Parlamentarische Initiative SchKG. Betreibung von UVG-Prämienforderungen. Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates

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Parlamentarische Initiative SchKG. Betreibung von UVG-Prämienforderungen Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates

vom 27. Mai 2002

Sehr geehrte Frau Präsidentin sehr geehrte Damen und Herren,

gestützt auf Artikel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) unter- breiten wir Ihnen diesen Bericht, den wir gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellung- nahme übermitteln.

Die Kommission beantragt mit 13 Stimmen und 5 Enthaltungen, den beiliegenden Gesetzesentwurf anzunehmen.

27. Mai 2002 Im Namen der Kommission Die Präsidentin: Anita Thanei

2002-1888 7107

Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Parlamentarische Initiative

Nationalrat Peter Baumberger reichte am 20. März 1998 eine parlamentarische Initiative ein, welche verlangt, Artikel 43 des Schuldbetreibungs- und Konkurs- gesetzes (SchKG, SR 281.1) so zu ändern, dass die Prämien der obligatorischen Unfallversicherung inskünftig von der Konkursbetreibung ausgenommen sind. Der Initiant begründete seinen Vorstoss wie folgt: Nach der geltenden Regelung sind die privaten Unfallversicherer – im Unterschied zur Schweizerischen Unfallver- sicherungsanstalt und zu den öffentlichen Unfallversicherungskassen – verpflichtet, bei Prämienforderungen den Weg der Konkursbetreibung einzuschlagen. Diese Ver- pflichtung zur Konkursbetreibung rechtfertigt sich nicht, weil einerseits im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung häufig relativ kleine Beträge Gegenstand von Betreibungen sind und andererseits eine Konkursbetreibung gerade für kleine und mittlere Unternehmen und insbesondere für deren Arbeitnehmer gravierende soziale Folgen hat. Damit sowohl der Zweck des Betreibungsrechts – dem materiel- len Recht zum Durchbruch zu verhelfen – erfüllt als auch den Interessen der KMU und deren Arbeitnehmer Rechnung getragen werden kann, sollte Artikel 43 SchKG wie beantragt geändert werden. Bei der letzten Revision des SchKG war sich der Gesetzgeber der dargestellten Problematik gemäss den Materialien nicht bewusst. Der Begriff der «öffentlichen Kassen» (gemäss Art. 43 Ziff. 1 SchKG) wurde unver- ändert ins neue Recht aufgenommen. Eine Vollstreckungsweise, welche die gesamt- hafte Vermögensliquidation nach sich zieht, soll indessen nach Meinung des Gesetzgebers in der Regel dort vermieden werden, wo jemand zwangsweise zu (Prämien-) Leistungen herangezogen wird. Dies ist indessen eine Frage des Obliga- toriums der Versicherung und nicht ausschliesslich des Verwaltungsträgers.

1.2 Vorprüfung der Kommission für Rechtsfragen

Die Kommission stellte fest, dass bei der Totalrevision des SchKG vom 16. Dezem- ber 1994 die vom Initianten aufgeworfene Frage nicht behandelt worden war. Die heutige Regelung führt zu einer Ungleichbehandlung zwischen den öffentlichen Kassen (die unter die in Artikel 43 Ziff. 1 SchKG aufgeführten Ausnahmen von der Konkursbetreibung fallen) und den privaten Unfallversicherern, welche einen Schuldner auf dem Konkursweg betreiben müssen. Diese einzig auf der Gläubiger- qualität und nicht auf der Forderungsart basierende Ungleichbehandlung scheint nicht gerechtfertigt zu sein, dies umso weniger, als es sich bei diesen Schuldbetrei- bungen häufig um relativ kleine Beträge handelt. Mit einer Pfändungsbetreibung lie- ssen sich besonders für die KMU und ihre Angestellten die schwerwiegenden sozialen Folgen vermeiden, welche eine Konkursbetreibung aufgrund der gesamten Vermögensliquidation eines Unternehmens mit sich bringt.

Die Kommission sah zudem die Möglichkeit vor, bei der Ausarbeitung einer Geset- zesvorlage (2. Phase) die Revision von Artikel 43 SchKG weiter zu fassen und ande- re im öffentlichen Recht begründete Schulden ebenfalls von der Konkursbetreibung auszunehmen.

