Rapporto della Delegazione di vigilanza della NFTA delle Camere federali all'indirizzo delle Commissioni delle fi-nanze, delle Commissioni della gestione e delle Commissioni dei trasporti e delle telecomunicazioni concernente l'alta vigilanza sui lavori di costruzione della Nuova ferrovia transalpina (NFTA) nel 2001

Rapporto della Delegazione di vigilanza della NFTA delle Camere federali all’indirizzo delle Commissioni delle finanze, delle Commissioni della gestione e delle Commissioni dei trasporti e delle telecomunicazioni concernente l’alta vigilanza sui lavori di costruzione della Nuova ferrovia transalpina (NFTA) nel 2001

del 7 febbraio 2002

Onorevoli presidenti e consiglieri,

Abbiamo l’onore di sottoporvi il rapporto della Delegazione di vigilanza della NFTA delle Camere federali sulle sue attività nel 2001, conformemente all’articolo 20 capoverso 5 del decreto federale del 4 ottobre 1991 concernente la costruzione di una ferrovia transalpina (decreto sul transito alpino; RS 742.104) e alla relativa mo- difica del 20 marzo 1998.

7 febbraio 2002 In nome della Delegazione di vigilanza della NFTA delle Camere federali: Il presidente, Max Binder, consigliere nazionale Il vicepresidente, Simon Epiney, consigliere agli Stati

2002-0318 3661

Compendio

La Delegazione di vigilanza della NFTA esercita l’alta vigilanza parlamentare con- comitante e a posteriori sulla realizzazione della nuova ferrovia transalpina. La sua funzione consiste in particolare nel verificare il rispetto dei costi, dei termini, dei crediti e delle prestazioni ordinate dalla Confederazione nonché delle condizioni quadro giuridiche e organizzative. Per svolgere il proprio mandato la Delegazione di vigilanza della NFTA gode degli stessi diritti delle Commissioni della gestione e della Delegazione delle finanze. La Delegazione di vigilanza della NFTA redige ogni anno un rapporto di attività all’attenzione delle Commissioni delle finanze, delle Commissioni della gestione e delle Commissioni dei trasporti e delle telecomunicazioni delle due Camere. Il pre- sente rapporto si fonda sugli elementi di cui la Delegazione di vigilanza della NFTA è venuta a conoscenza nel 2001. Durante l’anno in rassegna l’attività della Delegazione di vigilanza della NFTA è stata incentrata sui maggiori costi e sui ritardi presumibili, sull’evoluzione del rin- caro, sull’aggiudicazione degli ultimi lotti principali al San Gottardo, sugli sforzi profusi per trovare una soluzione duratura e finanziariamente sostenibile per il tracciato della linea nel Cantone di Uri nonché sull’adeguamento e sull’applica- zione integrale della gestione dei progetti.

Rapporti annui dell’ATG e della BLS AT Durante il periodo in esame la Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso cono- scenza dei rapporti di gestione 1999 e 2000 dell’AlpTransit San Gottardo SA (ATG) e della BLS AlpTransit SA (BLS AT). Essa ha esaminato più precisamente le riserve dei revisori esterni, il ruolo dei costruttori, la riorganizzazione della direzione dell’ATG e gli onorari versati ai membri dei consigli d’amministrazione. Verso la fine del periodo in esame la Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto con soddisfazione della decisione del consiglio d’amministrazione dell’ATG di riorganizzare la direzione dell’impresa. A partire dal 2002 la direzione sarà com- posta da cinque membri responsabili di tutti i settori chiave d’attività. Secondo la Delegazione di vigilanza della NFTA questa riorganizzazione crea i presupposti ne- cessari per fondare su basi più ampie le conoscenze relative ai progetti e le respon- sabilità, in concomitanza con il passaggio dalla fase di pianificazione della galleria di base del San Gottardo alla lunga fase d’esecuzione. La Delegazione di vigilanza della NFTA considera che gli onorari versati ai mem- bri dei consigli d’amministrazione delle società ATG e BLS AT sono ragionevoli e corrispondono a quelli versati da società anonime paragonabili. Essa non intende dunque proseguire le indagini in questo ambito.

Crediti I maggiori costi dovuti al rincaro risultano dal rincaro effettivo misurato secondo l’indice e dal rincaro dei contratti. L’indice di rincaro è applicato tra la fissazione del preventivo e la conclusione del contratto, dopo l’aggiudicazione del lotto. Esso

riflette l’evoluzione dei prezzi sul mercato: in altri termini l’evoluzione della con- giuntura e del rapporto fra l’offerta e la domanda. Per essere in grado di distingue- re i maggiori costi legati ai progetti da quelli dovuti al rincaro occorre imperati- vamente definire un indice realistico e praticabile. Nel corso dell’anno in esame l’UFT, d’intesa con l’AFF, ha sostituito l’indice zuri- ghese dei costi della costruzione delle abitazioni (ZIW), utilizzato finora, con un nuovo indice di rincaro della NFTA (NIR). Il NIR è composto da indici parziali cor- rispondenti a quattro gruppi principali di costi (costruzione, pianificazione e ono- rari, tecnica ferroviaria, diversi). La ponderazione degli indici parziali nel NIR ri- flette la parte di ogni gruppo principale di costi nel credito complessivo della NFTA. Nel 1998 il NIR era a 105,9 punti (base 1991). Per il periodo 1991–1998 la progressione è pertanto inferiore a quella dell’indice nazionale dei prezzi al con- sumo. A partire dal 1999 il rincaro del gruppo di costi «costruzione» è stato fondato es- senzialmente sull’indice dei prezzi delle costruzioni sotterranee dell’UST. Per con- siderare le condizioni particolari della costruzione delle gallerie della NFTA è defi- nito inoltre un secondo indice di controllo. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha approvato la definizione di un indice di rincaro più realistico. Essa constata che dal 1999 il rincaro nel settore delle costru- zioni delle gallerie è fortemente progredito a causa dell’evoluzione del mercato. Da allora il rincaro NFTA accumulato si situa, secondo le stime dell’UFT, tra il 16 e il 20 per cento. Questo porta il rincaro medio annuo al 2,3 per cento per l’insieme dei lotti NFTA nel periodo dal 1991 alla fine del 2001. Affinché i crediti d’opera stanziati inizialmente dal Parlamento per la costruzione della NFTA siano nuovamente disponibili senza perdite dovute al rincaro, il Consi- glio federale ha aumentato il credito complessivo (base 1998) di 2,104 miliardi di franchi, portandolo a 14,704 miliardi. Questa estensione dei crediti è stata utiliz- zata in ragione di 1,3 miliardi per correggere il corso negativo dello ZIW utilizzato sino a quel momento e in ragione di 0,8 miliardi per il rincaro effettivo del 5,9 per cento tra il 1991 e il 1998. Secondo la Delegazione di vigilanza della NFTA l’aumento del credito complessivo

della NFTA da parte del Consiglio federale dispone di una base legale sufficiente; il passaggio dal vecchio al nuovo sistema è inoltre riuscito in modo trasparente. A metà dell’anno in esame la Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato che il credito d’opera di 76 milioni di franchi (base 1998) destinato alla sorveglian- za del progetto era già stato impiegato in ragione del 58 per cento. Se si considera un’utilizzazione media annua di 4 milioni di franchi, il credito dovrebbe ancora es- sere sufficiente per otto anni; questo significa che a tempo debito esso dovrà essere aumentato. Secondo il regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari, se i lavori avan- zano più rapidamente del previsto e il livello dei costi è conforme alle aspettative, il Consiglio federale può autorizzare, per il progetto in questione, un credito supple- mentare che può ammontare fino al 15 per cento del credito di pagamento autoriz- zato per l’anno in corso. Nell’ottobre 2001 il Consiglio federale ha fatto uso per la

prima volta di questa possibilità, concedendo un’estensione di 58,9 milioni di fran- chi dei crediti di pagamento votati dal Parlamento. La Delegazione di vigilanza della NFTA constata che le condizioni legali per la li- berazione dei fondi da parte del Consiglio federale erano soddisfatte e che dette estensioni hanno evitato problemi di liquidità.

Fondo per i grandi progetti ferroviari (FPF) L’UFT sorveglia il rispetto del limite di anticipazione del FPF per mezzo di un nuo- vo programma di simulazione. Fondandosi sulle simulazioni più recenti, la Delega- zione di vigilanza della NFTA ha constatato che alla fine del 2001 il finanziamento dei quattro progetti ferroviari (NFTA, Ferrovia 2000, raccordi alle linee europee ad alta velocità, risanamento fonico) è assicurato. Anche secondo le simulazioni realizzate nel corso dell’autunno del 2001 i programmi di costruzione potranno es- sere svolti come previsto. Un adeguamento del limite di anticipazione non è per il momento necessario. Tuttavia per il periodo 2005-2010, quando il fondo registrerà la maggiore ecceden- za di spese, il limite massimo fissato attualmente non offre praticamente alcun mar- gine di manovra qualora i progetti avanzino più rapidamente del previsto o qualora vi siano maggiori costi imprevisti. Secondo la prospettiva attuale questo non significa tuttavia che i lavori dovranno essere sospesi o che potranno essere realizzati soltanto più tardi. Non vi saranno ripercussioni sullo svolgimento della prima tappa di Ferrovia 2000. Per quanto concerne la seconda tappa, conformemente alla decisione presa dal Consiglio fede- rale all’inizio del 2001, un messaggio sarà indirizzato alle Camere federali nel 2004. I lavori potranno cominciare nel 2010, come previsto dal decreto FTP. Per la realizzazione della seconda tappa è sempre previsto un importo di 5,9 miliardi di franchi (base 1995). L’UFT prosegue regolarmente le simulazioni tenendo conto, oltre alle uscite, pure delle entrate del FPF: anche queste ultime influiscono infatti sulla valutazione della situazione, segnatamente per quanto concerne la riscossione della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP). Considerato il ristretto margine di manovra offerto dal limite di anticipazione del FPF, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha incaricato l’UFT di rafforzare la gestione dei progetti presso i costruttori e la vigilanza sul fondo, a complemento dello strumento principale rappresentato dalla pianificazione della compensazione. In futuro l’UFT informerà regolarmente la Delegazione in merito ai più recenti ri- sultati delle simulazioni.

Costi per le opere «Asse del San Gottardo» e «Asse del Lötschberg» Nel 2001, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato una diminuzione crescente del margine di manovra finanziario. A fine ottobre i costi finali stimati – fatto salvo il rincaro – delle due principali opere della NFTA («Asse del San Got- tardo» e «Asse del Lötschberg») erano i seguenti:

Genere di maggiori costi (base 1998) Lötschberg San Gottardo Totale

Costi presumibili secondo nuovo 3 214 7 716 10 930 credito complessivo NFTA + maggiori costi effettivi dovuti al 438 243 681 progetto alla fine di giugno 2001 + maggiori costi (stime) dovuti al pro- 17 594 611 getto sino alla fine di ottobre 2001

Totale dei costi finali presumibili delle opere «Asse del San Gottardo» 3 669 8 553 12 222 e «Asse del Lötschberg» Fonti: Rapporto sullo stato dei lavori n. 11 (fine giugno 2001) e stime dell’Ufficio federale dei trasporti fino a fine ottobre 2001; in milioni di franchi (base 1998), arrotondati.

Tenendo conto delle altre opere (vigilanza del progetto, ampliamento della Sursel- va, raccordo della Svizzera orientale, ampliamenti sulla tratta San Gallo –Arth- Goldau, ampliamenti delle linee della rimanente rete), alla fine del 2001 i costi fi- nali presumibili del progetto NFTA – fatto salvo il rincaro – ammontano a 13,4 miliardi di franchi (base 1998). I maggiori costi effettivi dovuti ai progetti che sono già riportati nei rapporti sullo stato dei lavori alla fine di giugno del 2001 e quelli che è possibile anticipare sulla base delle decisioni di principio adottate fino alla fine di ottobre del 2001, totaliz- zano 1,3 miliardi di franchi (base 1998) per tutte le opere della NFTA, ossia due terzi della riserva di cui dispone il Consiglio federale nel credito complessivo della NFTA. Un anno prima questi costi rappresentavano solo un terzo della riserva. I maggiori costi derivanti dalla decisione del Consiglio federale di costruire, per ragioni di sicurezza, la galleria di base del Monte Ceneri quale sistema di galleria con due tubi a binario unico per direzione di marcia ammontano a circa 519 milioni di franchi, quelli derivanti dall’ottimizzazione del tracciato nel Cantone di Uri – senza i costi per l’acquisto dei terreni, di pianificazione e di sondaggio – ammontano a 75 milioni e quelli indotti dalla decisione dell’UFT di costruire la se- conda galleria di Frutigen allo stato grezzo ammontano a circa 17 milioni. In questi dati non sono compresi i maggiori costi, non ancora quantificabili, che potrebbero essere cagionati dalla modifica del progetto di pubblicazione di Erstfeld e del San Gottardo nord (circa 300 milioni di franchi), dall’aggiudicazione dei la- vori di costruzione del lotto di Sedrun a un prezzo superiore rispetto al preventivo dei costi (circa 430 milioni di franchi) nonché dall’aumento generalizzato dei costi di pianificazione e dalle nuove esigenze. Contrariamente ad altri progetti d’infrastruttura ferroviaria, come la galleria della Vereina, per la NFTA la pianificazione del blocco di certi elementi o della rinuncia a taluni di essi è molto difficile, poiché i singoli elementi dei progetti sono forte- mente interdipendenti. L’attuale pianificazione di compensazione continua confer- ma che il potenziale di economia resta piuttosto modesto.

Questa situazione è motivo di preoccupazione per la Delegazione di vigilanza della NFTA. Essa si aspetta pertanto che sia il Consiglio federale sia i responsabili pro- seguano ancora più intensamente nella ricerca di possibilità di compensazione, che rispettino scrupolosamente la procedura d’approvazione delle modifiche del pro- getto e che, nelle loro riflessioni, considerino la possibilità di adeguare le norme stabilite dalla Confederazione. Essa ritiene che le riserve dovranno essere liberate dal Consiglio federale soltanto se è provata l’impossibilità di compensare altri- menti i maggiori costi.

Termini Per il momento il termine per la messa in esercizio dell’asse del Lötschberg do- vrebbe poter essere rispettato. Attualmente è in esame la possibilità di anticipare la data prevista in quanto in futuro il cambiamento dell’orario avverrà il 21 dicembre. L’apertura della galleria di base del Lötschberg alla data stabilita riveste un’importanza capitale per la politica svizzera dei trasporti, poiché in virtù degli accordi bilaterali la Svizzera potrà prelevare integralmente la TTPCP a partire dalla messa in esercizio dell’asse del Lötschberg. Sull’asse del San Gottardo la messa in esercizio della galleria di base del Monte Ceneri potrà essere anticipata di due o tre anni, senza anticipazione dell’inizio dei lavori, grazie alla decisione del Consiglio federale di costruire due tubi a binario unico per direzione di marcia. Le previsioni per l’insieme dell’asse si sono tuttavia deteriorate. La decisione presa dal Consiglio federale nel mese di giugno del 2000 concernente il tracciato della linea, l’ondata di opposizioni che ha suscitato il pro- getto di pubblicazione dell’ATG nel Cantone di Uri, i ritardi nella costruzione del pozzo di Sedrun e la modifica del processo di costruzione per il lotto combinato di Bodio/Faido rischiano di causare un rinvio di due anni, ossia sino al 2013/14, del termine finale. Le incertezze persistenti in merito al tracciato definitivo delle linee di accesso sul versante sud delle Alpi potrebbero causare ulteriori ritardi. Per quanto concerne l’aggiudicazione dei lotti principali della galleria (Amsteg, Sedrun, Faido e Bodio), l’ATG ha analizzato numerose misure di gestione dei ter- mini e definirà un nuovo scadenzario per l’esecuzione dei lavori di costruzione. All’inizio del 2002, dopo che l’UFT avrà esaminato il nuovo programma, la Dele- gazione di vigilanza della NFTA esaminerà nuovamente l’eventuale necessità di modificare i termini fissati e analizzerà le possibili conseguenze. Per le altre opere i termini previsti dovrebbero essere rispettati. Per quanto concer- ne gli ampliamenti della linea San Gallo–Arth-Goldau, il termine fissato per la fine dei progetti della prima e della seconda fase è stato anticipato dal 2016 al 2012.

Aggiudicazioni L’aggiudicazione dei grandi lotti spetta al consiglio d’amministrazione del co- struttore interessato. All’inizio del 2001, nell’ambito della sua alta vigilanza politi- ca, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha emanato direttive che disciplinano i casi di superamento significativo dei crediti in occasione dell’aggiudicazione dei lotti NFTA. La Delegazione deve intervenire se la valutazione delle offerte concer- nente un lotto particolare, portate a uno stadio paragonabile per quanto riguarda i

costi prospettati, consente di stimare che l’aumento dei costi inizialmente iscritti nel preventivo supererà il 2 per cento annuo (base 1991). Questo tasso corrisponde al rincaro medio di circa il 2 per cento sull’arco di 20 anni, previsto nel FPF; il fondo è pertanto dotato di una riserva implicita di circa 2,5 miliardi di franchi per il rin- caro. Se il limite del 2 per cento è superato, i costruttori responsabili della preparazione e dell’esecuzione dell’aggiudicazione devono immediatamente redigere un rappor- to. Se la differenza è superiore al 3 per cento annuo la Delegazione di vigilanza della NFTA sottopone l’aggiudicazione a un’analisi più approfondita e convoca per un colloquio il consiglio d’amministrazione del costruttore interessato. Sulla base di queste informazioni la Delegazione di vigilanza della NFTA valuta le soluzioni alternative e in seguito decide se le istanze competenti, e se del caso anche il Par- lamento, debbano prendere provvedimenti per migliorare la situazione e, in caso affermativo, quali debbano essere tali provvedimenti. Per quanto concerne il Lötschberg la maggior parte dei lotti più costosi, ossia quelli relativi alla costruzione di gallerie, è già stata aggiudicata l’anno scorso. Il contratto d’appalto dell’ultimo grande lotto, la galleria di Ferden, di un importo di 467 milioni di franchi, è stato concluso all’inizio del 2001. Il totale delle somme aggiudicate per i lotti di Steg/Raron, Mitholz e Ferden corrisponde grossomodo al 110 per cento del preventivo dei costi 1991; questo aumento è pertanto inferiore al rincaro globale registrato nel periodo 1991-2001. Per quel che concerne il lotto di Ferden considerato isolatamente, esso è stato aggiudicato per un importo che rap- presentava il 117 per cento della cifra inserita nel preventivo dei costi 1991. I grandi lotti della galleria del San Gottardo (Amsteg e Bodio/Faido) aggiudicati tra il mese di gennaio e l’inizio del mese di novembre del 2001 presentano un au- mento medio annuo dei costi dell’1,5 per cento. Nella fase finale dell’aggiudicazione del lotto della galleria di Sedrun si è consta- tato che le offerte ancora in lizza erano mediamente più elevate del 58 per cento ri- spetto all’importo figurante nel preventivo dei costi 1991: la differenza ammontava a 430 milioni di franchi. Questa differenza, che supera di gran lunga i limiti stabi-

liti nelle direttive summenzionate, necessitava di un intervento immediato della De- legazione di vigilanza della NFTA. Secondo le analisi, l’aumento è imputabile in ragione di due terzi al rincaro dovuto alla situazione difficile nel settore della co- struzione delle gallerie. Per il terzo rimanente sono evocate due cause diverse: in- nanzitutto modifiche del progetto e in secondo luogo differenze nelle valutazioni dei rischi applicate dagli imprenditori rispetto a quelle applicate per il preventivo. Per quanto concerne le aggiudicazioni, la Delegazione di vigilanza della NFTA si è dichiarata preoccupata per l’aumento dei costi. Ha constatato che le direttive adottate all’inizio del 2001 hanno svolto il loro compito di sistema di preallarme. Dopo una valutazione globale, essa conclude nondimeno che verosimilmente nessu- na misura consentirà di ridurre sufficientemente i costi. In ultima analisi tutte le possibili soluzioni – rinuncia ai lavori di Sedrun, lancio di un nuovo bando, ridefi- nizione dei lotti – causerebbero un prolungamento della durata dei lavori e mag- giori costi (segnatamente a causa degli interessi intercalari) e influirebbero negati- vamente sui contratti d’appalto già conclusi. La Delegazione ha preso atto del fatto

che, nell’ambito delle sue attribuzioni, il consiglio d’amministrazione dell’ATG ha aggiudicato il lotto interessato a metà dicembre del 2001 per un importo di 1,165 miliardi di franchi (circa il 58 % in più rispetto al preventivo dei costi 1991).

Raccordi della NFTA sul versante sud delle Alpi Nel 2001, l’interesse della Delegazione di vigilanza della NFTA si è rivolto in par- ticolare alla questione delle linee d’accesso sul versante sud. All’inizio dell’anno l’Italia ha presentato la sua nuova strategia nell’ambito dei trasporti e delle linee d’accesso nel sud della Svizzera, strategia che rende necessario un aumento della capacità del tratto Bellinzona–Dirinella/confine per il traffico merci. Questa regio- ne è caratterizzata da una situazione topografica difficile e da una forte densità di popolazione. A causa del cambiamento del governo in Italia, alla fine del periodo in rassegna non era ancora possibile studiare l’influenza della nuova strategia sulle opere della NFTA a sud di Bellinzona. La Delegazione di vigilanza della NFTA in- vita il Consiglio federale a perseverare nei negoziati con i Paesi limitrofi, in parti- colare con l’Italia, affinché le linee d’accesso all’estero possano essere realizzate tempestivamente. Essa ha preso atto del fatto che all’inizio del 2002 le FFS conse- gneranno all’UFT uno studio in cui sono proposte alcune varianti. Sulla base delle conclusioni del DATEC, la Delegazione di vigilanza della NFTA esaminerà in det- taglio ciascuna di queste opzioni e la loro incidenza sulla NFTA.

Ampliamenti di tratte sulla rete rimanente Gli ampliamenti di tratte della rete esistente per le linee d’accesso alla galleria di base del San Gottardo sono meno urgenti rispetto a quelli concernenti l’asse del Lötschberg, poiché quest’ultimo dev’essere messo in esercizio già nel 2007. Nel 2001 gli sforzi sono stati concentrati sulle possibilità di aumento della capacità nel settore del lago di Zugo. Nuove simulazioni di esercizio hanno dimostrato la neces- sità di costruire un collegamento tra le linee Zugo–Lucerna e Rotkreuz–Arth- Goldau. Le FFS prevedono di instaurare un sistema di traffico circolare intorno al lago di Zugo. Nella fase iniziale la bretella di Rotkreuz sarà in esercizio con un solo binario. La Delegazione di vigilanza della NFTA constata che i problemi di capacità sussi- steranno, in particolare nelle agglomerazioni e sulle linee di accesso alla galleria di base del San Gottardo. Attualmente siffatti ampliamenti non rientrano nei pro- getti della seconda tappa di Ferrovia 2000. Nel settembre 2001 la Delegazione di vigilanza della NFTA ha visitato vari cantieri del nuovo tratto Mattstetten–Rothrist, dove si è informata sullo stato dei lavori e sull’importanza di tale linea per la NFTA.

