02.050

Botschaft über die Revision des Nationalbankgesetzes

vom 26. Juni 2002

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zur Revision des National- bankgesetzes vom 23. Dezember 1953. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, Punkt 3 des folgenden parlamentarischen Vor- stosses abzuschreiben:

1999 P 99.3165 Bundesgesetz für die Errichtung der Stiftung solidarische

Schweiz (N 04.10.2000, Sozialdemokratische Fraktion)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

26. Juni 2002 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Kaspar Villiger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2002-1116 6097

Übersicht

Das geltende Nationalbankgesetz (NBG) stammt aus dem Jahr 1953 und wurde seither nur partiell revidiert. Viele Bestimmungen sind deshalb nicht mehr zeitge- mäss. Zudem drängen sich im Anschluss an die Nachführung der Bundesverfassung (neuer Art. 99 BV über die Geld- und Währungspolitik) Anpassungen auf Geset- zesstufe auf. Aus diesen Gründen ist eine Totalrevision des NBG angebracht. Die in der BV festgeschriebene Unabhängigkeit der SNB sowie die im National- bankgesetz zu verankernde Rechenschaftspflicht müssen sich auf die Erfüllung eines konkreten Auftrags beziehen. Im neuen NBG wird daher der Verfassungsauftrag, die Geldpolitik im Gesamtinteresse des Landes zu führen, wie folgt präzisiert: «Die Nationalbank führt die Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes. Sie gewährleistet die Preisstabilität. Dabei beachtet sie die konjunkturelle Ent- wicklung.» Mit der Hervorhebung der Preisstabilität wird der Tatsache Rechnung getragen, dass Inflation und Deflation grundsätzlich ein monetäres Phänomen dar- stellen. Preisstabilität ist eine wichtige Voraussetzung für nachhaltiges Wirt- schaftswachstum und Wohlstand. Gleichzeitig hat die Geldpolitik zumindest kürzer- fristig auch reale Auswirkungen. Mit der Verpflichtung, auf die Konjunktur Rück- sicht zu nehmen, wird der Nationalbank im Notenbankauftrag eine Mitverantwor- tung für die realwirtschaftliche Entwicklung übertragen. Da im neuen Verfassungsartikel über die Geld- und Währungspolitik die Hauptauf- gaben der SNB nicht mehr einzeln aufgezählt werden, soll dies im Nationalbankge- setz geschehen: Zu den Kernaufgaben der SNB gehören die Liquiditätsversorgung des Schweizerfranken-Geldmarktes, die Gewährleistung der Bargeldversorgung, das Erleichtern und Sichern des Funktionierens bargeldloser Zahlungssysteme, die Verwaltung der Währungsreserven und der Beitrag der SNB zur Stabilität des Fi- nanzsystems. Als weitere Notenbankaufgabe wird neu auch die Mitwirkung der SNB bei der internationalen Währungskooperation explizit genannt. Wie bisher erbringt die Nationalbank schliesslich – als Nebenaufgabe – dem Bund Bankdienstleistun- gen; neu erfolgt dies grundsätzlich gegen Entgelt. Artikel 99 Absatz 2 BV hält fest, dass die SNB die Geld- und Währungspolitik als unabhängige Zentralbank führt. Der Grundsatz der Notenbankunabhängigkeit wird im neuen NBG konkretisiert, indem es der Nationalbank und den Mitgliedern ihrer Organe untersagt wird, bei der Wahrnehmung ihrer geldpolitischen Aufgaben vom Bundesrat, von der Bundesversammlung oder von anderen Stellen Weisungen ent- gegenzunehmen. Als Pendant zur Unabhängigkeit wird im NBG die Pflicht der SNB zur Rechenschaftsablage und Information gegenüber Bundesrat, Parlament und Öffentlichkeit verankert. Damit erhält die Notenbankunabhängigkeit ihre demokra- tische Legitimation. Das geltende Nationalbankgesetz zählt die einzelnen Arten von Geschäften, welche die SNB zur Erfüllung ihres Auftrags tätigen darf, abschliessend und detailliert auf. Dabei wird unterschieden nach Kategorie der Anlage (Gold, Schuldverschreibung, usw.), der Art des Schuldners (Staaten, Banken, usw.) als Bonitätsmerkmal und der Laufzeit als Liquiditätskriterium. Aus heutiger Sicht ist dieser Geschäftskreis zu

