Art. 42bis Abs. 2–4 (neu) 2 Die Ausgaben des Bundes dürfen dessen Einnahmen, bezogen auf einen Zeitraum von jeweils vier Jahren, nicht übersteigen. 3 Das Bundesgesetz legt fest, wie die Ausgaben zu kürzen sind, wenn sonst die Be- dingung gemäss Absatz 2 nicht erfüllt ist. 4 Von Kürzungen gemäss Absatz 3 werden ausgenommen:

a. die Kantonsanteile an Bundeseinnahmen; b. die Beiträge des Bundes an die Sozialversicherungen (AHV/IV, Arbeitslosen- versicherung, soziale Krankenversicherung).

II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt:

Art. 23 (neu) 1 Spätestens für die vier Jahre, die dem ersten Jahr nach Annahme dieser Über- gangsbestimmung durch Volk und Stände folgen, muss der Bundeshaushalt den Be- stimmungen von Artikel 42bis Absatz 2 genügen. 2 Liegt bis zum Ende des zweiten Kalenderjahres nach Annahme dieser Übergangs- bestimmung durch Volk und Stände noch kein Bundesgesetz gemäss Artikel 42bis Absatz 3 vor, so regelt der Bundesrat die Kürzungen durch Verordnung.

4663

Die Initiative forderte die Ergänzung von Artikel 42bis der alten Bundesverfassung. Verlangt wurde, dass, bezogen auf einen Zeitraum von jeweils vier Jahren, die Bun- desausgaben die Bundeseinnahmen nicht übersteigen dürfen. Wird die Vorschrift von Absatz 2 verletzt, so sind die Ausgaben entsprechend einem durch Bundesge- setz festzulegenden Schlüssel zu kürzen, wobei Ausnahmen vorgesehen waren. Die Initiative beinhaltete auch eine Übergangsregelung, welche auf dem Verordnungs- weg durchgesetzt werden sollte, falls ein entsprechendes Gesetz nicht spätestens zum Ende des zweiten Kalenderjahres nach Annahme der Initiative durch Volk und Stände erlassen ist. Die LdU-Initiative strebte eine Stabilisierung der Nominalverschuldung des Bundes an. Weil der Ausgleich der Ausgaben und Einnahmen über eine verhältnissmässig kurze Frist von jeweils vier Jahren vorgeschrieben wurde, bestünde die Gefahr pro- zyklischer Wirkungen der Finanzpolitik, was als erheblicher Nachteil der Initiative bezeichnet werden muss. Auch die Ausnahmen von allfälligen Kürzungen sind problematisch. Die Kantonsanteile und die Beiträge an die Sozialversicherungen machen zusammen rund 30 Prozent der Gesamtausgaben aus. Damit würde der Spielraum für Ausgabenkürzungen sehr stark eingeengt. Bei einer unvorhergesehe- nen Rezession würde dies infolge der sinkenden Einnahmen dazu führen, dass die Regel des Budgetausgleichs nur mit einem eigentlichen Kahlschlag in anderen Auf- gabenbereichen erfüllt werden könnte.

1.5.2 Massnahmen zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung in den Kantonen 1.5.2.1 Kanton St. Gallen Der Kanton St. Gallen kennt bereits seit dem Jahre 1929 eine Defizit- und Schul- denbremse, die im Wesentlichen darin besteht, dass der langfristige Rechnungsaus- gleich anvisiert wird. Das Staatsverwaltungsgesetz vom 16. Juni 1994 schreibt in Artikel 61 folgendes vor: «Der Staatssteuerfuss wird so festgesetzt, dass der Auf- wandüberschuss im Voranschlag der laufenden Rechnung den geschätzten Ertrag von 3 Prozent der einfachen Steuer nicht übersteigt.» Zielführend ist diese Vorgabe natürlich nur, wenn eine Verletzung der Zielgrösse Sanktionen nach sich zieht. In Artikel 64 des genannten Gesetzes findet sich diese Sanktionsnorm: «Der Auf- wandüberschuss der laufenden Rechnung wird dem Voranschlag des übernächsten Jahres belastet, soweit er nicht durch Eigenkapital gedeckt werden kann.» Konkret bedeutet dies, dass entweder der Aufwand gekürzt und/oder der Ertrag über einen Reservebezug beziehungsweise über eine Heraufsetzung des Steuerfusses erhöht werden muss, wenn im betreffenden Budget mit dem geltenden Steuerfuss kein Aus- gleich herbeigeführt werden kann. Für die Funktionstüchtigkeit des «St. Galler-Modells» sind folgende Faktoren von ausschlaggebender Bedeutung: – Die Vorgaben sind für den Grossen Rat verpflichtend. Dieser hat auch die abschliessende Kompetenz, die zu treffenden ausgaben- oder einnahmensei- tigen Massnahmen zu beschliessen. – Wichtig ist auch, dass sich die Ausgleichsvorschrift zwar zuerst einmal auf den Voranschlag bezieht, dass die Erfüllung aber schliesslich an der Rech-

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nung gemessen wird. Nur so kann verhindert werden, dass im Rahmen der Budgetierung von zu optimistischen Annahmen ausgegangen wird. – Von zentraler Bedeutung ist auch die Vorschrift, dass ein Aufwandüber- schuss in der laufenden Rechnung bei der nächsten Möglichkeit, nämlich beim Voranschlag des übernächsten Jahres, zwingend zu korrigieren ist. – Unter gewissen Voraussetzungen wird das Schuldenmachen im Kanton St. Gallen als legitim erachtet. Die Kreditfinanzierung lässt sich insbeson- dere dann rechtfertigen, wenn ausserordentlich hohe Investitionen auf meh- rere Jahre verteilt werden sollen. Artikel 61 des Staatsverwaltungsgesetzes schreibt denn auch lediglich den Ausgleich der laufenden Rechnung vor. In der Investitionsrechnung ist daher eine Verschuldung über mehrere Jahre möglich. Im Unterschied zu anderen Kantonen hat der Grosse Rat aber keine Möglichkeit, die Abschreibungen beliebig zu variieren. In den Beschlüssen zu den entsprechenden Vorlagen wird der Abschreibungsplan festgelegt. Mit dem Voranschlag können allerdings zusätzliche Abschreibungen vorgesehen werden. – Weist die laufende Rechnung einen Ertragsüberschuss aus, so kann der Kanton St. Gallen neben zusätzlichen Abschreibungen auch Reserven zur Eigenkapitalbildung anlegen. Diese können im Falle von auftretenden Auf- wandüberschüssen in der laufenden Rechnung zu deren Finanzierung einge- setzt werden, womit eine Vorbelastung zukünftiger Budgets vermieden wer- den kann. Die Bildung und Auflösung von Reserven trägt zu einer Begren- zung der Steuerfussschwankungen in beiden Richtungen bei. Das St.-Galler-Modell der Verschuldungsbegrenzung war in der Vergangenheit sehr erfolgreich. Eine Kreditfinanzierung von laufenden Ausgaben konnte völlig verhin- dert und die Gesamtverschuldung auf tiefem Niveau gehalten werden. 1997 war die Pro-Kopf-Verschuldung die fünfttiefste aller Kantone, und die Nettozinslast (Passiv- zinsen minus Vermögenserträge im Verhältnis zu den Fiskaleinnahmen) betrug le- diglich 0,3 Prozent. Die Schuldenbremse des Bundesrates nimmt in verschiedenen Punkten die Grund- ideen des St.-Galler-Modells auf, so insbesondere die Verpflichtung des Parlaments auf eine Zielgösse im Voranschlag und die grundsätzliche Vorgabe zu Korrekturen bei einer Zielverfehlung in der Rechnung. Eine vollständige Übernahme des Mo- dells kommt für den Bundesrat vor allem deshalb nicht in Frage, weil er von einer direkten Steuerung des Rechnungsergebnisses absehen will und stattdessen eine Ausgabenregel bevorzugt. Die Gründe hierfür sind in Ziffer 1.6.1 zu finden. Zudem ist ein direkter Vergleich wegen der unterschiedlichen Bedeutung und Behandlung von Investitionen im Rechnungsmodell des Kantons St. Gallen und beim Bund er- schwert.

1.5.2.2 Kanton Freiburg Eine ähnliche Regelung zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung wie der Kanton St. Gallen kennt auch der Kanton Freiburg. Am 25. November 1994 hat der Grosse Rat ein neues Gesetz über den Finanzhaushalt des Staates (FHG) verabschiedet, welches das alte Finanzgesetz vom 15. November 1960 ersetzte. In der Botschaft zum neuen FHG begründet der Staatsrat das Festhalten an den Regelungen zur Defi-

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zit- und Verschuldungsbegrenzung damit, dass diese Regelungen eine sparsame und wirtschaftliche Führung des Kantonshaushaltes ermöglichen und einer zu hohen Verschuldung entgegenwirken. Analog zu Artikel 2 des Gesetzes über den kantonalen Finanzhaushalt im Kanton St. Gallen hält Artikel 5 des freiburgischen FHG fest: «Der Voranschlag der Lau- fenden Rechnung muss ausgeglichen sein.» Ebenfalls in Analogie zum Kanton St. Gallen wird die Erfüllung dieser Vorschrift mit Hilfe einer griffigen Sanktions- norm durchgesetzt. Diese Sanktionsnorm findet sich in den ersten drei Absätzen von Artikel 41 FHG. Darüber hinaus enthält Artikel 41 FHG aber auch noch flankieren- de Regelungen, die insbesondere eine Kompetenzverlagerung vom Grossen Rat zum Staatsrat (Regierung) beinhalten. Artikel 41 lautet wie folgt: 1 Die Steuerfüsse der Einkommens- und Vermögenssteuer der natürlichen Personen, der Gewinn- und Kapitalsteuer der juristischen Personen sowie der Minimalsteuer werden jedes Jahr vom Grossen Rat nach Massgabe des Voranschlagsergebnisses festgesetzt. 2 Der Grosse Rat kann den Steuerfuss der in Absatz 1 aufgezählten Steuern um höchstens 20% erhöhen oder senken. 3 Erreicht das Defizit des Voranschlags der Laufenden Rechnung vor in- ternen Verrechnungen 3% des Gesamtertrags, so ist eine Erhöhung des Steuerfusses verpflichtend. Diese Erhöhung gilt weder für die Gemeinde- steuer noch für die Kirchensteuer 4. 4 Der Grosse Rat darf den vom Staatsrat vorgeschlagenen Ausgabenbetrag nicht überschreiten, ohne gleichzeitig eine entsprechende Ausgabenkür- zung vorzusehen. 5 Jeder grossrätliche Antrag auf Kürzung von Einnahmen unterliegt einer vorherigen Prüfung des Staatsrates und der Staatswirtschaftskommission. Wenn sich der Staatsrat und die Staatswirtschaftskommission der Kürzung widersetzen, fällt der Antrag dahin. 6 Der Grosse Rat kann die Gewährleistung der finanziellen Deckung von sehr hohen ausserordentlichen Ausgaben durch eine vorübergehende Er- hebung eines Steuerzuschlages auf den Kantonssteuern beschliessen. Die- ser Beschluss gilt weder für die Gemeindesteuer noch für die Kirchensteu- er5. Gesamthaft betrachtet ist die Regelung im Kanton Freiburg wohl weniger griffig als im Kanton St. Gallen. Zwar ist auch hier eine Saldoregel sowie ein institutioneller Mechanismus zur Zielerreichung im Budget vorgegeben. Im Gegensatz zum St.-Gal- ler-Modell kommt es aber insbesondere im neuen Voranschlag nicht zu einer ver- bindlichen Korrektur einer Zielverfehlung in der Rechnung. Zudem scheint den ein- nahmenseitigen Korrekturen ein grösseres Gewicht beigemessen zu werden als den Ausgabenreduktionen.

4 Fassung gemäss Gesetz vom 18.11.1998 (Art.2). 5 Fassung gemäss Gesetz vom 18.11.1998 (Art.2).

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1.5.2.3 Kanton Basel-Stadt Das Finanzdepartement des Kantons Basel-Stadt hat am 2. Mai 1995 einen Entwurf zu einem Gesetz betreffend den kantonalen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz) vorgelegt. Zentrales Element des Finanzhaushaltgesetzes war eine Vorschrift, wel- che mit verbindlichen Regeln danach trachtet, den Finanzhaushalt mittelfristig im Gleichgewicht zu halten. Hierbei liess man sich von der Erkenntnis leiten, dass «geordnete Staatsfinanzen und damit verbunden die Verhinderung einer übermässi- gen Staatsverschuldung ... ein vorrangiges Ziel eines Staatswesens sein» muss. «Es drängt sich deshalb auf, rechtlich die Grundsätze festzuschreiben, welche allen staatlichen Organen eine Bindung zur Erreichung des Zieles auferlegen»6. Die Ent- wicklung der Verschuldung von Basel-Stadt hat denn auch bedrohliche Ausmasse angenommen. Die Pro-Kopf-Verschuldung im Jahre 1997 war (nach Genf) die zweithöchste aller Kantone und die Nettozinslast verschlang 11,8 Prozent der Fis- kaleinnahmen. Der Antrag der Regierung wurde in der parlamentarischen Beratung allerdings sehr stark abgeschwächt, indem im wesentlichen lediglich das Ziel des mittelfristigen Haushaltsausgleichs festgehalten wurde.7 Weil Artikel 4 des Finanzhaushaltgesetzes gemäss Antrag des Regierungsrats Ele- mente einer institutionellen Begrenzung der Verschuldung enthielt, soll die abge- lehnte Regelung hier dennoch vorgestellt werden. Sie lautete wie folgt: 1 Der Finanzhaushalt ist mittelfristig im Gleichgewicht zu halten. Schulden sind abzutragen. 2 Weist das Budget der Finanzrechnung einen Ausgabenüberschuss von mehr als 2% der Gesamteinnahmen auf, erhöht der Grosse Rat bei dessen Behandlung, auf Antrag des Regierungsrates oder der Finanzkommission, die Tarife der im Budgetjahr fälligen Einkommenssteuern der natürlichen Personen und Ertragssteuern der juristischen Personen gemäss Gesetz über die direkten Steuern für das Budgetjahr um so viel, dass der Ausga- benüberschuss 2% der geschätzten Gesamteinnahmen nicht übersteigt. 3 Die Erhöhung des Steuerfusses ist auf maximal 10 Prozent begrenzt.

4 Ist eine Steuererhöhung nach Absatz 2 beschlossen und weist die Finanz- rechnung des entsprechenden Jahres einen Einnahmenüberschuss aus oder einen Ausgabenüberschuss von weniger als 2% der Gesamteinnahmen, so sind bis zu einem Ausgabenüberschuss von 2% der Gesamteinnahmen und bis zur Höhe der Einnahmen aus der Steuererhöhung zu Lasten der Finanz- rechnung Reserven zu bilden. Diese Reserven sind zweckgebunden für die Vermeidung von Ausgabenüberschüssen der Budgets späterer Jahre über die in Absatz 2 festgelegte Höhe zu verwenden. Der Vorschlag des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt ist weniger griffig als das Freiburger-Modell, auch wenn das Defizitziel ambitiöser ausfällt. Dies liegt

6 Ratschlag und Entwurf zu einem Gesetz betreffend den Kantonalen Finanzhaushalt [Finanzhaushaltgesetz] und Bericht zu einer Motion sowie 8 Anzügen vom 2. Mai 1995, Seite 11. 7 Artikel 4 des Gesetzes über den kantonalen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz) vom 16. April 1997 lautet: «1 Der Finanzhaushalt ist mittelfristig im Gleichgewicht zu halten. Schulden sind abzu- tragen. 2 Der Regierungsrat sorgt dafür, dass das Ergebnis der Verwaltungsrechnung im Gesam- ten nicht schlechter ausfällt als das Budget.»

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primär am schwächeren Sanktionsmechanimus. Ein Beschluss des Grossen Rates zur Erhöhung des Steuerfusses hätte gemäss dieser Regel dem fakultativen Referendum unterlegen. Damit wäre die angestrebte Zielerreichung wohl wesentlich unsicherer gewesen als im Falle einer abschliessenden Zuordnung der Kompetenz zum Grossen Rat.

1.5.3 USA: Balanced Budget Constitutional Amendment Der von den Republikanern angestrebte Verfassungszusatz über den Budgetaus- gleich (Balanced Budget Constitutional Amendment) sah vor, dass ab dem Jahr 2002 beziehungsweise zwei Jahre nach Ratifizierung durch die Einzelstaaten die jährlichen Staatsausgaben die Einnahmen nicht übersteigen dürfen. Von dieser Re- gel hätte nur abgewichen werden können, wenn drei Fünftel aller Abgeordneten bei- der Kammern des Kongresses einem solchen Antrag zugestimmt hätten. Auch für eine Erhöhung des Schuldenplafonds hätte es der Zustimmung von 60 Prozent aller Abgeordneten beider Kammern bedurft. Schliesslich hätten Steuererhöhungen nur mit einer Mehrheit aller Abgeordneten beschlossen werden können. Mit der gleichen Mehrheit hätte der Verfassungszusatz in Kriegs- und Krisenzeiten ausser Kraft ge- setzt werden können. Das amerikanische Repräsentantenhaus hat dem Verfassungszusatz am 26. Januar 1995 mit 300 gegen 132 Stimmen zugestimmt. Im Senat stimmten am 2. März 65 Mitglieder für und 35 gegen den Verfassungszusatz. Damit wurde die notwendi- ge Zwei-Drittels-Mehrheit, die es für eine Verfassungsänderung braucht, äusserst knapp verfehlt. Bereits in den Jahren 1982, 1990, 1992 und 1994 scheiterten ähnli- che Vorschläge zur verfassungsmässigen Begrenzung der Verschuldung knapp an der notwendigen Zwei-Drittels-Mehrheit beider Kammern. Das Balanced Budget Constitutional Amendment wäre zweifelsohne eine griffige Massnahme zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung. Wie bei den oben beschrie- benen kantonalen Modellen postuliert auch der gescheiterte Verfassungszusatz den Grundsatz eines jährlichen Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben. Damit würde die nominale Staatsverschuldung eingefroren. Dieser Grundsatz fand auch bei Geg- nern der Vorlage breite Unterstützung. 8 Das Scheitern des Balanced Budget Constitutional Amendment war denn auch nicht auf die ihm zu Grunde liegende Idee einer Verschuldungsbegrenzung, sondern – ne- ben juristischen Bedenken – in erster Linie auf die folgenden Einwände zurückzu- führen: – Eine zentrale Rolle bei den Diskussionen um den Verfassungszusatz spielte der Sozialversicherungsbereich. Die republikanische Mehrheit vertrat die Ansicht, dass die Überschüsse der Sozialversicherungen in das Budget mit- einzubeziehen seien. Demgegenüber war ein Grossteil der Demokraten der Auffassung, die Sozialversicherungen seien aus dem Budget auszuklam- mern. Nur so könnten die Renten der «Baby-boomer»-Generation im nächs- ten Jahrhundert gesichert werden.

8 Vgl. House of Representatives, 104th Congress, 1st Session, Report 104-3: Balanced Budget Constitutional Amendment, Report together with dissenting and additional views, January 18, 1995.

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– Des Weiteren wurde angeführt, dass der Verfassungszusatz konjunkturpoli- tische Erfordernisse in geradezu gefährlicher Weise vernachlässige. Durch das Balanced Budget Constitutional Amendment könne ein eigentlicher Teufelskreis entstehen: Bemühungen für ein ausgeglichenes Budget in rezes- siven Zeiten könnten die Konjunktur negativ beeinflussen, was infolge schleppender Einnahmen eine noch restriktivere Finanzpolitik bedinge, die sich ihrerseits wiederum negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirke. – Schliesslich wurde gegen den Verfassungszusatz vorgebracht, dass dieser den Weg zu einem ausgeglichenen Budget nicht aufzeige. Eine starke demo- kratische Mehrheit hat den Republikanern vorgeworfen, sich vor konkreten Massnahmen zur Verringerung des Defizits zu drücken.

1.5.4 Am Trendwachstum orientierte Finanzpolitik in Holland Auch wenn die am Trendwachstum orientierte Finanzpolitik in Holland streng ge- nommen keine institutionelle Schuldenbremse darstellt, sondern einer von der Mehr- heitsregierung publizierten Absichtserklärung für die nächsten vier Jahre gleich- kommt, so ist das Konzept im Zusammenhang mit der unterbreiteten Schuldenbrem- se dennoch von grundlegendem Interesse. Die Koalitionsvereinbarung der holländischen Regierung vom Sommer 1998 bein- haltet unter anderem auch Grundsätze für die Finanzpolitik. Diese wurden umgesetzt mit dem Budget Memorandum für 19999, welches verbindliche Richtlinien für die Ausgaben der Jahre 1999 bis 2002 enthält. Die Grundidee der holländischen Regierung besteht darin, dass sich die Finanzpoli- tik an einem mittelfristigen Trend für das Wirtschaftswachstum ausrichten sollte. Damit soll die Finanzpolitik verstetigt werden und an Verlässlichkeit gewinnen, in- dem von den konjunkturellen Ausschlägen abstrahiert werden soll. Umgesetzt wird die Idee konkret mit realen jährlichen Ausgabenplafonds für die Periode 1999–2002. Das reale Ausgabenwachstum wird dabei auf durchschnittlich 1,5 Prozent jährlich festgesetzt. Die konkreten Beträge teilen sich auf die drei wesentlichen Budgetberei- che auf, nämlich auf das Staatsbudget im engeren Sinne, das Budget für die soziale Wohlfahrt und für das Gesundheitswesen. Die realen Ausgabenplafonds richten sich aus auf ein vorsichtig geschätztes reales Wirtschaftswachstum von 2¼ Prozent pro Jahr. Die Wahrscheinlichkeit eines höhe- ren Wirtschaftswachstums wird von der Regierung als gross eingeschätzt, so dass sie vor allem Überlegungen anstellte, was mit den zu erwartetenden, konjunkturell be- dingten Entlastungen zu geschehen sei. Weil gemäss den Schätzungen der Regie- rung auch in den nächsten Jahren noch Ausgabenüberschüsse resultieren werden, steht die Defizitreduktion als Mittelverwendung im Vordergrund der Überlegungen. Dabei wurden die folgenden Grundregeln aufgestellt: – Falls das Defizit gemäss Maastrichter Kriterien mehr als 0,75 Prozent des BIP beträgt, müssen die Entlastungen zu ¾ zur Defizitreduktion und zu ¼ für Steuersenkungen verwendet werden.

9 1999 Budget Memorandum, Ministry of Finance, The Hague, September 15, 1998.

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– Falls das Defizit gemäss Maastrichter Kriterien weniger als 0,75 Prozent des BIP beträgt, erfolgt eine je hälftige Verwendung der Entlastungen für die Defizitreduktion und Steuersenkungen. Allfällige aus der Defizitreduktion entstehende Minderausgaben bei den Zinsausga- ben sollen als Reserven angelegt werden, um mögliche konjunkturell bedingte Mehrbelastungen in der Zukunft abfedern zu können. Damit unterstreicht die holländische Regierung in erster Linie, dass konjunkturell günstige Situationen nicht für die Finanzierung von zusätzlichen Ausgaben verwen- det werden sollen. Die Vergangenheit hat sowohl im In- wie im Ausland gezeigt, dass die ausgabenseitig bedingte strukturelle Überlastung oftmals in wirtschaftlich guten Zeiten beginnt. Dieses vorgestellte Konzept der holländischen Regierung enthält mit dem Gedan- ken, die Ausgaben an das wirtschaftliche Trendwachstum zu binden, eine wichtige Gemeinsamkeit mit dem vorgestellten Konzept des Bundesrates für eine Schulden- bremse. Unterschiede bestehen vor allem in den betrachteten Zeiträumen und in der Strenge der Vorgaben. Während die holländische Regierung eine Vierjahres-Periode im Auge hat und Defizite in diesem Zeitraum möglich sind, will der Bundesrat den Haushaltsausgleich über den Zeitraum eines ganzen Konjunkturzyklus realisieren.