Tracciato della NFTA nel Cantone di Uri Se la procedura di approvazione dei piani iniziata nel 2001 dall’ATG necessita di una decisione giuridica, per una modifica di principio del tracciato occorrono deci- sioni politiche che comportano conseguenze finanziarie e che, per poter essere rea- lizzate, devono essere decretate dal Consiglio federale o dal Parlamento.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato con preoccupazione che la forte reazione alla procedura di approvazione dei piani iniziata nel 2001 potrebbe ritardare nuovamente la data della messa in esercizio dell’asse del San Gottardo e causare maggiori costi. Come l’anno scorso, la Delegazione si è pronunciata in fa- vore di una soluzione rapida e consensuale. Il 21 giugno 2001 essa ha pertanto in- vitato a un colloquio il capo del DATEC. Quest’ultimo ha confermato la volontà politica del Consiglio federale di proporre un tracciato accettabile per la popola- zione locale e di trovare una soluzione consensuale al problema. Alla fine del 2001 la Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto dei risultati definitivi degli studi realizzati da ingegneri indipendenti su incarico dell’Ufficio dello sviluppo territoriale (USTE) e dell’UFT, relativi alla modifica del tracciato della linea. La maggioranza della popolazione del Cantone di Uri è favorevole al trasferimento del traffico merci dalla strada alla ferrovia. Il 90 per cento delle per- sone interrogate appoggia un tracciato NFTA che passa attraverso la montagna. Secondo i risultati presentati non è tuttavia sufficiente costruire la NFTA nella montagna per risolvere la situazione dei trasporti nella valle della Reuss nel Can- tone di Uri. Fondamentalmente la «variante dorsale lunga» è realizzabile. Gli stu- di, che dovevano mostrare possibili soluzioni per evitare la costruzione del conte- stato viadotto di Hafnerried e per aumentare il margine di manovra nell’ambito della pianificazione del territorio nel fondo valle di Uri, concludono che un trac- ciato abbassato su quasi tutta la sua lunghezza sarebbe la soluzione migliore per una «variante di valle». La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato con soddisfazione che i due studi sul tracciato della linea aumentano il margine di manovra della Confede- razione e facilitano la ricerca di una soluzione consensuale. Essa ha anche preso atto del fatto che il DATEC ha incaricato l’UFT di elaborare opzioni pragmatiche in collaborazione con l’USTE fino alla metà del 2002. La Delegazione considera molto importante la valutazione corretta delle conse- guenze politiche, finanziarie e temporali di un’eventuale realizzazione tardiva della «variante dorsale lunga» successivamente alla costruzione della galleria di base

del San Gottardo. Essa ricorda che attualmente i maggiori costi legati alla realiz- zazione di una «variante di valle ottimizzata» possono essere stimati a circa 300 milioni di franchi, quelli della «variante dorsale lunga aperta» a 550 milioni di franchi e quelli della variante dorsale lunga con diramazioni sotterranee a 900 milioni di franchi. Un ulteriore rinvio della messa in esercizio dell’asse del San Gottardo si tradurrebbe inevitabilmente in altri maggiori costi.

Tracciato della NFTA nel settore di Frutigen A metà del 2001, l’UFT ha deciso di far costruire a cielo aperto il secondo tubo della galleria tra Frutigen e Wengi-Ey durante la fase attuale, senza tuttavia do- tarlo di equipaggiamento ferroviario. In condizioni di concorrenza la costruzione di un secondo tubo della galleria dovrebbe causare maggiori costi per circa

17 milioni di franchi.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha accolto positivamente la decisione dell’UFT che tiene conto del desiderio delle autorità e di un’ampia frangia della

popolazione interessata e permette in tal modo di applicare una soluzione sosteni- bile e ottimale. Considerato che si è rinunciato all’installazione dell’equipaggia- mento ferroviario, la Delegazione ritiene che tale investimento è conforme al piano settoriale del Consiglio federale e alla decisione del Parlamento di procedere per tappe. Essa si attende che i maggiori costi saranno compensati mediante economie in altri settori dell’asse del Lötschberg.

Galleria di base del Monte Ceneri La costruzione della galleria di base del Monte Ceneri è prevista per la seconda fa- se della NFTA. I fondi per questo progetto sono per il momento ancora bloccati. Si- nora sono stati liberati soltanto 75 milioni di franchi per i lavori di pianificazione e per i sondaggi. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto del fatto che la decisione del Consiglio federale, dettata da considerazioni di sicurezza, di costruire due tubi a binario unico per direzione di marcia causa maggiori costi per circa 519 milioni di franchi (base 1998). La differenza reale tra questa soluzione e quella prevista ini- zialmente del tubo unico a due binari ammonta tuttavia soltanto a circa 300 milioni di franchi. Secondo lo stato attuale della tecnica di sicurezza il tubo unico a doppio binario avrebbe infatti dovuto essere completato almeno con un cunicolo di sicurez- za che, per il Monte Ceneri, avrebbe causato maggiori costi per circa 200 milioni di franchi: importo che non era stato iscritto nel preventivo. La Delegazione di vigi- lanza della NFTA ritiene che i maggiori costi di 519 milioni di franchi, non inclusi nel credito complessivo della NFTA, dovrebbero essere coperti dalle riserve previ- ste dal credito complessivo, a meno che non possano essere compensati mediante economie realizzate in altri progetti. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha già avuto l’occasione di esprimersi in merito alla necessità di rispettare il quadro giuridico fissato in caso di una realiz- zazione anticipata di considerevoli parti dei progetti previsti per la seconda fase. Occorre rispettare la decisione del Popolo e del Parlamento di procedere in modo scaglionato nonché il limite di anticipazione di 4,2 miliardi di franchi nel fondo per i grandi progetti ferroviari. Dev’essere inoltre garantita la realizzazione entro i termini dati dei progetti finanziati tramite il FPF, in particolare di quelli della pri- ma tappa della NFTA. La Delegazione ha appreso con soddisfazione che entro l’inizio del 2003 il Consiglio federale sottoporrà al Parlamento un messaggio rela- tivo alla liberazione della parte bloccata del credito complessivo della NFTA (gal- lerie di base del Monte Ceneri e dello Zimmerberg).

Direttiva sul controlling della NFTA (DCN) La DCN svolge una duplice funzione: innanzitutto è il principale strumento di ge- stione di cui dispone il DATEC, in qualità di autorità di sorveglianza, nei confronti dei costruttori, in secondo luogo rappresenta uno dei pilastri del sistema di preal- larme della Delegazione di vigilanza della NFTA. Quest’ultima considera pertanto di grande importanza l’adeguamento tempestivo dei capitoli e degli allegati della DCN alle nuove condizioni quadro e ritiene necessario completare entro il mese di marzo del 2002 le parti mancanti o esistenti unicamente allo stato di progetto. La

DCN deve essere completata rapidamente non da ultimo anche affinché i costruttori possano applicarla e rispettarla in ogni circostanza. La Delegazione di vigilanza della NFTA verificherà se la direttiva è stata completata correttamente ed entro i termini stabiliti. All’inizio del 2001 la Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto del rap- porto sullo stato dei lavori dell’UFT concernente il secondo semestre 2000, formu- lando tuttavia, come già l’anno precedente, alcune riserve. Essa ha nuovamente de- plorato l’assenza di una presentazione dettagliata dei costi, indispensabile per l’esercizio della sua funzione di autorità incaricata dell’alta vigilanza. La Delega- zione ha dovuto constatare che i rapporti sottoposti all’UFT dai costruttori non soddisfano ancora pienamente le esigenze della DCN, nonostante la professionalità delle persone interessate e gli sforzi profusi. In occasione di una visita alla società ATG a Lucerna, la Delegazione si è informata presso i rappresentanti dei servizi interessati in merito alle misure previste per risolvere il problema. La Delegazione di vigilanza della NFTA sottolinea che il trattamento informatico da parte dell’UFT dei dati relativi alla NFTA riveste un’importanza capitale. Que- sto incarico deve pertanto essere considerato alla stregua di una funzione direttiva, la quale deve essere gestita e controllata come tale. Durante l’anno in rassegna la Delegazione ha insistito per la messa in opera entro breve termine delle misure pre- viste da un gruppo di lavoro ad hoc. In tutte le sue riunioni essa è stata informata in merito ai progressi realizzati e agli obiettivi raggiunti dai costruttori. La Delega- zione ha così potuto constatare che la prima fase dell’appuramento dei dati di base è terminata a metà del 2001, conformemente allo scadenzario, e che l’obiettivo di eliminare tutti i punti deboli entro la primavera del 2002 poteva essere ritenuto realistico. La Delegazione verificherà se gli obiettivi fissati sono stati raggiunti in occasione dell’analisi del rapporto sullo stato dei lavori NFTA concernente il se- condo semestre 2001.

Equipaggiamento ferroviario Circa il 12 per cento del credito complessivo della NFTA è destinato all’equi- paggiamento ferroviario. Nell’agosto del 2000, l’UFT ha emanato una direttiva che rende obbligatoria l’utilizzazione del sistema ETCS (European Train Control Sy- stem) Level 2 con segnalamento in cabina di guida sull’asse nord-sud Basilea- Lötschberg. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato che il progetto è in ritardo rispetto allo scadenzario iniziale. Tuttavia sia le compagnie ferroviarie sia i settori industriali interessati ritengono che il tempo a disposizione per l’approntamento delle risorse necessarie sia ancora sufficiente. I problemi tecnici dovrebbero dun- que essere risolti prima della messa in esercizio commerciale della nuova tratta Mattstetten-Rothrist. In caso di ritardo nella messa in esercizio del sistema ETCS Level 2 al Lötschberg, le parti interessate dovranno esaminare soluzioni tempora- nee sino al momento in cui il sistema definitivo sarà pienamente operativo. L’UFT è dell’opinione che non occorra valutare o pianificare una soluzione alternativa.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ritiene che debbano essere adottate solu- zioni all’altezza delle esigenze future e delle capacità messe a disposizione grazie agli investimenti per le infrastrutture.

Condizioni di lavoro sui cantieri della NFTA Per quanto concerne le condizioni di lavoro sui cantieri della NFTA, la Delegazio- ne constata che, sebbene talune irregolarità registrate in passato siano state san- zionate e corrette, sussistono lacune nell’applicazione delle disposizioni legali e contrattuali; per quanto concerne il personale di officina è stato per esempio con- statato che si praticavano turni di lavoro di 15-18 ore al giorno. Nel 2001 la Commissione professionale paritetica lavori sotterranei (CPPLS) e gli ispettorati cantonali del lavoro hanno intensificato la loro attività. I Cantoni sono attivi nell’ambito della protezione dei lavoratori della NFTA e la circolazione delle informazioni è assicurata. Nondimeno le risorse in materia di personale a disposi- zione dei Cantoni per i controlli dell’esecuzione della legge sul lavoro sono insuffi- cienti. La Delegazione di vigilanza della NFTA si attende il rispetto rigoroso delle disposi- zioni della legge sul lavoro e dei contratti di lavoro. Incoraggia l’istituzione di so- luzioni pragmatiche e responsabili entro i limiti consentiti dalle disposizioni legali, come è stato fatto per i modelli di durata del lavoro. La Delegazione ritiene che il controllo dell’esecuzione della legge sul lavoro debba essere pienamente garantito a tutti i livelli. Sostiene pertanto esplicitamente le autorità e la CPPLS nella loro lotta contro le violazioni del diritto del lavoro nonché l’approccio severo adottato dall’UFDS nell’ambito dei permessi di lavoro e nella lotta contro le violazioni del diritto degli stranieri. Secondo l’INSAI il nostro Paese dispone di un arsenale giuridico sufficiente per imporre una protezione appropriata ai salariati delle imprese con sede all’estero che svolgono lavori in Svizzera con il loro personale. La Delegazione di vigilanza della NFTA si attende da tutte le istanze interessate che controllino che i lavoratori abbiano sempre una copertura assicurativa sufficiente. La Delegazione sottolinea la necessita assoluta di evitare che differenze in materia di copertura assicurativa creino distorsioni della concorrenza. La Delegazione di vigilanza della NFTA deplora infine il decesso avvenuto sul can- tiere del pozzo di Sedrun nel corso dell’anno in esame. Insiste sulla necessità di ac- cordare la priorità alla sicurezza e sostiene tutti gli sforzi profusi per garantire un

elevato livello di sicurezza sui cantieri della NFTA.

Sicurezza della NFTA Il rapporto dell’UFT sulla sicurezza nelle gallerie ferroviarie svizzere pubblicato all’inizio del 2001 mostra che il traffico ferroviario è molto sicuro, molto più di quello stradale. Nonostante le basse probabilità, un incidente in una galleria ferro- viaria può sempre capitare. Le conseguenze sono generalmente gravi e i soccorsi sono estremamente difficili, in particolare in gallerie molto lunghe. La sicurezza delle nuove gallerie di base e del materiale rotabile che sarà impiegato è pertanto

costantemente aggiornata e soddisfa in ogni caso i criteri validi sulle tratte europee ad alta velocità. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha esaminato la pianificazione delle misu- re di sicurezza applicabili alle nuove gallerie. Questa pianificazione avviene a vari livelli. Le compagnie ferroviarie hanno ricevuto l’incarico di elaborare un piano di sicurezza globale per la realizzazione di AlpTransit. A livello di autorità l’UFT ha istituito il comitato coordinatore «Rapporto di sicurezza AlpTransit (PO SiB-AT)». In qualità di autorità di vigilanza e di approvazione in materia di sicurezza, l’UFT ha inoltre creato una commissione d’accompagnamento che comprende esperti scientifici dell’INSAI e dei vigili del fuoco. Affinché le misure e le decisioni necessarie possano essere prese tempestivamente, la Delegazione di vigilanza della NFTA sottolinea l’importanza dell’analisi corretta e permanente delle questioni inerenti la sicurezza. Occorre impiegare tutti i mezzi per evitare che si producano incidenti gravi o che gli equipaggiamenti delle gallerie debbano essere modificati con notevole dispendio di denaro, poco dopo l’apertura, a causa di lacune del sistema di sicurezza. La Delegazione prende atto delle diffi- coltà dovute al carattere assolutamente innovatore del progetto e all’assenza di valori empirici per gallerie di tali lunghezze e rammenta che nessuna misura di or- dine tecnico o organizzativo permette di escludere completamente un rischio resi- duo.

Rapporto

I. Mandato e organizzazione

1 Mandato

1.1 Base

Secondo l’articolo 20 capoverso 3 del decreto sul transito alpino (RS 742.104) l’alta vigilanza parlamentare sulla realizzazione della Nuova ferrovia transalpina (NFTA) spetta alla Delegazione di vigilanza della NFTA. Conformemente alle direttive, adottate il 2 giugno 1999 d’intesa con le commissioni da cui emana (Commissioni delle finanze, Commissioni della gestione e Commis- sioni dei trasporti e delle telecomunicazioni) nonché con la Delegazione delle finan- ze, la Delegazione di vigilanza della NFTA verifica in particolare il rispetto delle prestazioni, dei termini, dei costi e dei crediti nonché delle condizioni quadro giuri- diche e organizzative. La Delegazione di vigilanza della NFTA non ha facoltà decisionale né la competen- za di emanare istruzioni. Può indirizzare, informando le commissioni, reclami e rac- comandazioni al Consiglio federale, all’Amministrazione o alle imprese di costru- zione; alternativamente può incaricare le commissioni di indirizzare tali raccoman- dazioni e reclami. Con questi interventi la Delegazione non si assume tuttavia una responsabilità diretta per le decisioni dell’Amministrazione o di terzi, né si assume la vigilanza diretta su questi organi: tale responsabilità rimane di competenza del Consiglio federale.

1.2 Diritti d’informazione

Per svolgere il suo mandato, la Delegazione di vigilanza della NFTA gode degli stessi diritti concessi alle Commissioni della gestione (CdG) e alla Delegazione delle finanze, conformemente agli articoli 47quater e 50 della legge sui rapporti fra i Consi- gli (LRC; RS 171.11).

A differenza delle commissioni permanenti specifiche, nei confronti delle entità og- getto della vigilanza essa gode inoltre di diritti speciali in virtù dei quali può procu- rarsi direttamente in ogni momento tutte le informazioni necessarie per la sua attività di vigilanza. Si tratta essenzialmente dei seguenti diritti d’informazione:

Tabella 1

Diritto Contenuto

Diritto d’informazione diritto di esigere in ogni momento le informazioni pertinenti presso le autorità e gli uffici della Confe- derazione, dei Cantoni e presso privati; Diritto di consultazione diritto di consultare in ogni momento gli atti in rela- degli atti zione alla costruzione della NFTA presso le autorità e gli uffici della Confederazione, dei Cantoni e pres- so privati; Diritto di edizione degli atti diritto di esigere in ogni momento dagli uffici inte- ressati l’edizione degli atti. Alla Delegazione di vi- gilanza della NFTA sono in particolare messi a di- sposizione costantemente e regolarmente i rapporti semestrali sullo stato dei lavori dell’Ufficio federale dei trasporti (UFT), tutte le decisioni del Consiglio federale rilevanti per la NFTA e tutti i rapporti di re- visione e d’ispezione rilevanti per la NFTA del Controllo federale delle finanze (CDF); Diritto di chiedere diritto di coinvolgere funzionari e privati quali per- informazioni sone tenute a fornire informazioni; Diritto di sopralluogo diritto di procedere in ogni momento a ispezioni e sul posto visite sul posto; Diritto di ricorso a periti diritto di chiedere perizie a specialisti per accerta- menti in merito a particolari situazioni; Diritto di disporre diritto di disporre del personale necessario per parti- di personale colari verifiche e inchieste.

1.3 Rapporto alle commissioni da cui emana

L’obbligo di rendiconto nei confronti delle commissioni da cui emana (Commissioni delle finanze, Commissioni della gestione e Commissioni dei trasporti e delle tele- comunicazioni) è svolto dalla Delegazione di vigilanza della NFTA per il tramite di diversi canali: – mediante un rapporto di attività scritto essa informa annualmente circa le at- tività svolte nell’anno precedente; – ogni sei mesi redige un riassunto del rapporto sullo stato dei lavori NFTA dell’UFT all’indirizzo delle commissioni permanenti da cui emana; – a intervalli regolari i suoi membri informano oralmente le rispettive commis- sioni permanenti circa i risultati delle sedute della Delegazione; – nel corso dell’anno la Delegazione invia regolarmente alle commissioni co- pie di scritti importanti dal profilo politico, in particolare copie delle comu- nicazioni al Consiglio federale;

– in caso di interventi urgenti si rivolge immediatamente per scritto a tutte le commissioni permanenti.

Questo sistema d’informazione a più livelli consente alle commissioni da cui emana la Delegazione di vigilanza della NFTA di tenersi al corrente dell’evoluzione generale dei vari progetti durante l’anno e di reagire tempe- stivamente dove necessario. Per questo motivo la Delegazione ha deciso di concentrarsi nei rapporti annuali unicamente sugli aspetti principali della sua attività. I soggetti prioritari sono raggruppati per argomento e sono trattati in modo specifico soltanto se la natura del progetto lo richiede. I membri delle commissioni da cui emana la Delegazione sono informati in modo esaustivo sullo stato dei differenti lavori mediante i riassunti dei rapporti semestrali dell’UFT sullo stato dei lavori.

2 Composizione

Secondo l’articolo 20 capoverso 4 del decreto sul transito alpino, le Commissioni delle finanze, le Commissioni della gestione e le Commissioni dei trasporti e delle telecomunicazioni delle due Camere nominano ognuna due loro membri nella Dele- gazione di vigilanza della NFTA. La presidenza è esercitata per un anno, a turno, da un deputato del Consiglio nazionale e da un deputato del Consiglio degli Stati. Per il resto, la Delegazione si costituisce autonomamente.

Nell’anno in rassegna 2001 la Delegazione di vigilanza della NFTA si compone co- me segue: Tabella 2 Commissione dei trasporti Commissione delle finanze Commissione della gestione e delle telecomunicazioni

Consiglio Rolf Büttiker Simon Epiney Hans Hofmann * degli Stati (presidente) This Jenny ** Ernst Leuenberger Thomas Pfisterer Hansruedi Stadler

Consiglio Max Binder Hildegard Fässler- Rudolf Imhof nazionale (vicepresidente) Osterwalder Andrea Hämmerle Fabio Abate Otto Laubacher * da agosto 2001 ** sino a luglio 2001

Mantenendo la stessa composizione per il 2002, sono stati nominati il Consigliere nazionale Max Binder quale presidente e il Consigliere agli Stati Simon Epiney quale vicepresidente. La Delegazione di vigilanza della NFTA dispone di un segretariato proprio, subor- dinato al Segretariato delle Commissioni delle finanze e della Delegazione delle fi- nanze delle Camere federali. Oltre ai suoi compiti regolari, il segretariato assume in particolare la coordinazione con i segretariati delle Commissioni da cui emana e della Delegazione delle finanze.

3 Spese di controllo

3.1 Sedute

Nell’anno in rassegna, la Delegazione di vigilanza della NFTA si è riunita durante le sessioni a Berna complessivamente per cinque sedute ordinarie di due giorni e per tre sedute straordinarie della durata di circa due ore cadauna. Nell’ambito della seconda seduta ordinaria la Delegazione ha effettuato una visita di controllo nella sede della società AlpTransit San Gottardo SA (ATG) a Lucerna. Du- rante la quarta seduta ordinaria ha effettuato sopralluoghi nei Cantoni di Soletta, Ar- govia e Berna, dove ha visitato i cantieri delle linee d’accesso alla NFTA che fanno parte della prima tappa di Ferrovia 2000; ha effettuato inoltre un viaggio notturno tra Olten e Zofingen, sulla linea di prova per il segnalamento in cabina di guida. I rappresentanti dell’UFT, del CDF e dell’Amministrazione federale delle finanze (AFF) si sono messi a disposizione della Delegazione di vigilanza della NFTA du- rante ogni seduta per chiarire e approfondire questioni speciali. Parimenti, sovente le delegazioni dei consigli d’amministrazione e della direzione operativa delle società costruttrici AlpTransit San Gottardo SA (ATG) e AlpTransit BLS SA (BLS AT) so- no state interpellate per questioni relative ai più recenti sviluppi nel loro settore. Durante le sedute, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha esaminato nove affari del Consiglio federale, otto rapporti del CDF, due rapporti sullo stato dei lavori della NFTA dell’UFT relativi al periodo dal 1° luglio 2000 sino al 30 giugno 2001 nonché i rapporti di gestione 1999 e 2000 delle società ATG e BLS AT. Essa è inoltre stata informata in merito a una dozzina di controlli complementari e speciali effettuati dalla sezione AlpTransit dell’UFT. I capitoli seguenti danno una visione d’assieme su questi dossier.

3.2 Affari del Consiglio federale

3.2.1 Convenzioni AlpTransit relative agli ampliamenti

sul tratto San Gallo–Arth-Goldau conclusi tra la Confederazione e le compagnie ferroviarie interessate Il 21 febbraio 2001, il Consiglio federale ha concluso tre convenzioni con le società FFS SA, BT (Bodensee-Toggenburg-Bahn) e SOB (Südost-Bahn). Queste conven- zioni disciplinano i rapporti tra la Confederazione e le compagnie ferroviarie nei settori della pianificazione, della costruzione e del finanziamento del raccordo della Svizzera orientale alla linea di base del San Gottardo, come previsto nell’articolo 5bis lettera c del decreto sul transito alpino. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha segnatamente preso atto del fatto che la scadenza per il termine dei progetti della prima e della seconda fase è stata anticipata dal 2016 al 2012. La Delegazione si è già espressa circa le convenzioni precedentemente concluse tra la Confederazione e i costruttori o le loro case madre nell’ultimo rapporto di attività (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 10.1.3).

3.2.2 Ordinanza sul traffico alpino

Durante il periodo in esame la Delegazione di vigilanza della NFTA ha seguito con attenzione l’aggiornamento e il raggruppamento delle tre vecchie ordinanze NFTA (sulle competenze, sulle procedure e sui conti speciali) nella nuova ordinanza sul transito alpino (OTrAl; RS 742.104.1) entrata in vigore il 1° marzo 2001. Essa attri- buisce un’importanza particolare alle disposizioni concernenti l’indice del rincaro, la delimitazione delle competenze e delle responsabilità a livello di autorità federali nonché il coordinamento tra gli organi di vigilanza (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 10.2.1).

