecke der Aus- gabenbegrenzung vor, dass Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als zwanzig Millionen Franken oder neue wiederkeh- rende Ausgaben von mehr als zwei Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder bedürfen. Da die Er- höhung des Bundesanteils an den Ausgaben der öffentlichen Hand für die Berufs- bildung die Grenze von mehr als zwei Millionen Franken klar übersteigen, brauchen die Finanzierungsbestimmungen die Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder der beiden Räte.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Erhöhung des Bundesanteils an den Aufwendungen der öffentlichen Hand für die Berufsbildung bringt den Kantonen eine Entlastung im Hinblick auf die Mehr- aufwendungen, ohne die eine Reform der Berufsbildung nicht möglich ist. Dasselbe gilt für die Gemeinden, die vom gleichen Steuersubstrat partizipieren. Der Anteil der Gemeinden an den Berufsbildungsausgaben ist generell rückläufig, da immer mehr Kantone die Sekundarstufe II vollständig übernehmen.

5.3 Auswirkungen auf die Gleichberechtigung

Die trotz des Verfassungsauftrages vom 14. Juni 1981 auch in der Berufsbildung nach wie vor bestehenden Ungleichheiten von Frau und Mann lassen Bestimmungen zur tatsächlichen Gleichstellung der Geschlechter als notwendig erscheinen (vgl. Ziffer 1.1.3). Für eine spezielle Berücksichtigung im Berufsbildungsgesetz spricht die Förderung und Entwicklung der in unserer Gesellschaft vorhandenen menschli- chen Ressourcen sowie die Notwendigkeit einer guten beruflichen Bildung.

5.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Ziffer 1 dieser Botschaft äussert sich eingehend zur Notwendigkeit einer Revision des Berufsbildungsgesetzes aus dem Jahre 1978. Das Vernehmlassungsverfahren hat die Notwendigkeit staatlichen Handelns in diesem Bereich mit den Hinweisen auf ein verstärktes Engagement des Bundes klar an den Tag gelegt. Die schweizerische Berufsbildung ist seit je eine Verbundaufgabe von Bund, Kanto- nen und Organisationen der Arbeitswelt (Sozialpartner, Verbände, Betriebe, öffent- liche und private Anbietende von Lehrstellen und anderen Bildungsangeboten). Die Wahrnehmung dieser Aufgabe erfolgt zum Nutzen unserer ganzen Gesellschaft und

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der Wirtschaft. Die Berufsbildung ist für zwei Drittel der Jugendlichen der Weg zum Erwachsenen- und Erwerbsleben. Die Wirtschaft und mit ihr die Organisationen der Arbeitswelt insgesamt sind ein tragendes Element der Berufsbildung. Ihre Stellung wird durch die Neuordnung ge- stärkt. Sie arbeiteten bereits im Rahmen der Ausarbeitung des Gesetzesvorentwurfs engagiert mit. Die Anstrengungen für eine vorbildliche Berufsbildung sind eine un- verzichtbare Voraussetzung zur Erhaltung und Stärkung unserer Wettbewerbsfähig- keit. Zur dualen Berufsbildung gibt es keine Alternative, die einen besseren Bezug zu den erforderlichen Qualifikationen und zum Arbeitsmarkt herstellen würde.

5.5 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 vom 1. März

2000 angekündigt (Anhang 2 in Abschnitt 2.1, Forschung und Bildung, Rubrik

«Richtliniengeschäfte», vgl. BBl 2000 2331).