1.6 Grundprobleme und Erfolgsfaktoren von institutionellen Mechanismen zur Schuldenbegrenzung Nachfolgend werden die wesentlichen Bausteine für einen institutionellen Mecha- nismus zur Schuldenbegrenzung und die Gründe für die gewählte Ausprägung dar- gestellt. Die wichtigsten Fragen in diesem Zusammenhang sind gestützt auf Erfah- rungen in der Schweiz und im Ausland diejenigen nach: – der richtigen Steuerungsgrösse – der Art des Mechanismus – der Berücksichtigung der Konjunktur – der Rolle der Investitionen.

1.6.1 Welche Steuerungsgrösse? Nach Artikel 126 der Bundesverfassung ist der Fehlbetrag der Bilanz des Bundes abzutragen, wobei auf die Lage der Wirtschaft Rücksicht zu nehmen ist. Man liess sich bei der Formulierung dieses Verfassungsartikels von der Auffassung leiten, dass Überschüsse in der Finanzrechnung anzustreben wären, welche für die Tilgung der Schulden hätten verwendet werden müssen. Die Beziehung zwischen dem ange- strebten Abbau des Bilanzfehlbetrages und den Ergebnissen der Finanzrechnung ist sehr eng. Auch das Finanzhaushaltgesetz (FHG) weist auf einen engen Zusammenhang zwi- schen dem Abbau des Bilanzfehlbetrages und der Finanzrechnung hin. Nach Arti- kel 2 Absatz 2 des FHG trachten Bundesversammlung, Bundesrat und Verwaltung

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danach, den Fehlbetrag der Bilanz des Bundes abzutragen und die Ausgaben und Einnahmen auf die Dauer im Gleichgewicht zu halten. Für die Verwendung der Finanzrechnung als Messgrösse spricht insbesondere, dass sie das zentrale Steuerungsinstrument für den Bundeshaushalt ist. Die Finanzrech- nung ist die ideale Grundlage für die politische Prioritätenbildung, weil alle geplan- ten Aktivitäten in einer Rechnung zusammengefasst werden. Der Finanzierungser- folg ist ausserdem ein sehr guter Frühindikator für die mittelfristige Haushaltsent- wicklung. Schliesslich bilden Ausgaben und Einnahmen des Bundes, wie sie in der Finanzrechnung erfasst werden, auch die Grundlage für die Beurteilung der Auswir- kungen des Bundeshaushalts auf den Wirtschaftskreislauf. Grundsätzlich könnte die Defizit- und Schuldenbremse auch bei der Erfolgsrech- nung ansetzen. Dies wäre vor allem dann angezeigt, wenn die Investitionen des Bundes jährlich grossen Schwankungen unterliegen würden, wie dies zum Teil bei den Kantonen und vor allem bei den Gemeinden der Fall ist. Die Investitionsausga- ben des Bundes verlaufen jedoch sehr gleichmässig. Aus diesem Grund, aber auch wegen des Charakters eines Transferhaushalts, verzichtet die Bundesrechnung auf eine Unterteilung in eine laufende und eine Investitionsrechnung gemäss kantona- lem Rechnungsmodell. Investitions- und Konsumausgaben können jedoch auf einer statistischen Basis klar auseinandergehalten werden. Gegen eine Ausrichtung der Schuldenbremse an der Erfolgsrechnung sprechen wei- tere Gründe. So schafft das zeitliche Hinausschieben der Deckung von Investitions- ausgaben zusätzliche Sachzwänge, welche den finanzpolitischen Handlungsspiel- raum in der Zukunft weiter einschränken können, weil der gebundene Aufwand weiter erhöht wird. Durch die Aktivierung und nachträgliche Abschreibungen der Investitionen wird die Deckung der Investitionsausgaben so weit hinausgeschoben, dass sie ihren vollen Niederschlag in der Erfolgsrechnung meist erst ausserhalb der Planungsperiode findet. Beim Konzept der Finanzrechnung als Steuerungsgrösse stellt sich auch die ent- scheidende Frage, ob sich eine Regel auf den Finanzrechnungssaldo oder die Aus- gaben orientieren soll. Für die letztere Variante spricht insbesondere, dass die Aus- gaben trotz der verschiedenen Ausgabenbindungen einfacher zu steuern sind als die Einnahmen. Die Ausgaben werden vom Bundesrat im Voranschlag beantragt und von den eidgenössischen Räten bewilligt. Sie sind also von der Politik grundsätzlich steuerbar – dies gilt mindestens mittel- bis langfristig.10 Die Einnahmen dagegen werden im Wesentlichen vom Volk bestimmt (Verankerung von Höchstsätzen und weiteren zentralen Bestimmungen in der Verfassung). Zudem sind sie bei gegebenen Steuersätzen im Wesentlichen vom Bruttoinlandprodukt und dessen Wachstum ab- hängig und müssen geschätzt werden. Sie unterliegen deshalb zyklischen Schwan- kungen. Die bereits durchgeführte Vernehmlassung zur Schuldenbremse beinhaltete je eine Saldo- und Ausgabenregel. In der Vernehmlassung wurde mehrheitlich der Ausga- benregel der Vorzug gegeben (vgl. hierzu Ziff. 1.7). Nicht zuletzt auch aus diesem Grunde unterbreitet der Bundesrat mit dieser Vorlage eine Ausgaben- und keine Saldoregel.

10 Die Ausgaben sind im Rahmen der jährlichen Budgetierung wegen der gesetzlichen und vertraglichen Ausgabenbindungen nur beschränkt steuerbar.

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1.6.2 Einfacher oder komplexer Mechanismus? Soll ein ergebnisorientierter Mechanismus eingeführt werden, muss eine explizite Regel gewählt werden, die das Soll-Ergebnis vorgibt. Grundsätzlich lassen sich da- bei zwei Arten von Mechanismen unterscheiden: Einfache Konzepte, die lediglich eine Aussage über die Zielgrösse machen und komplexere Konzepte, die das Soll- Ergebnis der Zielgrösse in Abhängigkeit von anderen Variablen (insbesondere des Bruttoinlandprodukts als Messgrösse für die Konjunktur) festlegen. Die einfachste Regel, um ein Defizit zu begrenzen, ist gar keines zuzulassen, also jedes Jahr einen Budgetausgleich zu verlangen. Die USA haben erfolglos versucht, eine derartige Regelung mit einer Ausnahmeklausel einzuführen (vgl. Ziff. 1.5.3). Der Einfachheit und Klarheit einer solchen Regel stehen aber schwerwiegende Nachteile gegenüber. Eine optimale Budgetpolitik gleicht temporäre Einnahmen- und Ausgabenschwankungen aus. Der jährliche Budgetausgleich verhindert dies, weil er entweder zu starken Schwankungen in den Ausgaben führt oder aber Anpas- sungen der Steuersätze verlangt. Beide Massnahmen führen im Vergleich zu einer Verstetigung der Fiskalpolitik zu volkswirtschaftlichen Mehrkosten. Ausserdem ist keine Rücksichtnahme auf die Konjunktur möglich, Konjunkturausschläge werden im Gegenteil sogar verstärkt. Dies widerspricht dem konjunkturpolitischen Auftrag von Artikel 100 der Bundesverfassung. Zu guter Letzt würden längerfristige Ausga- benprogramme erschwert werden, was entweder zu einem Verzicht oder einer Aus- gliederung aus dem allgemeinen Haushalt oder einer Finanzierung zu Lasten der üb- rigen Aufgabengebiete führen müsste. Aus all diesen Gründen ist der jährliche Bud- getausgleich kein gangbarer Mechanismus zur Begrenzung der Defizitwirtschaft. Eine weitere einfache Möglichkeit zur Begrenzung des Defizits beziehungsweise der Verschuldung besteht in der Bestimmung von Obergrenzen. Dies ist denn auch eine in ausländischen Bestimmungen mit ähnlichen Zielen häufig verwendete Methode. Am bekanntesten sind sicherlich die Maastricht-Kriterien, die für die Länder der EU eine Defizitobergrenze von 3,0 Prozent des BIP und für die Verschuldung von 60 Prozent des BIP festlegen. Aber auch in den USA wurde im Rahmen des Gramm-Rudman-Hollings-Act (1985/1987) eine nominale Obergrenze für die Ver- schuldung gesetzt. Deutschland setzt keine numerische Grenze fest, sondern lässt ei- ne Verschuldung im Ausmass der Investitionen zu, wobei die Verschuldung trotz- dem «massvoll» bleiben soll. Auch die Übergangsbestimmung von Artikel 196 Zif- fer 12 zu Artikel 126 der Bundesverfassung (Haushaltsziel 2001) stellt eine einseiti- ge Begrenzung des Saldos der Finanzrechnung ab 2001 dar, indem sie den maxima- len Ausgabenüberschuss auf zwei Prozent der Einnahmen festsetzt. Obergrenzen für die Verschuldung weisen einige Nachteile des jährlichen Budget- ausgleichs nicht auf. So lassen sie zum Beispiel eine Rücksichtnahme auf die Kon- junktur zumindest bis zum Erreichen des Grenzwertes zu. Allerdings ist die einge- baute Asymmetrie der Regelung mit einem schwerwiegenden Nachteil verbunden: während in schlechten Zeiten die Defizite begrenzt werden, sind in guten Zeiten keine Überschüsse garantiert. Fehlentwicklungen werden erst spät sanktioniert, da sich in guten Zeiten strukturelle Defizite aufbauen können, die erst in schlechten Zeiten die Obergrenzen erreichen. Die Sanktionen greifen somit erst, wenn die Prob- leme ohnehin schon beträchtlich sind. Bei der Übergangsbestimmung zu Artikel 126 der Bundesverfassung kommt dazu, dass die Defizitbegrenzung durch die Bindung an die Einnahmen tendenziell prozyklisch ausgestaltet ist. Je kleiner das BIP und

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damit auch die Einnahmen ausfallen, desto geringer wird das höchstzulässige Defizit. Ein erfolgreicher Mechanismus sollte also nicht nur die Defizite begrenzen, sondern auch definieren, wann Überschüsse zu erzielen sind. Nur so kann langfristig ein ausgeglichener Haushalt erreicht oder sogar die Verschuldung abgebaut werden. Auf Grund der historischen Analyse kann zudem festgehalten werden, dass dies den zentralen Punkt zur Defizitbekämpfung darstellt: Es muss verhindert werden, dass in Zeiten mit Überschüssen in der Staatsrechnung zu viele neue Verpflichtungen ein- gegangen werden11. Damit wird nämlich ein strukturelles Defizit aufgebaut, das sich erst in der nächsten Rezession im vollen Ausmass in der Staatsrechnung zeigt. Und zu diesem Zeitpunkt kann das strukturelle Defizit nur mit schmerzhaften Sanie- rungsprogrammen wieder abgebaut werden. Ein solches Verhalten kann nur verhin- dert werden, wenn nicht nur Grenzwerte für die Verschuldung, sondern auch Vor- gaben für Überschüsse aufgestellt werden. In diesem Sinne stellt ein Beibehalten der Übergangsbestimmung von Artikel 196 Ziffer 12 zu Artikel 126 der Bundesverfassung keine langfristige Lösung dar. Wohl beschränkt sie die maximal zulässigen Defizite, gewährleistet aber zu keinem Zeit- punkt Überschüsse und damit auch keinen langfristigen Haushaltausgleich. Ausser- dem ist die Festlegung der Defizitobergrenze bei zwei Prozent der Einnahmen bei einem Konjunktureinbruch nicht angemessen. So führt allein schon die rückläufige Einnahmenentwicklung in einer Rezession selbst bei gleich bleibenden Ausgaben zu grösseren Defiziten12.

1.6.3 Berücksichtigung der Konjunktur? 1.6.3.1 Übersicht Weil die Schuldenbremse nicht nur zu bestimmten Zeiten Defizite zulassen soll, sondern auch bei entsprechender Konjunktur Überschüsse vorschreiben muss, drängt sich eine Bindung an den Konjunkturverlauf auf. Dies gilt umso mehr, als die Finanzpolitik neben Allokations- und Verteilungszielen auch stabilitätspolitische Zielsetzungen hat. Stabilisierungsziele beinhalten die Glättung von Konjunktur- und Wachstumsschwankungen und die volle Auslastung des volkswirtschaftlichen Pro- duktionspotenzials13. Zu diesem Zweck sollte der Staat seine Ausgaben und Einnah- men derart steuern, dass die Ausschläge des Wirtschaftsablaufs gedämpft werden. Die stabilitäts- beziehungsweise konjunkturpolitische Zielsetzung ist in Artikel 100 der Bundesverfassung verankert. Ihren Niederschlag finden die verfassungsmässigen Leitplanken auch in Artikel 2 Absatz 3 des Finanzhaushaltgesetzes (FHG). Im FHG wird eine Finanzpolitik verlangt, die den Erfordernissen der Konjunkturpolitik ge-

11 Dies entspricht auch den Erfahrungen in anderen Ländern: «As other countries have found, surpluses have a magical way of disappearing as soon as the politicians get to know about them» (Economist, 17.7.99, S.13). 12 Die automatische Stabilisierungswirkung der Einnahmen führt bei einer BIP-Elastizität von ungefähr eins zu einem Defizit (in Prozent der Einnahmen) in der Höhe des negati- ven Output-Gaps. Ein negativer Output-Gap von 2 Prozent des BIP wurde aber in der Nachkriegszeit mehrmals überschritten. 13 Hinzu kommt das Ziel der Preisniveaustabilität, das durch die Geldpolitik anzustreben ist.

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recht wird. Daraus lässt sich die Forderung ableiten, dass die Schuldenbremse einer antizyklischen Ausgestaltung des Bundeshaushalts nicht im Weg stehen darf. Eine konjunkturgerecht ausgestaltete Defizit- und Schuldenbremse wird in einer Re- zession gewisse Ausgabenüberschüsse zulassen. Gleichzeitig muss aber sicherge- stellt werden, dass diese Defizite in wirtschaftlich guten Zeiten durch Einnahmen- überschüsse kompensiert werden. Aus Rücksicht auf die Konjunkturlage ist deshalb nicht ein jährlicher Budgetausgleich, sondern ein solcher über einen Konjunkturzyk- lus anzustreben. Mit einer zyklusorientierten Schuldenbremse werden einerseits die bekannten Mängel der diskretionären Finanzpolitik möglichst umgangen, anderer- seits die Vorteile der stabilisierenden Wirkungen der Finanzpolitik nutzbar gemacht, indem ein stetigerer Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erreicht werden kann. Es besteht jedoch die Gefahr, dass konjunkturpolitische Argumente als Einfallstor für eine Verwässerung der Schuldenbremse missbraucht werden. Diesen Bestrebun- gen muss durch eine klare Regelung mit restriktiven Ausnahmeklauseln begegnet werden (vgl. hierzu Ziff. 1.9.5.2).

1.6.3.2 Wie stark soll die Konjunktur berücksichtigt werden? Selbst wenn man sich für eine Berücksichtigung der Konjunktur entschieden hat, stellt sich die Frage nach dem Ausmass: Soll lediglich im Sinne einer optimalen Budgetpolitik auf den Konjunkturzyklus Rücksicht genommen werden (passive Fle- xibilität), oder soll darüber hinaus eine aktive Stabilisierungspolitik mit diskretionä- ren, auf die konjunkturelle Entwicklung abgestimmten Änderungen der Einnahmen und Ausgaben betrieben werden (aktive Flexibilität)? Bei der aktiven Stabilisierungspolitik soll die Wirtschaft in der Rezession zusätzlich zu den automatischen Stabilisatoren mit finanzpolitischen Massnahmen stimuliert werden, zum Beispiel in Form von Impulsprogrammen. In der Hochkonjunktur müsste aktiv gebremst werden. Verglichen mit den automatischen Stabilisatoren fallen deshalb in der Rezession höhere Defizite an, und in der Boomphase müssten entsprechend höhere Überschüsse erzielt werden. Die Durchführbarkeit einer aktiven Stabilisierungspolitik stösst jedoch auf theoreti- sche Schwierigkeiten. Eine kleine Volkswirtschaft mit flexiblen Wechselkursen un- terliegt sehr stark internationalen Einflüssen. Im Extremfall, wie er im Mundell- Fleming-Modell14 umschrieben wird, kann die Finanzpolitik gar keine konjunktu- relle (stabilisierende) Wirkung entfalten. Während eine fiskalpolitische Expansion in einer geschlossenen Volkswirtschaft den Zinssatz und das Einkommen erhöht, lässt diese in einer kleinen offenen Volkswirtschaft mit flexiblen Wechselkursen das Ein- kommen unverändert. Der Grund für diesen Unterschied besteht darin, dass in einer offenen Volkswirtschaft der durch die expansive Fiskalpolitik bedingte Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Ersparnis eine Verminderung der Nettoauslandinvesti- tionen (d.h. Nettokapitalimporte) und eine Aufwertung der inländischen Währung hervorruft. Diese Aufwertung führt ihrerseits zu einem Rückgang des Nettoexports, der die expansive Wirkung auf die Nachfrage nach Waren und Dienstleistungen gerade aufhebt. Neben diesen theoretischen Einwänden bestehen auch praktische

14 Vgl. hierzu Mankiw, Gregory N., Makroökonomik, 1996, Kapitel 13.

4674

Probleme bei der Umsetzung. Namentlich die direkten Volksrechte und der födera- listische Staatsaufbau stehen einer aktiven Konjunkturpolitik im Wege. Die Geschichte hat gezeigt, dass weder die Wissenschaft noch die Politik in der La- ge sind, die notwendigen Voraussetzungen für einen Erfolg der aktiven Stabilisie- rungspolitik zu schaffen. Angesichts der in der Vergangenheit gezeigten Mängel ei- ner solchen Politik empfiehlt sich deshalb eine Beschränkung auf eine passive Sta- bilisierungspolitik im Sinne des Wirkenlassens der automatischen Stabilisatoren. Sie werden so genannt, weil sie ihre stabilisierende Wirkung automatisch und ohne wirtschaftspolitisches Zutun entfalten. Die wichtigsten Beispiele für solche automa- tische Anpassungen finden sich bei den Fiskaleinnahmen und den Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung. Der Vorteil der automatischen Stabilisatoren ist, dass diese grundsätzlich unum- stritten sind und auch von Nicht-Keynesianern befürwortet werden. Die neoklassi- sche Theorie verneint bekanntlich die Möglichkeit einer Stabilisierung durch dis- kretionäre Massnahmen der Finanzpolitik. Sie unterstellt in ihrem Theoriegebäude, dass es keine lang anhaltenden Marktungleichgewichte gibt, sodass die Notwendig- keit zu korrigierenden staatlichen Eingriffen entfällt. Umgekehrt werden temporäre Defizite und Überschüsse im Gefolge von konjunkturellen Schwankungen gutge- heissen. Budgetdefizite und –überschüsse dienen in einem solchen Umfeld als Puf- fer. Die nötige Flexibilität für schwerwiegende und unvorgesehene Ereignisse, welche die Wirtschaftsentwicklung massgeblich beeinträchtigen, muss – trotz der vorge- brachten Bedenken gegenüber einer aktiven Stabilisierungspolitik – vorhanden sein. Der Bundesrat trägt diesem Aspekt durch eine zweckmässige Ausgestaltung einer Ausnahmeregelung Rechnung (vgl. hierzu Ziff. 1.9.5.2).

1.6.4 Wie sollen Investitionen behandelt werden? In der Vernehmlassung zur Schuldenbremse Mitte der Neunzigerjahre gehörte die Behandlung der Investitionsausgaben zu den umstrittensten Punkten. Eine starke Minderheit sprach sich zum Teil vehement dafür aus, dass zukunftsgerichtete Inves- titionsausgaben kreditfinanziert werden dürfen. Mithin hätte sich die Schuldenbrem- se auf die laufenden Ausgaben des Bundes zu beschränken. Ausserdem gelte es dem Trend entgegenzutreten, dass es politisch leichter sei, bei Sparübungen Investitions- vorhaben zu verschieben oder zu redimensionieren als Konsumausgaben zu kürzen. Diese beiden Fragen sollten getrennt behandelt werden, da es sich um sachlich ver- schiedene Aspekte handelt.

1.6.4.1 Keine Kreditfinanzierung von Investitionen Verschiedene Modelle zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung behandeln die Investitionsausgaben anders als die laufenden Ausgaben. In Grossbritannien dürfen nach der sogenannten «Golden-rule»-Investitionen durch Verschuldung finanziert werden, welche aber massvoll zu sein hat. In Deutschland werden die Investitions- ausgaben ebenfalls gesondert behandelt. Artikel 115 des deutschen Grundgesetzes hält fest, dass die Nettokreditaufnahme die Summe der im Haushaltsplan veran- schlagten Investitionen nicht überschreiten darf. Auch in entsprechenden kantonalen

4675

Regelungen wird eine Verschuldung für Investitionen zugelassen. Aus verschiede- nen Überlegungen wird bei der nachfolgend vorgeschlagenen Schuldenbremse je- doch von einer Sonderbehandlung der Investitionsausgaben Abstand genommen. Dabei sind vor allem die folgenden Erwägungen massgebend. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht (Prinzip der Substanzerhaltung) ist die Kreditfi- nanzierung von Ausgaben grundsätzlich soweit zulässig, als ihr der entsprechende Sachwert als Aktivum gegenübergestellt werden kann. Die Rentabilität von privat- wirtschaftlichen Investitionen kann grundsätzlich nachgewiesen werden. Nach volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten haben Ausgaben für Sachgüter und For- schung sowie Bildung investiven Charakter, wenn sie zur Produktion von anderen Gütern oder Dienstleistungen verwendet werden und damit die Produktivität der ge- samten Volkswirtschaft erhöhen. Öffentliche Investitionen generieren in den meisten Fällen nur indirekt höhere Steuererträge mittels ihrer Auswirkungen auf das Wirt- schaftswachstum. Eine massvolle Verschuldung für solche Investitionen wäre, so- weit sie sich mit einer stabilitätsgerechten Geld- und Konjunkturpolitik vereinbaren lässt, aus wachstumspolitischer Sicht grundsätzlich zulässig. Dies gilt jedoch nur, wenn der volkswirtschaftliche Nutzen der öffentlichen Investitionen grösser ist als derjenige der privaten Investitionen. Der Nutzen staatlicher Investitionsausgaben fällt jedoch nur in Ausnahmefällen in Form eines direkten Ertrags im Sinne eines «return on investment» an. Für eine Fremdfinanzierung der Investitionsausgaben wird oft auch das «Pay-as-you-use-Prinzip» angeführt. Gemäss diesem Prinzip sol- len die Investitionskosten gerecht auf die Generationen verteilt werden. Dies würde eine Kostenanlastung gemäss dem der jeweiligen Generation zukommenden Nutzen bedeuten. Dieser Grundsatz bezieht sich allerdings nur auf einmalige Investitionen oder Investitionsspitzen, nicht aber auf regelmässige Investitionsflüsse. Daraus folgt, dass die Finanzierung der in der Praxis sehr stabilen Investitionstätigkeit des Bun- des auch aus dieser Sicht keine Verschuldung bedingt oder rechtfertigt (vgl. auch Kasten 1).