6098

restriktiv gefasst und die gewählten Kategorien sind an den heutigen Finanzmärkten nicht mehr sinnvoll. Grundsätzlich wird deshalb im neuen Nationalbankgesetz auf eine fixe Auflistung der erlaubten Geschäfte verzichtet. Der neue Geschäftskreis orientiert sich stattdessen an den Notenbankaufgaben. Die Definition der Geschäfte erfolgt über die an sie gestellten Anforderungen, nicht wie bisher über ihre Eigen- schaften. Dabei sind die spezifischen Anforderungen an die Aktiven einer Zentral- bank betreffend Liquidität, Risiko und Ertrag im Auge zu behalten. Die SNB erfüllt heutzutage ihre Aufgaben hauptsächlich mit rechtsgeschäftlichen Mitteln. Von diesen Geschäften unterscheiden sich die im geltenden NBG als «ho- heitliche Instrumente» bezeichneten geld- und währungspolitischen Befugnisse da- durch, dass die Nationalbank nicht als Anbieterin oder Nachfragerin am freien Markt auftritt, sondern dass sie die Wirtschaftssubjekte – meistens sind es Banken – zu einem gewünschten Verhalten zwingen kann. Diese Befugnisse der SNB müssen modernisiert und den heutigen Bedürfnissen angepasst werden. Vorab werden die seit langem nicht mehr eingesetzten und an den heutigen Finanzmärkten wirkungs- los gewordenen Emissions- und Kapitalverkehrskontrollen abgeschafft. Die im geltenden NBG aufgeführten Mindestreservevorschriften für Banken sind als Instrument zur aktiven Geldmarktsteuerung mittels Veränderung des Mindestreser- vesatzes längst durch rechtsgeschäftliche Instrumente (z.B. Repo-Geschäfte) abge- löst worden und können ebenfalls abgeschafft werden. Hingegen soll die SNB wei- terhin über die Möglichkeit verfügen, mit geeigneten Mindestreserveregeln für eine minimale, stetige Nachfrage der Geschäftsbanken nach Notenbankgeld zu sorgen. Zu diesem Zweck werden die heute im Bundesgesetz über die Banken und Sparkas- sen (BankG) enthaltenen Vorschriften über die Kassenliquidität der Banken in leicht modifizierter Form ins NBG transferiert. Gleichzeitig werden die Vorschriften über die Gesamtliquidität im BankG revidiert: Im BankG soll festgehalten werden, dass die Banken einzeln und auf konsolidierter Basis über angemessene Eigenmittel und Liquidität verfügen müssen. Die genaue Ausgestaltung erfolgt wie bisher auf Verordnungsstufe. Dies ist angesichts der hochtechnischen Materie sachgerecht und erlaubt zudem, die Verordnungsbestimmungen jederzeit den aktuellen Entwicklun- gen und Bedürfnissen anzupassen. Auch erhält die SNB unter den geld- und währungspolitischen Befugnissen eine vereinheitlichte Rechtsgrundlage für die Erstellung von Finanzmarktstatistiken: Sie soll nebst den heute gesetzlich zur Auskunft verpflichteten Banken und Anlagefonds auch Daten bei weiteren Finanzmarktakteuren (Effektenhändlern, Betreibern von Zahlungssystemen, der Post, Versicherungen, Einrichtungen der beruflichen Vor- sorge) einholen können. Dabei gilt die klare Einschränkung, dass die Erhebungen dem gesetzlichen Auftrag der Nationalbank dienen müssen. Systeme zur Abrechnung und Abwicklung von Zahlungen oder von Geschäften mit Finanzinstrumenten, welche für die Stabilität des Finanzsystems von Bedeutung sind, müssen einwandfrei funktionieren, damit sie die Durchführung der Geldpolitik nicht erschweren oder gefährden. Neu erhält die SNB deshalb die Kompetenz, das Funktionieren solcher Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme zu überwachen. Dazu unterstehen zunächst alle Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme der sta- tistischen Auskunftspflicht. Sodann müssen Zahlungssysteme mit hohem Betrags-