5.6 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Schweiz ist durch keine internationalen Verträge, bilateralen und multilateralen Konventionen in ihrer Gesetzgebung bezüglich der Berufsbildung eingeschränkt. Der vorliegende Entwurf – wie auch schon das geltende Gesetz – erfüllt uneinge- schränkt die einschlägigen Postulate der UN-Konventionen gegen die Geschlechter- diskriminierung, gegen Kinderarbeit und für die Rechte des Kindes. Nach Inkrafttreten der bilateralen Verträge wird die Schweiz in Bezug auf die ge- genseitige Diplomanerkennung wie ein Mitglied der EU behandelt, so dass Inhabe- rinnen und Inhaber von schweizerischen Ausweisen Zugang zu reglementierten Be- rufstätigkeiten haben. Reglementierte Berufe sind wie in der Schweiz Berufe, deren unsachgemässe Ausübung mit einer erhöhten Gefährdung verbunden ist (z.B. Medi- zin, Justiz, Installationsgewerbe, Sprengstoffwesen usw.). Nicht reglementierte Be- rufe stehen ohnehin der freien Ausübung offen. Was die Anerkennung im Hinblick auf Zulassungen zu Studien betrifft, so liegt diese nach wie vor im Ermessen der entsprechenden EU-Staaten. Die Mitglieder der Europäischen Union bewahren ihre Souveränität in Bildungsan- gelegenheiten. Allerdings ergeben sich aus der Anwendung des Gemeinschaftsrechts Konsequenzen für die Politik der Mitgliedstaaten mit denkbaren positiven und ne- gativen Auswirkungen für Drittstaaten. Die enge wirtschaftliche Verzahnung, der durch die bilateralen Abkommen erleichterte Personenverkehr im Hinblick auf die Ausübung einer Erwerbstätigkeit und die in allen Industriestaaten weitgehend iden- tischen Qualifikationserfordernisse legen es nahe, auch die schweizerischen Ausbil- dungsnormen so anzulegen, dass sie nach Inhalt und Terminologie im europäischen Umfeld verstanden und akzeptiert werden. Die mittlerweile intensive Zusammenarbeit in Forschung und Entwicklung wie auch in konkreten Bildungs- und Austauschprojekten fand ihren Niederschlag in der revi- dierten Fassung der Römer Verträge, dem «Vertrag von Amsterdam» vom 2. Okto- ber 1997. Nach Artikel 150 «(führt die) Gemeinschaft eine Politik der beruflichen

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Bildung, welche die Massnahmen der Mitgliedstaaten unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für Inhalte und Gestaltung der beruflichen Bil- dung unterstützt und ergänzt.» Die Massnahmen sollen «unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten» er- folgen. Im erwähnten Artikel 150 verpflichten sich die Gemeinschaft und die Mitgliedstaa- ten auch zur Zusammenarbeit mit Drittstaaten und internationalen Organisationen. Demzufolge sind die EFTA-Staaten, «soweit im Europäischen Wirtschaftsraum en- gagiert», aber auch die ost- und südosteuropäischen Beitrittskandidaten in die Pro- gramme voll integriert, nicht aber die Schweiz. Wohl stehen dieser die Ergebnisse von Forschungs- und Entwicklungsprojekten, soweit veröffentlicht, zur Verfügung. Aktive Mitwirkung und Einflussnahme auf die Projekte selbst ist jedoch nicht mög- lich.

5.7 Verfassungsmässigkeit

Die verfassungsmässige Grundlage für die Gesetzgebung des Bundes über die Be- rufsbildung ist mit Artikel 63 Absatz 1 der neuen Bundesverfassung gegeben: «Der Bund erlässt Vorschriften über die Berufsbildung.». Die Nachführung brachte eine umfassende Bundeskompetenz für die Berufsbildung, die bisher auf «die berufliche Ausbildung in Industrie, Gewerbe, Handel, Landwirtschaft und Hausdienst» (Art. 34ter Abs. 1 Bst. g aBV) beschränkt war.

5.8 Delegationen

Die Zuständigkeiten der einzelnen Akteure sind in der «Übersicht über die Voll- zugsorganisation» in Anhang 1 des Gesetzesentwurfs aufgeführt. Die Delegation von Rechtssetzungskompetenzen wird sehr restriktiv gehandhabt, so dass die grund- sätzlichen Zuständigkeiten immer beim Bundesrat verbleiben. Die Einzelheiten wurden je nach Tragweite auf Departements- und Amtsstufe verwiesen. Gesetzge- bungsdelegationen befinden sich in Artikel 2 Absatz 3, Artikel 4 Absatz 3, Arti- kel 18, Artikel 28 Absatz 2, Artikel 52 Absätze 3 – 7 und Artikel 69 des Gesetzes- entwurfes. Sie sind in den Erläuterungen (vgl. Ziffer 5) begründet und betreffen alle den Bundesrat.