4676

Kasten 1: Einmalige Investition versus stetiger Fluss an Investitionen

Das Argument, dass Verschuldung für Investitionen zulässig ist, geht auf die Betriebswirtschaftslehre zurück. Ein einmaliges Investitionsprojekt wird mit Krediten finanziert und durch die später anfallenden Erträge werden die Schulden nach und nach abgebaut (siehe Abb. 2). Wenn es sich um ein ren- tables Projekt handelt, wird es sich im Verlauf der Zeit amortisieren, d.h. am Schluss ist der Schuldenstand höchstens Null (oder es resultiert ein Gewinn). Nun fallen beim Staat in der Regel keine monetären Erträge als Folge von Investitionen an. Man kann aber das Argument insofern übertragen, als die Finanzierung durch Steuern zum gleichen Zeitpunkt und in derselben Höhe erfolgen soll, wie auch der Nutzen des Projekts anfällt («pay as you use»). Abbildung 2 Investition Nutzen (=Rendite)

6 6

4 4

Monetäre Einheiten Monetäre Einheiten 2 2

0 0

-2 -2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 Jahre Jahre

(Netto-) Neuverschuldung Gesamtverschuldung

6 6

4 4

Monetäre Einheiten Monetäre Einheiten 2 2

0 0

-2 -2 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6

Jahre Jahre

Diese Argumentation gilt aber nur für ein einmaliges Projekt. Betrachtet man einen konstanten Fluss an Investitionsprojekten (in der gleichen Höhe), so lassen sich im Fall eines Unternehmens mit der Zeit die neuen Investitionen mit Erträgen aus vergangenen Investitionen finanzieren15 (siehe Abb. 3). Die Neuverschuldung geht zurück und die Gesamtverschuldung stabilisiert sich16. Übertragen auf den Staat heisst das, dass (bei einem konstanten Fluss an In- vestitionen gleicher Höhe) der Nutzen, den die heutige Generation aus ver

15 Eine Kreditfinanzierung wäre nur für den Teil der Neuinvestitionen gerechtfertigt, der die Abschreibungen auf den vergangenen Investitionen übersteigt (Investitionsspitze). 16 Anders ausgedrückt: der Kapitalstock bleibt konstant, da sich Abschreibungen und Neu- investitionen die Waage halten.

4677

gangenen Investitionen zieht, genau die Kosten der neuen Investitionen auf- wiegt. Somit sollten nicht nur die laufenden Ausgaben, sondern auch die In- vestitionen mit Steuermitteln finanziert werden. Abbildung 3 Investition Nutzen (=Rendite)

15 15

Monetäre Einheiten Monetäre Einheiten 10 10

5 5

0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Jahre Jahre

(Netto-) Neuverschuldung Gesamtverschuldung

15 15

Monetäre Einheiten Monetäre Einheiten 10 10

5 5

0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Jahre Jahre

Gegen eine Sonderbehandlung der Investitionsausgaben sprechen aber auch prakti- sche Gründe. Der Bundeshaushalt ist schwergewichtig ein Transferhaushalt. Ein grosser Teil der Investitionsausgaben des Bundes, welche sich in der Vergangenheit sehr stabil entwickelt haben, fällt in Form von Beiträgen des Bundes an Investitio- nen Dritter an. Zudem muss berücksichtigt werden, dass der Anteil der Investitions- ausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes mit rund 11 Prozent ohnehin verhält- nismässig gering ist. Der Unterscheidung in laufende Ausgaben und Investitionsaus- gaben kommt aber für den Bundeshaushalt aus einem anderen Grunde nur eine sehr begrenzte Aussagekraft zu. Die Unterteilung erfolgt nämlich in erster Linie nach ei- nem volkswirtschaftlichen Investitionsbegriff, wobei zu beachten ist, dass eine ein- deutige Abgrenzung in der Praxis nicht möglich ist und somit immer ein gewisser Interpretationsspielraum verbleibt. Gegen die Zulässigkeit der Fremdfinanzierung von Investitionsausgaben auf Bundesebene spricht jedoch in erster Linie die politi- sche Prioritätenbildung, welche sich im Rahmen der Budgetentscheide unverfälscht herausbilden und welche nicht durch irgendwelche Sonderbehandlungen verzerrt werden sollte. Aus dieser Sicht können etwa laufende Ausgaben für Forschung und Ausbildung ebenso wichtig oder noch wichtiger sein als etwa Investitionen im Stras- senbereich. Für die Prioritätenbildung auf Bundesebene ist also eine differenzierte Beurteilung der Ausgaben im Lichte der politischen Zielsetzungen wertvoller als die wenig aussagekräftige Unterscheidung in laufende und investive Ausgaben.

4678

Nicht vergleichbar sind Privatwirtschaft und öffentliche Haushalte auch hinsichtlich der Finanzierungsmechanismen. In der Privatwirtschaft ist die Aktivierung und nachträgliche Abschreibung nach Massgabe des Wertverzehrs systemnotwendig, weil die Kapitalkosten periodengerecht auf die Produkte verteilt werden müssen. Erfolgreiche Investitionen refinanzieren sich direkt durch Verkaufserlöse. Über die Richtigkeit des unternehmerischen Handelns entscheidet der Markterfolg. Bei den öffentlichen Investitionsausgaben liefert der Markt nicht die relevanten Erfolgs- kennzahlen. Namentlich beim Bund besteht zwischen Investitionstätigkeit und Ein- nahmenentwicklung nur ein sehr loser Zusammenhang. Staatliche Investitionen bringen zwar oft einen volkswirtschaftlichen Nutzen. Den Investitionen direkt zu- teilbare Mehreinnahmen werden hingegen kaum realisiert. Zudem können viele In- vestitionsobjekte auch nicht frei veräussert werden, da sie für die staatliche Aufga- benerfüllung gebunden sind und Verwaltungsvermögen darstellen. Damit sind aber beim öffentlichen Haushalt die Voraussetzungen für eine rechnungsmässige Sonder- behandlung der Investitionen im privatwirtschaftlichen Sinne nicht gegeben. Schliesslich sprechen auch polit-ökonomische Überlegungen dagegen, den Investiti- onsausgaben einen Sonderstatus zukommen zu lassen. Eine Sonderbehandlung wür- de den Spardruck von den Investitionsausgaben abwenden. Ein volkswirtschaftlich übermässiges und ineffizientes Wachstum der Investitionsausgaben könnte dann nicht ausgeschlossen werden. Wenn Bundesrat und Parlament bestimmte Investitionen in die Infrastruktur als prioritär betrachten, so kann deren Finanzierung auch im Rahmen der Schulden- bremse sichergestellt werden. Die politische Prioritätensetzung wird durch die Schuldenbremse nicht tangiert. Bei einer Sonderbehandlung der Investitionen wäre dies jedoch gerade der Fall. Mit Hilfe von Verpflichtungskrediten und Zahlungs- rahmen kann die Finanzierung grosser Projekte nach wie vor auf eine langfristig tragbare und kalkulierbare Basis gestellt werden. Die Planbarkeit von Grossprojek- ten wird durch die Schuldenbremse also nicht eingeschränkt.

1.6.4.2 Vermeidung von übermässigem Spardruck auf die Investitionen Wie bereits unter Ziffer 1.6.4.1 dargelegt wurde, gibt es keine sachliche Begründung für die Schuldenfinanzierung von Investitionen des Bundes. Deshalb sollte den In- vestitionsausgaben im Rahmen einer Schuldenbremse keine Sonderbehandlung ge- währt werden. Dennoch stellt sich die Frage nach den Auswirkungen der Schulden- bremse auf die Investitionen. Insbesondere ist zu überprüfen, ob der Einbezug der Investitionsausgaben in die Schuldenbremse negative Auswirkungen auf die Inve- stitionstätigkeit in der Schweiz haben könnte.

4679

Im Folgenden sollen deshalb Überlegungen zur Entwicklung der Investitionsausga- ben anhand von zwei Kennziffern angestellt werden. Dabei steht die Frage im Zent- rum, ob sich über einen längeren Zeitraum ein besonderer Spardruck auf die Inves- titionsausgaben erkennen lässt. Darüber hinaus sollen auch die Sanierungsmassnah- men 1992, 1993 und 1994 sowie das Stabilisierungsprogramms 1998 auf ihre Wir- kungen in Bezug auf die Investitionsausgaben des Bundes analysiert werden. Abbildung 4 zeigt die langfristige Entwicklung der Anteile der Investitionsaus- gaben17 und der laufenden Ausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes zwischen 1975 und 1999. Es kann festgestellt werden, dass die Investitionen des Bundes zwi- schen 1975 und 1985 an Gewicht im Bundeshaushalt verloren. Dies war insbeson- dere darauf zurückzuführen, dass die laufenden Ausgaben in diesem Zeitraum um durchschnittlich rund sieben Prozent pro Jahr zulegten, während die Investitions- ausgaben gleichzeitig leicht rückläufig waren. Dieser Effekt war vor allem auf die sinkenden Investitionsbeiträge an die Kantone zurückzuführen. Zwischen 1985 und 1999 dagegen kann festgehalten werden, dass sich die Anteile der Investitionsaus- gaben und der Konsumausgaben am Gesamthaushalt kaum verschoben haben. In den letzten zehn Jahren ist also keine spürbare Benachteiligung der Entwicklung der Investitionsausgaben festzustellen.

17 Die Investitionsausgaben in der Abbildung 4 enthalten die Ausgaben für die Darlehen des Bundes an die Arbeitslosenversicherung nicht. Diese Ausgabenkategorie unterliegt be- kanntlich konjunkturellen Schwankungen, welche das Gesamtbild von Jahr zu Jahr stark verzerren können.

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Abbildung 5 Anteil der Investitionen (ohne Darlehen und Beteiligungen) am Bruttoinlandprodukt 2.0

1.5

in Prozent 1.0

0.5

0.0 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98

Investitionsquote des Bundes

Abbildung 5 zeigt die Entwicklung der Investitionsausgaben des Bundes ohne Dar- lehen und Beteiligungen im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt. Insgesamt kann auch hier festgehalten werden, dass die Investitionsquote zwischen 1980 und 1999 keine grösseren Schwankungen aufwies. Sie hat sich in den letzten zwanzig Jahren zwischen rund 0,9 und 1,2 Prozent des Bruttoinlandprodukts bewegt, was auf eine hohe Stabilität trotz verschiedener Sparmassnahmen hindeutet. Um den Einfluss von Sparpaketen auf die Entwicklung der Investitionsausgaben im Einzelnen besser abschätzen zu können, sollen verschiedene Sparmassnahmen in der Vergangenheit unter diesem Aspekt beurteilt werden. Eine grobe Analyse der Wir- kungen der Sanierungsmassnahmen 1992, 1993 und 1994 sowie des Stabilisierungs- programms 1998 zeigt denn auch, dass die Investitionsausgaben tendenziell über- durchschnittlich stark von diesen Ausgabenkürzungen betroffen waren (vgl. Tab. 1). Diese Tatsache erklärt wohl teilweise den Rückgang der relativen Bedeutung der In- vestitionsausgaben im Bundeshaushalt und in der Gesamtwirtschaft in der ersten Hälfte der Neunzigerjahre. Die überdurchschnittlichen Kürzungen im Bereich der Investitionsausgaben sind Folge davon, dass die Investitionen gesamthaft gesehen einen geringeren Grad an Ausgabenbindungen aufweisen als die Konsumausgaben. Es muss beispielsweise berücksichtigt werden, dass ein beachtlicher Teil der Kon- sumausgaben des Bundes gar nicht steuer- und kürzbar ist, nämlich die Kantonsan- teile an den Bundeseinnahmen und die Passivzinsen. Diese belaufen sich immerhin auf rund 18 Prozent der Gesamtausgaben. Kürzungen bei den Investitionsausgaben können in aller Regel auch rascher umgesetzt werden als Korrekturen von gebunde- nen laufenden Ausgaben im Transferbereich. Es muss auch berücksichtigt werden, dass der starke Anstieg der Ausgaben der sozialen Wohlfahrt und anderer Aufga-

4681

bengebiete, welche vorwiegend dem Konsumbereich zuzuordnen sind, ebenfalls für diese Entwicklung verantwortlich war.

Aufteilung der Sanierungsmassnahmen 1992, 1993 und 1994 sowie des Stabilisierungsprogramms 1998 auf den Konsum- und Investitionsbereich18 Tabelle 1 Massnahmenpaket Anteil Anteil Anteil Kürzungen bei Kürzungen bei Investitionsausgaben Konsumausgaben Investitions- an den ausgaben Gesamtausgaben19

Sanierungsmassnahmen 1992 ≅3/4 ≅1/4 11,0% Sanierungsmassnahmen 1993 ≅2/3 ≅1/3 16,3% Sanierungsmassnahmen 1994 ≅3/4 ≅1/4 13,3% Stabilisierungsprogramm 1998 ≅3/4 ≅1/4 12,7%

Auch wenn notwendige Ausgabenkürzungen auf Grund der Erfahrungen tendenziell stärker bei den Investitionsausgaben als bei den Konsumausgaben ausfallen können, so bedeutet dies keineswegs, dass der Anteil der Investitionsausgaben am Bundes- haushalt oder am Bruttoinlandprodukt längerfristig in einem stark spürbaren Aus- mass abnehmen muss. Zudem hat der Bundesrat im Zusammenhang mit dem Fi- nanzleitbild bekräftigt, dass Investitionen in Human- und Realkapital im Rahmen von Sparprogrammen nicht stärker gekürzt werden sollen als die übrigen Ausgaben.

1.7 Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse Am 18. Oktober 1995 ermächtigte der Bundesrat das Eidgenössische Finanzdepar- tement, den Kantonen, Parteien und interessierten Organisationen zwei Varianten einer Schuldenbremse zur Vernehmlassung zu unterbreiten. Das Vernehmlassungs- verfahren dauerte bis zum 29. Februar 1996. Von den 68 eingeladenen Adressaten gingen 48 Stellungnahmen ein; drei weitere Organisationen liessen sich ohne Einla- dung vernehmen. Ein grosser Teil der Stellungnahmen war grundsätzlicher Natur. Eine detaillierte Auseinandersetzung mit den unterbreiteten Verfassungs- und Gesetzesbestimmun- gen fand nur in wenigen Fällen statt. Gegenstand der Vernehmlassung bildeten zwei Varianten zur Begrenzung der Neu- verschuldung: eine Saldoregel, welche das Ergebnis der Finanzrechnung an das Wirtschaftswachstum koppelt, und eine Ausgabenregel, welche die zulässigen Aus- gaben an die Wirtschaftsentwicklung bindet. Die beiden Varianten unterschieden sich nicht nur in Bezug auf ihre Zielgrösse – Saldo der Finanzrechnung bezie- hungsweise Ausgabenwachstum –, sondern auch bezüglich ihrer Zielhierarchie. Bei

18 Bei den hier ausgewiesenen Anteilen handelt es sich um grobe Schätzungen der Zutei- lung der vom Bundesrat in eigener Kompetenz realisierten Entlastungen und der von den eidgenössischen Räten beschlossenen Ausgabenkürzungen im Rahmen der erwähnten Sparpakete. 19 Die genannten Anteile gemäss Tabelle beziehen sich auf die Rechnungsjahre 1992, 1993 und 1994 sowie 1998, also jeweils auf Jahre, welche von den neuen Sparmassnahmen nicht beeinflusst wurden. Die Schwankungen sind vorwiegend auf die Darlehen an die Arbeitslosenversicherung zurückzuführen.

4682

der Saldoregel wurde der Stabilisierung der Verschuldung oberste Priorität zuge- ordnet. Die Zielerreichung sollte allerdings auf die konjunktur- und wachstumspoli- tischen Erfordernisse gebührend Rücksicht nehmen. Die Begrenzung der Staats- quote wurde nur indirekt angestrebt. Bei der Ausgabenregel hingegen wurden kon- junkturpolitische Aspekte des Haushalts und die Begrenzung der Staatsquote gleich stark gewichtet wie die Stabilisierung der Verschuldung. Das Ziel der Verschul- dungsbegrenzung wurde deshalb bei der Ausgabenregel nicht gleich intensiv ange- strebt wie bei der Saldoregel. Die Vernehmlasser begrüssten grundsätzlich institutionelle Massnahmen zur Defi- zit- und Verschuldungsbegrenzung, die nach einem Abbau der strukturellen Defizite dafür sorgen sollen, dass der Bundeshaushalt im Gleichgewicht bleibt. Verschie- dentlich wurde – in Übereinstimmung mit der bundesrätlichen Ansicht – darauf hin- gewiesen, dass der Abbau des strukturellen Defizits Priorität geniesse. Nur eine kleine Minderheit der Vernehmlasser war der Meinung, die Verschuldungssituation des Bundes dürfe nicht dramatisiert werden. Vor allem von kantonaler Seite wurde gefordert, die Schuldenbremse sei in ein fi- nanzpolitisches Gesamtkonzept zu betten. Diese Forderung kann aus heutiger Sicht als erfüllt betrachtet werden. Die Schuldenbremse soll das Haushaltsziel 2001 ablö- sen und sicherstellen, dass die Bundesfinanzen im Gleichgewicht bleiben. Sie bildet auch Bestandteil des finanzpolitischen Leitbildes. Das mit der Schuldenbremse anvisierte Ziel, ein weiteres Ansteigen der Verschul- dung zu verhindern, indem sich Defizite und Einnahmenüberschüsse in einem Konjunkuturzyklus kompensieren, wurde von einer Mehrheit der Vernehmlasser begrüsst. Eine starke Minderheit vertrat die Auffassung, eine nominale Verschul- dungsbegrenzung schiesse über das Ziel hinaus und könne zu unerwünschten volks- wirtschaftlichen Effekten führen. Deshalb wäre eine weniger weitgehende Zielset- zung wie etwa eine Stabilisierung der Verschuldungsquote angebracht. Nach An- sicht einer kleinen Minderheit müsste hingegen sogar ein Abbau der Nominalver- schuldung ins Auge gefasst werden. Die Stabilisierung der absoluten Verschuldung war für verschiedene Vernehmlasser nicht das drängendste finanzpolitische Problem. Vielmehr sei prioritär eine Reduk- tion und Stabilisierung der Staatsquote anzustreben. Zumindest müssten gemäss dieser Meinung, die von einer starken Minderheit vertreten wird, das Ziel eines in Grenzen gehaltenen Ausgabenwachstums und die Verschuldungsbegrenzung paral- lel verfolgt werden. Eine kleine Minderheit warnte hingegen davor, der Staatsquote zu grosse Bedeutung zukommen zu lassen. Einzelne Vernehmlasser bezweifelten die Vorstellung eines um einen Trend herum schwankenden BIP, wie sie der Schuldenbremse zu Grunde liegt. Wünschenswert sei deshalb nicht eine Ausrichtung der Schuldenbremse am BIP oder seiner Verän- derungsrate, sondern am gesamtwirtschaftlichen Auslastungsgrad der Produktions- faktoren. Auch die Finanzrechnung als Anknüpfungspunkt für die Zielfestlegung bei der Schuldenbremse war nicht unumstritten. In Kenntnis der neuen Rechnungsdar- stellung wurde allerdings bloss vereinzelt gefordert, die Schuldenbremse habe sich an der Erfolgsrechnung zu orientieren. Einigkeit bestand bei den Vernehmlassern bezüglich der Ansicht, dass die Schul- denbremse neben der Begrenzung der Verschuldung insbesondere auch konjunktur- politischen Aspekten zu genügen habe. Allerdings wiesen die einzelnen Stellung- nahmen grosse Unterschiede hinsichtlich der Umsetzung dieses Grundsatzes auf.

4683

Für die einen waren die konjunkturellen Aspekte zweitrangiger Natur, für die ande- ren beschränkte sich der konjunkturelle Aspekt klar auf das Spielenlassen der auto- matischen Stabilisatoren. Andere Vernehmlasser betonten hingegen die grosse Be- deutung der Konjunkturpolitik und gewichteten diese zumindest gleich stark wie das Ziel der Verschuldungsbegrenzung. Zu den umstrittensten Punkten der Vernehmlassungsvorlage gehörte die Behandlung der Investitionsausgaben. Die unterbreitete Schuldenbremse verzichtete auf eine Sonderbehandlung der Investitionsausgaben. Eine starke Minderheit sprach sich zum Teil vehement dafür aus, dass zukunftsgerichtete Investitionsausgaben ver- schuldungsfinanziert werden dürfen. Mithin habe sich die Schuldenbremse auf die laufenden Ausgaben des Bundes zu beschränken. Investitionsausgaben seien nicht nur aus volkswirtschaftlicher Sicht gegenüber den Konsumausgaben des Staates präferiert zu behandeln. Auch gelte es dem Trend entgegenzutreten, dass es politisch leichter sei, bei Sparprogrammen Investitionsvorhaben zu verschieben oder zu redi- mensionieren als Konsumausgaben zu kürzen. Die in der Vernehmlassung unterbreiteten zwei Varianten einer Schuldenbremse ermächtigten den Bundesrat, Finanzhilfen und Abgeltungen um bis zu 30 Prozent zu kürzen sowie Kürzungen im Eigenbereich vorzunehmen, wenn die Zielgrösse ver- letzt wird. Viele Kantone hielten in ihren Stellungnahmen fest, dass diese Regelung nur akzeptiert werden könne, wenn zwischen Transfer- und Eigenbereich Opfer- symmetrie herrsche und der Bund mit den Kürzungen im Transferbereich gleichzei- tig seinen Einfluss, seine Vorschriften und seine Auflagen gegenüber den Empfän- gern reduziere. Es könne nicht angehen, dass die Verhaltens- und Leistungspflichten der Beitragsempfänger aufrechterhalten würden, während die Finanzierung spürbare Abstriche erleide. Eine kleine Minderheit der Vernehmlasser forderte des Weiteren, dass die Leistungen des Bundes an die Sozialversicherungen von Kürzungen im Rahmen der Kompensationsregel auszunehmen seien. Praktisch dieselbe Minderheit vertrat auch die Ansicht, dass die Kompensationsregelungen zu einseitig bei den Ausgaben ansetzen würden. Die Kompensation von Zielverfehlungen habe zumin- dest teilweise über Mehreinnahmen zu erfolgen. Einzelnen Vernehmlassern war die Bestimmung, wonach bei den Kürzungen auf die berechtigten Interessen der Emp- fänger Rücksicht zu nehmen sei, zu weit gefasst. Dadurch werde Ausnahmen Tür und Tor geöffnet. Schliesslich wurde vereinzelt gefordert, dass die Massnahmen zur Kompensation von Zielverfehlungen rascher eingeleitet werden müssten. Stark umstritten war auch die im Rahmen der Kompensationsmassnahmen vorgese- hene Kompetenzdelegation an den Bundesrat. Eine Mehrheit der Vernehmlasser war der Ansicht, das Parlament müsse aus staatspolitischen Überlegungen besser in die Kompensationsmassnahmen eingebunden werden. Hingegen vertrat eine starke Minderheit die Auffassung, eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat sei unum- gänglich, wenn eine wirkungsvolle Begrenzung der Verschuldung angestrebt werde. Die zwei unterbreiteten Varianten einer Schuldenbremse, also die Saldo- sowie die Ausgabenregel, wurden von praktisch allen Vernehmlassern als verbesserungsbe- dürftig eingestuft. Dies zeigte sich darin, dass Wirksamkeit und Praktikabilität der beiden Varianten einer Schuldenbremse in vielen Stellungnahmen in Frage gestellt wurde. Eine Mehrheit der Vernehmlasser sprach sich für eine Schuldenbremse vom Typ der Ausgabenregel aus, also für eine indirekte Begrenzung der Verschuldung durch eine kontrollierte Ausgabenentwicklung. Die Ausgabenregel stiess vor allem deshalb auf

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breitere Unterstützung, weil sie einen direkten Bezug zum Ausgabenwachstum her- stellte. Da übermässiges Ausgabenwachstum für die desolate Lage der Bundesfinan- zen verantwortlich sei, müsse eine Regel zur Verschuldungsbegrenzung dafür sor- gen, dass das Ausgabenwachstum inskünftig in Grenzen gehalten werde. Damit könne auch sichergestellt werden, dass die Staatsquote unter Kontrolle gehalten werde. Als Nachteil der Ausgabenregel wurde insbesondere der konjunkturbedingte Spielraum für Mehrausgaben ins Feld geführt. Dadurch leide die Wirksamkeit der Ausgabenregel nicht nur in Bezug auf die Verschuldungsbegrenzung, sondern auch in Bezug auf die Staatsquotenbegrenzung. Eine Minderheit präferierte hingegen die Saldoregel, also eine direkte Begrenzung der Verschuldung unter Berücksichtigung der Ausgaben- und Einnahmenentwick- lung. Zwar wurde der Saldoregel von vielen Vernehmlassern zugestanden, dass sie das Ziel einer nominalen Verschuldungsbegrenzung besser garantieren könne als die Ausgabenregel. Diesem Vorteil stand jedoch insbesondere der in vielen Stellung- nahmen vorgebrachte Einwand gegenüber, die Saldoregel schiele nach Mehrein- nahmen, weil sie eine offen formulierte Kompensationspflicht enthalte. Eine Ein- dämmung der Staatsquote sei mit der Saldoregel mithin nicht garantiert. Als weiterer Nachteil der Saldoregel wurde vereinzelt aufgeführt, dass das Ausgabenvolumen massgeblich von den stark schwankenden Einnahmen bestimmt werde. Dadurch würden auch die zulässigen Zuwachsraten der Ausgaben unerwünscht grossen Schwankungen unterliegen. Vereinzelt wurde explizit gefordert, die Schuldenbremse habe den Zielen einer no- minalen Verschuldungsbegrenzung und einer Kontrolle des Ausgabenwachstums gleichzeitig Rechnung zu tragen. Verschuldungs- sowie Staatsquotenbegrenzung seien mit der Schuldenbremse möglichst kumulativ zu realisieren.