3.2.3 Altre decisioni del Consiglio federale

Il Consiglio federale ha inoltre preso le decisioni seguenti, che saranno sviluppate nei capitoli successivi del presente rapporto: – decisione del Consiglio federale: aumento del credito d’opera concernente l’ampliamento della Surselva a causa del rincaro, dell’IVA e degli interessi intercalari (cfr. n. 5.1.2); – decisione del Consiglio federale: utilizzo dei fondi residui della prima tappa di Ferrovia 2000 (cfr. n. 5.2.1); – decisione del Consiglio federale: aumento del credito complessivo della NFTA (cfr. n. 5.1.1); – decisione del Consiglio federale: decisione concernente il sistema della gal- leria di base del Monte Ceneri (cfr. n. 9.3.3); – decisione del Consiglio federale: aumento del credito di pagamento 2001 concernente l’asse del Lötschberg e gli ampliamenti del tratto San Gallo– Arth-Goldau (cfr. n. 5.2.2); – nota informativa del DATEC al Consiglio federale: processo d’ottimizza- zione del tracciato della NFTA nel Cantone di Uri, situazione a fine febbraio

2001 (cfr. n. 9.3.1);

– nota informativa del DATEC al Consiglio federale: raccordo di Frutigen (cfr. n. 9.3.2).

3.3 Rapporti del CDF

3.3.1 Nuove direttive del CDF in materia

di coordinamento delle attività di controllo relative al progetto NFTA Negli anni novanta, la Delegazione delle finanze delle Camere federali ha insistito affinché l’attività dei diversi organi di controllo del progetto NFTA sia coordinata dal CDF. Prima dell’entrata in vigore dell’ordinanza sul traffico alpino (cfr. n. 3.2.2) il CDF assicurava il coordinamento in virtù dell’articolo 4 dell’ordinanza sulle com- petenze NFTA. Dal 1° marzo 2001, il coordinamento continua ad essere affidato al CDF in virtù degli articoli 15 e 16 dell’OTrAl. Questa funzione consiste nel coordi-

nare i programmi di verifica e nell’assicurare lo scambio di informazioni. Come in passato, i controlli che incombono alla Confederazione sono effettuati dal CDF e dall’UFT; quelli che incombono ai costruttori sono effettuati dai loro uffici di revi- sione interni ed esterni, i quali sono responsabili per i controlli. In seguito al cambiamento delle basi legali applicabili si è rivelato necessario l’aggiornamento e il completamento delle direttive del CDF del 27 gennaio 1995 sulle competenze dei diversi organi di controllo del progetto AlpTransit. Il CDF ha modificato tali direttive d’intesa con gli altri organi di controllo. La nuova «Direttiva in materia di coordinamento delle attività di controllo relative al progetto Nuova fer- rovia transalpina (NFTA)» è entrata in vigore il 2 aprile 2001. La nuova concezione instaura dei settori di ispezione ed esige che i controlli siano pianificati dagli organi di controllo responsabili sulla base delle analisi di rischio precedentemente realizzate. Inoltre deve esservi un sommario di tutti i controlli in corso e di quelli già svolti. Il CDF deve essere informato immediatamente in caso di modifica essenziale del programma di controllo, in caso di divergenze che sorgono durante l’anno in materia di coordinamento dei programmi e in presenza di risultati di controllo con ripercussioni importanti. Lo scambio di informazioni è stato nettamente migliorato; gli organi di controllo re- digono un riassunto di ogni controllo effettuato all’indirizzo delle persone che par- tecipano alla riunione di coordinamento annuale. Su richiesta degli organi di con- trollo nel corso dell’anno possono essere organizzate riunione di coordinamento ad hoc. Anche siffatte riunioni sono dirette dal CDF.

La Delegazione di vigilanza della NFTA constata con soddisfazione che il mandato di coordinamento è stato precisato e che prosegue a titolo di alta vi- gilanza parlamentare. Dall’inizio del 2002 la Delegazione riceverà regolar- mente, oltre ai rapporti correnti sui risultati dei controlli del CDF e dell’UFT, anche informazioni sulle riunioni di coordinamento annuali e sulla pianifica- zione per l’anno in corso.

3.3.2 Controllo di redditività dei servizi informatici

dell’UFT Il CDF ha svolto un controllo di redditività nel settore informatico dell’UFT per ve- rificare se l’ufficio è in grado di garantire l’efficacia dei sistemi d’informazione. In generale il CDF ha constatato che l’adeguamento dei meccanismi di controllo esi- stenti e l’istituzione di nuovi meccanismi non sono sempre in grado di seguire l’elevato ritmo delle innovazioni dei processi e quello del crescente aumento delle reti. L’applicazione della direttiva sul controlling della NFTA (DCN) pone problemi in- formatici all’UFT e ai costruttori (cfr. n. 10.1). La Delegazione si è interessata in particolare dei risultati dei controlli effettuati in relazione con l’applicazione KOFAT SAP dell’UFT (strumento di gestione dei costi e delle finanze nel control- ling NFTA).

Come constatato dal CDF a metà del 2001, non è stato possibile raggiungere gli obiettivi iniziali. In particolare la qualità dei dati non è ancora interamente compati- bile con la norma KOFAT. Per consentire in futuro all’applicazione KOFAT di for- nire risultati tangibili per il controlling NFTA sono state prese varie misure, fra le quali la costituzione di un gruppo di lavoro diretto dall’UFT, incaricato di migliora- re la qualità dei dati forniti dai costruttori (ATG e BLS AT). Globalmente, la direzione dell’UFT ha approvato le osservazioni e le raccomanda- zioni formulate, ricordando tuttavia che l’efficacia di KOFAT SAP dipende in larga misura innanzitutto dalla qualità dei dati forniti dai costruttori e dalle compagnie fer- roviarie e in secondo luogo dalla messa in esercizio della nuova versione dell’applicazione, avvenuta a metà dell’anno in esame.

La Delegazione di vigilanza della NFTA sottolinea che il trattamento infor- matico da parte dell’UFT dei dati relativi alla NFTA è di importanza capitale. Questo compito deve pertanto essere considerato alla stregua di una funzione direttiva e gestito e controllato come tale. In occasione dell’analisi del rap- porto sullo stato dei lavori NFTA concernente il secondo semestre 2001, che le sarà presentato nella primavera 2002, la Delegazione verificherà se gli obiettivi fissati sono stati raggiunti.

3.3.3 Efficacia della sezione AlpTransit dell’UFT

In occasione di un controllo dell’efficacia effettuato nella sezione AlpTransit dell’UFT, il CDF ha esaminato il settore dei controlli complementari e speciali (cfr. n. 3.4) nonché i differenti aspetti degli altri compiti attribuiti a questo servizio, come la redazione dei rapporti sullo stato dei lavori e l’applicazione della DCN (cfr. n. 10). Il CDF ha constatato che la collaborazione con la sezione AlpTransit non po- neva nessun problema e che i compiti di controllo sono eseguiti efficacemente. Esso ha formulato raccomandazioni in merito a singoli settori d’attività della sezione. In primo luogo, sul piano organizzativo il CDF ha constatato una penuria di perso- nale e un’insufficiente separazione delle funzioni tra il settore delle finanze e quello della gestione dei fondi. Questi problemi sono stati risolti grazie all’assunzione di una persona al posto di gerente dei fondi e grazie all’aumento dell’effettivo regola- mentare di servizio a tre persone. In secondo luogo, per quanto concerne l’efficacia dei controlli complementari e spe- ciali effettuati dalla sezione presso i costruttori, il CDF ha constatato che vi sono possibilità di miglioramento a livello di gestione e a livello di documentazione. Per ottimizzare l’efficacia dei suoi controlli l’UFT ha istituito una nuova organizzazione e un sistema di vigilanza sulle misure. In futuro la sezione includerà nell’analisi e nella pianificazione dei controlli un sommario degli affari in sospeso risultanti dai rapporti di controllo precedenti. Esso migliorerà il sistema di garanzia della qualità e redigerà un rapporto globale sulle sue attività di controllo. Infine, per quanto concerne il controllo dei crediti d’impegno relativi al credito d’opera NFTA «vigilanza del progetto», il CDF ha constatato che il sistema di con- trollo interno rispettava solo parzialmente le esigenze legali. In occasione della revi-

sione effettuata all’inizio del 2001, il sommario di tutti gli impegni presi e le stime semestrali dei costi finali non erano ancora disponibili. A questo proposito, a metà del 2001, l’UFT ha comunicato alla Delegazione di vi- gilanza della NFTA che il credito di 76 milioni di franchi (base 1998) destinato alla vigilanza del progetto era stato utilizzato in ragione del 58 per cento. Considerata un’utilizzazione media annua di quattro milioni di franchi, il credito dovrebbe anco- ra bastare per otto anni; questo significa che a tempo debito occorrerà aumentarlo.

3.3.4 Parere in merito ai rapporti sullo stato dei lavori

dell’UFT Se necessario, il CDF analizza i rapporti sullo stato dei lavori NFTA dell’UFT sotto il profilo dell’alta vigilanza finanziaria delle autorità e prende posizione a tal propo- sito nei confronti della Delegazione di vigilanza della NFTA. Nell’anno in esame, il CDF ha constatato che il rapporto sullo stato dei lavori con- cernente il secondo semestre 2000 non era stato redatto come previsto. Il CDF ha fatto notare che se a questo stadio gli elementi strutturali, quali il piano della struttu- ra del progetto, subiscono ancora modifiche fondamentali, la trasparenza finanziaria e la possibilità di confronto dei dati potrebbero essere compromesse.

La Delegazione di vigilanza della NFTA constata che l’UFT ha preso in con- siderazione le raccomandazioni e adegua il processo di redazione dei rapporti sullo stato dei lavori nell’ambito del suo sistema di garanzia della qualità. Es- sa raccomanda inoltre di esaminare la possibilità di un aumento delle risorse messe a disposizione.

3.3.5 Valutazione del processo di stima dei costi finali

della BLS AT Per poter formulare un parere politico sull’evoluzione dei costi, la Delegazione di vigilanza della NFTA deve potersi fondare su un flusso d’informazioni completo e a tutti i livelli: imprese di costruzione e consorzi, costruttori, servizi federali compe- tenti e Parlamento. Nell’anno in esame il CDF ha sottoposto a un esame formale la circolazione dei dati nell’impresa BLS AT, a tutti i livelli dai cantieri fino alla direzione. In particolare sono state esaminate le regolamentazioni relative al controlling, alla redazione dei rapporti e alle modifiche del programma; è stato anche esaminato il modo in cui tali regolamentazioni sono applicate nei cantieri e dai costruttori. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso nota del fatto che i compiti di di- rezione del progetto sono svolti con competenza e impegno a tutti i livelli. La BLS AT ha assicurato che avrebbe preso provvedimenti concernenti i punti deboli evoca- ti, segnatamente nell’ambito del trasferimento delle conoscenze e del principio del doppio controllo. La BLS AT respinge invece la raccomandazione formulata dal CDF che suggeriva l’istituzione di un servizio di revisione interna indipendente.

La Delegazione di vigilanza della NFTA valuta positivamente la volontà della BLS AT di consolidare la sua gestione finanziaria. Tuttavia, considerato il notevole volume delle risorse impiegate e la complessità del progetto, essa appoggia la raccomandazione indirizzata dal CDF al consiglio d’amministra- zione della BLS AT di istituire un servizio di revisione interna indipendente, oltre al servizio di revisione statutario, come d’uso per le società anonime di una certa dimensione. Questo a maggior ragione considerando che, in seguito all’intervento del CDF e della Delegazione di vigilanza della NFTA (cfr. Rapporto di attività 1999, n. B 2.5), l’ATG dispone da due anni di un siffatto organo (servizio di revisione interna delle FFS).

3.3.6 Esame delle aggiudicazioni della BLS AT

Nell’ambito delle precedenti revisioni effettuate presso la BLS AT, il CDF aveva in- dicato, sotto forma di raccomandazioni, il modo di procedere al fine di rispettare le disposizioni della legislazione sugli acquisti pubblici nell’ambito dell’attribuzione diretta. In occasione di un controllo supplementare realizzato nel 2001, il CDF ha constatato che, in casi isolati, i mandati di prestazioni erano attribuiti direttamente, anche laddove la legge prescriveva come minimo una messa a concorso.

La Delegazione di vigilanza della NFTA esige dalla BLS AT che in futuro proceda all’aggiudicazione di mandati supplementari e di supplementi nel pieno rispetto della legislazione sugli acquisti pubblici.

3.3.7 Esame delle aggiudicazioni dell’ATG

Presso l’ATG, il CDF ha esaminato l’appalto e l’aggiudicazione di determinati lavo- ri nonché l’applicazione delle raccomandazioni formulate in precedenza nell’ambito dell’aggiudicazione degli appalti di costruzione. Ha constatato che il costruttore ri- spetta le disposizioni della normativa sugli acquisti pubblici nell’ambito degli ap- palti di costruzione, in particolare quelle molto severe per l’incarico diretto. Neppu- re l’accordo concernente il diritto d’informazione ha dato adito a osservazioni. Il CDF ha formulato qualche osservazione, fondata essenzialmente sulle nuove deci- sioni della Commissione federale di ricorso in materia di acquisti pubblici concer- nenti in particolare la clausola d’integrità. Queste decisioni dovrebbero apportare precisazioni per quanto riguarda le future gare d’appalto. Prima di essere applicate esse devono tuttavia essere concretate dalla Conferenza degli organi di costruzione della Confederazione (CSFC). La questione della clausola d’integrità e quella della separazione dell’elaborazione dei progetti e della direzione dei lavori dovranno an- cora essere discusse in modo approfondito tra il CDF, l’UFT e la CSFC.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto del rapporto di revisio- ne del CDF e ha incaricato quest’ultimo di informarla, al momento opportuno, delle ripercussioni che potrebbero avere le raccomandazioni concernenti la clausola d’integrità e la separazione delle funzioni in occasione delle future aggiudicazioni della NFTA.

3.4 Controlli speciali e complementari dell’UFT

3.4.1 Controlli nell’ambito dei contratti

e delle aggiudicazioni Oltre alla sua funzione di consulente nell’ambito dei contratti e delle aggiudicazioni, durante l’anno in esame l’UFT ha effettuato mediante sondaggio controlli concer- nenti essenzialmente aspetti giuridici. Con questi controlli si esamina se le procedu- re di aggiudicazione sono conformi al diritto federale sugli acquisti pubblici, se le aggiudicazioni sono plausibili e verificabili e se le disposizioni contrattuali minime stabilite nella DCN sono rispettate. Non si tratta invece di consultare direttamente le offerte né di procedere a valutazioni parallele. I controlli eseguiti presso l’ATG hanno dimostrato all’UFT che, di regola, le aggiu- dicazioni sono effettuate correttamente. Sono state formulate alcune raccomandazio- ni, segnatamente in merito alla preselezione o al ritiro prematuro delle offerte non- ché in merito ai contatti orali con gli offerenti. L’UFT ha pure sostenuto gli sforzi profusi dall’ATG per offrire una formazione di qualità al personale responsabile della gestione dei contratti. Presso la BLS AT, l’UFT ha esaminato singoli documenti concernenti il bando di concorso e ha emesso raccomandazioni, di cui è stato ampiamente tenuto conto nelle procedure successive.

3.4.2 Controllo dei costi

I controlli dei costi effettuati presso i due costruttori durante il periodo in esame non hanno dato adito a osservazioni particolari. Questo è dovuto non da ultimo al rinvio di un controllo speciale dell’UFT al 2002 in seguito ai problemi informatici con cui è stata confrontata l’ATG (cfr. n. 10.2).

3.5 Rapporti sulla gestione dei costruttori

Durante il periodo in rassegna, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto dei rapporti sulla gestione 1999 e 2000 della BLS AT e dell’ATG. Essa ha esami- nato in modo più approfondito la riserva degli organi di revisione esterni, il ruolo dei costruttori, la riorganizzazione della direzione dell’ATG e gli onorari versati agli amministratori.

3.5.1 Riserva degli organi di revisione esterni

In tutti i rapporti sulla gestione dei costruttori (ATG e BLS AT) realizzati finora, gli organi di revisione esterni hanno formulato la riserva seguente: «I costi cumulati relativi ai progetti San Gottardo e Svizzera orientale [rispettiva- mente «relativi alla costruzione della linea di base del Lötschberg»] sono intera- mente stati iscritti all’attivo. Per il momento è impossibile valutare definitivamente questi costi al valore operativo futuro. Considerate le incertezze relative alla reddi- tività del progetto, è probabile che in futuro gli importi passati all’attivo saranno oggetto di notevoli ammortamenti. Nonostante la riserva menzionata, (...) vi raccomandiamo di approvare i conti an- nuali che vi saranno presentati, poiché l’ordinanza sui conti speciali NFTA e la convenzione conclusa tra Confederazione e BLS AT [rispettivamente «ATG»] pre- vede obbligatoriamente il differimento degli ammortamenti sino al momento della messa in esercizio dell’infrastruttura. Inoltre, come ci è stato confermato dai servizi federali competenti, i contributi versati a fondo perso devono essere considerati alla stregua di aggiustamenti di valore. Se, malgrado le basi legali menzionate, l’ammortamento del progetto sul valore operativo dovesse superare l’importo delle posizioni costituite a titolo di aggiusta- menti di valore, la società potrebbe ritrovarsi in una situazione di perdita di capi- tale o di indebitamento.»

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha chiesto all’UFT e al CDF di prendere posizione in merito a queste riserve dal punto di vista giuridico e finanziario.

Dopo aver esaminato il rapporto dei revisori, la Delegazione di vigilanza della NFTA è arrivata alla conclusione che da un punto di vista formale la riserva dell’organo di revisione è pienamente giustificata per quanto concerne la tra- sparenza e la dotazione di fondi propri. Non si tratta tuttavia di una riserva strettamente necessaria, poiché le questioni di valutazione sono disciplinate da leggi federali speciali che prevalgono sulla legislazione ordinaria.

3.5.2 Struttura giuridica dei costruttori costituiti in società

anonime e loro margine di manovra Nel 1996, il capo del DATEC aveva commissionato varie perizie concernenti un modello di committenza per la costruzione dei due assi della NFTA. Dopo l’esame di vari modelli sono state fondate due società anonime, una affiliata alle FFS SA, l’altra alla BLS SA. Le competenze e le responsabilità sono state chiaramente defi- nite anche a livello delle convenzioni concluse tra la Confederazione e i costruttori. Soltanto i costruttori rispondono nei confronti della Confederazione della confor- mità all’ordinazione dei progetti e delle infrastrutture costruite, così come dell’utilizzazione efficiente delle risorse. Le società madre sono competenti unica- mente per la salvaguardia degli interessi delle società esercenti. L’elezione dei membri dei consigli d’amministrazione deve avvenire, se possibile, in modo consen-

suale. La Confederazione deve essere consultata e ha il diritto di designare tre am- ministratori. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato che finora que- sto diritto non è mai stato esercitato. Tra la Confederazione e determinati membri dei consigli d’amministrazione si svolgono invece colloqui regolari. Nonostante le basi giuridiche speciali e dopo una fase iniziale difficile, le strutture organizzative sono attualmente operative e funzionano correttamente. La libertà im- prenditoriale dei costruttori, malgrado la loro organizzazione disciplinata dal diritto privato, è limitata dalla loro esigua capitalizzazione, dalle diverse regolamentazioni speciali della Confederazione e dalla DCN del DATEC. Anche se i dirigenti di que- ste imprese dispongono de facto di un margine di manovra limitato, essi hanno co- munque il compito di esercitare la loro funzione nell’interesse della Confederazione e con la necessaria diligenza.

Nella fase attuale dei lavori la Delegazione di vigilanza della NFTA non ritie- ne necessaria una discussione su una modifica del modello di committenza. Considera molto più importante un’applicazione rigorosa delle nuove basi le- gali della NFTA e delle convenzioni concluse tra la Confederazione e i co- struttori nonché le rispettive società madre. La regolamentazione federale pre- vale qui sul diritto della società anonima.

3.5.3 Nuova organizzazione della direzione dell’ATG

In seguito alla partenza del capo delle finanze dell’ATG, nell’ottobre 2001, la Dele- gazione di vigilanza della NFTA ha avuto colloqui approfonditi con il consiglio d’amministrazione e la direzione dell’impresa in merito alla direzione finanziaria delle operazioni, segnatamente nella prospettiva dell’aggiudicazione degli ultimi grandi lotti della galleria del San Gottardo. Essa si è in particolare interessata al pro- getto di riorganizzazione della direzione. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha raccomandato con insistenza al consi- glio d’amministrazione di mettere a concorso tale posto strategico il più presto pos- sibile. Il consiglio d’amministrazione ha assicurato alla Delegazione che un candi- dato sarebbe stato selezionato al più tardi all’inizio del 2002. Ha inoltre consegnato alla Delegazione il nuovo capitolato d’oneri della divisione Finanze, controlling e informatica. Verso la fine del periodo in rassegna, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha appreso con soddisfazione che il consiglio d’amministrazione aveva deciso di rior- ganizzare la direzione dell’impresa. Dal 2002 essa si comporrà di cinque membri che saranno responsabili assieme al presidente dei settori d’attività chiave dell’ATG: pianificazione, costruzione della galleria, equipaggiamenti ferroviari, finanze e con- trolling.

Secondo la Delegazione di vigilanza della NFTA questa riorganizzazione crea i presupposti necessari per fondare su basi più ampie le conoscenze relative ai progetti e le responsabilità, in concomitanza con il passaggio dalla fase di pianificazione della galleria di base del San Gottardo alla lunga fase d’esecu- zione.

3.5.4 Onorari degli amministratori dei costruttori

Presso l’ATG, gli onorari versati ai membri del consiglio d’amministrazione nel

2001 ammontavano a 50 000 franchi per il presidente, 40 000 franchi per i membri

della delegazione del consiglio d’amministrazione e 30 000 franchi per gli altri membri. Gli amministratori non percepiscono bonus. Il tempo consacrato a tali mandati corrisponde a circa dieci sedute all’anno. In occasione di aggiudicazioni importanti, come nell’anno in rassegna, gli amministratori possono anche essere convocati per sedute straordinarie. I membri della direzione hanno diritto a un bonus. Presso la BLS AT gli amministratori hanno percepito onorari di 15 000 franchi all’anno fino al 1999. Dall’inizio dei lavori di costruzione il presidente riceve 50 000 franchi e gli altri membri 30 000 franchi. Il consiglio d’amministrazione si riunisce mensilmente e il presidente partecipa quasi settimanalmente alle riunioni. Non sono versati bonus.

La Delegazione di vigilanza della NFTA considera che gli onorari versati agli amministratori delle società ATG e BLS AT sono ragionevoli e corrispondono a quelli versati da società anonime paragonabili. Essa non intende pertanto proseguire le indagini in questo ambito.

4 Competenze e responsabilità

Negli ultimi due rapporti d’attività, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha am- piamente trattato la delimitazione e l’attribuzione delle competenze e delle respon- sabilità degli organi coinvolti nella realizzazione della NFTA nonché degli organi incaricati del controllo e della vigilanza (cfr. Rapporto di attività 1999, n. A 3, B 2 e B 3.4; Rapporto di attività 2000, n. 4.1).

L’allegato 3 fornisce una visione d’assieme completa e attuale degli organi incaricati della vigilanza, del controllo e dell’esecuzione nonché della portata dei rispettivi incarichi.