5.9 Vollzugstauglichkeit

Die Berufsbildung war schon immer eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Wirtschaft. Die Aufgabenteilung ist eingeübt und soll auch für die von der kantonalen neu unter die Bundeskompetenz fallenden Bereiche Gesundheit, Soziales und Kunst gelten. Die betroffenen Kreise waren in die Erarbeitung des Gesetzes ab den ersten Vorbereitungen und in der Expertenkommission einbezogen. Das Gleiche gilt für die Verordnungsarbeiten. Die Zusammenarbeit der Akteure ist für die Be- rufsbildung zentral und in ausgebauten institutionellen Verfahren festgelegt. Aus- serdem finden ständig formelle und informelle Kontakte auf allen Ebenen statt.

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Anhang

Finanzierung der Berufsbildung im Ausland

In allen mit der Schweiz vergleichbaren Ländern mit dualer Berufsbildung kommt eine Vielzahl von Finanzquellen zur Anwendung: Zentralstaat, Gliedstaaten, Erzie- hungs-, Sozial- und Arbeitsmarktbehörden, Private, Sozialpartnerschaften. Daraus ergeben sich auch Querfinanzierungen. Jeder internationale Quervergleich über die Berufsbildungsfinanzierung muss daher zwangsläufig unvollständig bleiben. Ein Vergleich der Aufwendungen führt angesichts allzu unterschiedlicher Rahmen- bedingungen zu keinen eindeutigen Schlüssen, etwa über den Zusammenhang zwi- schen Kosten und Nutzen, oder über die Effektivität staatlicher Leistungen. Es feh- len allgemein anerkannte Indikatoren zum Verhältnis zwischen Aufwendungen und Anzahl Personen oder zu dem geschaffenen Wertschöpfungs-Potenzial (Ausbil- dungsqualität). Finanzierungsmodelle tragen den jeweiligen politischen Rahmenbedingungen und Traditionen Rechnung. Sie lassen sich demzufolge auch nicht ohne weiteres auf an- dere Staaten übertragen. Von Interesse ist in erster Linie die Frage, in welcher Weise und in welchem Umfang die Wirtschaft direkt oder indirekt für die Berufsbildung aufzukommen hat, vor allem aber, ob eine betriebliche Ausbildungsverpflichtung fi- nanziell honoriert bzw. ein fehlendes Engagement durch eine Abgabe belastet wird (Umlageverfahren). In den untersuchten Staaten – Deutschland, Österreich, Frankreich, Niederlande und Dänemark – bestehen sehr unterschiedlich ausgestaltete Anreizsysteme, mit denen die Wirtschaft zu einem direkten Engagement in der Berufsbildung veranlasst wer- den soll. Ihr Erfolg ist aber gemessen an der Zielsetzung durchwegs gering. Ander- seits sind auch die eingesetzten Beträge – ob durch die öffentliche Hand oder direkt durch die Unternehmen aufgebracht – relativ bescheiden, was die politische Akzep- tanz erklärt. Auch neigen Netto-Empfänger dazu, grundsätzliche ordnungspolitische Bedenken beiseite zu schieben. Nicht berücksichtigt wird im Folgenden die Finanzierung von Massnahmen zur Wiedereingliederung Arbeitsloser. Diese überschneidet sich in allen Staaten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmass, mit der Finanzierung beruflicher Grund- und Weiterbildung und geht teilweise zu Lasten des Sozialfonds der Europäischen Uni- on. Dieser Sozialfonds kommt auch für die Berufsbildung zur Anwendung.

Deutschland In Deutschland geht die betriebliche Ausbildung wie in der Schweiz grundsätzlich zu Lasten der Unternehmen. Dabei sind verschiedene Spielarten festzustellen: über- betriebliche Fonds, tarifvertragliche Regelung, Ausbildungsverbünde. Im als Son- derfall bezeichneten Baugewerbe verbringen die Lehrlinge fast das ganze erste Lehrjahr in überbetrieblichen Kursen; hier findet eine tarifvertraglich vereinbarte Finanzierung zu Lasten aller, auch der nicht ausbildenden Betriebe statt. Die alte Bundesregierung beschloss, von 1997 bis vorerst 2001 bei öffentlichen Auftragsvergaben ausbildende Betriebe bevorzugt zu behandeln. Das Bundesver- fassungsgericht bezeichnete bei öffentlichen Aufträgen eine Bevorzugung von Be-

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trieben, die tarifvertragliche Lohnvereinbarungen einhalten, als nicht rechtens. Da- mit könnte auch das Submissionsprivileg ausbildender Betriebe unter Druck kom- men. Weitere Vorhaben zur Steigerung der Ausbildungsbereitschaft der Betriebe mittels Kostensenkung (Reduktion von Gebühren, Einfrieren der Lehrlingslöhne, Be- schränkung überbetrieblicher Ausbildungen und der Berufsschule «auf das strikte Minimum») wichen unter der neuen Regierung anderen Prioritäten. Die Koalitions- vereinbarung von 1998 sieht vor, «gemeinsam mit Gewerkschaften und Unterneh- men ... in einem Bündnis für Arbeit und Ausbildung konkrete Massnahmen (zu) vereinbaren, um allen Jugendlichen einen Arbeitsplatz zu sichern».