1.8 Schuldenbremse: Ausgangslage Mit der Übergangsbestimmung von Artikel 196 Ziffer 12 zu Artikel 126 der Bun- desverfassung ist bereits heute de facto eine Schuldenbremse in Kraft, indem gemäss Absätzen 2 und 9 der Ausgabenüberschuss ab dem Rechnungsjahr 2001 höchstens zwei Prozent der Einnahmen betragen darf. Wie unter Ziffer 1.6.2 dargelegt worden ist, stellt dies aber längerfristig trotz der Ausnahmemöglichkeit bei schwacher Kon- junktur keinen sinnvollen Mechanismus dar, da er einerseits nur einseitig wirkt, d.h. keine Kompensation allfälliger Defizite verlangt, und andererseits zu restriktiv ist.

1.9 Die vorgeschlagene Schuldenbremse 1.9.1 Gegenstand und Zielsetzung der Schuldenbremse Die vorgeschlagene Schuldenbremse stellt Regeln auf für die zulässige Entwicklung der Ausgaben in der Finanzrechnung. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die Finanzrechnung auf Bundesebene nach wie vor das zentrale Steuerungsins- trument darstellt. Mit der Grundregel der Schuldenbremse wird das Ziel verfolgt, die Überschüsse und Defizite in der Finanzrechnung über den gesamten Konjunkturzyk- lus ungefähr auszugleichen.

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Zwischen den Rechnungsabschlüssen der Finanzrechnung und der Schuldenent- wicklung besteht sowohl sachlich als auch auf Grund der Erfahrungen eine enge Be- ziehung. Es ist deshalb das Ziel der Schuldenbremse, mit einer Ausgabenregel den Anstieg der nominellen Bundesschulden in der Zukunft weitestgehend zu verhin- dern. Trotz Schuldenbremse kann ein Anstieg der Verschuldung nicht zum vornherein vollständig ausgeschlossen werden, so beispielsweise im Fall von Transaktionen, welche lediglich die Bestandesrechnung betreffen oder im Fall, in dem die eidge- nössischen Räte mit qualifiziertem Mehr 20 von der Schuldenbremse abweichen. Mit der Schuldenbremse wird kein Abbau der Bundesschulden und damit des Fehl- betrages in der Bilanz anvisiert. Im Vordergrund steht das Ziel, diese Grössen mög- lichst zu stabilisieren. Mit dem neuen Instrument ist es jedoch möglich, das Verhält- nis zwischen Bundesschulden und dem Bruttoinlandprodukt oder die sogenannte Schuldenquote sukzessive zu reduzieren. Die Schulden werden längerfristig konstant bleiben, während das BIP wächst.

1.9.2 Das Konzept Vorgeschlagen wird eine Regel, die Schwankungen des Saldos der Finanzrechnung in Abhängigkeit von der Konjunktur zulässt und trotzdem einen Ausgleich des Sal- dos über einen Konjunkturzyklus sicherstellt. Dabei bewegen sich die Schwankun- gen der Rechnungsabschlüsse in der Grössenordnung der automatischen Stabilisato- ren (vgl. hierzu Ziff. 1.6.3). Als automatische Stabilisatoren im Bundeshaushalt gel- ten hauptsächlich die Fiskaleinnahmen sowie die Ausgaben für die Arbeitslosenver- sicherung21. Die auf der Idee der Schuldenbremse basierende Finanzpolitik wird in Abbildung 6 dargestellt. Das Ausgabenniveau wird über einen ganzen Konjunkturzyklus auf das Niveau der Einnahmen begrenzt. In den einzelnen Jahren werden jedoch im Ein- klang mit der Konjunktur entweder Überschüsse verlangt oder Defizite in Kauf ge- nommen. Diese konjunkturelle Ausrichtung in der Finanzpolitik wird mit einem Vergleich zwischen dem langfristigen realen Trend-Bruttoinlandprodukt (Trend- BIP) und dem laufenden oder geschätzten realen Bruttoinlandprodukt (BIP) erzielt. Solange das geschätzte BIP höher ist als das Trend-BIP, müssen im betreffenden Jahr Überschüsse erwirtschaftet werden, während Defizite zugelassen sind, sobald das laufende BIP unter das Trend-BIP fällt. Mit diesem Grundkonzept kann der Haushaltsausgleich über den gesamten Konjunkturzyklus gewährleistet werden, wie dies aus der folgenden schematischen Abbildung 6 hervorgeht. Der Verlauf des ge- schätzten BIP und des Trend-BIP ist jedoch in Realität nicht so regelmässig wie in der Grafik dargestellt. Dies gilt vor allem auch für das Trend-BIP, welches durchaus gewissen Schwankungen unterliegen kann.

20 Vgl. hierzu Ziffer 1.9.5.2. 21 Es ist beabsichtigt, die konjunkturell bedingten finanziellen Schwankungen bei der Ar- beitslosenversicherung per 1.1.2003 aus der Finanzrechnung auszugliedern. Weil aus heutiger Sicht ein Inkrafttreten der Schuldenbremse frühestens auf den Voranschlag 2003 möglich sein wird, muss die Schuldenbremse die zyklisch bedingten Schwankungen bei den Finanzen der Arbeitslosenversicherung, wie sie sich in der Vergangenheit mani- festiert haben, keine Rechnung mehr tragen.

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Abbildung 6 Konzept eines ausgeglichenen Budgets über einen Konjunkturzyklus (schematische Darstellung) 340

330

Monetäre Einheiten Defizite 320 Ueberschüsse

310

300

290 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Jahre Trend-BIP (bzw. Ausgaben) laufendes BIP (bzw. Einnahmen)

Die vorgeschlagene Ausgabenregel knüpft somit an den Ausgaben an und schreibt das maximale Niveau für die Ausgaben vor. Dies ist insofern sinnvoll, als die Aus- gaben trotz der verschiedenen Ausgabenbindungen die politisch einfacher steuerbare Grösse darstellen als die Einnahmen. Letztere sind bei gegebenen Abgabensätzen im wesentlichen vom Bruttoinlandprodukt und dessen Wachstum sowie von Sonder- faktoren abhängig. Es ist allerdings davon auszugehen, dass sich auch die Abgabe- sätze ändern. Beispielsweise werden Zölle abgebaut und Lenkungsabgaben einge- führt. Eine Ausgabenregel, die langfristig Bestand haben soll, muss deshalb auch Veränderungen auf der Einnahmenseite berücksichtigen (siehe dazu Ziff. 1.9.3.2). Die Schuldenbremse führt nur dann zum Haushaltsausgleich über einen ganzen Konjunkturzyklus, wenn der Haushalt bei der Einführung der Ausgabenregel struk- turell nicht mehr überlastet ist. Die Beseitigung der strukturellen Defizite soll mit der Umsetzung des Haushaltsziels 2001 erreicht werden.

1.9.3 Die konkrete Ausgabenregel Die Schuldenbremse soll in Form einer konkreten institutionellen Regel zur Begren- zung der Ausgaben ausgestaltet werden. Der Bundesrat unterbreitet den eidgenössi- schen Räten hierzu die notwendigen Änderungen auf Verfassungs- und Geset- zesstufe. Die wesentlichen Grundsätze der Schuldenbremse sollen mit den neuen

4687

Absätzen 2 - 5 von Artikel 126 der Bundesverfassung22 sowie mit Anpassungen von Artikel 159 der Bundesverfassung festgehalten werden. Die Ausführungsbestim- mungen werden in Form einer Revision des Finanzhaushaltgesetzes realisiert.23 Die Grundidee der Ausgabenregel besteht darin, dass die Ausgaben an das Niveau der Einnahmen geknüpft werden. Die Höhe der Einnahmen hängt ihrerseits von den Steuersätzen und von der wirtschaftlichen Entwicklung ab. Die Ausgabenregel kann mit folgender einfachen Formel ausgedrückt werden:

Höchstbetrag für die Ausgaben = geschätzte Einnahmen * [reales Trend-BIP/geschätztes reales BIP]

oder

geschätzte Einnahmen * [Konjunkturfaktor]

Der Höchstbetrag für die Ausgaben entspricht also dem Produkt aus den geschätzten Einnahmen und dem Quotienten des realen Trend-BIP und des geschätzten realen BIP. Der genannte Quotient nimmt dabei die Funktion eines Konjunkturfaktors ein. Aus der Formel geht beispielsweise hervor, dass die Ausgaben genau den geschätz- ten Einnahmen entsprechen müssen, wenn reales Trend-BIP und geschätztes reales BIP gleich hoch liegen. Eine solche Konstellation entspricht einer konjunkturellen Normallage. In einer solchen Situation ist ein ausgeglichener Saldo nötig. Falls das geschätzte BIP kleiner als das Trend-BIP und damit der Konjunkturfaktor grösser als eins ausfällt, was auf eine tendenziell schwache Wirtschaftslage hindeutet, dürfen die Ausgaben die Einnahmen überschreiten. Das sich ergebende Defizit unterstützt damit die konjunkturelle Entwicklung. Im Falle, dass das geschätzte BIP über das Trend-BIP zu liegen kommt und der Konjunkturfaktor kleiner als eins ist, müssen die Ausgaben entsprechend tiefer als die Einnahmen ausfallen. Auch in diesem Fall wirkt das Rechnungsergebnis konjunkturstabilisierend. Die Schwankungen der Rechnungssaldi in der Grössenordnung der automatischen Stabilisatoren sind also Ausdruck der angestrebten antizyklischen Finanzpolitik. Die wesentlichsten Überlegungen zur Bestimmung der einzelnen Teilgrössen der Formel folgen in den Ziffern 1.9.3.1 und 1.9.3.2.

22 Die geltenden Absätze 1 und 2 lauten: 1 Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht. 2 Er trägt einen allfälligen Fehlbetrag seiner Bilanz ab; da- bei nimmt er Rücksicht auf die Wirtschaftslage. 23 Die vorgeschlagenen Rechtserlasse finden sich am Ende der Botschaft und werden in Zif- fer 2 Besonderer Teil kommentiert.

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1.9.3.1 Bestimmung des Konjunkturfaktors Der Konjunkturfaktor besteht wie gesagt aus dem Quotienten des realen Trend-BIP und des geschätzten realen BIP. Indem die beiden Teilgrössen in realen Zahlen aus- gedrückt werden, soll deutlich gemacht werden, dass der Faktor nur konjunkturelle Schwankungen der Realwirtschaft berücksichtigen soll. Es entspricht denn auch der gängigen ökonomischen Theorie und Praxis, dass zur Beurteilung der jeweiligen Konjunkturlage das reale Bruttoinlandprodukt herangezogen wird. Würden hinge- gen nominelle Grössen miteinander verglichen werden, hätte dies zur Folge, dass auch die zyklischen Schwankungen des BIP-Deflators den Konjunkturfaktor beein- flussen würden. Die zyklischen Bewegungen des realen BIP und des BIP-Deflators sind aber nicht deckungsgleich. Dies bedeutet, dass die Verwendung von nominel- len Zahlen für den Konjunkturfaktor ein aus der Sicht der Realwirtschaft verfälsch- tes Bild ergeben könnte. Zudem hat die Verwendung von nominellen Grössen den Nachteil, dass bei der Schätzung der Preisentwicklung ebenfalls Fehler gemacht werden können. Mit der Schätzung des realen Trend-BIP und des realen BIP sind verschiedene Un- sicherheiten behaftet, welche auf die spezifische Informationslage zurückzuführen sind. Idealerweise müssten sowohl präzise Angaben über die aktuelle Konjunkturla- ge als auch verlässliche Schätzungen über den weiteren Verlauf der Konjunktur vorliegen. Beides ist in der Praxis nur bedingt gegeben, was die Bestimmung des Konjunkturfaktors selbstverständlich erschwert. In Bezug auf die aktuelle konjunkturelle Lage ist man auf Schätzungen des realen Bruttoinlandprodukts angewiesen, welche sich auf Quartalsschätzungen des BIP und andere ökonomische Indikatoren stützen. Genaue Angaben oder definitive Schät- zungen des Bruttoinlandproduktes der Schweiz sind erst mit zweijähriger Verzöge- rung verfügbar. Die Beurteilung der Frage, wo die Schweiz zum aktuellen Zeitpunkt im Konjunkturzyklus steht, ist also eigentlich erst in der Retrospektive klar erkenn- bar. Wie die Rezession der 90er-Jahre gezeigt hat, ist die Unterscheidung zwischen konjunkturellen Schwankungen und Änderungen im Wachstumstrend erst aus gros- ser historischer Distanz zu beurteilen. Die Schätzung des weiteren Verlaufs der Konjunktur ist unter diesen Bedingungen selbstverständlich noch schwieriger und beeinflusst nicht zuletzt auch die Güte der Resultate der Schuldenbremse. Trotz der genannten Probleme hat sich aus wissenschaftlicher und auch aus prakti- scher Sicht die Glättung von historischen BIP-Daten und von BIP-Prognosen als Methode für die Bestimmung des Trend-BIP bewährt. Dabei steht aus heutiger Sicht das von Hodrick und Prescott entwickelte Verfahren im Vordergrund. Diese Metho- de wurde denn auch von der KOF/ETH in einem Gutachten zuhanden der Eidgenössischen Finanzverwaltung für die Berechnung der strukturellen Defizite des Bundes als geeignetste Methode bezeichnet.24

24 Vgl. hierzu den Bericht der KOF/ETH «Analyse verschiedener Methoden zur Bestim- mung eines Referenz-BIP», Zürich 1995. Für die Details zur Berechnung des im Rahmen der Botschaft zur Schuldenbremse verwendeten Trend-BIP verweisen wir auf den techni- schen Anhang am Ende der Botschaft.

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Abbildung 7 zeigt, dass die rekursiven Trend-BIP-Schätzungen mit dem Hodrick- Prescott-Verfahren den nachträglich festgestellten effektiven Konjunkturverlauf verhältnismässig gut abgebildet hätten. Dies gilt selbst für die Trendbrüche von 1975 und 1991. 25 Aus finanzpolitischer Sicht entscheidend ist vor allem, dass das reale Trend-BIP sich nicht an einem imaginären Vollbeschäftigungsoutput orientiert, das von einer ständigen Vollauslastung der Produktionsfaktoren ausgeht. Dies ist deshalb abzu- lehnen, weil sich die Finanzpolitik am mittleren Auslastungsgrad und nicht an einer idealen Vollauslastung in der Wirtschaft orientieren muss, wenn sie langfristig eine ausgeglichene Rechnung aufweisen will.

1.9.3.2 Bestimmung der Einnahmen Bei der Bestimmung der Höhe der Einnahmen muss insbesondere zwei Faktoren Rechnung getragen werden. Erstens sind die Steuersätze auf längere Sicht nicht einfach fix gegeben. Zweitens ist bekannt, dass die Bundeseinnahmen unter anderem auch von der konjunkturellen Entwicklung abhängig sind. Beiden Aspekten muss bei der Einnahmenschätzung Rechnung getragen werden, um den Erfolg der Schul- denbremse sicherzustellen. Eine Senkung der Steuern würde zum Beispiel zu Defiziten führen, wenn die Aus- gaben den sinkenden Einnahmen nicht angepasst werden. Umgekehrt führt eine Steuererhöhung zu Überschüssen, wenn dies in der Berechnung der zulässigen Aus- gaben nicht berücksichtigt wird. Da schon jetzt Anpassungen bei den Abgabesätzen, beispielsweise ein weiterer Abbau von Zöllen und Steuersatzerhöhungen bei der

25 Vgl. auch die Resultate der Simulationsrechnungen in Ziffer 1.9.7.1.

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Mehrwertsteuer sowie die Einführung von neuen Steuern wie etwa der Energieabga- be absehbar sind, muss dies in der Ausgabenregel entsprechend berücksichtigt wer- den. Dies bedeutet, dass die Auswirkungen von Änderungen bei den Steuersätzen in der Schätzung der Einnahmen für die jeweiligen Voranschläge berücksichtigt wer- den müssten. Auch die Einnahmenelastizität kann einen Einfluss auf die Entwick- lung der Bundeseinnahmen haben. Wenn die BIP-Elastizität der Einnahmen kleiner als eins ist, so werden sich die Einnahmen weniger stark als das Bruttoinlandprodukt entwickeln. Bei einer Einnahmenelastizität von grösser als eins wachsen sie dagegen stärker als das Bruttoinlandprodukt. Eine Korrektur der beiden genannten Effekte drängt sich in den Einnahmenschätzungen für das jeweilige Voranschlagsjahr auf. Die gewählte Formel ist allgemein gültig. Sie ist nicht an bestimmte Steuersätze ge- bunden. Sie deckt sowohl die Steuererhöhungen ab, welche die demografiebeding- ten Mehrkosten der Sozialversicherungen finanzieren sollen als auch denkbare Steu- ersenkungen mit dem Ziel, die Staatsquote zu senken. Mit der Verwendung einer aktuellen Schätzung der Einnahmen für die Finanzplan- periode, wie sie ohnehin jedes Jahr im Rahmen der Budget- und Finanzplanung vorgenommen werden muss, ist sichergestellt, dass sowohl Steuersatzanpassungen als auch Veränderungen in der Einnahmenelastizität berücksichtigt werden. Sämtli- che Einnahmenrubriken werden nämlich auf Grund der Bestimmungsfaktoren für die Einnahmenentwicklung einzeln geschätzt. Das sich ergebende Total wird jeweils auch anhand von Plausibilitätsüberlegungen auf seine Güte überprüft. Dabei wird insbesondere die Frage untersucht, ob die berechnete BIP-Elastizität der Einnahmen im Hinblick auf die erwartete Konjunkturentwicklung als vernünftig erscheint. In aller Regel können die ordentlichen Einnahmen aus dem nicht-fiskalischen Be- reich ohne weiteres budgetiert werden. Diese Einnahmenkategorie entwickelte sich in der Vergangenheit denn auch verhältnissmässig stabil.26 Anders sieht es im Falle von ausserordentlichen Investitionseinnahmen aus Verkäufen von Beteiligungen wie etwa der Swisscom-Aktien im Jahre 1998 oder von ausserordentlichen Einnah- men aus Regalien und Konzessionen aus27. Solche sind infolge der vielen Unbe- kannten fast unmöglich zu budgetieren. Selbst wenn es möglich wäre, derartige «windfall profits» einigermassen verlässlich zu budgetieren, sprechen in aller Regel auch sachliche Gründe gegen eine Aufnahme in den Voranschlag. Eine präzise Bud- getierung solcher Einnahmen würde zu unerwünschten Signalen an die Finanz- märkte führen, indem der Bund seine Erlöserwartungen bekannt geben würde. Zu- dem wäre es im Zusammenhang mit der Schuldenbremse nicht gerechtfertigt, die Ausgaben infolge von einmaligen Einnahmenspitzen nach oben anzupassen.28 Aus diesem Grunde sollen ausserordentliche nicht fiskalische Einnahmen, welche den

26 Dies galt jedoch nicht für die Rückzahlungen von Darlehen des Bundes an die Arbeitslo- senversicherung. Diese zyklischen Schwankungen sollen allerdings per 1.1.2003 aus der Finanzrechnung eliminiert werden (vgl. hierzu Fn. 21). 27 Zu denken wären etwa an die BAKOM-Konzessionen im Bereiche der Telekommunika- tion. 28 In Fällen wie des ab dem Voranschlag 1991 um über eine Milliarde angestiegenen Ein- nahmenüberschusses der Pensionskasse des Bundes, was auf eine Verbuchungsänderung von Bundesleistungen an die Pensionskasse zurückzuführen war, wäre auf Grund der Schuldenbremse zwar ein erhöhter Spielraum bei den Ausgaben gegeben gewesen. Dieser wurde jedoch durch die gleichzeitige neue Verbuchung von Leistungen des Bundes an die Pensionskasse in der Finanzrechnung kompensiert.

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Höchstbetrag für die Ausgaben verfälschen, in der Ausgabenregel keinen Eingang finden.29 Denkbar wäre auch die Verwendung eines gleitenden Durchschnitts von Einnah- menwerten aus der Vergangenheit oder auch eine Kombination von vergangenen Werten mit Schätzungen für die zukünftige Entwicklung. Abgesehen davon, dass diese Methode komplizierter ist und damit wesentlich weniger transparent wäre, ist keineswegs sichergestellt, dass derartige Extrapolationen die besseren Einnahmen- prognosen darstellen als eine laufende Schätzung im Rahmen des Budgetierungs- und Finanzplanungsprozesses. Zudem erscheint es dem Bundesrat aus Gründen der Konsistenz in der Finanzpolitik unabdingbar zu sein, in der Formel der Schulden- bremse jeweils die Einnahmen aus den aktuellen Schätzungen im Rahmen der Bud- getierung und Finanzplanung zu verwenden.

1.9.4 Verlässlichkeit der vorgeschlagenen Schätzmethode Die vorgeschlagene Schätzmethode für die Einnahmen führt in der Praxis zu nach- träglich feststellbaren Unter- und Überschätzungen der Höchstbeträge für die Aus- gaben. So wurden die Einnahmen der Jahre 1988 bis 1999 im Voranschlag per Sal- do um rund drei Milliarden oder durchschnittlich 250 Millionen pro Jahr unter- schätzt.30 Dies bedeutet, dass die Höchstbeträge für die Ausgaben bei einer reinen Anwendung der Schuldenbremse ohne jegliche Beanspruchung der Ausnahmeklau- sel tendenziell zu restriktiv ausgefallen wären. Auch wenn die Differenzen zwischen Voranschlag und Rechnung in einzelnen Jahren Milliardenbeträge erreichen können, so führt die unterbreitete Formel längerfristig zu verhältnismässig geringen kumu- lierten Abweichungen. Damit zeigt sich, dass die vorgeschlagene Ausgabenregel über einen längeren Zeitraum eine hohe Verlässlichkeit aufweist.