II. Priorità

5 Crediti

5.1 Crediti d’impegno

5.1.1 Adeguamento del credito complessivo della NFTA

al nuovo indice di rincaro per la NFTA Uno dei compiti principali affidati dalle Camere federali alla Delegazione di vigilan- za della NFTA è di vigilare sul credito complessivo della NFTA, rendendole imme- diatamente attente all’insorgere di un rischio di maggiori costi, e contribuire in que- sto modo quale strumento politico a prevenire ogni rischio di superamento dei cre- diti. Il credito complessivo della NFTA è stato approvato dal Parlamento nel 1998. Esso fissa i crediti d’impegno massimi a disposizione nella prima e seconda fase per le singole opere, per la vigilanza del progetto e per la riserva centrale del Consiglio fe- derale. Comprende anche una riserva del 15 per cento per i maggiori costi imputabili a modifiche dei progetti (p. es. norme più severe in materia di sicurezza nelle galle- rie di base, rischi geologici) o a calcoli imprecisi nell’allestimento del preventivo. Per questi maggiori costi inerenti al progetto dovuti a modifiche dei mandati o ad altri imprevisti, i costruttori devono elaborare un piano di compensazione in colla- borazione con l’UFT. La liberazione di fondi dal credito d’opera «riserve» del cre- dito complessivo della NFTA può essere chiesta al Consiglio federale soltanto quando è certo che non è possibile realizzare le altre possibilità di compensazione. Il rincaro, gli interessi intercalari e l’imposta sul valore aggiunto non sono integrati nel credito complessivo, poiché i costi di un progetto così importante e di lunga du- rata come la NFTA non possono essere previsti in modo affidabile e sfuggono all’influsso del committente. Le tasse e le variazioni dei costi dovute all’evoluzione del mercato sono tuttavia considerate, per il finanziamento tramite il fondo per i grandi progetti ferroviari (FPF), con tassi di rincaro annui tra l’1,5 e il 2 per cento e un interesse intercalare del 4 per cento. Il Parlamento ha deciso che il Consiglio fe- derale può finanziare i maggiori costi dovuti al rincaro ampliando i crediti oltre il credito complessivo della NFTA. Per poter distinguere correttamente i maggiori costi dovuti ai progetti da quelli do- vuti al rincaro, è necessario determinare in modo affidabile il rincaro accumulato tra l’allestimento del preventivo (base 1991) e la stipulazione di ogni singolo contratto d’opera. È pertanto indispensabile definire come metro un indice realistico e pratico.

Nel 1994 e nel 1995, l’indice zurighese dei costi della costruzione di abitazioni (ZIW) è stato utilizzato come indice ufficiale per la NFTA, d’intesa con le FFS. Dal 1995, l’evoluzione nel settore della costruzione di abitazioni e lo sviluppo nel setto- re della costruzione di gallerie hanno cominciato a divergere notevolmente. Consi- derate l’importanza e la durata del progetto NFTA, alla fine del 1998 – cioè dopo la votazione da parte del Parlamento del credito complessivo per la NFTA – il DATEC ha istituito un gruppo di lavoro incaricato di definire un indice del rincaro basato sulle caratteristiche di questo progetto di grande portata. Nel periodo in rassegna, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha seguito regolarmente l’andamento del nuo-

vo indice e ne ha riferito dettagliatamente nel suo ultimo rapporto (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 6.2). Nel giugno 2001, dopo aver ascoltato i costruttori e informato in modo dettagliato la Delegazione di vigilanza della NFTA, l’UFT, fondandosi sull’articolo 12 OTrAl e d’intesa con l’AFF, ha messo in vigore la nuova versione della DCN, che sostituisce il ZIW con il nuovo indice di rincaro della NFTA (NIR). Il NIR si compone di quattro indici parziali corrispondenti all’evoluzione dei prezzi in quattro gruppi principali di costi. Gli indici parziali sono sommati conformemente alla loro ponderazione e formano l’indice globale NIR. La ponderazione rispecchia la percentuale di ciascun gruppo di costi al credito complessivo della NFTA. Tabella 3

Gruppo di costi Ponderazione Composizione dell’indice parziale

Costruzione 69% Fino al 1998/1999, l’indice dei prezzi è cal- colato secondo una versione semplificata del metodo di Schips. Dal 1998/1999, l’indice principale è l’indice dei prezzi delle costruzioni sotterranee dell’Ufficio federale della statistica (UST). Parallelamente, un indice di controllo è cal- colato secondo il metodo di Schips.

Pianificazione, onorari, 16% Indice dei salari nominali dell’UST per il oneri propri dei co- gruppo «servizi a imprese». struttori

Tecnica ferroviaria 12% Indice dei prezzi e dei salari costituito di singoli sottogruppi dell’indice dei prezzi alla produzione e all’importazione dell’UST nonché dell’indice dei salari nell’industria elettronica, metallurgica e dei macchinari.

Diversi 3% Evoluzione media dei prezzi calcolata per i tre altri gruppi principali di costi.

Fonte: Rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori della NFTA n. 11, 1o gennaio – 30 giugno 2001, rapporto principale.

Il nuovo indice permetterà di controllare meglio la gestione del credito della NFTA e di prevedere la sua evoluzione in modo più realistico. Per il periodo 1991–1999, con 105,9 punti di riferimento lo sviluppo del NIR si mantiene su valori paragona- bili a quelli dell’indice nazionale dei prezzi al consumo. I valori definitivi per il 2000 e il 2001 non sono ancora disponibili, ma si prevede un notevole aumento (cfr. n. 6.4).

Tabella 4

Evoluzione dell’indice di rincaro della NFTA dal 1991 al 2001

Ottobre Punti di riferimento

1991 100,0 1992 101,1 1993 101,8 1994 102,2 1995 102,5 1996 105,4 1997 105,7 1998 105,9 1999 106,3 2000 116,0 – 120,0 * 2001 121,0 – 126,0 * Fonte: Rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori della NFTA n. 11, 1° gennaio – 30 giugno 2001, rapporto principale, allegato 1b. * stime dell’UFT del dicembre 2001

Il Consiglio federale ha preso conoscenza del nuovo metodo di calcolo il 28 giugno 2001. Affinché i crediti d’opera stanziati originariamente dal Parlamento siano di- sponibili per la costruzione della NFTA senza perdite dovute al rincaro, il Consiglio federale ha approvato un ampliamento del credito complessivo (base 1998) di 2,104 miliardi di franchi, di cui 1,3 miliardi per correggere il corso negativo del ZIW dal 1991 al 1998 e 0,8 miliardi per tenere conto del rincaro effettivo nello stes- so periodo (cfr. tabella 5). Sono così a disposizione senza perdite dovute al rincaro 11 320 milioni di franchi per la realizzazione della prima fase (opere con priorità: costruzione delle gallerie di base del San Gottardo e del Lötschberg) e 3 384 milioni per la seconda fase (principalmente per la realizzazione della galleria di base del Monte Ceneri e della galleria del Zimmerberg).

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha approvato la determinazione di un del credito complessivo della NFTA da parte del Consiglio federale in virtù dell’articolo 3 lettera d del decreto federale del 8 dicembre 1999 concernente il nuovo credito complessivo per la NFTA (decreto sul finanziamento del transito alpino; FF 2000 136), dispone di una base giuridica sufficiente e che il passaggio dal vecchio al nuovo sistema è stato svolto con la necessaria tra- sparenza.

Tabella 5

Credito complessivo NFTA adeguato al NIR (in milioni di franchi)

Costi 1998 secondo ZIW Costi 1998 secondo NIR

Opere Fase 1 Fase 2 Totale Fase 1 Fase 2 Totale

Vigilanza del progetto 65 65 76 76 Asse del Lötschberg 2754 2 754 3 214 3 214 Asse del San Gottardo 5410 1202 6 612 6 313 1403 7 716 Ampliamento Surselva 105 105 123 123 Raccordo della Svizzera 129 721 850 151 841 992 orientale Ampliamenti San Gallo 45 29 74 52 34 86 – Arth-Goldau Ampliamenti linee della 214 257 471 250 300 550 rimanente rete Riserve 978 691 1 669 1 141 806 1 948 Differenze di arroton- -1 damento a carico delle riserve Totale 9700 2900 12 600 11 320 3384 14 704 Fonte: Rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori della NFTA n. 11, 1° gennaio – 30 giugno 2001, rapporto principale, allegato 1a; in milioni di franchi, arrotondati.

5.1.2 Aumento del credito d’opera per l’ampliamento

della Surselva Secondo l’articolo 3 lettera d del decreto sul finanziamento del transito alpino, il Consiglio federale può aumentare il credito complessivo della NFTA in funzione del rincaro comprovato, dell’imposta sul valore aggiunto e degli interessi intercalari. Una simile misura s’impone quando il credito d’opera approvato risulta insufficiente a coprire i costi supplementari. Il 10 gennaio 2001, il Consiglio federale ha fatto uso di questa competenza per la prima volta e deciso di aumentare di 22,75 milioni di franchi il credito previsto per i lavori di ampliamento della Surselva, che termineranno alla fine del 2002. Questo importo è ripartito nella maniera seguente: 13 milioni, cioè il 12,6 per cento del cre- dito d’opera e il rincaro minimo presumibile, per il rincaro, 8 milioni per l’imposta sul valore aggiunto e 1,75 milioni per gli interessi intercalari. Dato che l’adeguamento al NIR del credito complessivo della NFTA ha avuto luogo solo nel luglio 2001, nella sua decisione presa all’inizio dell’anno il Consiglio federale ha stabilito che i giustificativi concernenti il rincaro, l’imposta sul valore aggiunto e gli interessi intercalari venissero presentati con il conteggio finale dell’opera.

Dopo aver esaminato la situazione, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha approvato la procedura adottata.

5.2 Crediti di pagamento

5.2.1 Simulazioni del fondo da parte dell’UFT

Il 4 aprile 2001, il Consiglio federale ha preso una decisione di principio sul futuro impiego di 1,5 miliardi di franchi che con ogni probabilità non saranno utilizzati nell’ambito della prima tappa di Ferrovia 2000. L’importo deve rimanere a disposi- zione per la costruzione di infrastrutture dei trasporti pubblici. Per questo motivo re- sterà nel FPF aumentando il margine di manovra finanziario per i quattro grandi progetti ferroviari. Le disposizioni sul limite di anticipazione restano riservate. I quattro grandi progetti ferroviari (NFTA, Ferrovia 2000, raccordo alla rete ad alta velocità e risanamento fonico) sono finanziati per il tramite di un fondo comune; in questo modo la sicurezza del finanziamento e della realizzazione è assicurata a lun- go termine, cioè per una ventina di anni. Gli investimenti in infrastrutture sono fi- nanziati mediante entrate provenienti dalla tassa sul traffico pesante, dall’imposta sugli oli minerali e dall’imposta sul valore aggiunto come pure mediante un indebi- tamento della Confederazione del 25 per cento. Affinché il programma di costruzione possa svolgersi in modo ottimale, nei primi anni si devono effettuare prelievi superiori agli introiti coperti dal fondo. Per non compromettere il programma di costruzione con un indebitamento eccessivo, la Confederazione concede al fondo anticipi fino a un tetto massimo indicizzato di 4,2 miliardi di franchi (base 1995). Ogni anno, il Parlamento fissa i crediti di paga- mento per le singole opere in un decreto federale separato relativo al budget. Possono sorgere problemi se la situazione economica cambia in modo improvviso e sproporzionato (p. es. rincaro, interessi, IVA), se le attribuzioni o i prelievi del fon- do subiscono importanti variazioni o se dei progetti sono anticipati. In questi casi può darsi che il tetto massimo degli anticipi non possa più essere rispettato. È neces- sario pertanto che la Confederazione verifichi regolarmente il valore cumulato degli anticipi. Conformemente all’articolo 6 del decreto federale del 9 ottobre 1998 relati- vo al regolamento del fondo per i grandi progetti ferroviari (regolamento del fondo; RS 742.140), solo l’Assemblea federale può decidere gli adeguamenti necessari nella determinazione del tetto massimo. Dal punto di vista dell’osservanza di questo tetto e per evitare di pesare ancora di

più sul bilancio della Confederazione, l’UFT ha completato la sua panoplia di stru- menti di gestione dei grandi progetti ferroviari con un programma informatico di si- mulazione del fondo. Consapevole dei rischi di maggiori costi dovuti a modifiche di progetti e a aggiudi- cazioni, alla fine del periodo in esame la Delegazione di vigilanza della NFTA ha indetto due riunioni nel corso delle quali si è fatta informare dettagliatamente su questo nuovo strumento e sugli ultimi risultati delle simulazioni del fondo.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato che alla fine del 2001 il finanziamento dei grandi progetti ferroviari è assicurato. Secondo le simu- lazioni realizzate nel corso dell’autunno 2001, i programmi di costruzione potranno essere eseguiti come previsto. Un adeguamento del tetto massimo degli anticipi per il momento non è necessario.

Tuttavia, per il periodo 2005-2010, in cui il fondo registrerà le più grandi ec- cedenze di spese, il tetto massimo fissato attualmente non offrirà praticamente più alcun margine di manovra per accelerare i progetti e per coprire maggiori costi imprevisti. Dal punto di vista attuale, questo non significa che i lavori in corso dovranno essere sospesi o che potranno essere realizzati solo in un secondo tempo. Questo non avrà nessun influsso sullo svolgimento della prima tappa di Fer- rovia 2000. Per quanto concerne la seconda tappa, nel 2004 sarà sottoposto alle Camere federali un messaggio conformemente alla decisione presa dal Consiglio federale all’inizio del 2001. Di conseguenza, i lavori di costruzione potranno cominciare nel 2010, come previsto dal decreto federale del 20 marzo 1998 concernente la costruzione e il finanziamento dei progetti d’infrastruttura dei trasporti pubblici (decreto FTP; articolo 196 numero 3 delle disposizioni transitorie della nuova Costituzione federale; RS 101).

La realizzazione anticipata di progetti concernenti la seconda tappa di Ferrovia 2000 sarà possibile se i progetti potranno essere finanziati attraverso una fonte diversa dal FPF, per esempio per il tramite delle convenzioni sulle prestazioni che la Confede- razione conclude con le FFS. Per la realizzazione della seconda tappa di Ferro- via 2000 il decreto FTP prevede ancora un importo di 5,9 miliardi di franchi (base 1995). L’UFT continua regolarmente le sue simulazioni tenendo conto, oltre alle spese, pu- re delle entrate del FPF; anche queste ultime influiscono infatti sulla valutazione della situazione, in particolare per quanto riguarda la riscossione della tassa sul traf- fico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP).

Tenuto conto del margine di manovra molto stretto che offre il limite di anti- cipazione del FPF, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha incaricato l’UFT di rafforzare la sua gestione dei progetti presso i costruttori e la vigi- lanza del fondo, a complemento dello strumento principale costituito dalla pianificazione di compensazione (cfr. n. 6.3). In futuro, l’UFT informerà re- golarmente la Delegazione di vigilanza sugli ultimi risultati delle simulazioni.

5.2.2 Aumento del credito di pagamento da parte

del Consiglio federale In virtù dell’articolo 3 capoverso 4 del regolamento del fondo, quando i lavori avan- zano più rapidamente del previsto e il livello dei costi è conforme alle aspettative, il Consiglio federale può autorizzare, per il progetto in questione, un prelievo supple- mentare fino a concorrenza del 15 per cento del credito di pagamento autorizzato per l’anno in corso. Nell’ottobre 2001 il Consiglio federale ha fatto uso di questa possibilità per la prima volta aumentando di 58,9 milioni di franchi i crediti di pagamento votati dal Parla- mento.

Il credito di pagamento 2001 di 446 milioni di franchi destinato all’asse del Lötschberg è stato aumentato di un importo netto di 58 milioni di franchi, cioè del 13 per cento. Ai maggiori costi di 85 milioni per i lavori a Ferden, Steg e Raron co- me pure per la gara d’appalto relativa all’equipaggiamento ferroviario e per l’inizio anticipato dei lavori di costruzione del ponte sul Rodano si contrappone un rispar- mio di 25 milioni di franchi sul tratto di Mitholz. Il credito di 6 milioni di franchi concesso per gli ampliamenti della linea San Gallo – Arth-Goldau è stato aumentato di 0,9 milioni, cioè del 15 %, per la riduzione della durata dei lavori di costruzione a San Gallo-Haggen e Degersheim.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato che le condizioni legali per la liberazione dei fondi da parte del Consiglio federale erano soddisfatte e che gli aumenti hanno permesso di evitare problemi di liquidità.

6 Costi

6.1 Costi finali presumibili per le opere «Asse

del San Gottardo» e «Asse del Lötschberg» alla fine di ottobre 2001 Alla fine di ottobre 2001, i costi finali presumibili – senza rincaro – delle due prin- cipali opere della NFTA («Asse del San Gottardo» e «Asse del Lötschberg») erano i seguenti (base 1998): Tabella 6

Genere di maggiori costi Lötschberg San Totale Gottardo

Costi presumibili secondo nuovo cre- 3214 7716 10 930 dito complessivo NFTA + maggiori costi effettivi 438 243 681 dovuti al progetto alla fine di giugno 2001 + maggiori costi (stime) dovuti al pro- 17 594 611 getto sino alla fine di ottobre 2001 Totale dei costi finali presumibili delle opere «Asse del San Gottardo» 3669 8553 12 222 e «Asse del Lötschberg» Fonte: Rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori della NFTA n. 11, 1° gennaio – 30 giugno 2001 e stime dell’UFT sino alla fine di ottobre 2001; in milioni di franchi (base 1998), arro- tondati.

Tenendo conto delle altre opere (vigilanza del progetto, ampliamento della Surselva, raccordo della Svizzera orientale, ampliamenti sulla tratta San Gallo – Arth-Goldau, ampliamenti delle linee della rimanente rete), alla fine del 2001 i costi finali presu-

mibili del progetto NFTA – senza rincaro – ammontavano a 13,4 miliardi di franchi (base 1998). I seguenti capitoli forniscono informazioni dettagliate sulla composizione dei mag- giori costi dovuti ai progetti e degli adeguamenti dovuti al rincaro.

6.2 Maggiori costi presumibili dovuti ai progetti alla fine

di ottobre 2001 Esaminando i rapporti sullo stato dei lavori concernenti il secondo semestre 2000 e il primo semestre 2001, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato un sensibile peggioramento del margine di manovra finanziario. Mentre nell’ultimo rapporto di attività i maggiori costi presumibili erano ancora stimati a circa 500 milioni di franchi (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 5.3), la somma dei maggiori costi effettivi dovuti ai progetti (a metà 2001) e dei maggiori costi presumibili do- vuti ai progetti (per la fine di ottobre 2001) ammontavano quasi a 1,3 miliardi di franchi, cioè a circa due terzi della riserva del Consiglio federale. I maggiori costi effettivi alla fine di giugno 2001 ammontano a 647 milioni di fran- chi. Il superamento del credito d’opera approvato dal Parlamento ammonta a 438 milioni di franchi per l’asse del Lötschberg (il 13 % circa) e a 243 milioni per l’asse del San Gottardo (il 3 % circa). Questi importi rappresentano un terzo della ri- serva del Consiglio federale, che è dotata di 1,947 miliardi di franchi. Oltre a questi maggiori costi effettivi, si prevedono altri maggiori costi dovuti ai progetti, per un importo di circa 600 milioni di franchi: quasi 519 milioni per la de- cisione del Consiglio federale di costruire due tubi a binario unico nella galleria di base del Monte Ceneri, 75 milioni per l’ottimizzazione del tracciato nel Cantone di Uri – senza i costi per l’acquisto dei terreni, di progettazione e di sondaggio – e 17 milioni per la decisione presa dall’UFT in agosto 2001 di costruire la seconda galleria di Frutigen allo stato grezzo. Le riserve a disposizione del Consiglio fede- rale si riducono pertanto di un ulteriore terzo.

6.2.1 Composizione dei maggiori costi dovuti ai progetti

sull’asse del San Gottardo alla fine di ottobre 2001 Le seguente tabella mostra in dettaglio la composizione dei maggiori costi dovuti ai progetti sull’asse del San Gottardo alla fine di ottobre 2001. Non sono compresi in queste cifre i maggiori costi, ancora provvisori, dovuti ai pro- getti di pubblicazione che potrebbero provocare la modifica dei progetti di Erstfeld e del San Gottardo nord nel Cantone di Uri (circa 300 milioni di franchi; cfr. n. 9.3.1), l’aggiudicazione dei lavori di costruzione del lotto di Sedrun a un prezzo superiore al preventivo (circa 430 milioni; cfr. n. 8.3) nonché l’aumento generale dei costi di progettazione e le nuove esigenze (cfr. tabella 7).

Tabella 7

Motivazione Maggiori/ minori costi

Riserve centrali negative dovute alla decisione di procedere a tappe e all’aumento della durata del progetto 353 Acquisto di terreni: risparmi durante la rivendita –62 Sondaggi su tutti i tratti della linea 2 Sondaggio di Piora (conteggio) –19 Galleria di base del San Gottardo: modifiche del progetto, assicura- zioni costruzione, aggiudicazioni non riuscite, spostamento interfac- ce/lotti 77 Equipaggiamento ferroviario –76 San Gottardo sud: minori costi del progetto di costruzione –20 Galleria di base del Monte Ceneri: minori costi per l’acquisto di terre- ni e la pianificazione –12 Galleria di base del Monte Ceneri: decisione del Consiglio federale 519 per due tubi a binario unico Ottimizzazione del tracciato a Uri 75 Totale dei maggiori costi dovuti ai progetti 837 Fonte: Rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori della NFTA n. 11, 1° gennaio – 30 giugno 2001; in milioni di franchi, arrotondati; base 1998 con NIR, senza il rincaro, l’imposta sul va- lore aggiunto e gli interessi intercalari.

L’evoluzione definitiva dei costi dei termini e delle finanze nel secondo seme- stre 2001 costituisce l’oggetto del rapporto sullo stato dei lavori n. 12 dell’UFT che sarà sottoposto alla Delegazione di vigilanza della NFTA nella primavera 2002.

6.2.2 Composizione dei maggiori costi dovuti ai progetti

sull’asse del Lötschberg alla fine di ottobre 2001 La tabella seguente mostra in dettaglio la composizione dei maggiori costi dovuti ai progetti sull’asse del Lötschberg alla fine di ottobre 2001.

Tabella 8

Motivazione Maggiori/ minori costi

Direzione generale: riserve centrali secondo convenzione 81 Direzione generale: pianificazione e gestione 5 Progettazione: tutti i tratti della linea (maggiori e minori costi) 60 Acquisto di terreni supplementari: soprattutto presso Frutigen e Raron 7 Sondaggi –8 Lötschberg nord: modifiche del progetto per il raccordo di Frutigen 129 Galleria di base del Lötschberg: aggiudicazioni non riuscite e modifi- 89 che del progetto Equipaggiamento ferroviario: in particolare il raccordo di Frutigen 60 Lötschberg sud: modifiche del progetto per il raccordo di Raron 15 Frutigen: costruzione del secondo tubo allo stato grezzo 17 Totale dei maggiori costi dovuti ai progetti 455 Fonte: Rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori della NFTA n. 11, 1° gennaio – 30 giugno 2001; in milioni di franchi, arrotondati; base 1998 con NIR, senza il rincaro, l’imposta sul va- lore aggiunto e gli interessi intercalari.

6.3 Pianificazione di compensazione

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha discusso con l’UFT sulle possibilità e sui limiti della pianificazione di compensazione. Diversamente da altri progetti d’infrastruttura ferroviaria, come la costruzione della galleria della Vereina, è diffi- cile per quanto riguarda la NFTA introdurre una pianificazione di compiti che pos- sono essere bloccati o abbandonati, poiché le differenti parti del progetto sono alta- mente interdipendenti. Inoltre, la pianificazione di compensazione in corso mostra che il potenziale di risparmio resta piuttosto modesto.

La Delegazione di vigilanza della NFTA giudica indispensabile applicare in modo più sistematico la pianificazione di compensazione prevista dall’ordinanza sul transito alpino (articolo 2 capoverso 3) e dal decreto sul fi- nanziamento del transito alpino (articolo 3 lettera c). Le riserve, in particolare, potranno essere liberate dal Consiglio federale solo se è provato che i maggio- ri costi non possono essere compensati con altri mezzi. Nei prossimi rapporti sullo stato dei lavori, le misure di compensazione dovranno essere presentate in modo integrale, uniforme e chiaro.