1.3 Beschluss des Nationalrates

Der Nationalrat gab der Initiative am 21. April 1999, dem Mehrheitsantrag seiner Kommission für Rechtsfragen folgend, einstimmig Folge1 und beauftragte die Kommission für Rechtsfragen gemäss Artikel 21quater Absatz 1 des Geschäftsver- kehrsgesetzes (GVG, SR 171.11) mit der Ausarbeitung einer Gesetzesvorlage. Die Kommission hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement gestützt auf Artikel 21quater Absatz 2 GVG zur Mitwirkung bei der Vorberatung beigezogen. Die Kommission behandelte dieses Geschäft an ihren Sitzungen vom 31. Januar, 3. Juli und 29. August 2000. Am 22. April 2002 nahm sie von den Vernehmlas- sungsergebnissen Kenntnis und stimmte dem Entwurf zur Änderung von Artikel 43 SchKG zu.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Die Revision des SchKG von 1994

Das SchKG wurde unlängst einer umfassenden Teilrevision unterzogen2; in Kraft ist das revidierte Recht erst seit dem 1. Januar 1997. Artikel 43 SchKG wurde bei die- ser Revision zwar diskutiert3, doch betraf die Diskussion nicht den Gegenstand der parlamentarischen Initiative, sondern ausschliesslich die Betreibungsart für familien- rechtliche Alimente (Art. 43 Ziff. 2 SchKG) und für Sicherheitsleistungen (Art. 43

Ziff. 3 SchKG). Bezüglich der öffentlich-rechtlichen Forderungen beliess es die

Revision – ohne weitere Begründung – beim alten Recht, denn im Übrigen wurde Artikel 43 SchKG nur redaktionell überarbeitet.

2.2 Das geltende Recht

Das SchKG geht davon aus, dass ein Schuldner, auch wenn er an sich konkursfähig wäre (Art. 39 SchKG), wegen einer öffentlich-rechtlichen Schuld nicht in den Kon- kurs getrieben werden darf (Art. 43 Ziff. 1 SchKG). Niemand soll – dies der Schutz- gedanke der Vorschrift – insbesondere wegen Steuerschulden einer Vernichtung seiner wirtschaftlichen Existenz ausgesetzt sein. Damit durchbricht Artikel 43 SchKG das System des SchKG, wonach die «kaufmännischen Schuldner» (darunter besonders die Handelsgesellschaften und die selbständigen Kaufleute) grundsätzlich der Konkursbetreibung, alle andern Schuldner (besonders die Angestellten und

1 AB 1999 N 734 2 Vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 8. Mai 1991, BBl 1991 III 1 ff, AB 1993 N 19, AB 1993 S 643

3 Botschaft, S. 48 f.

Erwerbslosen) der Pfändungsbetreibung unterliegen sollen4. Als insoweit system- widrige Ausnahme wird Artikel 43 SchKG in der Praxis denn auch eng ausgelegt5. Die Ausnahme wird im Gesetz jedoch nicht rein durchgeführt: Die öffentlich- rechtlichen Forderungen fallen nämlich nur dann unter Artikel 43 SchKG und ent- gehen so der Konkursbetreibung, wenn sie zugleich einem öffentlich-rechtlichen Gläubiger – einer «öffentlichen Kasse», wie sich das Gesetz ausdrückt – geschuldet sind6. Öffentlich-rechtliche Forderungen können jedoch – je nach Privatisierungs- grad einer an sich öffentlichen Aufgabe – auch Gläubigern mit privatrechtlichem Statut geschuldet sein: So die von der Initiative ausdrücklich genannten Prämien der Unfallversicherung. Zu denken ist aber beispielsweise auch an die Beiträge der obli- gatorischen Krankenversicherung sowie an die Gebühren für Strom und Kommuni- kation, wenn die Leistungen von privaten Trägern erbracht werden.