1.9.5 Umsetzung / Ausnahmeregelung / Sanktionsmechanismus Wie der geltende Artikel 126 der Bundesverfassung31 gezeigt hat, entfalten Bestim- mungen ohne entsprechende Sanktionen bei Nichteinhaltung keine oder nur eine ungenügende Wirkung. Es reicht also nicht aus, ein Ziel zur Schuldenbegrenzung in der Verfassung oder im Gesetz festzuschreiben. Es hat sich in der Praxis der Bun- des- und Kantonsfinanzen gezeigt, dass dies ein ungenügender Anreiz ist, die Schulden abzubauen. Auch im Ausland bewahrheitete sich, dass die Durchsetzung der gesetzten Ziele das Hauptproblem der institutionellen Mechanismen darstellt. So wurden zum Beispiel die Schuldenobergrenzen des sogenannten Gramm-Rudman- Hollings-Act in den U.S.A. nicht immer eingehalten. Eine wichtige Ursache stellt die Art der Sanktionen und ihre Glaubwürdigkeit dar. In der Folge wird daher ein Mechanismus vorgestellt, der die praktische Umsetzung der Schuldenbremse sicher-

29 Vgl. hierzu die Artikel 24a Absatz 2 und 24c Absatz 2 des revidierten Finanzhaushaltge- setzes (Entwurf) sowie die Detailerläuterungen dazu in Ziffer 2.2. 30 Die ausserordentliche, nicht budgetierte Einnahmenspitze im Jahre 1998, welche auf den Erlös aus den Swisscom-Aktien zurückzuführen war und die Grössenordnung von drei Milliarden erreichte, wurde dabei ausgeklammert. 31 Siehe Fussnote 22.

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stellen soll, aber gleichzeitig die notwendige Handlungsfreiheit des Parlaments und die Flexibilität für ausserordentliche Ereignisse bewahrt (für eine Darstellung des Ablaufs siehe das Schema 1 Umsetzung der Schuldenbremse am Ende von Ziff. 1.9.5). Der Bundesrat strebt mit der Schuldenbremse einen Mechanismus an, welcher so- wohl präventiv wirkt wie auch nachträglich festgestellte Regelverletzungen länger- fristig korrigiert. Dieser Ansatz von Ex-ante-Vorkehren und Ex-post-Kontrollen mit nachträglichen Korrekturen ist notwendig, um eine strukturelle Überlastung des Bundeshaushaltes in der Zukunft mit möglichst hoher Wahrscheinlichkeit zu ver- meiden. Dabei soll das Parlament im Rahmen der Zielsetzung der Schuldenbremse weiterhin einen grösstmöglichen Handlungsspielraum besitzen.

1.9.5.1 Umsetzung der Schuldenbremse An der institutionellen Ausgestaltung des Budgetprozesses und den entsprechenden Kompetenzen soll möglichst wenig verändert werden. Es wird eine Grundregel vor- geschlagen, welche Bundesrat und Parlament bindet. Dies ist nötig, um das Ziel des Haushaltsausgleichs über den ganzen Konjunkturzyklus sicherzustellen. Die Bud- gethoheit des Parlaments bleibt innerhalb der Ausgabenplafonds gemäss Regel voll- umfänglich gewährleistet. Für den Erfolg der Schuldenbremse ist entscheidend, dass sie bei den wichtigsten Instrumenten der Haushaltsführung greift. Gegenstand der Regelungen der Schul- denbremse sollen ausdrücklich sein – der Voranschlag – sowie die Nachträge zum Voranschlag. Beim Voranschlag lässt sich die Ausgabenregel direkt und betragsmässig genau um- setzen. Die Einhaltung der Regel ist insofern einfach nachzuvollziehen, als die Aus- gaben nicht höher als die geschätzten Einnahmen zu liegen kommen dürfen, welche um den Konjunkturfaktor korrigiert worden sind. Dies gilt mit Einschränkungen auch unter Berücksichtigung der Nachträge. Die Re- lativierung ist damit zu begründen, dass Nachtragskredite und Kreditüberschreitun- gen Ende Jahr das Ausgabenniveau des Voranschlags infolge von allfälligen Kredit- resten nicht einfach entsprechend erhöhen müssen. Für die Nachtragskredite ist des- halb ein Verfahren ins Auge zu fassen, bei welchem wahrscheinliche Überschreitun- gen des Ausgabenplafonds gemäss Regel verhindert werden können. Im Sinne einer einfachen und pragmatischen Lösung schlägt der Bundesrat vor, die Schuldenbrem- se in aller Regel nur beim zweiten Nachtrag im Herbst Wirkung entfalten zu lassen. Zu diesem Zeitpunkt lässt es sich wesentlich verlässlicher als im Frühjahr abschät- zen, ob sich eine Überschreitung des Ausgabenplafonds unter Berücksichtigung der Nachtragskredite und allfälliger Kreditüberschreitungen sowie von Kreditresten ab- zeichnet. Wäre dies der Fall, müsste der Bundesrat auf gewisse Nachträge verzichten oder dem Parlament beantragen, diese im Sinne der Ausnahmeregelung dem Erfor- dernis eines qualifizierten Mehrs gemäss Ziffer 1.9.5.2 zu unterstellen. Selbstverständlich sind die durch die Schuldenbremse gesetzten ausgabenpolitischen Rahmenbedingungen auch im Finanzplan einzuhalten. Für die übrigen Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen wie die Beschlussfassung über neue Gesetze, Geset-

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zesanpassungen sowie Finanzbeschlüsse ausserhalb des Voranschlags und der Nach- träge soll die Schuldenbremse als institutioneller Mechanismus nur indirekt zur An- wendung gelangen, indem die Höchstbeträge für die Ausgaben nach der Ausgaben- regel bei solchen Entscheiden zu berücksichtigen sind.

1.9.5.2 Ausnahmeregelung Der Vorschlag basiert auf dem Grundgedanken, die bestehende Verteilung der Bud- getkompetenz möglichst zu erhalten. Der Bundesrat ist im Rahmen seiner Zustän- digkeit gehalten, Kürzungen vorzunehmen, soweit sie zur Einhaltung der Ausgaben- regel notwendig sind. Kürzungen im Zuständigkeitsbereich der eidgenössischen Räte kann er dem Parlament lediglich beantragen. Die eidgenössischen Räte können zwar wie bis anhin über die Struktur des Voranschlags bestimmen. Sie sind aber grundsätzlich an den Ausgabenplafonds der Ausgabenregel gebunden. Eine Möglichkeit zur Erhöhung des budgetären Gestaltungsspielraums von Bundes- rat und Parlament im Vergleich zu einer sehr strikten Regel besteht zweifellos in der Schaffung einer Ausnahmeregelung. Damit diese die Grundidee der Schulden- bremse nicht unterlaufen kann, sind besondere Anforderungen an eine Heraufset- zung der Höchstgrenze für die Ausgaben im Rahmen der Schuldenbremse zu stellen. So schlägt der Bundesrat vor, dass das Parlament den Höchstbetrag für die Ausga- ben im Voranschlag, das vom Bundesrat im Einklang mit der strikten Regel präsen- tiert wurde, nur mit einem qualifizierten Mehr erhöhen kann. Dabei kann selbstver- ständlich bereits der Bundesrat die Beanspruchung der Ausnahmeregelung beantra- gen. Je höher man dieses Mehr ansetzt, desto stärker wird die Bindung durch die Schuldenbremse. Die absolute Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte ge- mäss Artikel 159 Absatz 3 der Bundesverfassung erscheint dem Bundesrat in dieser Frage einerseits eine genügend hohe Hürde darzustellen, ohne andererseits berech- tigte Ausnahmen zum vornherein auszuschliessen. Erreicht das durch das Parlament abgeänderte Budget nicht die qualifizierte Mehrheit, so tritt automatisch das Budget mit einem Höchstbetrag für die Ausgaben in Kraft, welches der strikten Ausgaben- regel ohne Ausnahmen folgt. Um die Transparenz in der Beratung des Voranschlags optimal zu gewährleisten, müssten die eidgenössischen Räte – gegebenfalls auf An- trag des Bundesrates – diejenigen Ausgabenrubriken bezeichnen, welche unter die Ausnahmeregel fallen sollen. Konsequenterweise muss die Ausnahmeregelung auch Anwendung auf das Nachtragskreditverfahren finden. Eine derartige Ausnahmeregelung ist nötig, weil es nicht möglich ist, für sämtliche nicht steuerbaren Eventualitäten wie beispielsweise schwere Rezessionen, Naturka- tastrophen, kriegerische Ereignisse und andere besondere Entwicklungen (wie z.B. im Asylwesen) bereits im voraus adäquate Vorgaben für die Ausgaben festzulegen. Tritt ein solch schwerwiegendes Ereignis ein, sollte es in der Tat möglich sein, die qualifizierte Mehrheit im Parlament für eine Erhöhung des Ausgabenplafonds zu er- reichen. In den letzten Jahren haben aber auch Anpassungen im Rechnungsmodell sowie Änderungen beim Auszahlungsmodus von Subventionen zu hohen dauerhaften Mehrbelastungen oder auch einmaligen Zahlungsspitzen geführt. Beispielsweise hat die Verbuchung von Darlehen des Bundes an die SBB in der Finanzrechnung ab 1997 das Ausgabenvolumen um jährlich rund eine Milliarde erhöht. Darüber hinaus verursachte der Übergang von nachschüssigen zu laufenden Zahlungen bei den Krankenkassensubventionen 1996 und bei den Beiträgen an die SBB 1998 spürbare

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einmalige Zahlungsspitzen.32 In solchen Fällen stellt sich die Frage, ob derartige Ausgabensprünge im Rahmen der Budgetierung zwecks Einhaltung der Regel in an- deren Bereichen aufzufangen sind oder als Ausnahme betrachtet werden sollen. Die- se Entscheide sind von grundlegend politischer Natur und müssen deshalb von den eidgenössischen Räten gefällt werden. Zudem beantragt der Bundesrat, dass das Kriterium der Ausserordentlichkeit von Ausgaben nicht nur materiell eingeschränkt wird, sondern auch durch ein bestimm- tes Gewicht im Bundeshaushalt belegt sein müsste.33 Zusätzliche Belastungen des Haushalts in der Grössenordnung von einigen wenigen hundert Millionen sollten im Rahmen der Budgetbereinigung aufgefangen werden können. Der Bundesrat ist des- halb der Ansicht, dass zusätzliche Ausgaben nur dann der Ausnahmeregelung unter- stellt werden dürfen, sofern sie zu einem Ausgabenanstieg gegenüber dem regel- konformen Budget von mindestens 0,5 Prozent führen. Dies entspricht gegenwärtig einem Ausgabenvolumen von etwa 250 Millionen.

1.9.5.3 Sanktion bei Zielverfehlung in der Staatsrechnung Es ist selbst im Falle einer Verabschiedung eines regelkonformen Budgets und grösster Zurückhaltung bei den Nachträgen nicht auszuschliessen, dass die tatsächli- chen Ausgaben in der Staatsrechnung die von den eidgenössischen. Räten im Ein- klang mit der Schuldenbremse bewilligten Ausgaben im Voranschlag überschreiten. Zu hoch geschätzte Kreditreste oder unterschätzte Kreditüberschreitungen können zusammen mit den bewilligten Nachträgen durchaus zu einer Regelverletzung füh- ren. Für solche Fälle ist ein flexibler Sanktionsmechanismus vorgesehen, welcher auf lange Sicht eine Ex-post-Kompensation verlangt. Zielverfehlungen sollen dem aus- serhalb der Staatsrechnung geführten Ausgleichskonto belastet und längerfristig ab- gebaut werden (vgl. hierzu Ziff. 1.9.5.4). Dieser Ausgleich soll mithelfen, das Ziel einer ausgeglichenen Rechnung über den gesamten Konjunkturzyklus zu erreichen. Zudem hat die Sanktion eine durchaus erwünschte präventive Wirkung. Es ist damit zu rechnen, dass sich allfällige Überschreitungen in aller Regel in der Grös- senordnung von lediglich einigen wenigen hundert Millionen bewegen werden.

1.9.5.4 Ausgleichskonto und Sparmassnahmen Bei der vom Bundesrat vorgeschlagenen Ausgabenregel können wie bei allen auf Prognosen beruhenden Mechanismen Schätzfehler eintreten. Insbesondere sind sol- che auf Unter- und Überschätzungen der Einnahmen in den Voranschlägen zurück- zuführen. Die Grössenordnung der Abweichungen zwischen Voranschlag und Rech- nung kann auf Grund von gemachten Erfahrungen ohne weiteres mehrere Milliarden pro Jahr betragen. Solche Fehleinschätzungen können im Rahmen der Schulden- bremse zu einem zu hohen oder auch zu einem zu tiefen Höchstbetrag für die Aus- gaben führen. Diese Prognosefehler sollen im Rahmen eines Ausgleichskontos be- rücksichtigt werden.

32 Vgl. hierzu auch Tabelle 3 in Ziffer 1.9.7.1. 33 Vgl. hierzu den vorgeschlagenen neuen Artikel 24b des Finanzhaushaltsgesetzes.

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Darüberhinaus ist es – wie bereits erläutert – auch möglich, dass der vom Parlament bewilligte Höchstbetrag für die Ausgaben in der Rechnung überschritten wird, was einer Zielverfehlung im Rahmen der Schuldenbremse gleichkommt. Dies ist mög- lich, wenn die Kreditreste die Nachtragskredite und Kreditüberschreitungen nicht voll kompensieren. Mit der Schaffung eines Ausgleichskontos sollen auch solche Zielverfehlungen berücksichtigt werden. Der Bundesrat schlägt für das Ausgleichskonto folgende Grundsätze vor: – Wird der vom Parlament bewilligte Höchstbetrag für die Ausgaben in der Rechnung überschritten, soll diese Zielverfehlung dem Ausgleichskonto be- lastet werden (vgl. hierzu Ziff. 1.9.5.3). Unterschreitungen dagegen sollen nicht berücksichtigt werden. Es soll am Grundsatz, dass bewilligte, aber nicht ausgeschöpfte Kredite verfallen, festgehalten werden. – Nach der Genehmigung der Staatsrechnung werden Korrekturen des Höchst- betrags für die Ausgaben vorgenommen, welche auf eine Fehleinschätzung der Einnahmen in den Voranschlägen zurückzuführen sind. Ergibt die nach- trägliche Berechnung des Höchstbetrages aufgrund der tatsächlich erzielten Einnahmen einen tieferen Höchstbetrag als ursprünglich festgelegt, wird die Differenz dem Ausgleichskonto belastet. Ergibt sie einen höheren Höchst- betrag, erhält das Konto eine Gutschrift. Ausgenommen von letzterer Be- richtigung sind solche Korrekturen, welche auf ausserordentliche Investiti- onseinnahmen und Einnahmen aus Regalien und Konzessionen zurückzu- führen wären.34 Mit den Belastungen und Gutschriften verändert sich der jeweilige Stand des Ausgleichskontos. Dieser gibt an, ob gegenüber dem nachträglich festgestellten und damit korrekten langfristigen Ausgabenpla- fonds ein Überschuss oder ein Fehlbetrag besteht. – Überschüsse und Fehlbeträge im Ausgleichskonto sind bei der Festlegung des Höchstbetrags für die Ausgaben in den folgenden Voranschlägen zu eli- minieren. Von einer starren Festlegung von Beträgen und Zeiträumen für den Abbau soll grundsätzlich abgesehen werden, weil Bundesrat und Parla- ment aus mehreren Gründen über einen grossen Spielraum verfügen sollten. Für den Ausgleich des Kontos spielen neben der Höhe der Überschüsse oder Fehlbeträge verschiedene weitere Aspekte eine Rolle. Müssen Überschüsse abgebaut werden, ist neben der konjunkturellen Entwicklung die Sicherstel- lung einer sinnvollen Ausgabenpolitik massgebend. Im Falle von Fehlbeträ- gen sind insbesondere die konjunkturellen Aussichten und die Festlegung einer vernünftigen Dimension von notwendigen Sparmassnahmen zu be- rücksichtigen. – Damit die Ziele der Schuldenbremse nicht in Frage gestellt werden, muss für den Fall von sehr hohen Fehlbeträgen eine Sicherung eingebaut werden. Der Bundesrat beantragt deshalb, dass Fehlbeträge im Ausgleichskonto, welche 6,0 Prozent der im vergangenen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben überschreiten, zwingend innerhalb der nächsten drei Jahre wieder auf diese Grenze zurückgeführt werden müssen. Eine solche Situation hätte sich in der Vergangenheit mit grosser Wahrscheinlichkeit im Jahre 1993 ergeben. Die Einnahmen in der Rechnung fielen damals um 3,9 Milliarden tiefer als bud- getiert aus. Dies hätte für sich alleine rund zehn Prozent der Ausgaben von

34 Vgl. hierzu den vorgeschlagenen neuen Artikel 24a Absatz 2 des Finanzhaushaltgestzes sowie die Erläuterungen dazu in Ziffer 2.2 der Botschaft.

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1993 entsprochen.35 Per saldo wurden jedoch die Einnahmen in den Voran- schlägen 1988–1999 um etwa drei Milliarden unterschätzt.36 Die Höchstbe- träge für die Ausgaben hätten also infolge der Fehleinschätzung bei den Einnahmen um durchschnittlich 250 Millionen pro Jahr37 nach oben ange- passt werden können. – Das Ausgleichskonto soll als besonderes Steuerungsinstrument ausserhalb der Staatsrechnung geführt werden. In den Botschaften zum Voranschlag und zur Staatsrechnung werden entsprechende Erläuterungen mit einer Ta- belle Eingang finden. Mit dem Ausgleichskonto sollen Schätzfehler bei den Einnahmen und Zielverfeh- lungen bei den Ausgaben auf eine flexible Art und Weise in den zukünftigen Voran- schlägen berücksichtigt werden, ohne dass das Ziel der Schuldenbremse dabei sys- tematisch unterlaufen werden kann. Mit diesem Instrument wird der finanzpolitische Spielraum im Rahmen der Budgetierung und Finanzplanung erhöht. Im Falle von Fehlbeträgen im Ausgleichskonto sollen Bundesrat und Parlament ver- pflichtet werden, diese durch Sparmassnahmen in den folgenden Jahren abzubauen. Bei dieser Kompensation soll aus den bereits genannten Gründen bewusst ein ver- hältnismässig grosser Spielraum gegeben werden. Er soll erst bei einer bestimmten Höhe der Fehlbeträge eingeengt werden. Anhand dieser Überlegungen wird deut- lich, dass die Einhaltung des durch die Schuldenbremse vorgegebenen langfristigen Ausgabenpfads bei der Bemessung allfälliger Sparmassnahmen das entscheidende Kriterium sein wird. Zur Einhaltung der Schuldenbremse wird der Bundesrat in erster Linie Sparmass- nahmen in seiner Zuständigkeit beschliessen. Reicht dies nicht aus, so wird der Bundesrat gezwungen sein, der Bundesversammlung zusätzliche Einsparungen mit den notwendigen Änderungen von Gesetzen zu beantragen. Diese wären in Analogie zum Haushaltsziel 2001 in derselben Session zu beschliessen und im Dringlich- keitsverfahren in Kraft zu setzen. Die eidgenössischen Räte sind an den Betrag der Sparvorhaben des Bundesrates gebunden, sofern die 6%-Grenze bei den Fehlbeträ- gen im Ausgleichskonto überschritten worden ist. Dabei könnte das Parlament aber die Zusammensetzung des Gesamtpakets an Einsparungen verändern. Das folgende Schema 1 zeigt die Umsetzung der Schuldenbremse im Überblick. Die Schemen 2a und 2b stellen den Mechanismus des Ausgleichkontos dar beziehungs- weise den finanzpolitischen Handlungsspielraum beim Abbau des Ausgleichskontos.

35 Nicht berücksichtigt wurde in diesem Zahlenbeispiel der vorherige Stand des Ausgleichs- kontos, welcher von früheren Schätzfehlern und auch von allfälligen Zielverfehlungen beeinflusst wird. 36 Unter Ausklammerung der nicht budgetierten Mehreinnahmen aus dem Verkauf der Swisscom-Aktien von etwa drei Milliarden im Jahre 1998. 37 Die Ausgaben hätten also wegen der Fehleinschätzungen bei den Einnahmen zwischen 1988 und 1999 im Rahmen der Schuldenbremse nicht um 32 Milliarden (vgl. Tab. 2 in Ziff. 1.9.7.1), sondern lediglich um 29 Milliarden gekürzt werden müssen. Dies bedeutet, dass die Kürzungen durchschnittlich 2,4 Milliarden anstatt 2,7 Milliarden pro Jahr betragen hätten.

4697

Schema 1: Umsetzung der Schuldenbremse

4698

Schema 2a: Mechanismus des Ausgleichskontos

Mechanismus des Ausgleichskontos

Artikel 24c Absatz 2 FHG Gutschrift Unterschätzung der Einnahmen (die effektiven Einnahmen sind höher als budgetiert) Artikel 24d FHG Abbau des Fehlbetrages durch tiefere Ausgaben = Gutschrift

Überschuss Ausgleichskonto =0

Fehlbetrag

Artikel 24d FHG Abbau des Überschusses durch höhere Ausgaben = Belastung

Artikel 24c Absatz 2 FHG Art. 24c Absatz 1 FHG Belastung Belastung Überschätzung der Einnahmen Zielverfehlung (die effektiven Einnahmen sind (die effektiven Ausgaben sind höher als tiefer als budgetiert) budgetiert)

4699

Schema 2b: Finanzpolitischer Handlungsspielraum beim Abbau des Ausgleichskontos Bisherige Entwicklung Überschüsse Fehlbeträge Laufendes Jahr in % der Ausgaben

Fall 1: Überschüsse im +6% Ausgleichskonto

? 0 Jahre

–6%

+6% Fall 2: Fehlbetrag unter 6% der Ausgaben

0 Jahre

? –6%

+6% Fall 3: Fehlbetrag über 6% der Ausgaben

0 Jahre

–6% ?