6.4 Maggiori costi presumibili dovuti al rincaro

6.4.1 Struttura dei costi dovuti al rincaro

Come indicato al numero 5.1.1, il rincaro, gli interessi intercalari e l’imposta sul valore aggiunto non sono integrati nel credito complessivo della NFTA. Il Parla- mento ha deciso che il Consiglio federale può coprire i maggiori costi dovuti al rin- caro per mezzo di ampliamenti di credito che vanno oltre il credito complessivo. I maggiori costi dovuti al rincaro si compongono del rincaro dell’indice e del rincaro dei contratti. Il rincaro dell’indice si applica per il periodo tra l’allestimento del pre- ventivo e la stipulazione del contratto, dopo l’aggiudicazione di ogni lotto. Rispec- chia l’evoluzione dei prezzi sul mercato, in altre parole della congiuntura e del rap- porto tra l’offerta e la domanda. È calcolato con l’aiuto del NIR (cfr. dettagli al n. 5.1.1). Il rincaro dei contratti è calcolato dall’imprenditore e rispecchia l’evoluzione di costi come salari, materiale e macchinari. Si applica per il periodo che va della stipulazione del contratto al momento del conteggio, e si calcola sulla base di diret- tive precise emesse dalla Conferenza degli organi di costruzione della Confedera- zione (CSFC). Nella prima fase di realizzazione dei progetti, cioè fino all’aggiudicazione dei lotti, il rincaro dell’indice è preponderante nella stima dei maggiori costi globali dovuti al rincaro. Nella fase successiva, prevale il rincaro dei contratti.

L’evoluzione definitiva dei costi, dei termini e delle finanze nel 2o semestre

2001 costituiscono l’oggetto del rapporto sullo stato dei lavori n. 12

dell’UFT, che sarà sottoposto alla Delegazione di vigilanza della NFTA nella primavera 2002.

6.4.2 Nuovo indice di rincaro per la NFTA dal 1999

Il credito complessivo 1998 per la NFTA è stato adattato al nuovo indice di rincaro con effetto retroattivo al 1991. La parte del rincaro dei costi di costruzione accumu- lato nel NIR sino al 1998 è stata calcolata sulla base di un modello sviluppato dal professor Schips. Dal 1999, la parte del rincaro dei costi nel NIR è calcolata, per motivi pratici, essenzialmente sulla base dell’indice dei prezzi delle costruzioni sot- terranee dell’UST. Per considerare le condizioni particolari della costruzione delle gallerie per la NFTA, contemporaneamente all’indice di controllo, si tiene conto di un secondo indice basato sul metodo di Schips. Un gruppo di lavoro «Indice del rincaro AlpTransit (IR-AT)» diretto dall’UST e comprendente rappresentanti dell’UFT, dell’AFF e della Conferenza degli organi di costruzione della Confederazione (CSFC) è stato istituito per assicurare la realizza- zione e il monitoraggio del NIR. Il suo compito consiste nel sorvegliare, a livello delle autorità, l’aggiornamento degli indici parziali. In caso di forte divergenza tra l’indice dei prezzi delle costruzioni sotterranee e l’indice di controllo, il gruppo di lavoro può anche adattare il valore del primo a quello del secondo. Sorveglia inoltre

l’indice di controllo, esamina la necessità di modificare il metodo di calcolo del rin- caro e sottopone all’UFT e all’AFF proposte per la determinazione dell’indice di rincaro semestrale.

7 Termini

La Delegazione di vigilanza della NFTA attribuisce altrettanta importanza alla ge- stione delle scadenze e all’individuazione precoce di eventuali ritardi quanto alla vi- gilanza dei costi. A causa della grande interdipendenza tra i differenti elementi dei progetti, i ritardi nella realizzazione di certe parti d’opera critiche possono avere delle conseguenze importanti su tutto il progetto. Nella maggior parte dei casi, i ri- tardi comportano minori introiti o una pressione supplementare sui costi, sia diret- tamente a causa di una messa in funzione differita, sia indirettamente a causa degli interessi intercalari o di investimenti supplementari necessari in altri elementi del progetto per garantire la realizzazione del progetto complessivo alla scadenza previ- sta.

La Delegazione di vigilanza della NFTA giudica che l’UFT e l’ATG devono prima esaminare sulla base di un’analisi costi/vantaggi in che misura un recu- pero dei ritardi per mezzo di investimenti supplementari è giustificato dal punto di vista politico. Procedere a investimenti supplementari per rispettare i termini ha senso solo se i maggiori costi sono più che compensati dalla messa in funzione alla scadenza prevista. Inoltre, ritardi ulteriori dovuti a problemi imprevisti di natura geologica potrebbero a loro volta pregiudicare questi in- vestimenti supplementari.

7.1 Termini relativi al San Gottardo

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato con preoccupazione che nel corso dell’anno in rassegna le previsioni concernenti la data di attivazione della nuova linea del San Gottardo sono tendenzialmente peggiorate. Essa rileva tuttavia l’effetto positivo che ha la decisione del Consiglio federale di costruire due tubi a binario unico con una sezione più piccola nella galleria di base del Monte Ceneri. Dato che questi potranno essere realizzati mediante una macchina perforatrice al posto degli scavi più lenti con esplosivo, si potranno accorciare i la- vori di costruzione di due o tre anni senza per questo anticipare la data di inizio (cfr. n. 9.3.3). Per contro, la situazione è critica sulle sezioni San Gottardo nord e Erstfeld, nel Cantone di Uri. La decisione concernente il tracciato della linea presa dal Consiglio federale nel giugno 2000 e le numerose opposizioni sollevate dal progetto di pubbli- cazione dell’ATG nel Cantone di Uri rischiano di differire di due anni, cioè sino al 2013, la scadenza finale (cfr. n. 9.3.1). Il ritardo nell’ultimazione del pozzo di Se- drun e la modifica dello svolgimento dei lavori di costruzione del lotto combinato di Bodio/Faido provocheranno invece il differimento di un anno. In relazione con l’aggiudicazione dei lotti principali della galleria (Amsteg, Sedrun, Faido e Bodio),

l’ATG ha analizzato numerose misure di gestione delle scadenze e allestirà un nuo- vo calendario per l’esecuzione dei lavori di costruzione. Le incertezze persistenti in merito al tracciato definitivo delle linee di accesso sul versante sud (cfr. n. 9.1) po- trebbero provocare ulteriori ritardi.

All’inizio del 2002, dopo l’esame del nuovo calendario da parte dell’UFT, la Delegazione di vigilanza della NFTA si occuperà più a fondo di un eventuale adattamento delle scadenze fissate e delle relative conseguenze.

7.2 Termini relativi al Lötschberg

Per il momento, si prevede che la scadenza di maggio 2007 fissata per la messa in funzione della galleria di base del Lötschberg possa essere rispettata. Gli elementi critici del calendario sono la pianificazione e la costruzione dei raccordi alla linea principale nei settori di Frutigen (cfr. n. 9.3.2) e di Raron. La scadenza finale sarà determinata dai lavori di progettazione e di costruzione del raccordo di Frutigen, dai lavori di scavo della galleria di Mitholz in direzione sud come pure dalle aggiudica- zioni dell’equipaggiamento ferroviario (cfr. n. 11). Si sta esaminando la possibilità di anticipare la data di messa in funzione dato che in futuro il cambiamento di orario avverrà già il 21 dicembre. L’apertura della galleria di base del Lötschberg alla data fissata, oppure prima, rive- ste una importanza determinante per la politica svizzera dei trasporti poiché, in virtù dell’accordo bilaterale sui trasporti terrestri, la Svizzera potrà riscuotere la TTPCP nella sua integralità soltanto dopo la messa in funzione dell’asse del Lötschberg.

7.3 Termini relativi alle altre opere

Per quanto riguarda le altre opere, i termini previsti sono rispettati. Nell’ambito de- gli ampliamenti della linea San Gallo – Arth-Goldau, una convenzione conclusa con i costruttori anticipa dal 2016 al 2012 la scadenza fissata per l’ultimazione dei pro- getti della prima e della seconda fase.

8 Aggiudicazioni

8.1 Competenze in materia di aggiudicazioni di lotti

NFTA Secondo l’articolo 1 dell’OTrAl e l’articolo 4 delle corrispondenti convenzioni AlpTransit, i costruttori – nella loro qualità di compagnie ferroviarie o di organizza- zioni incaricate da queste dell’esecuzione dei progetti – sono responsabili della pro- gettazione e della costruzione dei progetti NFTA. Nei confronti della Confederazio- ne, essi sono responsabili di un’esecuzione diligente del loro compito e di un impie- go parsimonioso dei mezzi finanziari che sono messi a loro disposizione (articolo 2 OTrAl e articolo 4 delle convenzioni AlpTransit).

Secondo l’organizzazione prevista dai costruttori, l’aggiudicazione dei grandi lotti di costruzione di galleria e le decisioni intermedie importanti relative alla procedura di aggiudicazione sono di competenza del rispettivo consiglio d’amministrazione. È a questi che spetta in primo luogo, nell’ambito del suo potere, di prendere decisioni appropriate. Il consiglio d’amministrazione risponde in virtù del diritto della società anonima; ogni istruzione che emana dall’autorità di vigilanza ha invece carattere sussidiario. Conformemente all’articolo 13 del decreto sul transito alpino e all’articolo 4 dell’OTrAl, gli acquisti dei costruttori sono sottomessi alla legislazione federale su- gli acquisti pubblici, fermo restando che, sino all’entrata in vigore degli accordi bi- laterali, non esiste nessuna via di ricorso nel settore del trasporto ferroviario.

8.2 Linee direttive della Delegazione di vigilanza della

NFTA del 7 febbraio 2001 in caso di superamento dei costi nell’ambito delle aggiudicazioni dei lotti NFTA In vista dell’aggiudicazione di grandi lotti sull’asse del San Gottardo e in considera- zione dell’elevata probabilità di un aumento dei prezzi nel settore della costruzione di gallerie, all’inizio dell’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA ha definito scenari e criteri per i casi in cui le offerte sottoposte in singoli lotti di co- struzione superassero di molto i preventivi dei costi. Essa ha elaborato, in stretta collaborazione con il Dipartimento federale competente e l’UFT, delle linee direttive sulle misure da adottare ai differenti livelli di vigilanza e di direzione dei progetti. Nel suo ultimo rapporto di attività del 7 febbraio 2001, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha accennato ai lavori di preparazione di queste «linee direttive in caso di superamento dei costi nell’ambito dell’aggiudicazione dei lotti NFTA» (cfr. Rap- porto di attività 2000, n. 6.1.2). Queste nuove linee direttive e la strategia ivi descritta di concomitante vigilanza so- no state accolte favorevolmente dal DATEC. Per la Delegazione di vigilanza della NFTA, esse servono da sistema di preallarme e da base per una valutazione politica delle singole offerte ricevute e delle aggiudicazioni a livello del Parlamento. Paral- lelamente, fungono da strumento di prevenzione contro il rischio di aumento dei prezzi nella costruzione di gallerie. Secondo le linee direttive pubblicate, la Delegazione di vigilanza della NFTA deve intervenire quando dall’analisi delle offerte concernenti un determinato lotto risulta che l’aumento dei costi supererà di oltre il 2 per cento all’anno le cifre inizialmente preventivate (base 1991). Questo tasso di incremento corrisponde al rincaro medio previsto per il FPF di circa il 2 per cento su 20 anni. Pertanto il fondo è dotato di una riserva implicita di circa 2,5 miliardi di franchi per coprire il rincaro della NFTA. In caso di superamento del limite del 2 per cento, i costruttori responsabili della preparazione e dell’esecuzione dell’aggiudicazione devono fornire alla Delegazione di vigilanza della NFTA e all’UFT un rapporto sui risultati dell’analisi delle offerte e sui costi previsti.

Se la differenza rispetto al preventivo dei costi si situa tra il 2 e il 3 per cento all’anno, la Delegazione di vigilanza della NFTA procede a un’analisi più approfon- dita dell’aggiudicazione con l’aiuto dell’UFT. Se la differenza è superiore al 3 per cento all’anno – cioè del 30 per cento su dieci anni – la Delegazione di vigilanza della NFTA chiede al consiglio d’amministra- zione del costruttore precisazioni in merito alle cause e alle contromisure previste. Sulla base di queste informazioni, la Delegazione di vigilanza della NFTA valuta le soluzioni alternative e decide quindi se le istanze competenti, se del caso persino il Parlamento, debbano adottare misure per risolvere la situazione, e in caso affermati- vo, quali.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha esaminato a titolo preventivo differenti misure nell’ambito delle linee direttive. Essa è giunta alla conclu- sione che le misure più efficaci sono quelle prese nella fase di progettazione, per esempio con una pianificazione regolare di compensazione e di rinuncia, con una progettazione flessibile dal punto di vista delle scadenze delle gare d’appalto e della ripartizione dei lotti o con una nuova ripartizione dei lotti prima della gara. Per contro, durante la fase di aggiudicazione il margine di manovra dei co- struttori è relativamente limitato per le rigide regole nell’ambito della legisla- zione sugli acquisti pubblici. Le possibilità di intervento delle autorità incari- cate della vigilanza e dell’alta vigilanza sono assai limitate in virtù della ri- partizione delle competenze menzionata inizialmente.

8.3 Aggiudicazioni al San Gottardo

Dopo l’adozione delle «Linee direttive in caso di superamento dei costi nell’ambito delle aggiudicazioni dei lotti NFTA» (cfr. n. 8.2), la Delegazione di vigilanza della NFTA ha chiesto al presidente della direzione dell’ATG – osservando la legislazio- ne federale sugli acquisti pubblici – di essere informata regolarmente sullo stato delle aggiudicazioni. Nel corso dell’anno, ha preso conoscenza del fatto che l’aggiudicazione dei lotti di Amsteg e di Bodio/Faido (lotto combinato), con un au- mento dei costi di circa il 15 per cento in dieci anni, si è svolta conformemente alle attese e nei limiti tollerati dal punto di vista delle linee direttive. In agosto, il presidente della direzione dell’ATG ha informato brevemente la Dele- gazione di vigilanza della NFTA in merito alle cinque offerte ricevute per il lotto di Sedrun, che prevede lavori di scavo di tipo convenzionale estremamente complessi nel massiccio del Tavetsch in direzione nord e sud. In questa occasione, ha fatto notare che le offerte presentate, per quanto non ancora adeguate in vista di un para- gone diretto, lasciavano già presumere un livello dei prezzi più elevato del previsto. All’inizio di novembre la Delegazione di vigilanza della NFTA è stata informata dal consiglio d’amministrazione dell’ATG che dopo un esame approfondito delle offerte si delineava un aumento massiccio dei costi rispetto al preventivo (base 1991). Se- condo le analisi dell’ATG, l’importo medio delle tre offerte in lizza per il lotto prin-

cipale di Sedrun superava del 58 per cento, cioè di circa 430 milioni di franchi, il preventivo di 735 milioni di franchi (base 1991). Un aumento superiore di gran lunga ai limiti fissati nelle linee direttive richiedeva l’intervento immediato dell’alta vigilanza del Parlamento. La Delegazione di vigi- lanza della NFTA ha incaricato l’UFT, nella sua veste di autorità di vigilanza dell’ATG, di informare il capo del DATEC, di verificare le analisi dell’ATG, di cal- colare le conseguenze per il FPF e di proporre misure appropriate. Alla fine di novembre l’UFT ha informato la Delegazione di vigilanza della NFTA sui risultati delle sue analisi. Queste confermano che la differenza è motivata per circa due terzi dal rincaro dovuto a un mercato teso nel settore della costruzione di gallerie. Il restante terzo è dovuto da una parte alle modifiche del progetto e, dall’altra, al fatto che i costruttori si sono basati su una valutazione dei rischi diffe- rente da quella svolta per l’allestimento del preventivo di questo cantiere complesso, che deve attraversare le strutture geologiche difficili del massiccio del Tavetsch. Del resto l’UFT ha fatto notare che, tenendo provvisoriamente conto dei valori estremi di Sedrun, per il 2001 il NIR avrebbe potuto raggiungere la soglia dei 125 punti. Ciò corrisponderebbe nel periodo 1991-2001 a un rincaro annuo medio del 2,3 per cento per tutti i lotti NFTA. I grandi lotti della galleria del San Gottardo aggiudicati da gennaio all’inizio di novembre 2001 hanno fatto registrare un rincaro annuo medio dell’1,5 per cento circa. Dopo aver esaminato una serie di alternative, l’ATG è giunta alla conclusione che tutte le misure alternative si tradurrebbero in definitiva in un prolungamento della durata dei lavori, in maggiori costi (in particolare dovuti a interessi intercalari) e che influirebbero negativamente sui contratti d’opera già stipulati. In linea di principio, l’UFT condivideva tale avviso e ribadiva che nessuna misura – rinuncia ai lavori di Sedrun, nuova gara d’appalto, ristrutturazione dei lotti – avrebbe permesso di ridur- re sufficientemente i costi. Tutt’al più si prospettava la possibilità di realizzare ri- sparmi, anche se modesti, nell’ambito della progettazione di dettaglio. Le ultime constatazioni relative alla situazione di Sedrun sono state introdotte nel

programma di simulazione del fondo con i dati adattati risultanti dal NIR e dalle ci- fre attualizzate del piano di finanziamento della NFTA e degli altri grandi progetti ferroviari. Secondo l’UFT tra il 2005 e il 2008 sarà estremamente difficile rispettare il limite superiore di anticipazione di 4,2 miliardi di franchi fissato nel regolamento del fondo. Non vi è dunque più nessun margine di manovra, né per la NFTA, per esempio sotto forma di modifiche di progetto comportanti maggiori costi e di misure di accelerazione dei lavori, né per gli altri grandi progetti ferroviari (Ferrovia 2000, raccordo alta velocità, risanamento fonico), per esempio per quanto concerne l’impiego anticipato dei fondi restanti della prima tappa di Ferrovia 2000, auspicato da più parti, o l’impiego già dal 2005 dei fondi per la seconda tappa di Ferro- via 2000 (cfr. n. 5.2.1).

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha espresso la sua preoccupazione per l’aumento dei costi legato all’aggiudicazione del lotto di Sedrun. Pur con- statando che le linee direttive che ha adottato all’inizio del 2001 hanno svolto la loro funzione di sistema di preallarme e hanno permesso di reagire prima dell’aggiudicazione del lotto, essa è giunta alla conclusione, dopo una valuta- zione globale della situazione, che nessuna misura alternativa permetterà di ridurre sufficientemente i costi. La Delegazione ha quindi preso atto del fatto che il 14 dicembre 2001 il com- petente consiglio d’amministrazione dell’ATG ha aggiudicato il lotto di Se- drun al consorzio Transco diretto dalla società svizzera Batigroup SA per un importo di 1165 milioni di franchi (cfr. tabella 9). Tenuto conto del margine di manovra assai limitato che offre il limite di anti- cipazione del FPF, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha incaricato l’UFT di rafforzare la vigilanza del fondo e la sua presenza presso i costruttori nell’ambito della gestione dei progetti. Essa deciderà all’inizio del 2002 in merito alla forma che dovrà rivestire questa alta vigilanza e sulla sua esten- sione.

Tabella 9

Aggiudicazione dei principali lotti di costruzione di galleria sull’asse del San Gottardo nel 2001

Lotto Preventivo Prezzo aggiudicato (1991) (2001)

Amsteg (lotto 252) 563 641 Sedrun (lotto 360) 734 1165 Faido (lotto 452) 721 1496* Bodio (lotto 544) 567 Totale 2585 3302 * I lotti di Faido e Bodio sono stati attribuiti globalmente a un consorzio. Fonte: ATG, in milioni di franchi, arrotondati.

8.4 Aggiudicazioni al Lötschberg

Diversamente dall’asse del San Gottardo, al Lötschberg i lotti più cari, cioè quelli delle costruzioni di gallerie, sono stati aggiudicati prima (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 6.1.2). L’ultimo lotto principale è stato attribuito, nel febbraio 2001, al consorzio Ferden, composto in grande parte di imprese svizzere, per un importo di

467 milioni di franchi.

Il totale delle somme aggiudicate per i lotti di Steg / Raron, Mitholz e Ferden è am- montato più o meno al 110 per cento del preventivo 1991 e corrisponde quindi a un aumento inferiore al rincaro globale registrato in questo periodo. Occorre notare che il lotto di Ferden è stato aggiudicato per un importo che rappresenta il 117 per cento dell’importo preventivato nel 1991.

9 Raccordi NFTA

9.1 Raccordi alle linee d’accesso all’estero

Nel suo ultimo rapporto la Delegazione di vigilanza della NFTA ha illustrato detta- gliatamente la sua posizione in merito alle convenzioni concluse con la Germania, la Francia e l’Italia sulle linee d’accesso alla NFTA e sul loro finanziamento (cfr. Rap- porto di attività 2000, n. 9), sottolineando la necessità di definire, almeno a livello di pianificazione del territorio, le tratte di accesso dal confine svizzero al perimetro meridionale e settentrionale della NFTA. Alla fine dell’anno in esame la Delegazione di vigilanza della NFTA si è informata, sulla base di un documento di lavoro del DATEC, in merito agli obiettivi, alle gran- di linee e allo stato della pianificazione del raccordo della rete svizzera alle linee ad alta velocità della Germania e della Francia. Ha preso atto dell’intenzione del Con- siglio federale di dare la priorità al raccordo della Svizzera occidentale e orientale nell’ambito del traffico viaggiatori e di presentare il relativo messaggio al Parla- mento entro la metà del 2003. La Delegazione ha inoltre constatato che la collabora- zione con la Germania funziona bene e che i lavori procedono conformemente al calendario previsto. Nel 2001 la Delegazione di vigilanza della NFTA si è interessata in particolar modo della problematica delle linee d’accesso sul versante meridionale. Fino alla fine del 2000 l’UFT si basava su una concezione che prevedeva il transito attraverso la galle- ria di base del Monte Ceneri per la maggior parte dei treni verso l’Italia e il transito via Luino soltanto per una piccola parte del traffico merci. Sulla base di questa con- cezione l’UFT ha svolto d’intesa con i suoi interlocutori italiani vari studi relativi a un eventuale prolungamento della NFTA verso sud. Questi studi, che si basavano sulla costruzione di nuove tratte sul versante italiano, erano praticamente conclusi all’inizio del 2001. Sennonché proprio all’inizio del 2001 l’allora ministro italiano dei trasporti, pre- sentando il suo programma a lungo termine in materia di pianificazione dei trasporti, avanzava per l’Italia una nuova strategia che, nell’intento di separare – conforme- mente alle intenzioni dell’UE – il traffico viaggiatori dal traffico merci, prevede l’ampliamento a quattro binari delle linee ferroviarie esistenti tra Como e Milano, senza la costruzione di nuove tratte, parallelamente a una rivalorizzazione dell’asse

di Luino. Per la Svizzera questa decisione significa che sarà necessario aumentare la capacità della tratta Bellinzona – Dirinella/confine, una regione caratterizzata da una topografia difficile e da una forte densità di popolazione. Il 19 febbraio 2001 il capo del DATEC e il ministro italiano dei trasporti Bersani si sono incontrati a Milano e hanno firmato un protocollo concernente il seguito degli studi di fattibilità e di pia- nificazione adeguati alla nuova situazione. In questo contesto la Delegazione di vigilanza della NFTA si è interessata soprat- tutto delle possibili ripercussioni sulla necessità e sul calendario della costruzione della galleria di base del Monte Ceneri (cfr. n. 9.3.3). La Delegazione ha pertanto deciso di tenersi regolarmente informata sull’evoluzione della situazione nel corso del 2002. A causa del cambiamento di governo in Italia non è stato possibile esami- nare entro la fine del periodo in rassegna le conseguenze della nuova strategia sulle opere della NFTA a sud di Bellinzona.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso conoscenza del fatto che le FFS SA e l’UFT presenteranno uno studio con diverse varianti all’inizio del

2002 e intende esaminare dettagliatamente le singole opzioni e le loro riper-

cussioni sulla NFTA in base alle conclusioni del Dipartimento. La Delegazione invita il Consiglio federale a portare avanti con decisione le trattative con i Paesi limitrofi, segnatamente con l’Italia, affinché le linee d’accesso estere siano realizzate entro i termini previsti.