6099

volumen und Effektenabwicklungssysteme eine erweiterte Auskunftspflicht gegen- über der SNB erfüllen. Schliesslich erhält die SNB im neuen NBG die Kompetenz, Mindestanforderungen an den Betrieb von Zahlungs- und Effektenabwicklungssy- stemen zu stellen, von denen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen. Sofern solche Systeme die Anforderungen des Bank- oder Börsengesetzes sowie die Mindestanforderungen der SNB erfüllen, kann die EBK den Systembetreibern eine Bewilligung als Bank bzw. als Effektenhändler ausstellen. Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, werden SNB und EBK ausdrücklich zur Zusammenarbeit und zur ge- genseitigen Abstimmung ihrer Überwachungs- bzw. Aufsichtstätigkeit verpflichtet. Die Rechtsform der SNB als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft, deren Aktien an der Börse kotiert sind, wird beibehalten. Diese Rechtsform eignet sich gut, um die Unabhängigkeit der SNB zu unterstreichen. Festgehalten wird auch an den beiden Sitzen der SNB in Bern und Zürich. Angepasst wird hingegen die Höhe des Aktien- kapitals: Dieses beträgt gegenwärtig 50 Millionen Franken, war jedoch stets nur zur Hälfte einbezahlt. Da dem Aktienkapital heute angesichts der viel höheren Bi- lanzsumme keine wirtschaftliche Bedeutung mehr zukommt, würde eine Einbezah- lung der fehlenden Hälfte des Aktienkapitals keinen Sinn mehr ergeben. Deshalb wird das Aktienkapital auf den einbezahlten Teil von 25 Millionen Franken redu- ziert; der Nennwert der einzelnen Aktie reduziert sich damit auf 250 Franken. Zu den aktienrechtlichen Bestimmungen gehören auch die Vorschriften zur Gewin- nermittlung und -verteilung. Bisher ist im NBG nicht geregelt, welcher Anteil der SNB-Erträge zum Aufbau von Rückstellungen herangezogen werden soll und wel- cher Anteil ausgeschüttet werden kann. Im neuen NBG wird der verfassungsmässige Auftrag der SNB, aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven zu bilden, wie folgt umgesetzt: Die SNB bestimmt als unabhängige Zentralbank die Höhe der für die Geldpolitik notwendigen Währungsreserven. Dabei muss sie sich an der Entwicklung der schweizerischen Volkswirtschaft orientieren. Der von Bundesrat und Aktionären gewählte Bankrat der SNB genehmigt auf Antrag des Direktoriums die Höhe der Rückstellungen. An der bisherigen Gewinnverteilung wird im Wesent- lichen festgehalten. Die Gewinnausschüttungen an Bund (1/3) und Kantone (2/3) werden mittels Vereinbarung zwischen EFD und SNB (unter vorgängiger Informa- tion der Kantone) verstetigt. Schliesslich wird die Totalrevision des NBG auch für eine Straffung der Organisati- onsstruktur der SNB genutzt: Gegenwärtig verfügt die SNB über sieben Organe: Generalversammlung der Aktionäre, Bankrat, Bankausschuss, Lokalkomitees, Revi- sionskommission, Direktorium und Lokaldirektionen. Diese Vielzahl an Organen, deren Kompetenzen sich teilweise überlappen, behindert eine rasche Entscheidfin- dung. Neu wird deshalb auf Bankausschuss, Lokalkomitees und Lokaldirektionen verzichtet. Zudem wird der Bankrat von gegenwärtig 40 auf neu 11 Mitglieder ver- kleinert. Im Gegenzug dazu werden seine Kompetenzen gestärkt.

6100

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Die Entwicklung der internationalen

Währungsverhältnisse

1.1.1 Internationales Währungssystem und Schweizer

Geldpolitik im Umbruch Nach der Gründung des Internationalen Währungsfonds (IWF) im März 1946 dau- erte es längere Zeit, bis im Jahre 1958 die Konvertibilität der wichtigsten Währun- gen der Weltwirtschaft wiederhergestellt werden konnte. Im Sinne der ursprüngli- chen Statuten des IWF, in denen das Prinzip fester, aber anpassungsfähiger Wech- selkursparitäten verankert war, wurde die Parität der massgeblichen Währungen entweder zum Gold oder zum amerikanischen Dollar festgelegt. Die Stabilisierung der Wechselkurse erfolgte vor allem durch An- und Verkäufe von Dollars gegen ei- gene Währung am Devisenmarkt. Diese Operationen beeinflussten gleichzeitig die Entwicklung der Geldmenge, womit eine unabhängige Geldpolitik in den Teilneh- merländern zumeist nicht mehr möglich war. Die Vereinigten Staaten beteiligten sich im Prinzip nicht an den Interventionen, waren jedoch bereit, von und an Wäh- rungsbehörden Gold zu 35 Dollar pro Unze zu kaufen und zu verkaufen. Da sich die Währungsbehörden der übrigen Teilnehmerländer am Kurs des Dollars orientierten, entwickelte sich dieser zur wichtigsten Interventions- und Reservewährung der Welt. Das System bewährte sich, solange die Vereinigten Staaten eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik verfolgten. Als die Preisniveaustabilität in den Vereinigten Staa- ten Ende der zweiten Hälfte der sechziger Jahre nicht mehr gewährleistet war und die Inflationsrate sprunghaft anstieg, büsste der Dollar zunehmend an Vertrauen ein. Nach einer durch die erstmalige Abwertung des Dollars im Jahre 1971 eingeleiteten Übergangsphase sahen sich die Länder mit den wichtigsten Währungen in der ersten Hälfte des Jahres 1973 veranlasst, die Kursbildung den Marktkräften zu überlassen. Die Schweizerische Nationalbank stellte im Einvernehmen mit dem Bundesrat am 23. Januar 1973 ihre Dollarkäufe zur Verteidigung des Frankenkurses ein. Wie in den anderen Industrieländern erwies sich der zunächst als vorübergehend gedachte Entscheid in den folgenden Monaten als definitiv. Damit war für die Industrieländer der letzte Grundpfeiler des in Bretton Woods geschaffenen Systems fester Wechsel- kurse eingestürzt.1 Der Zusammenbruch des Währungssystems von Bretton Woods gab den Einzel- staaten die Möglichkeit, sich in der Notenbankpolitik für die Vorrangigkeit der Wechselkurs- oder der Preisstabilität zu entscheiden. Dies bedeutete freilich nicht, dass kleinere, stark auslandverflochtene Volkswirtschaften sich vom internationalen Wirtschafts- und Währungsgeschehen hätten abschotten können.