Tendenzieller Abbau ohne verpflichtenden Zeitrahmen

Zwingender Abbau innert 3 Jahren

4700

1.9.6 Schuldenbremse und Budgethoheit des Parlaments Die Schuldenbremse tangiert die Budgethoheit des Parlaments zweifellos in gewis- sem Ausmass. Die eidgenössischen Räte sind grundsätzlich an die von der Ausga- benregel vorgegebenen Höchstbeträge der Ausgaben gebunden. Mit dieser Ein- schränkung der Handlungsfreiheit im Rahmen der Budgetierung soll sichergestellt werden, dass das Ziel des langfristigen Haushaltsausgleichs erreicht werden kann. Ohne eine derartige Regel kann nicht zwingend verhindert werden, dass die Bundes- schulden in der Zukunft wieder ansteigen. Innerhalb des von der Regel festgesetzten Ausgabenplafonds ist die Budgethoheit wie bis anhin in vollem Ausmasse gegeben. Damit können die eidgenössischen Räte bei der Budgetierung ihre finanzpolitische Prioritätensetzung voll zum Ausdruck bringen. Dies ist beispielsweise möglich, indem das Ausgabenwachstum der Aufga- bengebiete differenziert ausfällt. Auch allfällige Prioritätensetzungen zwischen Kon- sum- und Investitionsausgaben sind ohne Einschränkungen möglich. Zudem wird mit der Möglichkeit einer Ausnahmeregelung sichergestellt, dass die eidgenössi- schen Räte den Ausgabenplafonds erhöhen können, wenn sich eine nicht zu verhin- dernde, ausserordentliche Ausgabenentwicklung abzeichnet. Mit der Ausnahmere- gelung wird die volle Handlungsfähigkeit in der Finanzpolitik aufrechterhalten. Al- lerdings soll die Beanspruchung der Ausnahmeregel nur bei Erreichen eines qualifizierten Mehrs möglich sein. Zudem wird mit dem vorgeschlagenen Ausgleichskonto sichergestellt, dass Fehlein- schätzungen bei den Einnahmen die Budgethoheit des Parlaments in keiner Art und Weise unterlaufen können. Solche fehlerhafte Prognosen sollen mit dem Aus- gleichsmechanismus in den zukünftigen Voranschlägen berücksichtigt werden. Die- sem Aspekt misst der Bundesrat grösste Bedeutung zu. Während in der Vergangen- heit der Umfang der Sparpakete zu einem guten Teil von den Einnahmenprognosen abhängig war, soll der Ausgleichsmechanismus quasi für eine «richtige» Dimensio- nierung der Sparanstrengungen sorgen. Die konkrete Ausgestaltung des Ausgleichskontos gibt darüber hinaus den eidgenös- sischen Räten einen möglichst grossen Handlungsspielraum. Zielverfehlungen sollen nämlich nicht zwingend beim nächstmöglichen Voranschlag korrigiert werden müs- sen. Ebenso sind Über- und Unterschätzungen der Einnahmen, welche zu Korrektu- ren bei den Ausgabenplafonds führen, nicht sofort zu kompensieren. Sie fliessen als Belastungen oder Gutschriften in das Ausgleichskonto. Dabei sind Fehlbeträge und Überschüsse grundsätzlich abzutragen. In Bezug auf die Geschwindigkeit des Ab- baus soll bewusst eine grosse Handlungsfreiheit belassen werden. Lediglich im Falle von hohen Fehlbeträgen ist ein verpflichtender Zeitrahmen für die Eliminierung des Ungleichgewichts gegeben. Diese Sicherung, welche erst bei Fehlbeträgen von über 6 Prozent der Ausgaben greift, ist notwendig, um eine Umgehung der Ausgabenre- gel via Ausgleichskonto zu verhindern. Die eidgenössischen Räte werden schliesslich über die Festlegung der steuerlichen Rahmenbedingungen sowie der Steuersätze und -tarife indirekt auch auf die Höhe der Ausgaben Einfluss nehmen können. Als Fazit kann festgehalten werden, dass die Schuldenbremse die Budgethoheit zwar einschränkt. Diese Einschränkung bezieht sich aber lediglich auf das Ziel des langfristigen Budgetausgleichs, welches bereits heute in der Verfassung verankert

4701

ist. Innerhalb dieser Schranken wird dem Parlament grösstmögliche Handlungs- fähigkeit belassen.

1.9.7 Implikationen der Schuldenbremse 1.9.7.1 Ergebnisse von Simulationsrechnungen Anhand von Simulationsrechnungen sollen die konkreten zahlenmässigen Auswir- kungen der Schuldenbremse aufgezeigt werden. Dabei soll der Zeitraum von 1988 bis 2003 abgedeckt werden. Diese Zeitreihe beinhaltet insgesamt 12 Rechnungsjahre und die vierjährige Budget- und Finanzplanperiode. Vorteilhaft bei diesem Zeitraum ist neben dem Aufzeigen der Wirkungen in der Vergangenheit und der Zukunftsper- spektiven auch die Tatsache, dass sich die schweizerische Wirtschaft 1988 gemäss unseren Berechnungen annähernd auf dem Pfad des Trendwachstums befand. Mit dem tatsächlich realisierten Einnahmenüberschuss von rund 1,2 Milliarden oder 0,5 Prozent des BIP befand sich der Bundeshaushalt ungefähr in einem strukturellen Gleichgewicht, so dass die Voraussetzung für die Einführung der Schuldenbremse damals erfüllt gewesen wäre. Für die korrekte Interpretation der folgenden Zahlen in Tabelle 2 müssen folgende Vorbemerkungen angebracht werden: – Es werden die Resultate einer rekursiven Ex-ante-Simulation gezeigt. Dies bedeutet, dass jeweils nur diejenigen Informationen in Bezug auf die Ein- nahmenentwicklung sowie den Konjunkturfaktor verwendet wurden, die in den betreffenden Jahren tatsächlich bekannt waren. Die Zahlen in der Ta- belle 2 zeigen somit einen jährlichen Vergleich zwischen der tatsächlichen und einer hypothetischen Entwicklung der Bundesfinanzen gemäss strikter Anwendung der Schuldenbremse38. – Der jährlich ausgewiesene Kürzungsbedarf kann nicht ohne weiteres so in- terpretiert werden, dass die betreffenden Ausgabenkürzungen im Rahmen der jeweiligen jährlichen Budgetierung hätten realisiert werden müssen und können. Die sich kumulierende Finanzierungslücke in Milliardenhöhe ist im Grunde genommen nichts anderes als das Spiegelbild der sich in der Ver- gangenheit kontinuierlich aufbauenden strukturellen Defizite. Diese struktu- relle Überlastung des Bundeshaushalts hatte bekanntlich ihren Ursprung in der Sachplanung der jeweiligen vorangegangenen Jahre. Mit der Schulden- bremse sollen aber strukturelle Defizite infolge von nicht finanzierten neuen Aufgaben und Aufgabenintensivierungen präventiv verhindert werden. Falls die Sachplanung wider Erwarten finanzielle Probleme schafft, ergäbe sich auf Grund der Ausgabenregel ein Korrekturbedarf in der Höhe der Zielver- fehlung. – Zudem muss berücksichtigt werden, dass die Alternative zur Schuldenbrem- se eine Fortführung der Regelungen des in der Verfassung verankerten Haushaltsziels 2001 bedeuten würde. Bei einer analogen Anwendung dieser

38 Die Zahlen in Tabelle 2 berücksichtigen keine Auswirkungen von theoretisch möglichen Ausnahmebeschlüssen des Parlaments. Überlegungen zu den möglichen Fällen und die zahlenmässigen Auswirkungen folgen jedoch in dieser Ziffer, insbesondere in Tabelle 3. Auch nicht berücksichtigt wurden die Auswirkungen des flexibel ausgestalteten Mecha- nismus des Ausgleichskontos gemäss Ziffer 1.9.5.4.

4702

Bestimmungen für die Ex-ante-Simulationen in der Vergangenheit hätten die Defizite gemäss Haushaltsziel grundsätzlich auf maximal zwei Prozent der Einnahmen begrenzt werden müssen. Bei einem hypothetischen Vergleich zwischen dem Kürzungsbedarf der Schuldenbremse und gemäss Haushalts- ziel 200139 zeigt sich, dass sich der Handlungsbedarf in der Defizitperiode 1991–1997 bei beiden Regelungen ungefähr in derselben Grössenordnung bewegt hätte. – Auch in Bezug auf die Interpretation der Zahlen des Voranschlags 2000 und des Legislaturfinanzplanes 2001–2003 ist Vorsicht angebracht. Zwar liesse die Schuldenbremse für den Legislaturfinanzplan 2003 einen um rund eine Milliarde erhöhten Spielraum bei den Ausgaben zu. Indes handelt es sich um einen vermeintlichen Spielraum. Zu beachten ist, dass in den Jahren 2000–2002 die Ausgabenregel tiefere Ausgabenplafonds vorschreiben wür- de, als sie in der Finanzplanung eingestellt sind. Gemäss Ausgabenregel er- gäbe sich nämlich im Voranschlag 2000 und im Legislaturfinanzplan 2001 und 2002 ein kumulierter Kürzungsbedarf von rund 3,1 Milliarden. Zudem ist als Alternative zu höheren Ausgaben auch eine Steuersenkung, wie sie vom Bundesrat grundsätzlich beschlossen worden ist, denkbar. Schliesslich muss ein einmal gewonnener finanzpolitischer Spielraum in Form von Über- schüssen auch nicht immer zwingend abgebaut werden.

39 Ein quantitativer Vergleich zwischen dem Kürzungsbedarf der Schuldenbremse und des Haushaltsziels 2001 ist insofern nicht möglich, als die Schuldenbremse eine Regelung für einen gesamten Konjunkturzyklus darstellt, während das Haushaltsziel primär Vorgaben für eine Defizitperiode mit der Möglichkeit einer zeitlichen Verschiebung aus konjunktu- rellen Gründen formuliert. Zudem beinhaltet die Schuldenbremse eine Ausgabenregel und das Haushaltsziel eine Saldoregel.

4703

Simulation der Auswirkungen der Ausgabenregel 1988–200340 Tabelle 2 Jahr Ausgaben Wachstums- Ausgaben Wachstums- Kürzungsbedarf Abschluss Abschluss im Voran- rate in % gemäss Aus- rate in % in Mio effektiv / gemäss Aus- schlag41/ gabenregel – = Kürzung geplant gabenregel Finanzplan in Mio + = Aufstockung in Mio in Mio42 in Mio

1988 26 000 26 653 653 1 248 1 228 1989 27 555 6.0 27 004 1.3 –551 885 1 330 1990 29 607 7.4 29 325 8.6 –282 1 058 1 841 1991 33 829 14.3 34 246 16.8 417 –2 011 –756 1992 37 117 9.7 37 242 8.8 125 –2 864 –2 289 1993 39 738 7.1 38 491 3.4 –1 247 –7 818 –5 709 1994 42 583 7.2 36 947 –4.0 –5 636 –5 102 –708 1995 42 399 -0.4 37 249 0.8 –5 150 –3 263 17 1996 43 972 3.7 41 286 10.8 –2 686 –4 363 –1 809 1997 44 242 0.6 38 726 –6.2 –5 516 –5 270 126 1998 47 590 7.6 39 702 2.5 –7 888 484 7 372 43 1999 46 297 –2.7 42 218 6.3 –4 079 –2 640 798 2000 47 424 2.4 45 559 7.9 –1 865 –1 840 25 2001 48 315 1.9 47 245 3.7 –1 070 –935 135 2002 49 576 2.6 49 418 4.6 –158 95 253 2003 53 006 6.9 54 293 9.9 1 287 1 691 404

Tabelle 2 gibt Auskunft über die Entwicklung der Bundesfinanzen unter strikter Ein- haltung der Regeln der Schuldenbremse. Der Tabelle kann entnommen werden, dass im Zeitraum zwischen 1988 und 1999 gegenüber der tatsächlichen Entwicklung po- tenzielle Ausgabenküzungen von rund 32 Milliarden oder durchschnittlich rund 2,7 Milliarden pro Jahr hätten vorgenommen werden müssen. Werden die durch die Einsparungen erzielten Entlastungen bei den Passivzinsen berücksichtigt, reduzieren sich diese allerdings auf etwa 28 Milliarden oder 2,3 Milliarden pro Jahr. Zudem hätten die jährlichen Ausgaben infolge der Fehleinschätzungen bei den Einnahmen tendenziell nach oben korrigiert werden können. Schliesslich gilt es noch zu berück- sichtigen, dass sich der Kürzungsbedarf gemäss Schuldenbremse und gemäss einer hypothetischen Anwendung des Haushaltsziels in der Defizitperiode 1991 bis 1997 kaum wesentlich voneinander unterschieden hätte. Im Voranschlag 2000 sowie im Legislaturfinanzplan 2001–2003 würde der potenzi- elle Kürzungsbedarf insgesamt rund 1,8 Milliarden oder 0,45 Milliarden pro Jahr betragen.

40 Allfällige Auswirkungen der Aufstockungen oder Ausgabenkürzungen gemäss Schulden- bremse auf das Wirtschaftswachstum und die Zinsausgaben sind bei den Berechnungen nicht berücksichtigt worden. Zudem wurden allfällige Auswirkungen der Ausnahmere- gelung gemäss Ziffer 1.9.5.2 und des flexiblen Abbaus der Belastungen und Guthaben des Ausgleichskontos gemäss Ziffer 1.9.5.4 nicht berücksichtigt. 41 Gemäss Bundesbeschluss zum Voranschlag (ohne Nachtragskredite). 42 Diese Kolonne zeigt den potenziellen Abschluss unter Berücksichtigung der Ausgaben gemäss Ausgabenregel und der effektiv erzielten Einnahmen. 43 Wird der nicht budgetierte Sonderfaktor «Swisscom» ausgeklammert, reduziert sich der Einnahmenüberschuss um rund 3 Milliarden.

4704

Abbildung 8 Budgetierte Ausgaben und Höchstbetrag gemäss Regel 55000

50000

45000

in Mio. Franken 40000

35000

30000

25000 88 90 92 94 96 98 00 02

Budgetierte Ausgaben Höchstbetrag für Ausgaben

Abbildung 9 Bruttoschulden mit und ohne Schuldenbremse (SB)

120000

100000

in Mio. Franken 80000

60000

40000

20000 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Schulden mit SB Schulden effektiv (ohne SB)

4705

Die Zahlen in der Tabelle 2 zeigen deutlich, dass das Ziel eines längerfristigen Haushaltsausgleichs unter strikter Einhaltung der Schuldenbremse hätte erreicht werden können. Die kumulierten Ergebnisse gemäss Regel hätten zwischen 1988 und 1999 einen Überschuss von etwas mehr als eine Milliarde erbracht. Selbst der zu korrigierende Fehler bei den Einnahmenschätzungen, welcher tendenziell zu hö- heren Höchstbeträgen für die Ausgaben geführt hätte, dürfte das Bild nur unwesent- lich verändern. Dass die Schulden im gleichen Zeitraum trotz Schuldenbremse ange- stiegen wären, wie dies aus Abbildung 9 hervorgeht, ist weitgehend auf zwei sich nicht in der Finanzrechnung manifestierende Ursachen zurückzuführen. Einerseits nahmen die Verpflichtungen des Bundes vor allem im Zusammenhang mit der Refi- nanzierung der SBB zu und andererseits war ein Anstieg des Finanzvermögens zu verzeichnen. Ebenso geht aus den Zahlen hervor, dass sich die durchschnittliche Wachstumsrate bei den Ausgaben 1988–1999 auf Grund der bewilligten Voranschläge bei 5,4 Pro- zent pro Jahr bewegte, während sie unter Berücksichtigung der Höchstbeträge für die Ausgaben gemäss strikter Anwendung der Ausgabenregel immer noch um jähr- lich 4,3 Prozent hätte zunehmen dürfen. Dies liegt um rund einen Prozentpunkt hö- her als das durchschnittliche Wachstum des nominellen BIP. Zu erklären ist dieses auf den ersten Blick unplausible und unerwünschte Ergebnis, das eine steigende Staatsquote impliziert, mit verschiedenen bereits erfolgten Steuererhöhungen. Diese Feststellung unterstreicht die Tatsache, dass die Schuldenbremse nicht während, sondern erst nach einer Stabilisierungsphase in Kraft gesetzt werden soll. Im Übri- gen sind die verhältnismässig grossen Schwankungen bei den jährlichen Verände- rungsraten bei den Ausgaben gemäss Ausgabenregel in den Jahren 1991, 1996, 1997, 2000 und 2003 auf verschiedene Faktoren zurückzuführen. 44 Abbildungen 10 und 11 zeigen im Übrigen die Staatsquoten- und Verschuldungs- quoten-Entwicklung mit und ohne Schuldenbremse im Zeitraum zwischen 1988 und 1999.

44 Ab dem Voranschlag 1991 erhöhten sich sowohl die Ausgaben wie die Einnahmen aus buchungstechnichen Gründen (Verbesserte Rechnungsdarstellung VEREDA). Im Jahr 1996 wirkte sich die Einführung der Mehrwertsteuer voll aus. 1997 wurde der Einnah- menüberschuss der Pensionskasse des Bundes wiederum aus der Finanzrechnung heraus- genommen. In den Jahren 2000 und 2003 sind es vor allem die Mehrwertsteuererhöhun- gen, welche ins Gewicht fallen.

4706

Abbildung 10 Staatsquote des Bundes mit und ohne Schuldenbremse (SB) 13

Staatsquote in % des BIP 12

11

10

9 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Staatsquote mit SB Staatsquote ohne SB

Abbildung 11 Brutto-Verschuldungsquote des Bundes mit und ohne Schuldenbremse (SB) 30

Verschuldung in % des BIP 25

20

15

10 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Verschuldungsquote ohne SB Verschuldungsquote mit SB

4707

Die Simulationen zeigen auch klar, dass die vorgeschlagene Ausgabenregel kon- junkturverträglich ausgestaltet ist. Einerseits wären in wirtschaftlich schwachen Jah- ren wie 1991 bis 1993 Defizite in Milliardenhöhe zulässig gewesen. Andererseits hätten 1988 bis 1990, also in Jahren mit guter Konjuktur, substanzielle Überschüsse erzielt werden müssen. Die folgende Abbildung 12 verdeutlicht den erwähnten Zu- sammenhang.45

Abbildung 12 Konjunkturverträglichkeit der Schuldenbremse (SB) 5 8000

4 6000

Veränderungen des realen BIP in % Saldo der Finanzrechnung in Mio. Fr. 4000 3 2000 2 0 1 -2000

0 -4000

-1 -6000 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Wachstum des realen BIP Rechnungssaldo gemäss SB

Weil die Frage der Ausnahmeregelung von grosser politischer Tragweite ist, sollen die folgenden Fälle von möglichen Ausnahmen aus der Vergangenheit zur Diskus- sion gestellt werden und die entsprechenden Konsequenzen für die Bundesfinanzen aufgezeigt werden. Dabei soll der Zeitraum 1991–1999 analysiert werden. Als ausnahmewürdig könnten auf Grund der vorgeschlagenen Rechtserlasse etwa die folgenden Ausgabenkategorien bezeichnet werden:

45 In der oberen Hälfte der Grafik sind reale Wachstumsraten des BIP von >1,5 Prozent ab- gebildet, was ungefähr dem Potenzialwachstum entsprechen dürfte. Bei solchen Wirt- schaftslagen müssten Überschüsse erzielt werden. Unterhalb der erwähnten Linie, also in wirtschaftlich eher schwachen Zeiten, könnten Defizite in Kauf genommen werden. Die potenziellen Saldi gemäss Schuldenbremse folgen dem geschilderten Muster, was aus Abbildung 12 klar hervorgeht.

4708

Mögliche Fälle für die Ausnahmeregelung zwischen 1991–1999 Tabelle 3 Mögliche Ausnahmefälle 1991–199946 Betrag in Milliarden

Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung 1993–1999 47 4,8 Zahlungsspitze Krankenkassen 1996 1,0 Integration Darlehen des Bundes an SBB ab 1997 48 0,9 Zahlungsspitze SBB 1998 1,9 Asylwesen (Kosovo-Krise) 0,4

Das Volumen der erwähnten potenziellen Ausnahmefälle bewegt sich bei neun Mil- liarden. Wäre also jeweils in allen erwähnten Ausnahmefällen das erforderliche qualifizierte Mehr erreicht worden, hätten sich zwischen 1991 und 1999 kumulierte Defizite in dieser Grössenordnung aufgebaut. Es muss allerdings berücksichtigt werden, dass es sich bei den in der Tabelle 3 ausgewiesenen Ausgaben für die Ar- beitslosenversicherung nur um vorübergehende, konjunkturell bedingte Belastungen der Finanzrechnung handelt. Bei gleichen Leistungs- und Finanzierungsstrukturen in den nächsten Jahren ist mit entsprechend hohen Rückzahlungen von Darlehen zu rechnen. Gemäss den Zahlen des Legislaturfinanzplans 2001–2003 werden die Schulden der Arbeitslosenversicherung bis anfangs 2003 denn auch zurückbezahlt sein.49 Das um die Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung korrigierte Volumen an bewusst in Kauf genommenen längerfristigen strukturellen Defiziten gemäss Ta- belle 3 hätte sich also zwischen 1991–1999 in der Grössenordnung von rund vier Milliarden bewegt.

1.9.7.2 Würdigung Die Simulationsrechnungen zeigen, dass die Schuldenbremse das Ziel einer über den gesamten Konjunkturzyklus ausgeglichenen Rechnung erreicht und trotz der damit verbundenen Vorgaben genügend Spielraum für ein nachhaltiges Ausgaben- wachstum zulässt. Darüber hinaus konnte gezeigt werden, dass die Schuldenbremse für eine antizyklische Finanzpolitik im Sinne des Spielenlassens der automatischen Stabilisatoren sorgt.

46 Zwar wurden die Arbeitgeberbeiträge an die EVK sowie die Verzinsung der beim Bund angelegten Mittel der EVK ab 1991 neu der Finanzrechnung belastet, was zusätzlichen Ausgaben von 1,3 Milliarden entsprach. Weil jedoch gleichzeitig der Einnahmenüber- schuss der EVK in derselben Grössenordnung anstieg, wäre ein Rückgriff auf die Aus- nahmeregelung nicht zwingend notwendig gewesen. 47 Dies entspricht sämtlichen Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung von 8,4 Milliarden minus 3,6 Milliarden Darlehensrückzahlungen. 48 Unter der Annahme, dass die Ausnahmeregelung lediglich im ersten Jahr des Wechsels im Rechnungsmodell zum Zuge kommt. 49 Es ist beabsichtigt, die konjunkturell bedingten finanziellen Schwankungen bei der Arbeitslosenversicherung per 1.1.2003 aus der Finanzrechnung auszugliedern. Weil aus heutiger Sicht ein Inkrafttreten der Schuldenbremse frühestens auf den Voranschlag 2003 möglich sein wird, muss die Schuldenbremse den zyklisch bedingten Schwankungen bei den Finanzen der Arbeitslosenversicherung, wie sie sich in der Vergangenheit manifes- tiert haben, keine Rechnung mehr tragen.

4709

Unter strikter Anwendung der Schuldenbremse gelingt es, den Bundeshaushalt län- gerfristig im Gleichgewicht zu halten. Damit kann ein defizitbedingter Schuldenan- stieg in der Zukunft vermieden werden. Selbst wenn auf Grund der Ausnahmerege- lung gewisse Defizite aus politischen Gründen bewusst in Kauf genommen werden, ist nicht damit zu rechnen, dass das Ziel der Vermeidung einer strukturellen Über- lastung des Bundeshaushaltes grundsätzlich in Frage gestellt wird. Die Schuldenbremse steigert zweifellos auch die Verlässlichkeit in der Finanzpolitik und führt zu einer erwünschten Verstetigung dieses wichtigen Bereiches der Wirt- schaftspolitik. Damit ist auch mit positiven Auswirkungen auf das längerfristige Wirtschaftswachstum in der Schweiz zu rechnen.