Österreich In Österreich durchläuft ein wesentlich höherer Anteil Jugendlicher als in Deutsch- land oder der Schweiz eine berufsbildende Vollzeitschule in der Art unserer Lehr- werkstätten. Die Finanzierung erfolgt weitgehend durch Bundesmittel. In der Wei- terbildung überwiegt die Finanzierung aus nicht staatlichen Mitteln. Ausgleichszahlungen von nicht ausbildenden zu ausbildenden Betrieben waren wäh- rend einiger Zeit Gegenstand politischer Auseinandersetzungen. Heute werden sie von keiner grösseren politischen Partei gefordert. Von Arbeitgeber- und Arbeitneh- merseite wird auf ein Modell im Bundesland Vorarlberg verwiesen. Dort leisten seit 1978 alle Betriebe der Elektro- und Metallindustrie Beiträge zur Förderung der Be- rufsbildung in der Branche. Die Belastung stieg im Lauf der Jahre von 1,5 auf 2,8 Lohnpromille, was eine Auszahlung von etwas unter 8000 Franken pro Lehrling (ganze Lehrzeit) ermöglicht. Berücksichtigt werden nur Betriebe, deren Lehrlinge eine Zwischenprüfung erfolgreich bestehen. Das Modell kann am ehesten mit dem im Kanton Genf angewendeten Verfahren verglichen werden. Hier wird auf sämtlichen Gehältern ein Beitrag zu Gunsten eines auch von der öffentlichen Hand gespiesenen Fonds erhoben, der Aktivitäten der Be- rufsbildung in Absprache zwischen Kanton und Sozialpartnern unterstützt.

Frankreich Die Berufsbildung erfolgt in Frankreich zum überwiegenden Teil in staatlichen Bil- dungsstätten («lycées professionnels» u.a.), die aus allgemeinen Mitteln des Staates finanziert werden. Seit 75 Jahren wird bei der Wirtschaft eine «taxe d’apprentis- sage» in Prozenten der Lohnsumme erhoben. Deren Ertrag kommt zunächst der be- ruflichen Weiterbildung, dann auch der Grundbildung in den staatlichen Schulen zu Gute. Grundsatz ist, dass alle Betriebe mit mehr als zehn Mitarbeitenden ein Prozent der Lohnsumme in einen branchenspezifischen, aber staatlich verwalteten Pool einzah- len. Daraus beziehen diejenigen Leistungen, die sich aktiv an der Weiterbildung be- teiligen. Das System wird als bürokratisch aufwändig beurteilt; es bewege vor allem Geldströme zwischen grossen und sehr grossen Unternehmen. Dennoch wurde es im Zusammenhang mit einer Renaissance des dualen Systems der beruflichen Grund- ausbildung im Ansatz übernommen. Das «système en alternance» (½ Betrieb, ½ Be- rufschule) soll in absehbarer Zeit mehr Jugendliche rekrutieren als das bisher vor- herrschende rein schulische System. Die Unternehmen zahlen 0,5 Prozent der Lohn-

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summe. Davon ist befreit, wer diesen Betrag nachweislich direkt für Ausbildungs- zwecke (im Betrieb oder zu Gunsten überbetrieblicher Veranstaltungen) aufwendet. Zusätzliche Prämien für Betriebe, die jugendliche Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer anstellen, haben relativ häufig zu Missbräuchen geführt. Die Erfahrungen mit dem Umlageverfahren hingegen werden – abgesehen vom bürokratischen Auf- wand – gesamthaft als positiv beurteilt. Im Ausmass der Mehraufwendungen für die berufliche Grundbildung ging das Engagement des Staates in der Finanzierung der Weiterbildung zurück. Diese wird in zunehmendem Umfang durch sozialpartner- schaftliche Vereinbarungen getragen.