1 Vgl. dazu SNB, Jubiläumsschrift 1957–1982, Zürich 1982, S. 217 ff.;

Botschaft über den Beitritt der Schweiz zu den Institutionen von Bretton Woods vom 15. Mai 1991, BBl 1991 II 1166 ff.

6101

Auch in der Schweiz hatte die Nationalbank im System fester Wechselkurse US- Dollars kaufen und verkaufen müssen, um die Parität des Frankens zu wahren. Da seit den sechziger Jahren die Schwäche der amerikanischen Währung regelmässig zu erheblichen Ankäufen von US-Dollars durch die Nationalbank führte, wurde Liqui- dität im Übermass geschaffen, was die Preisstabilität in der Schweiz bedrohte. Die der SNB zur Verfügung stehenden Instrumente genügten in dieser Situation nicht. Wiederholt musste mit dringlichen Bundesbeschlüssen zur Bekämpfung der Teue- rung auf hoheitliche, dirigistische Massnahmen im Geld- und Kapitalmarkt zurück- gegriffen werden.2 Nach dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen im Jahre 1973 entwickelte die SNB ihr eigenes geldpolitisches Konzept, das – während einem Vierteljahrhundert – eine kontrollierte, stetige Ausweitung der Geldmenge vorsah, um das Preisniveau mittelfristig zu stabilisieren. Von 1975–1978 wurde die Geldmenge M1 (Bargeld- umlauf im Nichtbankensektor und inländische Sichteinlagen bei Banken) als geld- politische Zielgrösse zur Kontrolle des Geldmengenwachstums verwendet. Ab 1980 diente die Notenbankgeldmenge (gesamter Notenumlauf plus Giroguthaben der Banken bei der SNB) als Zielgrösse für die schweizerische Geldpolitik. Während die SNB bis 1990 jeweils ein Wachstumsziel für das folgende Kalenderjahr festlegte, ging sie 1991 dazu über, die Notenbankgeldmenge auf mittlere Frist, d.h. im Durch- schnitt von fünf Jahren, um einen bestimmten Prozentsatz anwachsen zu lassen. Dieser mehrjährige Zielpfad trug dem Umstand Rechnung, dass die Notenbank- geldmenge in der kurzen Frist als Folge von Störungen und konjunkturellen Einflüs- sen von ihrem langfristigen Gleichgewichtstrend abzuweichen pflegte. In der mittle- ren Frist hingegen sollte die Notenbankgeldmenge wieder in den Bereich des Ziel- pfades gelangen, damit die Preisstabilität nicht gefährdet würde. Aufgrund von star- ken Verschiebungen in der Nachfrage nach Notenbankgeld relativierte die SNB in- dessen die Bedeutung der Notenbankgeldmenge und des Zielpfades für ihre Geld- politik in den Jahren 1998 und 1999.3 Ihre Interventionen am Devisenmarkt be- schränkte die SNB nach dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen – mit wenigen Ausnahmen – auf die Dämpfung von erratischen Bewegungen des Wechselkurses. Auf den Beginn 2000 ging die SNB zu einem neuen geldpolitischen Konzept über, das aus drei Elementen besteht: Das erste Element umfasst eine explizite Definition der Preisstabilität; unter Preisstabilität versteht die SNB eine am Landesindex der Konsumentenpreise gemessene Teuerung von unter 2 Prozent pro Jahr. Das zweite Element bildet eine mittelfristige Inflationsprognose, welche die SNB publiziert und auf die sie ihre geldpolitischen Entscheide abstützt. Drittens setzt die SNB ein ope- rationelles Zielband für einen dreimonatigen Frankenzinssatz (Referenzzinssatz: Li- bor; London Interbank Offered Rate) fest; das Band wird aufgrund einer aktuali- sierten Inflationsprognose regelmässig überprüft und nötigenfalls angepasst.4