1.9.8 Verhältnis zur Steuerstopp-Initiative Die Volksinitiative, für welche zur Zeit Unterschriften gesammelt werden, lautet:

Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung vom 18. April 1999 werden wie folgt ergänzt:

Art. 197 Ziff. 1 (neu) 1. Übergangsbestimmung zu Art. 59 Abs. 3, Art. 85, Art. 86, Art. 106, Art. 112,

Art. 114, Art. 116, Art. 130–132 und Art. 196 Ziff. 2, 3, 8 und 14–16 (Steuern und Abgaben) 1 Während sieben Jahren nach Inkrafttreten dieser Bestimmung dürfen bundesrecht- liche Steuern, Sozialabgaben und andere Abgaben nur eingeführt oder erhöht wer- den, wenn im gleichen Umfange bestehende bundesrechtliche Steuern, Sozialabga- ben oder andere Abgaben gesenkt werden. 2 Wird nach Inkrafttreten dieser Bestimmung der im Durchschnitt der Jahre 2001 und 2002 erreichte Anteil der bundesrechtlichen Steuern, Sozialabgaben und ande- rer Abgaben am Bruttoinlandprodukt überschritten, so treten im zweiten darauf fol- genden Jahr folgende Wirkungen ein: Im Umfange je der Hälfte des sich daraus er- gebenden überschiessenden Betrages ermässigt sich die direkte Bundessteuer für je- den Steuerpflichtigen um den gleichen Prozentsatz und erhöht sich der Bundesbei- trag an die Alters- und Hinterlassenenversicherung. Der Bundesrat legt die entspre- chenden Prozentsätze und Beträge fest. 3 Die Absätze 1 und 2 gelten weder für Lenkungsabgaben, die vollständig zurücker- stattet werden, noch für die Erhöhung bundesrechtlicher Steuern, Sozialabgaben und anderer Abgaben, die zur Kompensation demografisch bedingter Mehraufwendun- gen bei der Alters- und Hinterlassenenversicherung unerlässlich ist. 4 Die Bestimmung tritt mit der Annahme durch Volk und Stände in Kraft.

Die Steuerstopp-Initiative zielt in erster Linie darauf ab, die Abgabenlasten in der Schweiz auf ein bestimmtes Niveau zu begrenzen. Nach dem Initiativtext dürfte die Fiskalquote in der Schweiz grundsätzlich den Durchschnittswert der Jahre 2001 und 2002 nicht überschreiten. Die einzigen Ausnahmen sind für die Finanzierung von demografiebedingten Lasten bei der AHV vorgesehen sowie im Falle von Lenkungs- abgaben, welche vollständig zurückerstattet werden. Falls andere Abgaben doch er-

4710

höht würden oder im Falle eines wirtschaftlich bedingten, ausserordentlich starken Einnahmenwachstums, müssten die daraus entstehenden Mehreinnahmen auf Grund des Verfassungstextes zwingend zur Hälfte für die Kompensation bei anderen Ab- gaben verwendet werden. Die zweite Hälfte wäre für die Anpasssung des Bundes- beitrages an die AHV nach oben vorgesehen. Mit der FDP-Initiative könnte zwar die Abgabenlast längerfristig begrenzt werden. Dies ist denn auch das Hauptziel der Volksinitiative. Allerdings ist die Initiative nicht hinreichend, um eine auf Dauer ausgeglichene Bundesrechnung zu erreichen. Sie kann nämlich nicht verhindern, dass die Ausgaben des Bundes seine Einnahmen auf lange Sicht übersteigen, was gerade das Ziel der Schuldenbremse ist. Es ist zwar davon auszugehen, dass eine Begrenzung der Haupteinnahmequellen von Bund und Sozialversicherungen indirekt zu einem Druck auf die Ausgabenentwicklung führt. Die Steuerstopp-Initiative enthält jedoch keine einsetzende institutionelle Bremse gegen einen Anstieg der Bundesschulden in der Zukunft. Sie kann also den vorge- schlagenen Mechanismus der Schuldenbremse nicht ersetzen. Mit der Schuldenbremse gelingt es dagegen, die Ausgabenentwicklung längerfristig so im Griff zu halten, dass möglichst keine strukturellen Defizite entstehen. Die Vergangenheit hat klar gezeigt, dass vor allem auf der Ausgabenseite eine wirksame Bremse fehlt. Hier will der Bundesrat korrigierend eingreifen. Die längerfristige Be- grenzung der Ausgaben ist andererseits hinreichend, dass die Steuern in der Zukunft nicht auf Grund einer unkontrollierten Entwicklung erhöht werden müssen. Dank der Schuldenbremse können die Ausgaben das durch die Bundeseinnahmen auf lan- ge Sicht finanzierbare Niveau nicht übersteigen. Mit ihr ist im Gegensatz zur Steuer- stopp-Initiative eine über die genannten Ausnahmen hinausgehende Erhöhung der Bundessteuerquote in der Zukunft nicht zum vornherein ausgeschlossen. Allerdings sieht der Bundesrat gemäss Finanzleitbild keine Erhöhung der Bundessteuerquote vor ausser zur Finanzierung demografiebedingter Zusatzlasten oder von Mehrausga- ben eines allfälligen EU-Beitritts. Die Steuerstopp-Initiative und die Schuldenbremse des Bundesrates weisen zwar unterschiedliche Ansatzpunkte auf, widersprechen sich aber nicht.

2 Besonderer Teil 2.1 Erläuterungen zu den Verfassungsbestimmungen (Vorlage A) Auf Verfassungsstufe erfordert die Einführung der Schuldenbremse Änderungen bei den Artikeln 126 und 159 der Bundesverfassung (BV).

Artikel 126 Absatz 1 Der bisherige Absatz 1, wonach der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf die Dauer im Gleichgewicht hält, wird übernommen. Absatz 2 Auf den geltenden Absatz 2, in welchem die Abtragung des Fehlbetrags in der Bilanz stipuliert ist, soll verzichtet werden. Der Verzicht erfolgt aus zwei Gründen:

4711

Erstens hat sich auf Grund der vergangenen Entwicklung der Bundesfinanzen klar gezeigt, dass dieses Ziel nicht erreicht werden konnte (vgl. hierzu Ziff. 1.2). Zwei- tens ist es nicht das Ziel der Schuldenbremse, die Schulden und den Bilanzfehlbe- trag abzubauen, sondern lediglich einen Anstieg derselben in der Zukunft zu verhin- dern. Es ist deshalb folgerichtig, auf diesen alten Verfassungsauftrag zu verzichten. Der revidierte Absatz 2 hält dafür den entscheidenden Grundsatz fest, dass die von der Bundesversammlung zu bewilligenden Gesamtausgaben im Voranschlag auf ei- nen Höchstbetrag begrenzt sind. Mit dem Begriff der Gesamtausgaben wird präzi- siert, dass die Zielerreichung erstens über die Finanzrechnung und zweitens über die Steuerung der Ausgaben (und nicht des Saldos) angestrebt wird. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff des Voranschlags nichts über die abzudeckende Peri- ode aussagt, so dass ein Zweijahresbudget möglich wäre, sofern sich der Gesetzge- ber künftig für eine solche Lösung aussprechen sollte. Für die Festlegung des Höchstbetrags sind die beiden wesentlichen Kriterien bereits auf Verfassungsstufe erwähnt. Es handelt sich einerseits um eine Berücksichtigung der Wirtschaftslage, sodass dem Erfordernis der antizyklischen und damit konjunkturverträglichen Fi- nanzpolitik Rechnung getragen wird. Andererseits wird präzisiert, dass sich die Ausgaben längerfristig nach den erwarteten Einnahmen zu richten haben. Dies ist notwendig, um das Ziel der Schuldenbremse erreichen zu können. Absatz 3 Der nach Absatz 2 festzulegende Höchstbetrag der Gesamtausgaben ist im Grund- satz für Bundesrat und Parlament verbindlich. Allerdings ist eine Ausnahmemög- lichkeit im Falle eines ausserordentlichen Zahlungsbedarfs vorgesehen. Mit dem Begriff der Ausserordentlichkeit wird klargestellt, dass es einer besonderen, die normalen Verhältnisse sprengenden Ausgabenentwicklung bedarf, um die Ausnah- meregelung beanspruchen zu können. Folgerichtig soll die Überschreitung des Höchstbetrags denn auch ein qualifiziertes Mehr gemäss Artikel 159 Absatz 3 der Bundesverfassung erfordern. Das besondere Abstimmungsverfahren stellt dabei gleichsam die Lackmusprobe für die Ausserordentlichkeit der zu bewilligenden Ausgaben dar. Absatz 4 Weil die in einer bestimmten Rechnungsperiode getätigten Ausgaben den vom Par- lament bewilligten Höchstbetrag des Voranschlags überschreiten können, soll in Absatz 4 der Grundsatz festgehalten werden, dass derartige Abweichungen in den Folgejahren zu kompensieren sind.

Artikel 159

Absatz 3 In der Regel entscheidet in den beiden Räten und in der Vereinigten Bundesver- sammlung die Mehrheit der Stimmenden (Art. 159 Abs. 2 BV). Bei der Dringlicher- klärung von Bundesgesetzen und bei Geschäften, die der Ausgabenbremse unterste- hen, ist jedoch nach Artikel 159 Absatz 3 der Bundesverfassung das absolute Mehr (Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte) erforderlich. Das- selbe qualifizierte Mehr soll künftig auch bei der Erhöhung des Höchstbetrags für die Gesamtausgaben wegen ausserordentlichen Zahlungsbedarfs nach Artikel 126

4712

Absatz 3 der Bundesverfassung gelten. Dementsprechend ist Artikel 159 Absatz 3 der Bundesverfassung um einen neuen Buchstaben c zu ergänzen.

Absatz 4 Die Anpassung ist redaktioneller Natur.

2.2 Erläuterungen zu den Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes (Vorlage B) Die gesetzliche Umsetzung der Verfassungsbestimmungen zur Schuldenbremse er- folgt mit einer Revision des Finanzhaushaltgesetzes (FHG)50, in welchem konkrete Bestimmungen zur Haushaltführung enthalten sind. Das geltende Finanzhaushaltge- setz geht von einer einjährigen Voranschlags- und Rechnungsperiode aus. Die all- fällige Einführung eines Zweijahresbudgets würde daher unabhängig von der Schul- denbremse eine umfassende Revision dieses Gesetzes erfordern. Aus diesem Grunde basiert die mit dieser Vorlage unterbreitete Revision auf einer einjährigen Voran- schlags- und Rechnungsperiode.

Arikel 18a Nicht beanspruchte Kredite (neu) Diese Bestimmung stellt die konkrete Umsetzung der Einhaltung des von der Bun- desversammlung bewilligten Höchstbetrags für die Ausgaben im Voranschlag si- cher, indem die Nachträge die nicht beanspruchten Budgetkredite nach Möglichkeit nicht überschreiten sollen. Unter den Begriff der Nachträge fallen gemäss Artikel 18 Absatz 2 FHG ausdrücklich auch die Kreditüberschreitungen, welche erst mit der Staatsrechnung zur nachträglichen Genehmigung unterbreitet werden können. Der Ausdruck «nach Möglichkeit» verdeutlicht, dass die Kompensation von Nachträgen durch Kreditreste nicht garantiert werden kann. Dies liegt in der Tatsache begründet, dass die Höhe der Kreditreste erst mit der Staatsrechnung genau bekannt ist und die- se Grösse für die Bemessung der Nachträge geschätzt werden muss.

Artikel 24a Höchstbetrag der Gesamtausgaben (neu) Die Bestimmung legt die Berechnungsmethode für den Höchstbetrag der Gesamt- ausgaben fest. Die Ausgaben werden in Absatz 1 auf das Produkt der geschätzten Einnahmen im Voranschlagsjahr und eines Konjunkturfaktors begrenzt. Bei der Schätzung der Einnahmen gemäss Absatz 2 soll aus praktischen Gründen ein mit der Budgetierung kompatibles Verfahren gewählt werden. Dies bedeutet, dass für die Berechnung die Einnahmen des jeweiligen Voranschlags verwendet werden. Allerdings sind Einnahmenspitzen, welche auf ausserordentliche Investitionsein- nahmen und auf ausserordentliche Einnahmen aus Regalien und Konzessionen51 zu- rückzuführen sind, auszunehmen. Sie sollen nicht zu einem erhöhten Ausgabenvo- lumen führen. Als Beispiel für solche Einnahmen wäre etwa der Erlös aus dem Ver- kauf der Swisscom-Aktien oder von BAKOM-Konzessionen anzuführen.

50 SR 611.0 51 Die beiden Begriffe entsprechen der Terminologie der Einnahmengliederung nach Sach- gruppen in der Staatsrechnung.

4713

Für die Berechnung des langfristig geglätteten realen Trend-BIP, welches durch das geschätzte reale BIP dividiert wird und damit den Konjunkturfaktor gemäss Ab- satz 3 ergibt, kommen grundsätzlich alle wissenschaftlich anerkannten Verfahren in Frage, soweit sie in der Praxis ohne grössere Probleme umsetzbar sind. Weil sich die Ökonomie und Ökonometrie laufend entwickeln, soll die Wahl des konkreten Verfahrens nicht bereits auf Gesetzesstufe bestimmt werden (vgl. hierzu auch Ziff. 1.9.3.1). In Absatz 4 wird festgehalten, dass der Höchstbetrag für die Ausgaben bei der Be- handlung aller Vorlagen mit finanziellen Auswirkungen zu berücksichtigen ist. So- wohl Bundesrat als auch die Bundesversammlung sind gestützt auf diesen Absatz gehalten, vor allem bei neuen Gesetzen und Gesezesrevisionen sowie bei der Bewil- ligung von Verpflichtungskrediten und Zahlungsrahmen den Erfordernissen der Schuldenbremse Rechnung zu tragen.

Arikel 24b Erhöhung (neu) Im Wesentlichen werden hier die sachlichen und betragsmässigen Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 126 Absatz 3 der Verfas- sungsvorlage festgelegt. Entscheidend ist zweifellos die Voraussetzung der Aussergewöhnlichkeit von Aus- gabenentwicklungen. Anpassungen der Ausgaben nach oben im Rahmen des «courant normal» sind damit ausdrücklich nicht möglich. Sachlich werden Erhöhun- gen des Höchstbetrags der Ausgaben auf zwei Fälle eingegrenzt, nämlich erstens auf nicht steuerbare Entwicklungen und zweitens auf Anpassungen im Rechnungsmo- dell sowie verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen. Mit dem Begriff der Nichtsteuerbarkeit sind Entwicklungen gemeint, welche von aussen vorgegeben sind und damit nicht von der Politik beeinflusst werden können und nach einer Reaktion verlangen, welche mit Mehrausgaben verbunden ist. Dies bedeutet, dass die Finanzierung von dauerhaften, neuen Aufgaben und Aufgabenin- tensivierungen nicht ausnahmewürdig sein kann. Der zweite sachliche Grund, wel- cher die Beanspruchung der Ausnahmereglung ermöglichen soll, sind rein rech- nungsmodell- oder verbuchungsbedingte Anpassungen ohne Änderungen in der ei- gentlichen Aufgabenerfüllung. Die betragsmässige Hürde für die Ausnahmeregelung wird bei einer Erhöhung des Höchstbetrages der Ausgaben von 0,5 Prozent gesetzt, was heute rund 250 Millionen entspricht. Führen mehr als ein ausserordentliches Ereignis zu einer Erhöhung des Höchstbetrags, so ist der Gesamtbetrag der Aus- nahmen massgebend für die Erreichung der 0,5-Prozent-Grenze. Ziffer 1.9.7.1 ent- hält im übrigen Überlegungen zu möglichen Ausnahmen in der Vergangenheit.

Artikel 24c Ausgleichskonto (neu) Diese Bestimmung definiert die Vorgänge, welche das ausserhalb der Staatsrech- nung geführte Ausgleichskonto alimentieren. Ziffer 1.9.5.4 enthält detaillierte Aus- führungen zu Zweck und Ausgestaltung des vorgeschlagenen Ausgleichsmechanis- mus. In Absatz 1 wird präzisiert, dass ein Überschreiten des im Voranschlag festgelegten Höchstbetrags der Ausgaben in der Rechnung zu einer entsprechenden Belastung des Ausgleichskontos führt.

4714

Absatz 2 hält fest, dass der Höchstbetrag der Ausgaben nach der Genehmigung der Staatsrechnung auf Grund der tatsächlich erzielten Einnahmen berichtigt wird. Als entsprechende Bezugsgrösse für die Berichtigung sind dabei die geschätzten Ein- nahmen gemäss Artikel 24a Absatz 2 heranzuziehen. Führen also nicht budgetierte ausserordentliche Investitionseinnahmen und ausserordentliche Einnahmen aus Re- galien und Konzessionen in der Staatsrechnung zu Einnahmenspitzen, so sind sie bei der Berichtigung auszuklammern. Dies gilt ebenso für den Fall, dass derartige Einnahmen Eingang in den Voranschlag gefunden haben. Die Korrektur des Höchst- betrags nach oben oder nach unten wird dem Ausgleichskonto gutgeschrieben re- spektive belastet.

Artikel 24d Fehlbeträge oder Überschüsse (neu) Absatz 1 legt fest, dass ein Fehlbetrag oder Überschuss im Ausgleichskonto durch Kürzungen oder Aufstockungen der Höchstbeträge der Ausgaben auszugleichen sind. Dabei wird präzisiert, dass der Ausgleich nicht sofort, sondern im Verlauf mehrerer Jahre zu erfolgen hat. Damit wird Bundesrat und Parlament bewusst ein grosser Handlungsspielraum eingeräumt. Ziffer 1.9.5.4 enthält Überlegungen zu den anzuwendenden Kriterien für die Bestimmung des Ausgleichstempos. In Absatz 2 wird festgehalten, dass Fehlbeträge, welche 6 Prozent der im vergange- nen Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben überschreiten, zwingend in den fol- genden drei Rechnungsjahren im Umfang der Überschreitung auszugleichen sind. Die drei Folgejahre beziehen sich dabei auf die dem laufenden Jahr folgenden drei Rechnungsjahre. Würde beispielsweise eine Überschreitung der 6%-Grenze im Rechnungsjahr 2005 im Jahre 2006 festgestellt, müsste die Korrektur zwischen 2007 und 2009 erfolgen. Mit der erwähnten Obergrenze soll sichergestellt werden, dass sich die Fehlbeträge im Ausgleichskonto innerhalb einer definierten Bandbreite be- wegen.

Artikel 24e Sparmassnahmen (neu) Dieser Artikel regelt die Umsetzung der zur Einhaltung des Höchstbetrags der Aus- gaben notwendigen Sparmassnahmen. Die Umsetzung der Kürzungen erfolgt ge- mäss den Absätzen 1, 2 und 3 analog der Regelung im Haushaltsziel 2001 (Art. 196 Ziff. 12 BV, Übergangsbestimmung zu Art. 126 BV). Der Bundesrat beschliesst also Massnahmen in seiner eigenen Zuständigkeit und beantragt der Bundesversammlung die für die Einsparungen notwendigen Gesetzesänderungen. Der Bundesrat erhält gemäss Absatz 2 die Kompetenz zur Festlegung einer Kreditsperre. Bei den Spar- massnahmen ist die Bundesversammlung an den Betrag der Einsparungen gebunden, falls der Grenzwert für den Fehlbetrag im Ausgleichskonto überschritten worden ist. Die Massnahmen sind im Dringlichkeitsverfahren zu beschliessen.

4715

3 Auswirkungen 3.1 Finanzielle Auswirkungen 3.1.1 Auf den Bund Die Schuldenbremse hat absichtsgemäss direkte Auswirkungen auf die Entwicklung des Bundeshaushalts. Mit diesem neuen Instrument sollen sich die Defizite und Einnahmenüberschüsse über einen gesamten Konjunkturzyklus möglichst ausglei- chen. Dies bedeutet, dass die Bundesschulden längerfristig nur noch auf Grund von Tresorerietransaktionen, ausserhalb der Finanzrechnung geführten Belastungen oder einer bewussten Beanspruchung der Ausnahmeregelung ansteigen können.

3.1.2 Auf die Kantone und Gemeinden Die Vorlage hat zwar keine direkten Auswirkungen auf die Kantons- und Gemein- definanzen. Durch die Verstetigung in der Finanzpolitik des Bundes werden sich die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kantonen auf lange Sicht aber zum Vorteil sämtlicher öffentlicher Haushalte kontinuierlich entwickeln können. Im Falle von Zielabweichungen sind gewisse Auswirkungen auf die übrigen öffentlichen Haus- halte nicht auszuschliessen. Bei Transferleistungen des Bundes an Kantone und Gemeinden in der Grössenordnung von einem Drittel der Gesamtausgaben ist es un- vermeidlich, dass notwendige Ausgabenkürzungen, welche der Sanktionsmechanis- mus der Schuldenbremse vorschreibt, auch bei diesen Ausgabenkategorien vorge- nommen werden. Allerdings ist davon auszugehen, dass das Instrument so stark prä- ventiv wirken wird, dass eigentliche Korrekturmassnahmen die Ausnahme bilden oder in lediglich geringfügigem Umfange notwendig sein dürften.

3.2 Personelle Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden Die Schuldenbremse hat keine Auswirkungen auf den Personalbestand von Bund, Kantonen und Gemeinden.

3.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft Im allgemeinen Teil der Botschaft finden sich umfangreiche Überlegungen zu den Auswirkungen der Schuldenbremse auf die Wirtschaft. In dieser Ziffer werden eini- ge wesentliche Überlegungen zusammengefasst und durch zusätzliche Punkte er- gänzt.

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlicher Intervention Die Verfassung schreibt vor, dass der Bund Massnahmen für eine ausgeglichene konjunkturelle Entwicklung treffen muss (Art. 100 Abs.1 und 4). Zahlreiche Rubri- ken des Voranschlags haben eine glättende Wirkung auf den Konjunkturzyklus. Sie

4716

werden als «automatische Stabilisatoren» bezeichnet. Die Schuldenbremse ist so ausgestaltet, dass die automatischen Stabilisatoren im Verlaufe eines Konjunktur- zyklus voll und vor allem symmetrisch wirken, also sowohl im konjunkturellen Auf- schwung wie in einer Abschwungphase. Darüber hinaus lässt die vorgeschlagene Ausgabenregel im Falle von schweren Rezessionen auch die Erhöhung des Höchst- betrags der Ausgaben zu. Damit könnte in einem solchen Fall dem erwähnten Ver- fassungsauftrag auch im Rahmen der Schuldenbremse nachgelebt werden. Umgekehrt kann mit der vorgeschlagenen Regel auch verhindert werden, dass kon- junkturbedingte Einnahmenüberschüsse ausgegeben werden. Ausserdem wäre der Bund dank einer langfristig orientierten Stabilisierungspolitik nicht mehr gezwun- gen, in lang anhaltenden Rezessionsphasen Sparmassnahmen treffen zu müssen. Über den Verfassungsauftrag hinaus gehört die Stabilisierung der Konjunktur neben der optimalen Allokation der Ressourcen und der Verteilungsgerechtigkeit zu den drei klassischen Zielen der Finanzpolitik. Mit der Schuldenbremse lässt sich verhin- dern, dass gewisse Fehler der Vergangenheit wiederholt werden.

3.3.2 Auswirkungen auf die verschiedenen Gesellschaftsgruppen Am meisten profitieren von der Schuldenbremse die kommenden Generationen. Oh- ne einen institutionellen Mechanismus wie die Schuldenbremse, mit dem der Haus- haltsausgleich längerfristig sichergestellt werden soll, laufen diese Generationen Gefahr, für die Kosten einer überbordenden Schuldenentwicklung aufkommen zu müssen. Dies soll mit dem neuen Instrument verhindert werden. Würde die Schuldenbremse die Investitionen der öffentlichen Hand hemmen, so könnte sich das negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken. Die Ausgabenregel ist jedoch in Bezug auf die finanzpolitischen Prioritäten neutral und lässt damit dem Parlament volle Handlungsfreiheit, innerhalb des Ausgabenplafonds gegebenenfalls auch Investitionen zu begünstigen. Indem die Ausgabenregel sicherstellt, dass die Schulden stabilisiert werden und damit die Schuldenquote sinkende Tendenz auf- weist, ist damit zu rechnen, dass sich dies positiv auf die private und öffentliche In- vestitionstätigkeit auswirken wird. Von den Bundesfinanzen ist somit in der Zukunft keine zinstreibende Tendenz zu befürchten. Was die heutige Generation anbetrifft, so sind die Auswirkungen der Schulden- bremse auf die verschiedenen Gesellschaftsgruppen letztlich von den im Rahmen der Budgetierung gesetzten finanzpolitischen Prioritäten abhängig. Diese werden durch die Ausgabenregel allerdings nicht beeinflusst. Die Budgethoheit liegt wie bis anhin beim Parlament. Damit bestimmen die eidgenössischen Räte nach wie vor das Ver- hältnis zwischen Konsum- und Investitionsausgaben einerseits und zwischen Aus- gaben im Transfer- und Eigenbereich andererseits.