9.2 Linee d’accesso in Svizzera

9.2.1 Opera NFTA «Ampliamenti delle linee della

rimanente rete» Nel suo ultimo rapporto (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 9) la Delegazione di vi- gilanza della NFTA ha informato in merito ai progetti di ampliamento delle altre li- nee della rete, segnatamente in merito agli obiettivi, alla pianificazione, al finanzia- mento, alle priorità nell’assegnazione degli investimenti e ai termini previsti per la loro realizzazione. Per aumentare la capacità delle tratte d’accesso più importanti e raggiungere il li- vello di prestazione delle due gallerie di base, il credito complessivo della NFTA prevede un credito d’opera di circa 550 milioni di franchi (base dei prezzi 1998 in- cluso NIR), denominato «Ampliamenti delle linee della rimanente rete». Per elimi- nare in modo mirato impasse e punti deboli sulla tratta attuale Basilea-Domodossola sono previsti 250 milioni, sull’asse del San Gottardo 300 milioni di franchi. I lavori saranno finanziati tramite i crediti NFTA ed eseguiti dalle aziende ferroviarie inte- ressate, ossia le FFS SA e la BLS SA. Nel corso dell’anno in rassegna i competenti organi delle FFS SA hanno informato la Delegazione di vigilanza della NFTA in merito alla pianificazione degli amplia- menti previsti sulle linee d’accesso alla galleria di base del San Gottardo. Questi la- vori sono meno urgenti rispetto a quelli sull’asse del Lötschberg, che di massima dovrebbe essere messo in servizio già nel 2007. Nel 2001 sono statE esaminate tra l’altro le possibilità di aumento della capacità nella regione del lago di Zugo. Nuove simulazioni d’esercizio e un perfezionamento delle strategie hanno mostrato la ne- cessità di costruire un collegamento tra le linee Zugo – Lucerna e Rotkreuz – Arth- Goldau. Poiché la tratta a binario unico lungo il lago di Zugo è sottoposta a una cre- scente sollecitazione le FFS prevedono di instaurare un sistema di traffico circolare attorno al lago di Zugo. Nella fase iniziale, la bretella di Rotkreuz sarà eseguita sol- tanto a binario unico.

La Delegazione di vigilanza della NFTA constata che a lungo termine i pro- blemi di capacità concerneranno segnatamente gli agglomerati e le linee d’accesso alla galleria di base del San Gottardo. Questi ampliamenti non sono previsti nell’attuale progetto della seconda tappa di Ferrovia 2000.

9.2.2 Altre linee d’accesso in Svizzera

Accanto agli ampliamenti puntuali di tratte, finanziati mediante il credito complessi- vo NFTA, soprattutto le opere costruite nell’ambito del progetto Ferrovia 2000 con- tribuiranno in maniera decisiva alla fluidità del traffico sugli assi della transversale alpina. In quest’ottica nel corso dell’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA ha visitato alcuni cantieri della nuova tratta Mattstetten – Rothrist onde informarsi sullo stato dei lavori e sull’importanza di questa linea per la NFTA.

9.3 Tratte di collegamento e raccordi alle linee esistenti

9.3.1 Tracciato della NFTA nel Cantone di Uri

Il 19 giugno 2000 il Consiglio federale, basandosi sui risultati di una procedura di conciliazione, approvava il progetto preliminare del tracciato della NFTA tra il por- tale di Erstfeld e la zona situata a sud di Altdorf, optando per la variante cosiddetta «di valle» (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 9.3.1). Parallelamente si impegnava a creare le condizioni necessarie per il miglioramento delle linee d’accesso alla NFTA nel Cantone di Uri. In quest’ottica è stato istituito un comitato d’accompagnamento diretto dall’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (USTE) e comprendente rap- presentanti del Cantone di Uri, della Confederazione e, secondo le necessità, delle FFS e dell’ATG. Il comitato è assistito da un gruppo di lavoro di composizione identica a livello delle rispettive amministrazioni. Nella sua seduta di aprile la Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso atto di una nota informativa indirizzata al Consiglio federale concernente lo stato attuale del processo di ottimizzazione e ha incontrato il direttore del comitato. Quest’ultimo ha informato sugli studi commissionati dal Consiglio federale, realizzati da ingegne- ri indipendenti su mandato dell’USTE e dell’UFT. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha espresso la sua soddisfazione per l’ampia portata di tali studi. La Delega- zione è stata informata dall’UFT a metà del 2001 in merito ai risultati intermedi dei due studi concernenti il tracciato della NFTA e alla fine del 2001 in merito ai risul- tati definitivi dei quattro studi. – Lo studio «Identifikation der räumlichen Probleme in der Urner Reussebe- ne» (Identificazione dei problemi di pianificazione territoriale nella piana della Reuss nel Cantone di Uri) mostra che la popolazione del Cantone di Uri sente come elemento fortemente negativo soprattutto l’A2. La maggio- ranza appoggia pertanto il trasferimento del traffico merci alla ferrovia, non è tuttavia disposta ad accettare la NFTA, necessaria a tale scopo, a qualsiasi prezzo. Il 90 per cento delle persone interrogate è favorevole al tracciato della NFTA attraverso la montagna. – Lo studio di pianificazione «Vision Urner Reussebene 2030 ; Koordination der Siedlungs- und Landschaftsentwicklung mit nationalen Infrastrukturen» (Piana della Reuss nel cantone di Uri, 2030; coordinamento dello sviluppo insediativo e paesaggistico con le infrastrutture nazionali) illustra possibili

approcci per migliorare durevolmente e globalmente l’organizzazione del territorio nella valle della Reuss tra Flüelen ed Erstfeld. Lo studio conclude che un miglioramento della situazione dei trasporti nella regione non è pos-

sibile unicamente con la costruzione del tracciato della NFTA nella monta- gna, ma richiede anche l’adozione di misure in altri ambiti quali lo sviluppo degli insediamenti, il paesaggio, il turismo, le strade nazionali, le linee ad alta tensione, ecc. La realizzazione dei progetti necessita di una stretta colla- borazione tra la Confederazione, il Cantone e i Comuni. – Lo studio di fattibilità «Fattibilità della variante dorsale lunga» esamina so- prattutto la fattibilità dei tracciati conformi alla concezione della «variante dorsale lunga» da un punto di vista aziendale, finanziario, ambientale e di pianificazione territoriale. Lo studio afferma la fattibilità di massima della variante dorsale lunga. La variante proposta prevede, per motivi di sicurezza, un tracciato scoperto di circa 2,2 chilometri in zona Rynächt («variante dor- sale lunga con percorso a cielo aperto»). I due binari dell’attuale linea esi- stente restano nella valle. Per il raccordo della galleria di base del San Got- tardo alla linea esistente è inoltre necessario un impianto di sorpasso a Rynächt. – Lo studio «Ottimizzazione della variante di valle» indica possibili ottimizza- zioni del tracciato deciso dal Consiglio federale nella zona Altdorf/Flüelen. Segnatamente è stato esaminato se è possibile evitare il viadotto di Hafnerri- ed, fortemente contestato, e se è possibile aumentare il margine di manovra in materia di pianificazione del territorio nel fondo della valle di Uri. Lo studio conclude che per quel che concerne la «variante valle» appare prefe- ribile un tracciato abbassato su quasi tutta la lunghezza del tracciato, con at- traversamento dello Schächen con impianto sotterraneo, un secondo tratto in galleria a nord della stazione di Altdorf ed entrata nella montagna prima di Flüelen (cosiddetta «variante Hafnerried sotterraneo con Schächen sotterra- neo»). I due studi commissionati dall’UFT concernono rispettivamente la zona Altdorf nord–Flüelen nonché il raccordo con la galleria dell’Axen (studio sull’ottimizza- zione della variante di valle) e il raccordo della galleria di base con la galleria dell’Axen (studio sulla fattibilità della variante dorsale lunga). Questi raccordi sa- ranno realizzati al più presto tra una ventina d’anni e il Parlamento dovrà decidere del loro finanziamento soltanto in una fase successiva. Allo stato attuale si tratta so-

prattutto di garantire un margine di manovra in termini di pianificazione territoriale. Parallelamente agli studi menzionati, nell’anno in rassegna è proseguita conforme- mente alle istruzioni del Consiglio federale la preparazione dell’esposizione pubbli- ca dei piani dei progetti concernenti il raccordo della galleria di base del San Got- tardo alla linea esistente delle FFS. La procedura d’approvazione dei piani è stata avviata alla fine di maggio 2001. L’esposizione pubblica dei piani e la procedura di consultazione delle autorità cantonali e federali sono state svolte a partire dalla metà di giugno. La procedura d’approvazione dei piani concerne tre settori: galleria di ba- se del San Gottardo, portale di Erstfeld–Altdorf sud e Schächen. L’esposizione pub- blica dei piani della variante «senza Schächen sotterraneo» ha scatenato una valanga di proteste nel Cantone di Uri e dato luogo a numerosi interventi parlamentari a Berna. Nel suo ultimo rapporto (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 9.3.1) la Delegazione di vigilanza della NFTA si era già pronunciata in favore di una soluzione rapida e con- sensuale per il tracciato della NFTA. Aveva espresso la sua preoccupazione per

l’evoluzione della situazione che a suo parere potrebbe causare un ulteriore ritardo nella messa in servizio dell’asse del San Gottardo e un aumento delle spese. Per questo motivo ha invitato il capo del DATEC a un colloquio il 21 giugno 2001, on- de informarsi sullo stato della procedura di opposizione. Presso l’UFT sono stati de- positati circa 900 ricorsi, per la maggior parte di tenore identico. Il capo del DATEC ha sottolineato la volontà politica del Consiglio federale di proporre un tracciato ac- cettabile per la popolazione locale e giungere così a una soluzione consensuale al problema. L’UFT ha inoltre confermato che l’esperienza fatta durante i lavori in corso ha in- dotto a estendere gli studi ad altri aspetti, quali l’attraversamento della regione dello Schächen, l’altezza del terrapieno della ferrovia o la zona del portale di Erstfeld. Benché con ciò gli studi siano andati in certa misura ad intersecarsi con la procedura di approvazione dei piani in corso (per la variante dorsale lunga: ubicazione del portale e struttura della diramazione; per l’attraversamento dello Schächen: realizza- zione sotterranea o con cavalcavia), i due aspetti non vanno confusi tra loro. Mentre la procedura di approvazione dei piani si concluderà con una decisione di carattere giuridico, per modifiche di principio del tracciato sono necessarie delle decisioni politiche con le relative conseguenze finanziarie, attuabili solo sulla base di decisio- ni del Consiglio federale o del Parlamento.

La Delegazione di vigilanza della NFTA valuta positivamente la volontà del DATEC di trovare una soluzione consensuale. La Delegazione constata con soddisfazione che i risultati degli studi allargano il margine di manovra della Confederazione, facilitando così la ricerca di una soluzione consensuale. Prende inoltre nota del fatto che il DATEC ha incari- cato l’UFT di elaborare le relative opzioni d’intesa con l’USTE entro la metà del 2002. La Delegazione attribuisce grande importanza a una valutazione precisa delle ripercussioni politiche, finanziarie e temporali di un’eventuale realizzazione della «variante dorsale lunga» successivamente alla costruzione della galleria di base del San Gottardo. Ricorda inoltre che attualmente i maggiori costi le- gati alla realizzazione di una «variante valle ottimizzata» sono stimati a circa

300 milioni di franchi, quelli della «variante dorsale lunga con percorso a

cielo aperto» a 550 milioni di franchi e quelli della variante dorsale con rac- cordo sotterraneo a circa 900 milioni di franchi. Un ulteriore ritardo nella messa in servizio dell’asse del San Gottardo comporterebbe inevitabilmente ulteriori maggiori costi.

9.3.2 Raccordo alla linea esistente nel settore di Frutigen

Il raccordo della galleria di base del Lötschberg alla linea esistente nella zona di Frutigen è diventato urgente. A metà dell’anno in rassegna questo era l’unico pro- getto, di tutto il complesso della linea di base del Lötschberg, a non essere ancora stato approvato. Nell’autunno 2000 l’UFT ha rifiutato una soluzione globale pre- sentata dalla BLS AT che non corrispondeva alle condizioni poste dal Parlamento in

materia di prestazioni e che avrebbe causato maggiori costi di 190 milioni di franchi. La BLS AT è quindi stata incaricata di prevedere una variante minima. In quell’occasione si è anche deciso per considerazioni finanziarie e operazionali di ri- dimensionare a un solo tubo il progetto di una galleria a due tubi a cielo aperto completamente equipaggiata. Per conseguire l’obiettivo del trasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia e permettere così una riscossione completa della TTPCP, la Delegazione di vigilanza della NFTA aveva appoggiato all’epoca la posizione secondo cui eventuali investi- menti anticipati volti a rendere possibile un potenziamento a posteriori nell’ambito della variante minima vanno realizzati soltanto nella misura in cui non pregiudichi- no in maniera essenziale il futuro esercizio sull’asse del Lötschberg (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 9.3.2). Durante l’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA si è informata regolarmente in merito allo stato del progetto. Ha preso atto inoltre di una nota in- formativa del 7 maggio 2001 indirizzata al Consiglio federale dal DATEC, in cui il Dipartimento indica che il costo previsto del progetto ridimensionato supererà di circa 120 milioni di franchi il credito di 213 milioni (base 1998) previsto nel credito complessivo della NFTA per il raccordo di Frutigen. Tale somma include un trasfe- rimento di credito di 23 milioni di franchi dal credito d’opera «Ampliamenti delle linee della rimanente rete» verso il credito d’opera «Asse del Lötschberg». Questo trasferimento si è reso necessario poiché la soluzione scelta permette di rinunciare alla costruzione del terzo binario a nord di Frutigen inizialmente previsto per il pas- saggio dei lunghi treni merci. In aprile è stato depositato presso l’UFT il progetto di pubblicazione per il raccordo nella zona di Frutigen basato sulla variante ridimensionata e poco tempo dopo è stata avviata la procedura di approvazione dei piani. Nell’ambito della pubblicazio- ne dei piani sono state depositate presso l’UFT 103 opposizioni. Il DATEC ha po- tuto approvare i piani già il 1o ottobre 2001. I lavori di realizzazione del progetto ri- veduto di raccordo della galleria di base del Lötschberg alla linea esistente nella zo- na di Frutigen hanno così potuto essere avviati all’inizio di ottobre. I ricorsi inoltrati

presso il Tribunale federale contro l’approvazione dei piani non hanno causato alcun ritardo nel programma di costruzione. In agosto l’UFT ha informato la Delegazione di vigilanza della NFTA in merito alla sua decisione, presa nel corso della procedura, di far costruire il secondo tubo della galleria a cielo aperto tra Frutigen e Wengi-Ey nella fase attuale, senza tuttavia do- tarlo degli equipaggiamenti ferroviari. La decisione è stata presa soprattutto poiché alle attuali condizioni di concorrenza la costruzione della seconda galleria allo stato grezzo causa maggiori costi dell’ordine di soltanto 17 milioni di franchi; nell’autunno 2000 i maggiori costi erano per contro ancora stati stimati a 50 milioni di franchi. L’UFT fa valere che tali maggiori costi saranno più che compensati in ca- so di trasformazione ulteriore della galleria di base del Lötschberg in galleria a due tubi. Inoltre si potrà così evitare, nell’interesse di una soluzione sostenibile, l’apertura di un secondo cantiere di parecchi chilometri di lunghezza e le immissioni che ne deriverebbero.

La Delegazione di vigilanza della NFTA valuta positivamente la decisione dell’UFT. La modifica del progetto risponde al desiderio, espresso dalle auto- rità comunali e cantonali e da gran parte della popolazione coinvolta, di una soluzione sostenibile e garantisce nel contempo flessibilità e prestazioni otti- mali dal punto di vista gestionale. La Delegazione ha preso nota del fatto che con la rinuncia all’istallazione degli equipaggiamenti ferroviari l’investimento è conforme al piano settoriale del Consiglio federale e alla decisione del Par- lamento di procedere a tappe successive. La Delegazione auspica che i mag- giori costi siano compensati, nella misura del possibile, mediante risparmi in altri settori dell’asse del Lötschberg.

9.3.3 Galleria di base del Monte Ceneri

Il 15 marzo 1999, il Consiglio federale approvava il progetto preliminare dell’ATG per la galleria di base del Monte Ceneri tra Camorino e Vezia, lunga una quindicina di chilometri, per un costo complessivo di circa 1 315 milioni di franchi. Il tubo uni- co a due binari proposto dall’ATG poneva tuttavia alcuni problemi di sicurezza e di ordine tecnico, motivo per cui il Consiglio federale decideva di posporre la decisio- ne sul tipo di galleria e incaricava l’ATG di elaborare un piano di sicurezza com- plessivo che illustrasse vantaggi e svantaggi delle varianti in discussione, ossia la variante a un tubo a due binari proposta e quella, analoga alla galleria di base del San Gottardo, a due tubi a binario unico dotati di cunicoli di collegamento. In base a questi studi e su richiesta dell’UFT nonché per considerazioni relative alla sicurezza il Consiglio federale decideva il 3 luglio 2001 di realizzare la galleria di base del Monte Ceneri come sistema a due tubi separati a binario unico. La Delega- zione di vigilanza della NFTA era già stata informata dall’UFT all’inizio del 2001 dei risultati degli studi svolti dall’ATG. Questi proponevano due varianti di realiz- zazione in fasi successive: – la prima variante con la costruzione di due tubi, di cui uno solo equipaggiato per l’esercizio, il secondo allo stato grezzo. Costo stimato: 1610 milioni di franchi, 2010 milioni di franchi incluso l’eventuale potenziamento integrale successivo; – la seconda variante con la costruzione di una galleria a tubo unico con galle- ria di sicurezza parallela; quest’ultima avrebbe potuto essere ampliata suc- cessivamente fino alla sezione di un tubo d’esercizio. Costo stimato: 1475 milioni di franchi, 2110 milioni di franchi incluso l’eventuale potenziamento integrale successivo. Il sistema scelto dal Consiglio federale e l’impiego di perforatrici da galleria che es- so consente permetteranno di ridurre il tempo di costruzione di due o tre anni: la galleria dovrebbe così essere operativa già nel 2015 o nel 2016. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha preso nota del fatto che per esigenze di sicurezza queste modifiche di progetto causano, rispetto al preventivo (base 1991), maggiori costi di circa 519 milioni di franchi (base 1998 incluso NIR). La Delega- zione sottolinea tuttavia che la differenza reale tra i costi generati da questa soluzio-

ne e quelli calcolati per la soluzione inizialmente prevista (galleria a tubo unico a

binario doppio) si aggira soltanto sui 300 milioni di franchi, poiché secondo lo stato attuale della tecnica la galleria a binario doppio richiederebbe la costruzione di al- meno un cunicolo di sicurezza: per il Monte Ceneri un cunicolo di questo tipo cau- serebbe maggiori costi dell’ordine di 200 milioni di franchi, di cui non era stato te- nuto conto nel preventivo, portando così a 1 515 milioni di franchi il costo comples- sivo della galleria a binario doppio. I maggiori costi di 519 milioni di franchi non sono inclusi nel credito complessivo della NFTA e devono essere coperti, nella misura in cui non sia possibile compen- sarli medianti risparmi realizzati su altri progetti, con le riserve previste nel credito complessivo. Per permettere una riduzione dei maggiori costi il Consiglio federale si è pertanto riservata la possibilità di una realizzazione in fasi successive: una deci- sione in tal senso sarà presa al più tardi 3 anni dopo l’inizio dei lavori, probabil- mente nel corso del 2008 o del 2009. La costruzione della galleria di base del Monte Ceneri è prevista per la seconda tap- pa della NFTA (inizio nel 2006). Attualmente i fondi destinati al finanziamento della galleria del Monte Ceneri sono bloccati; sinora sono stati liberati unicamente

75 milioni di franchi per i lavori di pianificazione e i sondaggi.

Nell’ambito della decisione del Consiglio federale relativa alla galleria di base dello Zimmerberg (cfr. Rapporto di attività 1999, n. B 5.2), la Delegazione di vigilanza della NFTA aveva ricordato la necessità di rispettare il quadro giu- ridico nel caso di una realizzazione anticipata di importanti progetti della se- conda tappa. La strutturazione in fasi decisa da Popolo e Parlamento e il li- mite di anticipazione di 4,2 miliardi di franchi nel fondo per i grandi progetti ferroviari (FPF) devono essere mantenuti. Dev’essere inoltre garantita la rea- lizzazione entro i termini dei progetti finanziati tramite il FPF, in particolare dei progetti della prima tappa della NFTA. La Delegazione ha pertanto preso nota con soddisfazione dell’intenzione del Consiglio federale di presentare al Parlamento entro l’inizio del 2003 un mes- saggio concernente la liberazione della parte bloccata del credito complessivo della NFTA (gallerie di base del Monte Ceneri e dello Zimmerberg).

10 Direttiva sul controlling della NFTA (DCN)

10.1 Aggiornamento della DCN da parte dell’UFT

La direttiva sul controlling della NFTA (DCN) svolge una duplice funzione: innan- zitutto è lo strumento centrale di gestione di cui dispone il DATEC in quanto auto- rità di vigilanza nei confronti dei costruttori, in secondo luogo è un elemento del si- stema di preallarme della Delegazione di vigilanza della NFTA. Per questo motivo la Delegazione, intenzionata a garantire uno svolgimento efficace del suo mandato di alta vigilanza, ritiene indispensabile che i capitoli e gli allegati della DCN esi- stenti siano adeguati per tempo alle nuove condizioni quadro, rispettivamente che i capitoli e gli allegati mancanti o solo parzialmente redatti siano completati (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 12.2).

Nel corso dell’anno in rassegna il CDF ha fatto presente che il capitolo «Gestione integrata», considerato un elemento centrale di una valutazione e gestione completa a livello di autorità, non era ancora pronto. L’UFT ha quindi garantito che tale capitolo sarebbe stato completato entro marzo 2002 e che nello stesso termine sarebbero stati conclusi i nuovi capitoli «Documen- tazione» e «Comunicazione» e aggiornati i capitoli «Gestione dei rischi» e «Modifi- che». Già prima della fine dell’anno in rassegna sono stati aggiornati gli altri capitoli ed è terminata la rielaborazione del capitolo «Organizzazione».

La Delegazione di vigilanza della NFTA attribuisce grande importanza a un completamento possibilmente rapido della DCN non da ultimo per permettere ai costruttori di applicare e rispettare in ogni circostanza le pertinenti diretti- ve. La Delegazione verificherà in futuro se la DCN sarà completata corretta- mente ed entro i termini previsti.