Niederlande In den Niederlanden bestehen zwei Instrumente zur teilweisen Finanzierung der be- trieblichen Bildung: Ausbildungsfonds und Steuerprivileg. Ein gesetzlicher Steuer- abzug für die Lehrlingsausbildung im dualen System beträgt für ausbildende Betrie- be pro Lehrling und Jahr durchschnittlich 3300 Franken. Die Fondslösung besteht in einer gesamtarbeitsvertraglichen Verpflichtung für Arbeitgeber und Arbeitnehmer, einen Lohnprozentsatz in einen brancheneigenen Fonds einzubezahlen. Daraus kön- nen Beiträge an ausbildende Betriebe und in Ausbildung stehende Personen geleistet werden. Das Instrument wurde ursprünglich für die Erwachsenenbildung geschaffen, dient heute aber auch für Aktivitäten der Lehrlingsstufe im dualen System. Es wird sozialpartnerschaftlich, aber strikte ausserstaatlich betrieben. Damit ist es den schweizerischen «Parifonds» vergleichbar, wie sie in der Maschinenindustrie und im Baugewerbe bestehen. Die berufsbildenden Schulen (vollzeitig oder in Ergänzung der Betriebslehre) wer- den vorwiegend durch die öffentliche Hand finanziert. Sie erheben aber Schulgelder, die unter gewissen Voraussetzungen durch Stipendien abgelöst werden. Ab dem Jahr 2000 soll eine aufwand- und erfolgsbezogene Finanzierung Platz greifen, die u.a. auf ein optimales Verhältnis von Lehrenden und Lernenden, Anzahl und Niveau der zertifizierten Abschlüsse und die erworbene Qualifikationsverbesserung (womit beispielsweise die Förderung Benachteiligter besonders honoriert werden kann) ab- stellt. Das Ziel sind weniger Ausfälle («drop-outs») und mehr Abschlüsse bei ge- samthaft sinkenden Kosten.

Dänemark Zur Bekämpfung einer beträchtlichen Jugendarbeitslosigkeit wurde in Dänemark ab

1977 ein pro-Kopf-Betrag zu Lasten von Provinzen und Gemeinden eingeführt. Das

Anwendungsspektrum umfasste Fürsorge, Entlastung von Lehrbetrieben, Kurse, Be- rufsberatung, neue Ausbildungsplätze. Trotz ordnungspolitischen Bedenken wurden die Programme in modifizierter Form fortgesetzt, nun mit Schwergewicht auf Aus- bau des Ausbildungsangebots im schulischen Bereich und durch Motivation der Lehrbetriebe (Reduktion der Normendichte, Hilfestellung in Ausbildungsfragen, Appelle). Selbst nach Einführung finanzieller Beiträge an die Betriebe gingen die Lehrstellen aber konstant zurück, bzw. wurden insbesondere in zukunftsträchtigen Betrieben keine geschaffen. 1990 schlossen Regierung und Opposition eine Vereinbarung mit dem Ziel, allen Jugendlichen eine Ausbildung auf Sekundarstufe II zu ermöglichen: Berufsschulen sollen aktiv auf Werbetour bei den Betrieben gehen; Zugang zur Be-

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rufsbildung soll grundsätzlich kostenlos sein; für Schwächere wird eine Art Anlehre geschaffen, finanziert durch Arbeitgeber-Beiträge. Nach Anfangsschwierigkeiten – das Programm litt an fehlendem Sozialprestige, da es als Massnahme zu Gunsten der weniger Begabten galt – beginnt das Angebot zu greifen. Sämtliche Betriebe müssen sich an Fonds beteiligen, aus denen den ausbil- denden Betrieben die Gehälter der Lehrlinge während ihrer schulischen Abwesen- heit rückerstattet werden. Ferner wird aus den Fonds ein schulisches Ausbildungs- programm mitfinanziert für Jugendliche, die keine Lehrstelle gefunden haben. Ande- rerseits fliessen staatliche Mittel an ausbildende Betriebe, was zwar als nicht sehr effizient erkannt, aber ordnungspolitisch akzeptiert wird. Staatliche Beiträge an Be- rufsschulen werden pauschal pro Kopf ausgerichtet, multipliziert mit einem Faktor, der den unterschiedlichen Kosten je nach Berufsfeld Rechnung trägt («taximeter»).