2.3 Vernehmlassung

Gestützt auf Artikel 21quater Absatz 2 GVG beauftragte die Kommission den Bundes- rat, eine Vernehmlassung durchzuführen, um den betroffenen Kreisen zu ermög- lichen, vom Vorentwurf zur Änderung des Artikels 43 SchKG Kenntnis zu nehmen. Der Bundesrat beauftragte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement mit der Vernehmlassung bei den Kantonen, dem Bundesgericht, den politischen Parteien und den direkt betroffenen Kreisen. Die Frist zur Stellungnahme wurde auf Ende Februar 2001 angesetzt. Die Kantone Appenzell Innerrhoden und Obwalden, das Bundesgericht und die Schweizerische Richtervereinigung sowie – zum Teil – das Konkordat der schweizerischen Krankenversicherer haben ausdrücklich auf eine Stellungnahme verzichtet. Der in die Vernehmlassung geschickte Entwurf sah vor, für sämtliche im öffentli- chen Recht begründeten Forderungen sowie für privatrechtliche Forderungen bis zu

1000 Franken die Konkursbetreibung auszuschliessen. Die Vernehmlassungsergeb-

nisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: Fast alle Kantone7, alle politischen Parteien und eine grosse Mehrheit der interes- sierten Organisationen bekunden dem Vorentwurf zum Ausschluss der Konkurs- betreibung für öffentlich-rechtliche Forderungen ihre Zustimmung. Zwei Organisa- tionen lehnen den Vorschlag jedoch in Bezug auf die berufliche Vorsorge des BVG ab8. Eine Organisation schlägt ein Wahlrecht des Gläubigers in Bezug auf die Betreibungsart vor9. Ein Kanton möchte dem Betreibungsamt die Kompetenz zur Wahl der Betreibungsart für Betreibungen zwischen 1001 und 5000 Franken ein- räumen10.

4 Vgl. zu den Betreibungsarten Kurt Amonn/Dominik Gasser, Grundriss des

Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 6. Aufl., Bern 1997, § 9.

5 Domenico Acocella, in: Staehelin/Bauer/Staehelin (Hrsg.), Kommentar zum SchKG,

Basel 1998, Art. 43 N 3.

6 Vgl. BGE 125 III 250 ff.

7 Ausser BL, ZH

8 KSK und SVV (welcher seine Zustimmung auf den ursprünglichen Vorschlag der Pa. Iv. beschränkt) 9 CP 10 JU

Abgelehnt wurde der Vorentwurf zum Ausschluss der Konkursbetreibung für öffentlich- rechtliche Forderungen von zwei Kantonen11 und zwei Organisationen12. Sie sind der Ansicht die Neuerung bewirke eine Schlechterstellung der übrigen Gläubiger13. Kritisch wird angemerkt, dass die vorgeschlagene Regelung einen erheblichen Mehraufwand mit sich bringt, da Betreibungsämter jeweils zuerst die Rechtsnatur einer Forderung überprüfen müssten14. Dem Vorschlag des Ausschlusses der Konkursbetreibung für die kleinen privat- rechtlichen Forderungen haben zwölf Kantone15, drei Parteien16 und sechs Organi- sationen17 zugestimmt. Die Grenze von 1000 Franken befanden jedoch einige als willkürlich gewählt18, sie sei auf 200019 bzw. 300020 oder gar 500021 Franken fest- zusetzen. Gegen den Ausschluss kleiner privatrechtlicher Forderungen von der Konkursbe- treibung äusserten sich ebenfalls zwölf Kantone22, zwei Parteien23 und sechs Orga- nisationen24. Die Mehrheit unter ihnen war der Ansicht, wer Bagatellforderungen nicht mehr zu begleichen vermöge, sei konkursreif und solle nicht länger am Wirt- schaftsleben teilnehmen25. Der Vorschlag bewirke eine Schlechterstellung der Gläu- biger von Forderungen über 1000 Franken26 und biete Anreiz für Missbrauch27.

3 Kommentar zum Entwurf

3.1 Öffentlich-rechtliche Forderungen (Art. 43 Ziff. 1)

Die Mehrheit der Kommission beantragt, die Prämien der obligatorischen Unfallver- sicherung generell von der Konkursbetreibung auszunehmen (Art. 43 Ziff. 1bis SchKG); auch konkursfähige Schuldner würden daher nur auf Pfändung betrieben, ungeachtet, ob die Prämien einer öffentlich-rechtlichen oder einer privatrechtlichen Versicherungseinrichtung zu entrichten sind. Damit wäre das Problem in Bezug auf die Unfallversicherung gelöst, nicht aber in anderen Bereichen, in denen privat- rechtliche Träger öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. Ziff. 22 oben).