10.2 Applicazione della DCN da parte dei costruttori

Negli ultimi due anni la Delegazione di vigilanza della NFTA ha constatato nei rap- porti sullo stato dei lavori la presenza di dati errati e incompleti inerenti al finanzia- mento e ai costi (cfr. Rapporto di attività 1999, n. B 2.4; Rapporto di attività 2000, n. 12.3). La Delegazione si è preoccupata per il fatto che tali problemi informatici erano stati constatati già da parecchio tempo nei rapporti di controllo del CDF e dell’UFT. I problemi erano in parte dovuti ai continui mutamenti delle condizioni quadro del progetto NFTA, all’incompletezza della DCN e alle carenze di personale, ma soprattutto all’incompatibilità dei sistemi informatici dei costruttori con quelli dell’UFT (cfr. n. 3.3.2 e 3.3.3): i singoli enti coinvolti nel progetto disponevano in- fatti di sistemi informatici diversi che causavano problemi di interfaccia nel trasfe- rimento dei dati all’UFT. Inoltre il sistema informatico dell’ATG non si è mostrato all’altezza delle esigenze e ha dovuto essere sostituito. Ulteriori difficoltà sono sca- turite dalla necessità di adeguare i vari sistemi e di elaborare un alto numero di dati concernenti l’NFTA conformemente alle norme della DCN, in continuo cambia- mento. In seguito a ripetuti incontri della Delegazione con l’UFT e i costruttori è stata prospettata la soluzione dei punti deboli in ambito informatico entro l’inizio del 2001. Ciononostante ancora all’inizio del 2001 la Delegazione di vigilanza della NFTA ha dovuto esprimere diverse riserve in merito al rapporto sullo stato dei lavori. Innan- zitutto ha rilevato nuovamente la mancanza di una presentazione dettagliata dei dati concernenti il finanziamento e i costi, requisito indispensabile per l’esercizio dell’alta vigilanza da parte della Delegazione. Inoltre ha espresso la sua insoddisfa- zione per il fatto che il rapporto dei costruttori all’UFT ancora non corrispondeva a tutte le direttive della DCN, nonostante la professionalità delle persone coinvolte e gli sforzi profusi; in particolare ha constatato che i dati trasmessi all’UFT erano in- completi e in parte poco precisi. In occasione di un sopralluogo presso l’ATG a Lucerna la Delegazione di vigilanza della NFTA si è informata presso gli organi competenti sui motivi di queste insuffi- cienze, chiedendo loro di illustrarli in base al caso dell’ATG. Il sopralluogo ha por-

tato a concludere che i motivi vanno ricercati soprattutto nelle divergenze tra i si- stemi informatici dei costruttori e dell’UFT, nel notevole dispendio di tempo legato all’adeguamento dei sistemi dei costruttori alle nuove condizioni quadro (ridimen- sionamento del progetto NFTA, nuovo credito complessivo NFTA, nuovo indice del rincaro) nonché nei ritardi intervenuti nell’adeguamento delle strutture del progetto. L’ATG ha sì istallato una nuova software integrata entro i termini previsti, tuttavia sono sorti nuovi problemi nell’elaborazione e nella trasmissione dei dati. La Delegazione di vigilanza della NFTA ha quindi preteso l’istituzione di un gruppo di lavoro composto di rappresentanti dell’UFT e dei costruttori, incaricato di elabo- rare un piano d’azione per garantire l’aggiornamento definitivo e il consolidamento dei dati entro la fine del 2001.

Durante l’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza ha insistito affinché le misure previste dal gruppo di lavoro siano messe in atto il più rapidamente possibile e si è informata regolarmente in occasione delle sue sedute in merito ai progressi realizzati e agli obiettivi raggiunti. La Delegazione ha potuto con- statare che la prima fase dell’aggiornamento dei dati di base è stata conclusa come previsto a metà anno. La soluzione di tutti punti deboli entro la prima- vera 2002 appare ora realistica. Nell’ambito del prossimo rapporto dell’UFT sullo stato dei lavori la Delegazione verificherà il buon funzionamento del si- stema.

11 Equipaggiamento ferroviario

Con la progressione dei lavori di costruzione delle gallerie della NFTA acquistano maggiore peso le questioni concernenti il futuro esercizio e l’equipaggiamento fer- roviario. I due assi della NFTA devono disporre di equipaggiamenti ferroviari mo- derni e funzionali, segnatamente in vista di un esercizio con treni ad alta velocità. Circa il 12 per cento del credito complessivo della NFTA (base 1998 incluso NIR) è destinato agli equipaggiamenti ferroviari. In questo contesto, nell’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA si è occupata dell’ETCS (European Train Control System) e del relativo segnalamento in cabina di guida.

11.1 ETCS Level 2

La diversità dei sistemi di comando dei treni esistenti in Europa rappresenta un osta- colo al traffico ferroviario transfrontaliero all’interno del continente. In vista della realizzazione di una rete ferroviaria europea competitiva, la scelta dei nuovi sistemi riveste pertanto un’importanza particolare per tutti i Paesi interessati. In virtù dell’accordo sui trasporti terrestri la Svizzera è tenuta a garantire la compatibilità a livello internazionale della sua rete ferroviaria. Il sistema ETCS Level 2 si presenta come opzione di prima scelta per le nuove reti ferroviarie veloci, quali i nuovi trac- ciati costruiti nell’ambito di Ferrovia 2000 e le due gallerie di base della NFTA. Le FFS stanno attualmente sperimentando ETCS Level 2 sulla tratta Zofingen–Reiden.

Le alte velocità dei treni, necessarie per realizzare l’obiettivo di una riduzione dei tempi di percorso, richiedono un sistema sicuro di controllo del traffico. Sulla tratta Mattstetten–Rothrist ad esempio sono previste velocità fino a 200 chilometri orari: a queste velocità non vi è più la garanzia che il macchinista del treno possa riconosce- re i segnali esterni lungo la linea. L’ETCS Level 2 risolve il problema trasmettendo le informazioni importanti direttamente nella cabina di guida del treno tramite un si- stema GSM-R (Global System for Mobile Communications-Railways). Sul tracciato del San Gottardo e del Lötschberg è prevista l’istallazione del sistema ETCS Level 2. Il 29 agosto 2000 l’UFT ha emanato una direttiva che prescrive l’uso di questo sistema sull’asse nord-sud Basilea–Lötschberg. Nell’ambito radio questo presuppone il ricorso a un sistema GSM-R ad alto potenziale. La BLS AT si è mostrata scettica in merito a ETCS Level 2 e ha comunicato le sue riserve all’UFT. Quest’ultimo insiste tuttavia per l’applicazione di questo sistema sulla linea del Lötschberg. Nel frattempo è stato concluso un progetto preliminare di accordo tra le FFS SA e la BLS AT, come chiesto dalla direttiva dell’UFT. Sennonché sulla linea del Lötschberg si preannunciano nuovi problemi rispetto a quelli registrati durante le prove effettuate sulla linea Mattstetten–Rothrist. Secondo la BLS e la BLS AT sarebbe tuttora difficile valutare con precisione lo stato del pro- getto ETCS Level 2. Le dichiarazioni ufficiali divergono spesso dalle testimonianze delle persone che hanno visitato l’impianto pilota e una valutazione definitiva delle informazioni non appare ancora possibile. Dal punto di vista della BLS AT e della BLS il progetto presenta tuttora rischi non indifferenti. L’UFT ha informato la Delegazione di vigilanza della NFTA dei ritardi accumulati rispetto al calendario iniziale. Nonostante questi inconvenienti, i partner coinvolti nel progetto, sia a livello di compagnie ferroviarie, sia a livello di industria, ritengo- no che il tempo a disposizione fino alla prevista consegna delle risorse sia suffi- ciente per risolvere i problemi tecnici in vista della prima applicazione commerciale sulla nuova tratta Mattstetten–Rothrist. Secondo l’UFT per principio sarebbe irre- sponsabile rinunciare a dotare la galleria di base del Lötschberg del sistema ETCS

Level 2. Inoltre, l’evoluzione sul piano internazionale mostrerebbe chiaramente che questo sistema costituisce uno dei fondamenti dell’interoperabilità del sistema euro- peo di sicurezza dei treni. L’UFT è conscio dei rischi residui legati al progetto; ciononostante dopo un nuovo esame della problematica ha confermato la sua decisione del 29 agosto 2000. In caso di ritardo nella messa in esercizio del sistema ETCS Level 2 al Lötschberg, a tempo debito le parti coinvolte (BLS SA, BLS AT, FFS SA e l’industria) dovranno elabo- rare soluzioni di transizione in attesa della messa a punto definitiva del sistema. In quest’ottica l’UFT ritiene superfluo prevedere un’opzione parallela sotto forma di un sistema alternativo a ETCS Level 2. Anche per le FFS SA non vi è un’alternativa al sistema ETCS Level 2.

La Delegazione di vigilanza della NFTA ritiene che debbano essere trovate soluzioni all’altezza delle esigenze future e delle capacità rese possibili dagli investimenti previsti a livello di infrastruttura.

11.2 Segnalamento in cabina di guida

Per informarsi sul sistema di segnalamento in cabina di guida la Delegazione di vi- gilanza della NFTA ha effettuato un sopralluogo a Olten il 12 settembre 2001, du- rante il quale ha ispezionato varie locomotive test equipaggiate con il sistema di se- gnalamento in cabina di guida e partecipato a due viaggi di prova notturni con una composizione test delle FFS sulla tratta sperimentale tra Zofingen e Reiden. Sulla tratta Zofingen–Sempach le FFS sperimentano sin dal 2000 il nuovo sistema che so- stituisce gli impianti di scambio meccanici. Due impianti di scambio elettronici si- tuati a Dagmarsellen e Sursee sono telecomandati da Olten. Sulla tratta sperimentale sono stati tolti tutti i segnali esterni. Il sistema permette di semplificare gli equipag- giamenti ferroviari delle stazioni e di eliminare gli scambi superflui. In occasione di questa visita la Delegazione si è inoltre occupata di questioni relati- ve all’importo dell’appalto, alla procedura di messa al bando e ai criteri di aggiudi- cazione.

La Delegazione di vigilanza della NFTA continuerà a seguire attentamente la questione della sicurezza dei treni e del segnalamento in cabina di guida nell’ambito delle aggiudicazioni degli appalti futuri concernenti l’equipaggia- mento ferroviario.

12 Questioni inerenti al diritto contrattuale del lavoro,

al diritto degli stranieri e al diritto delle assicurazioni sociali sui cantieri della NFTA Nell’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA ha continuato la sua attività di alta vigilanza negli ambiti del diritto contrattuale del lavoro, del diritto degli stranieri e del diritto delle assicurazioni sociali sui cantieri della NFTA (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 7). Alcuni abusi sono nel frattempo stati soppressi, tut- tavia la Delegazione ha dovuto constatare che persistono lacune nell’applicazione delle basi legali e contrattuali. Si segnala inoltre la tragica morte di un operaio sul cantiere del pozzo di Sedrun.

12.1 Diritto contrattuale del lavoro

Nel corso dell’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA ha consta- tato che il caso del cantiere di Sedrun, dove erano venute alla luce gravi violazioni del diritto del lavoro, ha potuto essere chiuso (cfr. Rapporto di attività 1999, n. B 3.1; Rapporto di attività 2000, n. 7.1.2). La Commissione professionale paritetica lavori sotterranei (CPPLS) e gli ispettorati del lavoro hanno intensificato i loro controlli durante l’anno in rassegna. Oltre a controlli supplementari sui cantieri di Raron/Steg e Mitholz sull’asse del Lötschberg, la CPPLS ha effettuato per la prima volta controlli nei cantieri sull’asse del San Gottardo (a Sigirino – galleria di sondaggio del Monte Ceneri – nonché Bo- dio e Faido) e su quello del Lötschberg (galleria d’accesso e base di Ferden). I con-

trolli hanno nuovamente portato alla luce violazioni della legislazione. Sono inoltre stati rilevati alcuni problemi di fondo attualmente ancora irrisolti (cfr. n. 12.2 e 13.2). Una violazione massiccia delle disposizioni sul tempo di lavoro è avvenuta nel lotto 251 (galleria di accesso ad Amsteg). Su denuncia penale dell’Ispettorato cantonale del lavoro (Industrie- und Gewerbeinspektorat), il Tribunale distrettuale del Canto- ne di Uri ha condannato due membri della direzione di un’impresa di costruzione di gallerie a dieci giorni di detenzione con la condizionale e a multe di rispettivamente 4000 e 3000 franchi per violazione delle disposizioni sul tempo di lavoro e sui pe- riodi di riposo. Nonostante avvertimento, essi avevano ordinato illegalmente lo svolgimento di ore supplementari sul cantiere della NFTA di Amsteg. La ditta tene- va una doppia contabilità per la registrazione delle ore di lavoro. Complessivamente gli impiegati hanno svolto 5533 ore supplementari; il lavoro supplementare è stato compensato sotto forma di premi esenti dall’obbligo di versamento delle quote per le assicurazioni sociali. Anche la CPPLS si è occupata di questo caso. In applicazione dell’articolo 6 capo- verso 2 della Convenzione addizionale al contratto nazionale mantello (CNM) per i lavori in sotterraneo (CA-LS) ha comminato all’ARGE Galleria d’accesso una pena convenzionale di 20 000 franchi oltre alla copertura dei costi procedurali e degli emolumenti. I controlli degli Ispettorati del lavoro e della CPPLS hanno inoltre mostrato che nella fase iniziale e di istallazione su numerosi cantieri gli specialisti e il personale d’officina hanno svolto nettamente più ore di lavoro rispetto a quanto previsto dai piani di lavoro; sono così state constatate durate di lavoro tra le 15 e le 18 ore al giorno. In genere le équipes di manutenzione sembrano avere difficoltà a non supe- rare la durata massima di lavoro consentita, soprattutto in relazione con i lavori di riparazione sulle macchine di scavo. In molti casi le norme del diritto del lavoro non sono rispettate; per questo genere di infrazione alcuni Ispettorati cantonali del lavoro hanno già pronunciato ammoni- menti nei confronti dei consorzi in questione. Il controllo della contabilità del per- sonale mostra che nella maggior parte dei casi il personale salariato è rimunerato

conformemente al contratto nazionale mantello sulla base del lavoro svolto. In caso di osservazioni di questo genere le parti convengono generalmente un controllo complementare.

La Delegazione di vigilanza della NFTA appoggia esplicitamente l’intervento deciso delle autorità e della CPPLS in caso di inosservanza delle norme del diritto di lavoro.

Una parte dei lavoratori stranieri, che di regola risiedono lontani dal luogo di lavoro, ha espresso il desiderio di poter svolgere dei turni di lavoro ininterrotti della durata di più giorni e con un maggior numero di ore e in compenso disporre di periodi di riposo di più giorni di seguito, sufficienti per permettere il rientro al proprio domi- cilio. I Paesi limitrofi applicano già questi modelli, in Svizzera tuttavia la nuova leg- ge sul lavoro (LL; RS 822.11) limita fortemente tali possibilità. La nuova Conven- zione addizionale al contratto nazionale mantello (CNM) per i lavori in sotterraneo (CA-LS) del 15 dicembre 2000 elenca i modelli accettati dal Seco d’intesa con i la-

voratori conformemente all’articolo 28 LL sulle derogazioni lievi: si tratta di un modello di turni 3/2 con 6 giorni di congedo successivi e di un modello 4/3 (mo- dello «Mitholz») con 5 giorni di congedo. Tuttavia i lavoratori spesso chiedono l’applicazione di altri modelli in contrasto con la LL e in alcuni casi hanno eserci- tato pressioni sui consorzi, minacciando di lasciare il posto di lavoro in Svizzera se non veniva loro concesso il modello richiesto. In merito a questa problematica la CPPLS ritiene che debbano essere trovate soluzioni conformi all’articolo 28 LL che siano ancora accettabili per la CPPLS e il Seco. In merito alla coordinazione e al numero dei controlli la Delegazione di vigilanza della NFTA constata, sulla base di ripetuti colloqui con i rappresentanti del Seco e dell’Ufficio federale degli stranieri (UFDS), che i Cantoni si assumono i loro com- piti in materia di protezione dei lavoratori sui cantieri della NFTA e che è garantita la circolazione delle informazioni. La Delegazione constata tuttavia anche che i Cantoni, nonostante il maggiore impegno nell’ambito dei cantieri della NFTA, glo- balmente non dispongono delle risorse personali necessarie per un controllo com- pleto dell’esecuzione della LL.

Nel suo ultimo rapporto di attività la Delegazione di vigilanza della NFTA ha sottolineato la grande importanza che attribuisce al rispetto delle disposizioni legali e contrattuali (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 7.1.1). La Delegazione appoggia la ricerca di soluzioni pragmatiche accettabili nell’ambito della normativa vigente, ad esempio per quel che concerne i modelli di durata del lavoro, sottolinea tuttavia l’importanza di un controllo sufficiente dell’esecu- zione della LL in tutti i settori e a tutti i livelli. Un’intensificazione dei con- trolli può avere un effetto dissuasivo e prevenire nuove violazioni del diritto. La Delegazione appoggia le istanze di controllo nel loro importante compito e si attende che esse le segnalino tutte le violazioni e ogni problema constatati in questo ambito.

12.2 Diritto degli stranieri

I problemi giuridici riscontrati in relazione con i lavoratori stranieri impiegati sui cantieri della NFTA concernono soprattutto i permessi (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 7.2). L’Ufficio federale degli stranieri (UFDS) accorda tre tipi di permesso ai lavoratori stranieri. La priorità è data ai lavoratori indigeni. Soprattutto il Cantone del Vallese conosce da anni una forte fluttuazione stagionale del tasso di disoccupa- zione: le autorità cantonali hanno tenuto ampiamente conto della problematica e si sforzano di integrare questi lavoratori nei cantieri della NFTA. Nel Cantone del Ti- cino le autorità cantonali impongono ai consorzi l’impiego di personale indigeno. L’UFDS ordina un blocco dei permessi nei casi in cui constata violazioni gravi del diritto degli stranieri.

La Delegazione di vigilanza della NFTA appoggia la posizione severa dell’UFDS in materia di permessi di lavoro e nella lotta contro le violazioni del diritto degli stranieri.

12.3 Diritto delle assicurazioni sociali

Nel suo ultimo rapporto di attività la Delegazione di vigilanza della NFTA ha dedi- cato ampio spazio alle questioni del diritto delle assicurazioni sociali (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 7.3). Una problematica particolare in questo ambito concerne la questione della protezione sociale per i lavoratori stranieri. L’Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI) sta esa- minando la problematica della sicurezza sociale del personale delle aziende con sede all’estero incaricate dello svolgimento di lavori sui cantieri della NFTA. Con la rati- fica degli accordi bilaterali, ormai imminente, queste aziende saranno di massima sottoposte al diritto svizzero delle assicurazioni sociali; l’accordo sulla libera circo- lazione delle persone prevede però la possibilità di fornire servizi in Svizzera senza permesso per un periodo limitato a 90 giorni al massimo per anno civile. In questo contesto di liberalizzazione internazionale l’INSAI ritiene indispensabile evitare un aggiramento del diritto svizzero delle assicurazioni sociali che comporte- rebbe un vantaggio di mercato per le aziende estere sottoposte a una normativa me- no severa in ambito sociale. In quest’ottica conviene sottolineare l’importanza della legge federale dell’8 ottobre 1999 concernente condizioni lavorative e salariali mi- nime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali, che, secondo l’intenzione del Consiglio federale, entrerà in vigore contemporaneamente agli ac- cordi bilaterali (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 7.3.1). La legge presenta una for- mulazione sufficientemente generale da permetterne l’applicazione ai lavoratori cit- tadini di uno Stato terzo: pertanto in futuro le autorità e gli organi incaricati dell’esecuzione potranno far valere le disposizioni di tale legge. I trattati internazionali di coordinazione (convenzioni di sicurezza sociale) si basano sul principio secondo cui un lavoratore distaccato in un altro Stato per un impiego di lavoro limitato nel tempo resta sottoposto al sistema di assicurazioni sociali del pro- prio Stato; se l’evento assicurato si verifica sul luogo di lavoro all’estero, il lavorato- re riceve le prestazioni previste conformemente al diritto dello Stato ospite, esse so- no tuttavia a carico dell’assicurazione competente dello Stato dove ha sede il datore

di lavoro. L’accordo sulla libera circolazione delle persone, che disciplina segnata- mente il rapporto tra la Svizzera e i 15 Stati dell’Unione europea in materia di assi- curazioni sociali, si attiene al principio applicato dai singoli trattati. Questi ultimi d’altronde non saranno abrogati dal nuovo diritto ma sospesi: resteranno pertanto applicabili ai casi non disciplinati dagli accordi bilaterali. Le esperienze fatte nell’UE mostrano che vi sono casi di abusi in cui lo statuto del lavoratore distaccato è sfruttato per sottoporre i lavoratori al sistema di sicurezza sociale di quello Stato che comporta meno costi per il datore di lavoro. L’INSAI ritiene che gli strumenti giuridici in Svizzera siano sufficienti per garantire la necessaria protezione assicurativa ai lavoratori distaccati in Svizzera di aziende con sede all’estero che svolgono mandati di lavoro in Svizzera.

La Delegazione di vigilanza della NFTA esige dagli organi competenti il mas- simo impegno per garantire una sufficiente protezione assicurativa ai lavora- tori in questi casi. La Delegazione ricorda che occorre assolutamente evitare distorsioni della concorrenza dovute a un differente grado di protezione assi- curativa dei lavoratori.

Il 13 marzo 2001 poco dopo mezzanotte durante lavori di manutenzione alla base del pozzo di Sedrun a 800 metri di profondità si è verificato un incidente che ha causato la morte sul posto di un minatore sudafricano ventitreenne. La procura pub- blica del Cantone dei Grigioni ha avviato un’inchiesta sull’episodio. L’incidente ha potuto verificarsi nonostante l’alta importanza attribuita dall’ATG alla sicurezza. Poco prima dell’incidente l’INSAI aveva ancora confermato che le norme di sicu- rezza applicate al pozzo di Sedrun erano esemplari. L’ATG ha ora chiesto ai consor- zi la presentazione di un rapporto dettagliato sull’applicazione delle disposizioni di sicurezza e di protezione sul lavoro. L’ATG svolge programmi di formazione messi a disposizione dell’INSAI ed esige che i lavoratori vi partecipino regolarmente; sono svolti controlli delle conoscenze dei lavoratori in materia di sicurezza.

La Delegazione di vigilanza della NFTA deplora il decesso del lavoratore. Appoggia gli sforzi profusi per garantire un alto livello di sicurezza sui cantie- ri della NFTA e sottolinea espressamente la necessità di accordare la massima priorità a questa problematica.

13 Sicurezza nella costruzione e nell’esercizio

della NFTA

13.1 Sicurezza nelle galleria ferroviarie esistenti

Nel suo ultimo rapporto di attività, la Delegazione di vigilanza della NFTA ha dedi- cato ampio spazio alle questioni concernenti la sicurezza (cfr. Rapporto di attività 2000, n. 8). Nel 2001, in seguito ai gravi incidenti avvenuti nelle gallerie di Tauern, del Monte Bianco e del San Gottardo, la priorità è stata data alla sicurezza nelle gallerie ferroviarie in caso di incidenti. Nel 2000 l’UFT ha esaminato, su mandato del capo del DATEC, la sicurezza delle gallerie ferroviarie svizzere; il rapporto finale è stato pubblicato nel gennaio 2001. Per mezzo di un questionario l’UFT ha esaminato tutte le gallerie della rete ferrovia- ria svizzera in servizio il 1o gennaio 2000. L’analisi concerneva lo stato delle strut- ture e gli equipaggiamenti tecnici, la qualità del materiale rotabile, l’equipaggia- mento dei servizi di salvataggio e l’informazione prevista per i viaggiatori in caso di incidente. Il rapporto conclude che il traffico ferroviario presenta un alto grado di sicurezza, notevolmente superiore a quello del traffico stradale. La probabilità di es- sere coinvolti in un incidente ferroviario è inferiore di circa 45 volte a quella di re- stare vittima di un incidente stradale. La sicurezza nelle gallerie ferroviarie è ancora maggiore, grazie all’assenza ad esempio di passaggi a livello. Il rapporto constata lacune in alcune delle gallerie ferroviarie più lunghe (oltre 3 000 metri di lunghez-

za), dove sono stati riscontrati taluni punti deboli e la necessità di adottare le relative misure. L’UFT ha chiesto alle compagnie ferroviarie in quanto responsabili della si- curezza delle gallerie da esse utilizzate di approntare un pacchetto di misure. Le compagnie hanno già adottato prime misure per migliorare la sicurezza nelle galle- rie. Nonostante la loro bassa probabilità, gli incidenti in galleria non possono essere esclusi completamente. Questo genere di incidenti di regola ha conseguenze gravi e le operazioni di salvataggio si presentano particolarmente difficili, soprattutto nelle gallerie molto lunghe. Un incidente nel mezzo della galleria ferroviaria del San Gottardo rappresenterebbe una sfida notevole per i soccorritori, ad esempio per i vi- gili del fuoco. L’incidente verificatosi nel 2001 nella galleria stradale del San Got- tardo ne ha d’altronde dato una tragica dimostrazione. Come menzionato sopra, il rapporto dell’UFT evidenzia alcune lacune soprattutto nelle gallerie ferroviarie più lunghe. In questo contesto la priorità deve essere data alla prevenzione ed è pertanto a un approccio di prevenzione degli incidenti che è improntato l’intervento dell’UFT. La sicurezza nelle gallerie ferroviarie dipende dalle caratteristiche del materiale rotabile e dall’equipaggiamento delle parti fisse dell’infrastruttura (binari, impianti elettrici, sicurezza dei treni, ecc.). Le misure di sicurezza proposte dall’UFT perseguono quattro obiettivi: prevenzione degli incidenti, riduzione dei danni, appoggio dell’autosalvataggio e salvataggio da parte di terzi.