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 5688

1 Notwendigkeit und Eckpunkte der Berufsbildungsreform 5691

1.1 Berufsbildung in veränderter Umwelt 5691

1.1.1 Neue Qualifikationsbedürfnisse 5693

1.1.2 Verändertes Lehrstellenangebot 5694

1.1.3 Chancengleichheit der Geschlechter 5695

1.2 Lehrstellenbeschluss I und II 5696

1.3 Umfassende Bundeskompetenz für die Berufsbildung 5697

1.4 Eine Aufgabe - drei Partner 5697

1.5 Ja zum dualen System 5698

1.6 Berufsbildung – Teil des Bildungssystems 5699

1.6.1 Schulische und berufliche Bildung 5699

1.6.2 Berufliche Handlungsfähigkeit 5701

1.6.3 Herausforderung an berufliche Schulen 5701

1.6.4 Integration 5702

1.6.5 Ökologische Nachhaltigkeit 5702

1.6.6 Gleich lange Spiesse 5703

1.7 Ergebnis der Vernehmlassung 5704

1.7.1 Hauptproblem: die Finanzierung 5705

1.7.2 Neue Bildungsangebote 5706

1.7.3 Weiterbildung 5706

1.7.4 Berufsbildungsrat 5707

2 Die neue Berufsbildungsordnung 5707

2.1 Entwicklungsoffenes Rahmengesetz – mehr Flexibilität 5708

2.2 Einbezug neuer Bereiche 5708

2.2.1 Gesundheit, Soziales, Kunst 5709

2.2.2 Landwirtschaft 5711

2.2.3 Forstwirtschaft 5712

2.3 Differenzierte Grundbildung – Sekundarstufe II 5712

2.3.1 Berufslehre 5713

2.3.2 Die berufspraktische Bildung 5719

2.3.3 Berufsfachschule 5720

2.3.4 Berufsmaturität 5721

2.4 Die höhere Berufsbildung – Tertiärstufe 5722

2.4.1 Berufs- und höhere Fachprüfungen 5723

2.4.2 Höhere Fachschulen 5724

2.4.3 Entwicklungslinien 5724

2.5 Berufsorientierte Weiterbildung 5725

2.5.1 Bezug zur Arbeitswelt 5726

2.5.2 Subsidiäre Rolle des Bundes 5726

2.6 Übergänge zwischen den Bildungsstufen 5727

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2.6.1 Berufsvorbereitung 5727

2.6.2 Übertritt zur Tertiärstufe 5728

2.6.3 Durchlässigkeit innerhalb und zwischen den Stufen 5728

2.7 Steuerung der Berufsbildung 5729

2.7.1 Kompetenzordnung 5729

2.7.2 Innovationsrat 5730

2.7.3 Qualitätsentwicklung 5731

2.7.4 Berufsbildungsforschung 5733

2.7.5 Neuorientierung des SIBP 5734

2.7.6 Qualifikationsverfahren – Prüfungen und Abschlüsse 5736

3 Finanzierung 5738

3.1 Ein neues Finanzierungsmodell 5739

3.1.1 Höhere Bundesleistungen 5739

3.1.2 Systemwechsel 5740

3.1.3 Pauschalen 5741

3.1.4 Innovationen und besondere Leistungen 5743

3.2 Branchenbezogene Berufsbildungsfonds 5744

3.3 Der neue Finanzausgleich (NFA) 5746

4 Erläuterung der Gesetzesbestimmungen 5747

5 Auswirkungen 5765

5.1 Auswirkungen auf den Bund 5765

5.1.1 Finanzielle Auswirkungen 5765

5.1.2 Personelle Auswirkungen 5765

5.1.3 Ausgabenbremse 5766

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 5766

5.3 Auswirkungen auf die Gleichberechtigung 5766

5.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 5766

5.5 Legislaturplanung 5767

5.6 Verhältnis zum europäischen Recht 5767

5.7 Verfassungsmässigkeit 5768

5.8 Delegationen 5768

5.9 Vollzugstauglichkeit 5768

Anhang 1 Finanzierung der Berufsbildung im Ausland 5769 Deutschland 5769 Österreich 5770 Frankreich 5770 Niederlande 5771 Dänemark 5771 Berufsbildungsgesetz (Entwurf) 5775

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