11 BL, ZH

12 Verband der zugerischen Betreibungs- und Konkursbeamten, Vereinigung für

Schuldbetreibungs- und Konkursrecht 13 BL

14 ZH, VD (jedoch zustimmend)

15 AG, AR, FR, GL, GR (mit Vorbehalt), JU NE, SG, SZ, TG, UR, VS

16 CVP, CSP, SVP

17 DJS, HEV, Schweizerischer Arbeitgeberverband, SGB, Suva, vsi (mit Vorbehalt)

18 GR

19 Schweizerischer Arbeitgeberverband (jedoch intern umstritten)

20 CVP, HEV 21 DJS 22 BL, BS, BE, GE, LU, NW, SH, SO, TI, VD, ZG, ZH

23 FDP und LP

24 CP, Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz, sgv, SVV,

Verband der zugerischen Betreibungs- und Konkursbeamten und die Vereinigung für Schuldbetreibung- und Konkursrecht 25 NW, SO, TI, ZG, ZH, FDP, LP, Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz

26 BL, VD, CP, sgv und auch GR

27 BE, LU, SO, ZH

Die Mehrheit ist indessen der Meinung, dass eine Erweiterung auf sämtliche im öffentlichen Recht begründeten Forderungen zu Schwierigkeiten führen könnte. So hat das Bundesgericht28 festgehalten, dass die Prämien, die der Arbeitgeber für die berufliche Vorsorge der gemäss BVG29 pflichtversicherten Arbeitnehmer zu zahlen hat, im öffentlichen Recht begründete Forderungen seien. Bei diesen Beitragsforde- rungen kann es sich um namhafte Beträge handeln. Hätten die privaten Vorsorgeein- richtungen nicht mehr die Möglichkeit, zur Einforderung der Arbeitgeberbeiträge den Konkurs anzudrohen, würde deren Position erheblich geschwächt und die Finanzierung der zweiten Säule gefährdet. Während sich also eine Änderung von Artikel 43 SchKG im Bereich der Unfallversicherungsprämien, bei denen es sich oft um kleinere Forderungen handelt, rechtfertigt, drängt sich eine Erweiterung auf andere Bereiche nicht auf. Nach Auffassung der Kommissionsminderheit wäre es von Vorteil, eine breitere und allgemeinere Lösung ins Auge zu fassen, die für sämtliche öffentlich-rechtlichen Forderungen gelten würde, dies, um zu vermeiden, dass der Ausnahmekatalog von Artikel 43 SchKG schon bald wieder ergänzungsbedürftig wird. Die neue Ziffer 1 von Artikel 43 SchKG erwähnt die Gläubigerqualität nicht mehr; es kann sich somit sowohl um einen privatrechtlichen als auch um einen öffentlich-rechtlichen Gläubi- ger handeln. Entscheidend ist die Natur der Forderung: Ist diese im öffentlichen Recht begründet, kommt Artikel 43 SchKG zur Anwendung und die Konkursbetrei- bung ist ausgeschlossen. Diese Lösung hat das Argument der Systematik für sich, denn eine periodisch wiederkehrende Ergänzung des Ausnahmekataloges, die bei einer punktuellen Lösung unvermeidlich würde, vermag kaum zu überzeugen. Von einer betragsmässigen Obergrenze wird bei den öffentlich-rechtlichen Forderungen – wie im geltenden Recht – abgesehen.

3.2 Privatrechtliche Forderungen

Dem Anliegen der parlamentarischen Initiative, verhältnismässig kleine Forderun- gen von der schwerfälligen Generalexekution des Konkurses auszunehmen, lässt sich auch bei den privatrechtlichen Forderungen Rechnung tragen, indem alle klei- neren Forderungen von der Konkursbetreibung ausgenommen werden. Das läge ohne Zweifel im Interesse der Verfahrensökonomie. Die Ausnahme von der Konkursbetreibung erspart dem Schuldner die wirtschaftli- chen und sozialen Folgen (insbesondere für dessen Angestellten), welche der Kon- kurs für ein kleines oder mittleres Unternehmen mit sich bringt. Abgesehen davon gibt sie dem Gläubiger mit der Pfändungsbetreibung auch praktische Verfahrens- vorteile in die Hand (rascheres und billigeres Verfahren, kein Zwang zum Teilen des Vollstreckungssubstrates mit allen anderen Gläubigern)30. Artikel 43 SchKG hat demnach ambivalente Bedeutung: Einerseits schont er den Schuldner, andererseits privilegiert er den Gläubiger.