3.3.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft insgesamt Die Finanzpolitik wird dank der Schuldenbremse antizyklisch ausfallen, indem die automatischen Stabilisatoren voll wirken können. Damit trägt die Schuldenbremse zur konjunkturellen Stabilisierung bei, was für die gesamte Wirtschaft von Vorteil

4717

ist. Beispielsweise können konkursbedingte Kosten und soziale Lasten infolge Ar- beitslosigkeit reduziert werden. Die Schuldenbremse trägt damit zu einer Dämpfung starker konjunktureller Schwankungen bei, die sich langfristig auf das Wachstums- potenzial unserer Wirtschaft negativ auswirken können. Jede Massnahme zur Stabilisierung der Verschuldung wird von den Finanzmärkten positiv aufgenommen werden und sich dank einer Reduktion der Risikoprämie po- sitiv auf das Realzinsniveau auswirken. Zudem führt eine allfällige Senkung der Ri- sikoprämie des Bundes direkt zu einer Senkung der Zinsausgaben auf Bundesebene. Dadurch ergibt sich ein erhöhter finanzpolitischer Handlungsspielraum. Zusätzlich wäre mit tendenziell sinkenden Zinslasten für die Unternehmen zu rechnen, sofern die Differenz zwischen den Zinssätzen auf Bundesobligationen und den Unterneh- menszinssätzen konstant bleibt. Damit kann die Schuldenbremse die Wettbewerbs- fähigkeit unserer Wirtschaft und die Arbeitsmarktlage positiv beeinflussen. Die Unsicherheiten im Zusammenhang mit der Finanzpolitik werden abnehmen. Dies dürfte die Investitionstätigkeit der Unternehmen fördern und die Attraktivität des schweizerischen Wirtschaftsstandortes steigern. Die Aussichten, dass die Bun- desfinanzen mit der Schuldenbremse langfristig ins Gleichgewicht gebracht werden können, wird zweifellos positive Auswirkungen auf die Wirtschaft haben. Dies gilt es selbst unter Berücksichtigung der Tatsache festzuhalten, dass neben der Höhe der Staatsschulden auch andere Standortfaktoren eine wesentliche Rolle spielen, wie et- wa eine im internationalen Vergleich moderate Steuerbelastung. Auf die Fiskalquote wird sich das vorgeschlagene Instrument als solches nicht direkt auswirken. Die Ausgabenregel funktioniert bei jedem Einnahmenniveau. Die Regel schreibt allerdings vor, dass Steuererleichterungen durch Ausgabenkürzungen zu kompensieren sind. Dies ist im Interesse des langfristigen Haushaltsausgleichs un- umgänglich.

3.3.4 Andere in Frage kommende Regelungen Artikel 126 der Bundesverfassung bestimmt, dass der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht halten muss. Trotzdem hat der Bund in den letzten zehn Jahren hohe Defizite ausgewiesen. Dadurch hat die Verschuldung in diesem Zeitraum stark zugenommen. Damit dies in Zukunft verhindert werden kann, ist es nötig, die Verfassungsbestimmung mit einer bindenden und praktikablen Re- gel zu konkretisieren.

3.3.5 Praktische Aspekte der Anwendung Die vorgeschlagene Regel schränkt den finanzpolitischen Handlungsspielraum des Parlaments ein, indem die Ausgaben des Bundes im Voranschlag plafoniert sind. Eine Sonderbehandlung der Investitionen ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Die Schätzungen für die Einnahmenentwicklung und für das BIP-Wachstum werden bei der Anwendung der Regel von zentraler Bedeutung sein. Dabei werden selbst- verständlich alle verfügbaren und aktuellen Informationen verwendet und wie bisher im Rahmen der Budgetierung geschätzt. Zudem ist zu vergegenwärtigen, dass die wesentlichsten Fehleinschätzungen, nämlich diejenigen bei den Einnahmen, mit dem

4718

Ausgleichskonto gemäss Ziffer 1.9.5.4 in den zukünftigen Voranschlägen berück- sichtigt werden.

3.4 Auswirkungen auf die Informatik Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Informatik.

4 Legislaturplanung Die Vorlage der Schuldenbremse ist als Richtliniengeschäft im Bericht vom 1. März 2000 über die Legislaturplanung 1999–2003 enthalten (BBl 2000 2276).

5 Verhältnis zum internationalen Recht Grundsätzlich ist die Finanzpolitik nationales Recht und nicht durch internationales Recht begrenzt. Sollte die Schweiz dereinst der Europäischen Union beitreten, so müsste sie sich auch Regelungen unterziehen, welche die Finanzpolitik betreffen. Heute bereits in Kraft ist der Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU («Maastrichter Kriterien»), in dem sich die Länder der Europäischen Union verpflichten, gewisse Grenzen bei der Staatsverschuldung und bei den Haushaltsdefiziten einzuhalten. Mit der vorgeschlagenen Schuldenbremse gibt es in Bezug auf die Grenze der Staatsverschuldung gemäss Maastrichter-Verträgen mit Sicherheit keine Probleme. Die Schulden des Staatssektors in der Schweiz liegen unterhalb der entsprechenden Maximalvorgabe von 60 Prozent des BIP. Die Schuldenbremse trägt durch die Sta- bilisierung der Verschuldung tendenziell sogar zu einem Abbau der Quote bei. Die Defizitvorgabe von maximal 3 Prozent des BIP könnte jedoch unter anderem auch auf Grund der Ausgabenregel auf Bundesebene verletzt werden. Dies wäre dann möglich, wenn das geschätzte BIP der Schweiz weit unter das Trend-BIP fällt und dies bei Bund, Kantonen und Gemeinden sowie Sozialversicherungen zu hohen De- fiziten führen würde. Sollte eine derart schwere Rezession eintreffen, ist dies aber laut Stabilitätspakt (Art. 104) zulässig, sofern «der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Refe- renzwerts bleibt». Damit kann gefolgert werden, dass die Schuldenbremse eine insgesamt restriktivere Regelung für die Finanzpolitik darstellt, als sich dies auf Grund der Maastrichter Kriterien ergibt. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass letztere lediglich Grenzen darstellen, die zwar ohne weiteres unterboten werden können, aber nicht überschrit- ten werden sollten. In seiner Ausgestaltung im Sinne einer Beschränkung der Rolle der Konjunkturpoli- tik auf die automatischen Stabilisatoren und einer Konzentration allfälliger Stabili- sierungsanstrengungen auf die Ausgabenseite entspricht der vorliegende Mechanis- mus im übrigen auch den Empfehlungen von internationalen Organisationen wie des IWF und der OECD.

4719

6 Rechtliche Grundlagen 6.1 Verfassungsmässigkeit Mit Vorlage B wird die Änderung des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 198952 über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG) beantragt. Das FHG wurde seinerzeit gestützt auf Artikel 85 Ziffern 1, 2 und 10 der inzwischen aufgehobenen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 erlassen. Diesen Bestimmungen entsprechen die Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g und 167 der neuen Bundesverfas- sung vom 18. April 199953. Die vorgeschlagene Gesetzesänderung stützt sich eben- falls auf die neue Verfassungsgrundlage.

6.2 Erlassform und Inkrafttreten Mit dem Bundesbeschluss über eine Schuldenbremse (Vorlage A) werden die Arti- kel 126 und 159 der Bundesverfassung geändert. Der Bundesbeschluss untersteht daher obligatorisch der Abstimmung des Volkes und der Stände. Der Beschluss über die Änderung des FHG (Vorlage B) ist seinerseits in die Form eines Bundesgesetzes zu kleiden; er untersteht daher dem fakultativen Referendum. Auf Grund der Schlussbestimmung (Ziff. II Abs. 2) kann die Veröffentlichung der Gesetzesänderung (Vorlage B) im Bundesblatt erst nach Annahme des Bundesbe- schlusses über eine Schuldenbremse (Vorlage A) von Volk und Ständen erfolgen. Damit ist sichergestellt, dass die Referendumsfrist für die Gesetzesänderung erst zu laufen beginnt, wenn die entsprechende Verfassungsgrundlage in Kraft getreten ist.

52 SR 611.0 53 AS 1999 2556

4720

Anhang Technische Notiz: Schätzung des BIP-Trends und der konjunkturellen BIP-Komponente Die Entscheidungsträger der Geld- und Haushaltspolitik haben ein Interesse daran, die konjunkturelle Lage der Wirtschaft zu kennen. Es gibt mehrere Methoden zur Ermittlung dieser Information. Im Rahmen der institutionellen Schuldenbremse be- ruht die Berechnung des konjunkturellen Faktors auf der Schätzung einer mittel- /langfristigen Trendkomponente des schweizerischen Bruttoinlandprodukts, welche unabhängig von den Konjunkturschwankungen ermittelt wird. Wir möchten an die- ser Stelle die Techniken erklären, die für die Schätzung der nicht beobachtbaren Tendenzen verwendet werden. Stark vereinfacht ausgedrückt laufen die nachfolgend vorgestellten Techniken darauf hinaus, eine gewisse «Glättung» der beobachteten Zeitreihe vorzunehmen, um daraus einen vom Konjunkturverlauf unabhängigen Trend herzuleiten. Mit Hilfe des Hodrick-Prescott-Filters (nachfolgend HP-Filter genannt) (1980, 1997) kann eine Zeitreihe in zwei unbeobachtbare Unter-Komponenten aufgeteilt werden, nämlich in eine langfristige Wachstumskomponente (oder Trend), die hier als gt bezeichnet wird (t stellt einen diskreten Zeitindex dar, t = 1, 2, 3, ... n), sowie in eine mittelfristige Komponente der stationären Schwankungen (oder in eine Komponente, die den Konjunkturverlauf beschreibt), die wir ct nennen. Eine beob- achtbare Zeitreihe yt wird formal wie folgt zerlegt:

y t = g t + ct (1)

Gestützt auf die Herleitungen von Gomez (1996) oder Guay und St-Amant (1996) kann der HP-Filter als Sonderfall einer allgemeineren Zerlegungsklasse, die Glät- tung durch die penalized least squares genannt wird, angesehen werden. Benützt man den herkömmlichen Backshift-Operator B mit der Funktion Bn = y t-n, wird das Polynom im folgenden Backshift-Operator B definiert:

δ ( B ) = 1 + δ 1 B + δ 2 B + ... + δ d B d (2)

Alle Wurzeln dieses Polynoms liegen auf dem Einheitskreis, welches gt stationär machen kann. Anders ausgedrückt ergibt sich:

δ ( B ) g t = ut (3)

worin ut stationär ist, für t = d+1,d+2,...,N. Wenn wir ut als Vektor ausdrücken, er- halten wir u = (ud+1, ud+2, ... , N)’ , mit Var (u) = Ω. Wir halten ausserdem fest, dass Var (ct) = λxx (es sei daran erinnert, dass ct definitionsgemäss stationär ist). In die- sem Zusammenhang können wir die Glättungsklasse mit Hilfe der penalized least squares wie folgt darstellen: N min ∑ ( yt − g t ) 2 + λ xx u ’ Ω −1 u (4) { gt } t =1

4721

Der HP-Filter ist dann nur noch ein Spezialfall von (4), mit einem besonderen und von vornherein festgelegten Wert von λxx (Glättungs- oder Kleinstquadratfaktor), einem Wert von Ω = I, und δ(B)= ∆2 , wo ∆ = (1–B). Letzteres bedeutet unter ande- rem, dass der HP-Filter sich ideal für Zeitreihen integriert zweiter Ordnung eignet. Gomez sowie King und Rebelo (1993) haben Herleitungen durchgeführt, die eine noch stärker vereinfachte Darstellung des HP-Filters ermöglichen, indem insbeson- dere der Shift-Operator F, mit der Funktion Fn = yt+n, verwendet wird. Nach Ansicht dieser Autoren kann der HP-Filter als Resultat der Benutzung zweier linearer Filter dargestellt werden: ein Filter für die Trend-Komponente (langfristige Entwicklung), GgHP (B,F) genannt, und ein zweiter Filter für die konkjunkturelle Komponente, GxHP (B,F) genannt. Nach verschiedenen Berechnungen und Vereinfachungen erhal- ten wir für die Trendkomponente und für die konjunkturelle Komponente folgende Formeln:

1 g GHP ( B, F ) = (1 + λhp (1 − B ) 2 (1 − F ) 2 ) (5)

und

λhp (1 − B ) 2 (1 − F ) 2 G ( B, F ) = c

1 + λhp (1 − B ) 2 (1 − F ) 2 HP (6)

in denen λHP den für die Anwendung des HP-Filters vorgesehenen Glättungsfaktor darstellt (Hodrick und Prescott empfehlen für die jährlichen, die vierteljährlichen und die monatlichen Zahlen je einen Wert von 100, 1600 und 14400). Grafisch kann die Wirkung des HP-Filters im Spektralbereich veranschaulicht werden. Zu diesem Zweck wandeln wir mit Hilfe der Fourierschen Transformation die Backshift- und Shift-Operatoren B und F um. Nach verschiedenen Berechnungen und Vereinfa- chungen (gestützt auf Prietley’s Herleitungen [1996]) ergeben sich daraus im Spekt- ralbereich folgende Formeln, mit deren Hilfe wir die beiden Komponenten wie ge- wünscht unterscheiden können: ~g 1 GHP ( B, F ) = ( 2λHP cos 2ω − 8λHP cosϖ + 1 + 6λHP ) (7)

und

~c  − cos 2ϖ + 4 cosϖ − 3  GHP ( B, F ) = 2λHP    − 2λHP cos 2ϖ + 8λHP cosϖ − 1 − 6λHP  (8)

wobei Omega die Frequenzen (von 0 bis π), ausgedrückt in Radianten, wiedergibt.

4722

Abb. A1 stellt die quadrierte Gainfunktion des Filters (8) dar, das heisst den Filter für die Schätzung der konjunkturellen Komponente, die damit erfasst wird (und die sich folglich vom Trendelement unterscheidet, welches vom Filter [7] erfasst wird). Es wird sichtbar, dass der HP-Filter für die konjunkturelle Komponente die Kon- junkturzyklen ungefähr ab der Frequenz 0.06 ermittelt, d.h. die Zyklen, die höchs- tens 8 Jahre dauern (unter der Annahme von 2π /0.06π = 33 Quartale, was ungefähr 8 Jahre ergibt). Da die Zerlegung (1) additiv ist, erfasst der HP-Filter für das Trend- Element nur noch die übrigen Frequenzen, d.h. die längerfristigen Schwankungen oder 8-Jahres-Zyklen.

Abbildung A1 Quadrierte Gainfunktion des HP Filters ("Konjunkturfilter") 1.4

1.2 Gainfunktion eines "idealen" Filters 1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0 l l l l l l l l l l

0.03 0.06 0.09 ... 0.3

Bruchteile von Pi

Im Zusammenhang mit der institutionellen Schuldenbremse wurde der konjunktu- relle Faktor mit dem Trend-BIP ermittelt, das mit Hilfe des HP-Filters geschätzt wurde, indem das Trend-BIP durch das tatsächliche BIP, welches von den Kon- junkturforschungsinstituten für das betreffende Budgetjahr prognostiziert wurde (einfaches arithmetisches Mittel der Prognosen) dividiert wurde (wir möchten her- vorheben, dass die Berechnung des Trend-BIPs auf derselben Prognose beruht, wie sie für das das tatsächliche BIP verwendet wird). Für die Berechnung des Trend- BIP’s wird ein Glättungsfaktor von 100 (der «λHP») angenommen. Was die bekann- ten BIP-Werte angeht, so verwenden wir die offizielle Reihe des BIP zu konstanten Preisen von 1990 des Bundesamtes für Statistik. Auch die Ergebnisse der viertel- jährlichen Schätzungen des seco werden für die Schätzung des BIP-Trends für das laufende Jahr beigezogen. Der HP-Filter ist verschiedentlich kritisiert worden. Man wirft ihm insbesondere vor, im Rahmen von integrierten Zufallsprozessen (die selber gar keine zyklische Komponente enthalten) Schätzungen von zyklischen Komponenten vorzunehmen.

4723

Kritisiert wird aber vor allem, dass er für Schätzungen am Stichprobenende unge- eignet sei. Im Zusammenhang mit der institutionellen Schuldenbremse und der Be- rechnung des konjunkturellen Faktors kommt noch eine weitere Variante zur An- wendung, um die mit dem HP-Filter erzielten Ergebnisse zu kontrollieren. Es han- delt sich um Strukturmodelle für die Zeitreihen, die für die Modellierung der unbe- obachtbaren Serienkomponenten einen anderen Ansatz benutzen (solche «Modelle» werden sowohl für die Trend-Komponente wie auch für die konjunkturelle Kompo- nente geschätzt). Anschliessend wird eine Schätzung mit Hilfe des Kalman-Filters vorgenommen. Eine Beschreibung dieses zweiten Ansatzes findet sich im Benutzer- handbuch der Software Stamp 5.0 (1995). Unserer Kenntnis nach erzielen beide Methoden annähernd dieselben Ergebnisse, wenn man sie für die Reihe des jährli- chen BIP der Schweiz anwendet. Angesichts der Ab- und Aufrundungen im Zu- sammenhang mit der Bestimmung des Konjunkturfaktors dürfte die Wahl der Zerle- gungsmethode die erzielten Ergebnisse jedoch nicht allzu sehr beeinflussen. Es ist nicht vorgesehen, die Zerlegungsmethode des BIP in ein langfristiges Trend- element und in eine stationäre zyklische Komponente im Gesetz festzulegen, weil im Zuge der weiteren Fortschritte in der Ökonometrie- und Statistikforschung zweifel- los immer wieder neue Methoden gefunden und berücksichtigt werden dürften. Be- sondere Bedeutung wird im Zusammenhang mit der Schätzung des konjunkturellen Faktors der Kommunikation und der transparenten Datenbehandlung zukommen. [1] Gomez, V., 1996, Different Filtering Methods for Finite Nonstationary Time Se- ries, Mimeo, Ministerio de Economia y Hacienda, Madrid, Spain. [2] Guay, A. und P. St-Amant, 1996, Do Mechanical Filters Provide a Good Appro- ximation of Business Cycles, Banque du Canada, Dokument auf folgender Home- page abrufbar: http://www.bank-banque-canada.ca/french/res/tr78-f.htm.. [3] Hodrick, R.J. und E.C. Prescott, 1980, Postwar U.S. Business Cycles; An Empi- rical Investigation, Working Paper (Carnegie-Mellon University, Pittburgh USA, PA. [4] Hodrick, R.J. und E.C. Prescott, 1997, Postwar U.S. Business Cycles; An Empi- rical Investigation, Journal of Money, Credit and Banking, 29, 1–16. [5] King, R. G. und S. T. Rebelo, 1993, Low Frequency Filtering and Real Business Cycles, Journal of Economic Dynamics and Control 17, 207–231. [6] Koopman, S.J., C.A. Harvey, J.A. Doornik und N. Shepard, 1995, STAMP 5.0, Structural Time Series Analyser, Modeller and Predictor. London, Chapman & Hall.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 4654 1 Allgemeiner Teil 4656 1.1 Einleitung 4656 1.2 Historischer Rückblick über die Bundesfinanzen 4656 1.3 Institutionelle Mechanismen zur Haushaltssanierung in den letzten 50 Jahren 4658 1.4 Parlamentarische Vorstösse 4660 1.4.1 Motion der LdU/EVP-Fraktion vom 17. Juni 1994 (94.3282) 4660 1.4.2 Parlamentarische Initiative Gerold Bührer vom 5. Oktober 1994 (94.422) 4661 1.4.3 Motion Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates vom 11. April 1995 (95.3194) 4662 1.5 In- und ausländische Beispiele institutioneller Vorkehren 4663 1.5.1 Volksinitiative «Schluss mit der Schuldenwirtschaft!» 4663 1.5.2 Massnahmen zur Defizit- und Verschuldungsbegrenzung in den Kantonen 4664 1.5.2.1 Kanton St. Gallen 4664 1.5.2.2 Kanton Freiburg 4665 1.5.2.3 Kanton Basel-Stadt 4667 1.5.3 USA: Balanced Budget Constitutional Amendment 4668 1.5.4 Am Trendwachstum orientierte Finanzpolitik in Holland 4669 1.6 Grundprobleme und Erfolgsfaktoren von institutionellen Mechanismen zur Schuldenbegrenzung 4670 1.6.1 Welche Steuerungsgrösse? 4670 1.6.2 Einfacher oder komplexer Mechanismus? 4672 1.6.3 Berücksichtigung der Konjunktur? 4673 1.6.3.1 Übersicht 4673 1.6.3.2 Wie stark soll die Konjunktur berücksichtigt werden? 4674 1.6.4 Wie sollen Investitionen behandelt werden? 4675 1.6.4.1 Keine Kreditfinanzierung von Investitionen 4675 1.6.4.2 Vermeidung von übermässigem Spardruck auf die Investitionen 4679 1.7 Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse 4682 1.8 Schuldenbremse: Ausgangslage 4685 1.9 Die vorgeschlagene Schuldenbremse 4685 1.9.1 Gegenstand und Zielsetzung der Schuldenbremse 4685 1.9.2 Das Konzept 4686 1.9.3 Die konkrete Ausgabenregel 4687 1.9.3.1 Bestimmung des Konjunkturfaktors 4689 1.9.3.2 Bestimmung der Einnahmen 4690 1.9.4 Verlässlichkeit der vorgeschlagenen Schätzmethode 4692 1.9.5 Umsetzung / Ausnahmeregelung / Sanktionsmechanismus 4692 1.9.5.1 Umsetzung der Schuldenbremse 4693

4725

1.9.5.2 Ausnahmeregelung 4694 1.9.5.3 Sanktion bei Zielverfehlung in der Staatsrechnung 4695 1.9.5.4Ausgleichskonto und Sparmassnahmen 4695 1.9.6 Schuldenbremse und Budgethoheit des Parlaments 4701 1.9.7 Implikationen der Schuldenbremse 4702 1.9.7.1 Ergebnisse von Simulationsrechnungen 4702 1.9.7.2 Würdigung 4709 1.9.8 Verhältnis zur Steuerstopp-Initiative 4710 2 Besonderer Teil 4711 2.1 Erläuterungen zu den Verfassungsbestimmungen (Vorlage A) 4711 2.2 Erläuterungen zu den Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes (Vorlage B) 4713 3 Auswirkungen 4716 3.1 Finanzielle Auswirkungen 4716 3.1.1 Auf den Bund 4716 3.1.2 Auf die Kantone und Gemeinden 4716 3.2 Personelle Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden 4716 3.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft 4716 3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlicher Intervention 4716 3.3.2 Auswirkungen auf die verschiedenen Gesellschaftsgruppen 4717 3.3.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft insgesamt 4717 3.3.4 Andere in Frage kommende Regelungen 4718 3.3.5 Praktische Aspekte der Anwendung 4718 3.4 Auswirkungen auf die Informatik 4719 4 Legislaturplanung 4719 5 Verhältnis zum internationalen Recht 4719 6 Rechtliche Grundlagen 4720 6.1 Verfassungsmässigkeit 4720 6.2 Erlassform und Inkrafttreten 4720 Anhang: Technische Notiz 4721

Bundesbeschluss (Entwurf) 4727 Bundesgesetz (Entwurf) 4728

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