13.2 Sicurezza dell’esercizio nelle nuove gallerie

Quanto precede mostra chiaramente che la sicurezza è un aspetto di massima priorità anche nelle nuove gallerie di base della NFTA. Con i suoi 57 chilometri la galleria di base del San Gottardo sarà in assoluto la galleria più lunga del mondo. In questo ambito non si dispone praticamente di valori di riferimento e di norme. La sicurezza delle nuove gallerie di base è pertanto adeguata continuamente allo stato della scien- za e soddisfa in ogni caso i criteri applicati alla rete europea ad alta velocità. Il rapporto dell’UFT, che accenna brevemente anche alla problematica della sicurez- za nelle nuove gallerie, presenta alcune delle esigenze in materia di sicurezza appli- cabili alla galleria di base del San Gottardo: – due tubi a binario unico; ognuno dei tubi serve da uscita d’emergenza per l’altro; – due stazioni di soccorso, dopo il primo e il secondo terzo della galleria, equipaggiate specificamente per l’autosalvataggio e il salvataggio da parte di terzi, e dotate di condotte d’aria fresca e di un sistema di aspirazione del fumo; – cunicoli di collegamento tra le due gallerie ogni 325 metri; – in caso d’incidente, garanzia di un livello di temperatura e di fumo che con- senta l’evacuazione dei viaggiatori (autosalvataggio) e l’intervento dei soc- corritori (salvataggio da parte di terzi); – vie d’evacuazione dotate di corrimano e illuminazione d’emergenza.

Sono inoltre definite norme minime applicabili al nuovo materiale rotabile. Ad esempio, ogni treno deve poter continuare il viaggio durante almeno 15 minuti dopo la segnalazione di un incendio a bordo.

13.3 Pianificazione della sicurezza nella fase

di costruzione Le misure di sicurezza applicabili alle nuove gallerie sono pianificate su vari livelli. Le ferrovie sono incaricate di elaborare un piano di sicurezza globale per la realizza- zione di AlpTransit, adeguato continuamente, nell’ottica di un work-in-progress, all’evoluzione della pianificazione. A livello di autorità l’UFT ha istituito il comi- tato coordinatore «Rapporto sulla sicurezza AlpTransit» (PO SiB-AT), incaricato di eseguire valutazioni della sicurezza delle istallazioni e degli equipaggiamenti indi- pendentemente dalle procedure in corso. I rapporti sulla sicurezza sono elaborati da un organo di direzione condotto dalla divisione Tecnica dell’UFT, in cui è rappre- sentata pure la sezione Sicurezza degli impianti dell’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP). Nella sua funzione di autorità di vigilanza e di autorizzazione in materia di sicurezza, l’UFT ha inoltre istituito una commissione d’accompagnamento composta di esperti scientifici, dell’INSAI e dei servizi antin- cendio, incaricata di appoggiare l’organo di direzione; alle sedute di questa commis- sione partecipa ad esempio il comandante dei vigili del fuoco di Zurigo. Durante l’anno in rassegna la Delegazione di vigilanza della NFTA ha chiesto all’UFT di informarla in merito alle misure di sicurezza adottate in vista dell’esercizio. La Delegazione approva la decisione di includere per tempo esperti dei vari settori interessati (vigili del fuoco, servizi di pronto soccorso, servizi di in- tervento contro gli incidenti chimici, ecc.).

La Delegazione di vigilanza della NFTA attribuisce la massima importanza a un’analisi meticolosa delle questioni concernenti la sicurezza affinché possa- no essere prese per tempo le necessarie decisioni. Occorre adottare tutte le mi- sure per prevenire il verificarsi di incidenti gravi ed evitare ad esempio che le gallerie debbano essere modificate con notevole dispendio di denaro, poco dopo l’apertura, a causa di lacune dei sistemi di sicurezza. La Delegazione prende atto delle difficoltà dovute al carattere assolutamente innovatore del progetto e all’assenza di valori empirici per gallerie di tali lunghezze e ram- menta che nessuna misura di ordine tecnico o organizzativo permette di escludere completamente un rischio residuo.

III. Conclusione Nel corso dell’anno in rassegna le attività della Delegazione di vigilanza della NFTA si sono concentrate sui maggiori costi e sui ritardi presumibili, sull’aggiudi- cazione degli ultimi lotti principali al San Gottardo, sugli sforzi profusi per trovare una soluzione sostenibile e realizzabile sotto il profilo finanziario per il tracciato della linea nel Cantone di Uri e sull’adozione e l’applicazione integrale della gestio- ne dei progetti. Questi argomenti continueranno a richiedere un esame attento da parte della Delegazione pure nel 2002. In quest’ottica la Delegazione intende conti- nuare e rafforzare i buoni rapporti da essa intrattenuti con i responsabili del progetto a ogni livello. La realizzazione della Nuova ferrovia transalpina è un progetto di grandi dimensioni la cui complessità comporta in parte sfide assolutamente nuove per la Svizzera e per tutti i collaboratori incaricati della sua progettazione, realizzazione e vigilanza. In un contesto eterogeneo i responsabili hanno il difficile compito di conciliare interessi ed esigenze spesso contrastanti e di prendere decisioni di ampia portata valutando i molteplici aspetti in gioco secondo lo stato attuale della scienza e della ricerca. Nel presente rapporto la Delegazione di vigilanza della NFTA – conformemente al suo mandato di alta vigilanza parlamentare – ha illustrato soprattutto gli elementi e le decisioni che hanno dato adito a controversie e critiche. I numerosi aspetti positivi riscontrati dalla Delegazione durante i controlli e i sopralluoghi nonché nel contatto diretto con i collaboratori del progetto hanno potuto essere menzionati solo in parte. In quest’ottica la Delegazione desidera esprimere in questa sede un ringraziamento al Consiglio federale, ai collaboratori del CDF, dell’UFT, degli altri uffici federali nonché dei consorzi di costruzione, che quotidianamente affrontano con grande im- pegno e professionalità le sfide notevoli legate a questo progetto. Non da ultimo questi ringraziamenti vanno anche ai lavoratori occupati nei cantieri, che rendono possibile, in parte con pericolo per la propria vita, la realizzazione delle decisioni e dei piani.

Allegato 1

Elenco delle abbreviazioni

AFF Amministrazione federale delle finanze ATG AlpTransit San Gottardo SA BLS AT BLS AlpTransit SA BT Bodensee-Toggenburg-Bahn CDF Controllo federale delle finanze CNM Contratto nazionale mantello CPPLS Commissione professionale paritetica lavori sotterranei CSFC Conferenza degli organi di costruzione della Confederazione DATEC Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DCN Direttiva sul controlling della NFTA ETCS European Train Control System FFS Ferrovie federali svizzere SA FPF Fondo per i grandi progetti ferroviari GSM-R Global System for Mobile Communications-Railways INSAI Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni IR-AT Gruppo di lavoro «Indice di rincaro AlpTransit» LL Legge sul lavoro LRC Legge sui rapporti fra i Consigli NIR Nuovo indice di rincaro della NFTA OTrAl Ordinanza sul transito alpino PO SiB-AT Comitato coordinatore «Rapporto sulla sicurezza AlpTransit» Seco Segretariato di Stato dell’economia SOB Südost-Bahn TTPCP Tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni UFAFP Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio UFDS Ufficio federale degli stranieri UFSEL Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro UFT Ufficio federale dei trasporti UST Ufficio federale di statistica USTE Ufficio federale dello sviluppo territoriale

Allegato 2

Basi legali

Decreto sul finanziamento Decreto federale del 20 marzo 1998 concernente la dei trasporti pubblici costruzione e il finanziamento dei progetti d’infra- (Decreto FTP) struttura dei trasporti pubblici (articolo 196 numero

3 delle disposizioni transitorie della Costituzione

federale; RS 101) Decreto sul finanziamento Decreto federale dell’8 dicembre 1999 concernente del transito alpino il nuovo credito complessivo per la NFTA (FF 2000 136) Decreto sul transito alpino Decreto federale del 4 ottobre 1991 concernente la costruzione di una ferrovia transalpina (RS 742.104) Legge sul lavoro Legge federale del 13 marzo 1964 sul lavoro nell’industria, nell’artigianato e nel commercio (LL; RS 822.11) Legge sui rapporti Legge federale del 23 marzo 1962 concernente la fra i Consigli procedura dell’Assemblea federale e la forma, la pubblicazione, l’entrata in vigore dei suoi atti (LRC; RS 171.11) Ordinanza sul transito alpino Ordinanza del 28 febbraio 2001 sulla costruzione di una ferrovia transalpina (OTrAl; RS 742.104.1) Regolamento del fondo Decreto federale del 9 ottobre 1998 relativo al rego- lamento del fondo per i grandi progetti ferroviari (RS 742.140)

Allegato 3

Nuova ferrovia transalpina (NFTA): visione d’assieme delle principali competenze in materia di vigilanza, controllo ed esecuzione

Organo Funzione Compiti principali in relazione alla NFTA

Parlamento committente Commissioni di controllo – Commissioni della Controllo amministrativo – sulla gestione degli affari del Consiglio federale (inclusi il DATEC e l’UFT) gestione (CdG) parlamentare – sulla gestione degli affari dell’Amministrazione federale (inclusi il DATEC e (concomitante/a posteriori) l’UFT) – Commissioni delle Alta vigilanza finanziaria – nel quadro della consultazione preliminare del preventivo dello Stato finanze (CdF) del Parlamento (inclusi il DATEC e l’UFT, nonché il fondo per i grandi progetti ferroviari) (concettuale/a posteriori) – nel quadro della consultazione preliminare sul conto dello Stato (inclusi il DATEC e l’UFT, nonché il fondo per i grandi progetti ferroviari) Delegazioni di controllo – Delegazione delle finanze Alta vigilanza finanziaria – sulle finanze della Confederazione (DelFin) del Parlamento (inclusi il DATEC e l’UFT, nonché il fondo per i grandi progetti ferroviari) (concomitante/a posteriori)

Organo Funzione Compiti principali in relazione alla NFTA

– Delegazione di vigilanza Controllo amministrativo – sul rispetto delle basi legali, delle prestazioni, dei costi, dei termini e dei crediti della NFTA (DVN) parlamentare e alta vigilanza – sulla definizione dell’organizzazione dei progetti e della vigilanza finanziaria sulla realizza- – sullo svolgimento delle funzioni di vigilanza e di controllo da parte delle autorità zione del progetto NFTA di vigilanza (concomitante/a posteriori) – in base ai criteri del controllo amministrativo parlamentare (legittimità, opportu- nità, capacità, efficacia) e della vigilanza finanziaria (legalità, urgenza, economi- cità, parsimonia) – d’intesa con le commissioni dalle quali emana e la Delegazione delle finanze Consiglio federale Committente – vigilanza strategica sul progetto – tra l’altro liberazione dei crediti d’impegno e decisione di estensione dei crediti

Controllo federale Alta vigilanza finanziaria – coordinamento dei programmi di controllo dei servizi di revisione dei costruttori, delle finanze (CDF) a livello delle autorità del FISP UFT e della Sezione AlpTransit dell’UFT (secondo l’ordinanza sulle (concomitante/a posteriori) competenze NFTA e le direttive del CDF) – esame presso l’UFT per quanto riguarda il piano dei controlli e l’esecuzione dei compiti – controlli diretti, formali e materiali, presso i costruttori, soprattutto per quanto attiene agli appalti e alle aggiudicazioni, il decorso degli affari e i rapporti con- trattuali – mandato per un ufficio di revisione per la verifica del conto del fondo per i gran- di progetti ferroviari FPF – redazione di rapporti di revisione e di prese di posizione all’attenzione della Delegazione di vigilanza della NFTA e della Delegazione delle finanze delle Camere federali

Organo Funzione Compiti principali in relazione alla NFTA

Autorità federali DATEC Vigilanza del progetto – vigilanza strategica dei progetti a livello dipartimentale – Segreteria generale – valutazione dei compiti centrali legati ai progetti e di eventi straordinari del DATEC all’attenzione del capo del Dipartimento (SG DATEC) – specialisti esterni Consulenza esterna – riguardante questioni tecniche specifiche (geologia, idrologia, tecnica della co- del DATEC del DATEC struzione delle gallerie, tecnica ferroviaria ecc.) – ricorso puntuale per raccogliere un secondo parere su questioni importanti Ufficio federale dei trasporti Vigilanza del progetto – garanzia del controllo del progetto (inclusi strumenti informatici) (UFT) a livello d’ufficio – vigilanza operativa diretta del progetto a livello delle autorità per quanto attiene – Sezione AlpTransit al rispetto dei costi, dei termini, delle prestazioni e della qualità, in particolare (Costruzione) nel campo – dei controlli speciali e complementari presso i costruttori – dei controlli materiali nella gestione dei crediti dei costruttori – delle aggiudicazioni: esame della documentazione dei concorsi – dei contratti: definizione di esigenze minime – degli appalti e dei contratti: esami puntuali – del reporting a livello delle autorità Ufficio federale dei trasporti Vigilanza finanziaria – controllo dei punti d’intersezione delle diverse contabilità, inclusi i controlli in- (UFT) a livello d’ufficio formatici – Ispettorato delle finanze – esame dei sistemi di controllo interni dei costruttori (FISP UFT) – controllo formale della contabilità del progetto – controlli formali dei crediti e dei contratti – controlli speciali mirati

Organo Funzione Compiti principali in relazione alla NFTA

– Commissione peritale Commissione tecnica d’ac- – esame delle questioni tecniche specifiche (geologia, idrologia, tecnica della co- UFT compagnamento dell’UFT struzione di gallerie, equipaggiamento ferroviario, ecc.) Ufficio federale degli Vigilanza nel campo – concessione di contingenti di lavoratori stranieri (UFDS) del diritto degli stranieri – coordinamento con i costruttori, le imprese (ARGE), l’INSAI, le autorità canto- nali del mercato del lavoro e della polizia degli stranieri, gli ispettorati cantonali del lavoro, così come la Commissione professionale paritetica lavori sotterranei Segretariato di Stato Vigilanza (ed esecuzione) – esecuzione diretta soltanto nella concessione dei permessi sulla durata del lavoro dell’economia (Seco) nell’ambito della legge – coordinamento della vigilanza in materia di protezione dei lavoratori e della pre- – Direzione del lavoro (DL) sul lavoro venzione degli incidenti nei confronti dei Cantoni incaricati dell’esecuzione e dell’INSAI – Ispettorati federali del lavoro Ufficio federale delle Vigilanza generale – vigilanza nel campo delle questioni fondamentali delle assicurazioni sociali assicurazioni sociali nel campo delle assicura- (UFAS) zioni sociali INSAI Regolamentazione ed – coordinamento con il Seco: competenza per quanto riguarda la sicurezza sul la- esecuzione nel campo della voro e la legge sul lavoro riguardante i lavori sotterranei, dove prevale l’aspetto sicurezza sul lavoro della legge sull’assicurazione contro gli infortuni (secondo la circolare dell’UFSEL dell’aprile 1998)

Cantoni NFTA Uffici cantonali del lavoro Esecuzione del diritto degli – esame delle domande per i permessi di lavoro stranieri, della legge sul – introduzione di misure adeguate per il mercato del lavoro collocamento e della legge – consulenza/mediazione degli Uffici regionali di collocamento (URC) per le per- contro la disoccupazione sone in cerca di lavoro annunciate

Organo Funzione Compiti principali in relazione alla NFTA

Autorità cantonali di polizia Esecuzione del diritto – concessione dei permessi di lavoro degli stranieri degli stranieri Ispettorati cantonali Esecuzione della legge – controlli sui cantieri della NFTA nel quadro dell’esecuzione della legge sul lavo- del lavoro sul lavoro e della legge ro sull’assicurazione contro – coordinamento con l’INSAI (secondo la circolare dell’UFSEL dell’aprile 1998) gli infortuni (se non è competente l’INSAI)

Costruttori AlpTransit San Gottardo SA Committenti della – responsabilità principale per quanto riguarda la progettazione accurata e la for- (ATG) costruzione nitura delle prestazioni ordinate, incluso il rispetto dei costi, dei termini confor- BLS AlpTransit SA (BLS AT) memente alle convenzioni stipulate tra la Confederazione e i costruttori FFS SA – responsabilità principale in materia di aggiudicazioni e di contratti nel quadro delle disposizioni della direttiva sul controlling della NFTA BLS SA – responsabilità principale per tutti i rischi, ad eccezione dei Bodensee-Toggenburg-Bahn (BT) – cambiamenti delle prestazioni ordinate dalla Confederazione – cambiamenti delle condizioni quadro legali della NFTA Südost-Bahn (OSB) – ritardi nell’approntamento delle risorse finanziarie da parte della Confedera- Furka-Oberalp-Bahn zione (FOB) – rischi geologici imprevisti Ferrovia retica (RhB) – responsabilità delle società secondo le disposizioni legali – organi di revisione Controlling finanziario – controllo interno della regolarità nella presentazione dei conti interna interno – esami delle procedure e dei processi Organi di revisione (se- Revisione esterna – esame della conformità giuridica e statutaria della contabilità finanziaria delle condo il diritto societario) società costruttrici

Organo Funzione Compiti principali in relazione alla NFTA

Partner del contratto collettivo di lavoro Commissione professionale Controllo ed esecuzione – perseguimento delle infrazioni del contratto nazionale mantello paritetica lavori sotterranei del contratto nazionale man- (CPPLS) tello nell’industria edilizia

Compendio 3622

1 Mandato 3674

1.1 Base 3674

1.2 Diritti d’informazione 3674

1.3 Rapporto alle commissioni da cui emana 3675

2 Composizione 3676

3 Spese di controllo 3677

3.1 Sedute 3677

3.2 Affari del Consiglio federale 3677

3.2.1 Convenzioni AlpTransit relative agli ampliamenti sul tratto San

Gallo–Arth-Goldau conclusi tra la Confederazione e le compagnie ferroviarie interessate 3677

3.2.2 Ordinanza sul traffico alpino 3678

3.2.3 Altre decisioni del Consiglio federale 3678

3.3 Rapporti del CDF 3678

3.3.1 Nuove direttive del CDF in materia di coordinamento delle attività

di controllo relative al progetto NFTA 3678

3.3.2 Controllo di redditività dei servizi informatici dell’UFT 3679

3.3.3 Efficacia della sezione AlpTransit dell’UFT 3680

3.3.4 Parere in merito ai rapporti sullo stato dei lavori dell’UFT 3681

3.3.5 Valutazione del processo di stima dei costi finali della BLS AT 3681

3.3.6 Esame delle aggiudicazioni della BLS AT 3682

3.3.7 Esame delle aggiudicazioni dell’ATG 3682

3.4 Controlli speciali e complementari dell’UFT 3683

3.4.1 Controlli nell’ambito dei contratti e delle aggiudicazioni 3683

3.4.2 Controllo dei costi 3683

3.5 Rapporti sulla gestione dei costruttori 3683

3.5.1 Riserva degli organi di revisione esterni 3684

3.5.2 Struttura giuridica dei costruttori costituiti in società anonime e loro

margine di manovra 3684

3.5.3 Nuova organizzazione della direzione dell’ATG 3685

3.5.4 Onorari degli amministratori dei costruttori 3686

4 Competenze e responsabilità 3686

5 Crediti 3687

5.1 Crediti d’impegno 3687

5.1.1 Adeguamento del credito complessivo della NFTA al nuovo

5.1.2 Aumento del credito d’opera per l’ampliamento della Surselva 3690

5.2 Crediti di pagamento 3691

5.2.1 Simulazioni del fondo da parte dell’UFT 3691

5.2.2 Aumento del credito di pagamento da parte del Consiglio federale 3692

6 Costi 3693

6.1 Costi finali presumibili per le opere «Asse del San Gottardo» e «Asse

del Lötschberg» alla fine di ottobre 2001 3693 6.2 Maggiori costi presumibili dovuti ai progetti alla fine di ottobre 2001 3694

6.2.1 Composizione dei maggiori costi dovuti ai progetti sull’asse del

San Gottardo alla fine di ottobre 2001 3694

6.2.2 Composizione dei maggiori costi dovuti ai progetti sull’asse del

Lötschberg alla fine di ottobre 2001 3695

6.3 Pianificazione di compensazione 3696

6.4 Maggiori costi presumibili dovuti al rincaro 3697

6.4.1 Struttura dei costi dovuti al rincaro 3697

6.4.2 Nuovo indice di rincaro per la NFTA dal 1999 3697

7 Termini 3698

7.1 Termini relativi al San Gottardo 3698

7.2 Termini relativi al Lötschberg 3699

7.3 Termini relativi alle altre opere 3699

8 Aggiudicazioni 3699

8.1 Competenze in materia di aggiudicazioni di lotti NFTA 3699

8.2 Linee direttive della Delegazione di vigilanza della NFTA del 7 febbraio

2001 in caso di superamento dei costi nell’ambito delle aggiudicazioni

dei lotti NFTA 3700

8.3 Aggiudicazioni al San Gottardo 3701

8.4 Aggiudicazioni al Lötschberg 3703

9 Raccordi NFTA 3704

9.1 Raccordi alle linee d’accesso all’estero 3704

9.2 Linee d’accesso in Svizzera 3705

9.2.1 Opera NFTA «Ampliamenti delle linee della rimanente rete» 3705

9.2.2 Altre linee d’accesso in Svizzera 3706

9.3 Tratte di collegamento e raccordi alle linee esistenti 3706

9.3.1 Tracciato della NFTA nel Cantone di Uri 3706

9.3.2 Raccordo alla linea esistente nel settore di Frutigen 3708

9.3.3 Galleria di base del Monte Ceneri 3710

10 Direttiva sul controlling della NFTA (DCN) 3711

10.1 Aggiornamento della DCN da parte dell’UFT 3711

10.2 Applicazione della DCN da parte dei costruttori 3712

11 Equipaggiamento ferroviario 3713

11.1 ETCS Level 2 3713

11.2 Segnalamento in cabina di guida 3715

12 Questioni inerenti al diritto contrattuale del lavoro, al diritto degli

stranieri e al diritto delle assicurazioni sociali sui cantieri della NFTA 3715

12.1 Diritto contrattuale del lavoro 3715

12.2 Diritto degli stranieri 3717

12.3 Diritto delle assicurazioni sociali 3718

13 Sicurezza nella costruzione e nell’esercizio della NFTA 3719

13.1 Sicurezza nelle galleria ferroviarie esistenti 3719

13.2 Sicurezza dell’esercizio nelle nuove gallerie 3720

13.3 Pianificazione della sicurezza nella fase di costruzione 3721

Allegati

1. Elenco delle abbreviazioni 3723

2. Basi legali 3724

3. Nuova ferrovia transalpina (NFTA): visione d’assieme delle principali

competenze in materia di vigilanza, controllo ed esecuzione 3725