28 BGE 115 III 89 und 118 III 13

29 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge; SR 831.40

30 Vgl. Amonn/Gasser, a.a.O., § 9 N 17.

Immerhin ist dieses Verfahrensprivileg nicht absolut. Gerät nämlich der Schuldner aufgrund der Betreibung eines andern Gläubigers oder wegen Vorliegens eines materiellen Konkursgrundes (Art. 190 ff. SchKG) gleichwohl in Konkurs, fallen auch vorweg gepfändete Objekte in die Konkursmasse und kommen so letztlich doch allen Gläubigern zu Gute, es sei denn, die Verwertung habe schon stattgefun- den (Art. 199 SchKG). Für die privatrechtlichen Forderungen muss eine Obergrenze eingeführt werden. Nach Auffassung der Kommissionsmehrheit muss sie niedrig angesetzt sein, sonst besteht die Gefahr einer «stillen Abschaffung» der Konkursbetreibung: Denn wie die Praxis zeigt, bewegt sich ein grosser Teil der Betreibungsforderungen unter

5000 Franken. Sachgerecht erscheint ein Forderungsbetrag von Fr. 1000.– (Art. 43

Ziff. 1ter SchKG). Da für jede Betreibung Gebühren erhoben werden, wird ein Gläubiger es unterlassen, bei grossen Beträgen seine Forderungen in zahlreiche 1000-Franken-Tranchen aufzuteilen. Die Minderheit der Kommission beantragt demgegenüber, die Obergrenze auf Fr. 5000.– festzulegen (Art. 43 Ziff. 1bis SchKG). Für eine Obergrenze von über

1000 Franken sprechen die sozialen Folgen für die Arbeitnehmer, die beim Konkurs

ihres Arbeitgebers ihre Stelle verlieren, die Länge und die Kosten der Konkursver- fahren. Nach Auffassung der Minderheit geht es in Fällen, in denen ein Unterneh- men in Konkurs gehen muss, weil es tatsächlich nicht mehr in der Lage ist, seinen finanziellen Verpflichtungen nachzukommen, in aller Regel um Forderungen von weit über 5000 Franken. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Risiken dieser neuen Regelung nicht anders sind als diejenigen für Schuldner, die einzig der Pfändungsbetreibung unterstehen: Wenn zahlreiche Gläubiger den Schuldner gleichzeitig bepfänden, befindet dieser sich in einer ähnlichen Lage wie bei einem Konkurs. Ob gemäss Artikel 43 Ziffer 1ter SchKG (Art. 43 Ziff. 1bis in der Version der Min- derheit) eine Pfändungsbetreibung eingeleitet wird, hängt allein vom Forderungsbe- trag ab, den der Gläubiger im Betreibungsbegehren nennt. Von dieser Obergrenze bei privatrechtlichen Forderungen macht Artikel 43 Zif- fer 1ter SchKG (Art. 43 Ziff. 1bis in der Version der Minderheit) jedoch zwei Aus- nahmen: Wie bisher ist die Konkursbetreibung ausgeschlossen für periodische fami- lienrechtliche Unterhalts- und Unterstützungsbeiträge (Art. 43 Ziff. 2 SchKG) sowie für Ansprüche auf Sicherheitsleistung (Art. 43 Ziff. 3 SchKG), und zwar unabhängig von der Höhe der Forderung. Darauf wird in der neuen Ziffer 1bis ausdrücklich ver- wiesen.

4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die beantragte Änderung hat für den Bund und die Kantone keine finanziellen oder personellen Auswirkungen.

5 Verfassungsmässigkeit

Gemäss Artikel 122 der Bundesverfassung ist der Bund für die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechtes zuständig.