2 Vgl. SNB, Jubiläumsschrift 1957–1982, Zürich 1982, S. 99 ff.

3 SNB, Quartalsheft 4/97, S. 257 f.

4 Zum neuen geldpolitischen Konzept: SNB, Quartalsheft 4/99, S. 9 ff.

6102

1.1.2 Europäische Währungsintegration

Nachdem die im Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) vor- gesehene Zollunion bereits Mitte 1969 realisiert war, dauerte es ein weiteres Jahr- zehnt, bis im Jahre 1979 – nach Versuchen mit der sog. «Währungsschlange» – das Europäische Währungssystem (EWS) entstehen konnte. Kernelement des EWS bil- dete ein Wechselkursmechanismus mit festen, aber anpassungsfähigen Kursen der Währungen der Teilnehmerländer. Die Leitkurse waren nicht wie im System von Bretton Woods in US-Dollar, sondern in «ECU» ausgedrückt. Die European Cur- rency Unit (ECU) war keine eigenständige Währung, sondern ein Währungskorb, in dem die Währungen aller EU-Länder entsprechend ihrer Wirtschaftskraft mit einem bestimmten Gewicht vertreten waren. Die ECU diente innerhalb des Europäischen Währungssystems als Bezugsgrösse im Wechselkursmechanismus, als Recheneinheit bei Finanzierungsoperationen und als Zahlungsmittel und Reserveinstrument der EWS-Zentralbanken untereinander. Im Verlaufe der achtziger Jahre führte dieses System eine weitgehende Wechsel- kursstabilität zwischen Deutschland, Frankreich und den Benelux-Staaten herbei. Indirekt, durch die einseitige Bindung an die D-Mark, wurde auch der österreichi- sche Schilling Teil dieses Hartwährungsblocks. Nach 1987, im Zeichen der neu auf- keimenden Pläne zur Gründung einer europäischen Währungsunion, kam es aus po- litischen Gründen zur Aufnahme weiterer Länder in den Wechselkursmechanismus des EWS. Trotz teilweise divergierender Wirtschaftsentwicklung, insbesondere auch als Folge der deutschen Wiedervereinigung, wurden die Wechselkurse über mehrere Jahre kaum angepasst, und das System kam zunehmend unter Druck. Im Jahre 1992 konnten Finnland, Schweden und Norwegen die Parität ihrer Währung zum Wäh- rungskorb des EWS nicht mehr verteidigen. Auch das britische Pfund und die italie- nische Lira kamen unter starken Abwertungsdruck; beide schieden im September

1992 aus dem Wechselkursmechanismus des EWS aus. Länder wie Spanien und

Portugal mussten Leitkursanpassungen vornehmen. Unter dem Druck der Märkte wurden am 2. August 1993 die Bandbreiten im EWS von 2,25 Prozent auf 15 Pro- zent in beiden Richtungen erweitert. Faktisch wurde damit im EWS die Rückkehr zu flexiblen Wechselkursen vollzogen. Anschliessend verlief die Wechselkursentwick- lung im EWS, abgesehen von einigen Störungen im Frühjahr 1995, nahezu span- nungsfrei. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. November 1993 wurde die Zu- sammensetzung des Währungskorbes eingefroren. Am 1. Januar 1999, mit Beginn der Europäischen Währungsunion, wurde der ECU-Währungskorb abgeschafft und durch die neue Einheitswährung, den Euro, ersetzt. Zum ersten Kreis der Teilneh- mer an der Währungsunion gehörten 11 Staaten, nämlich Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Por- tugal und Spanien. Seit dem 1. Januar 2001 ist auch Griechenland Mitglied der Währungsunion. Dänemark, Grossbritannien und Schweden nehmen vorerst nicht an der Währungsunion teil. Dänemark ist allerdings seit Anfang 1999 Mitglied des Eu- ropäischen Währungssystems EWS II, und die dänische Krone ist mit einer Band- breite von +/– 2,25 Prozent an den Euro gebunden. Grossbritannien und Schweden beteiligen sich nicht am EWS II. In der Anfangsphase der Europäischen Währungsunion (vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2001) erfolgten der Interbank-Zahlungsverkehr und die Ausgabe

6103

börsenkotierter Obligationen der öffentlichen Hand in den Teilnehmerstaaten in Eu- ro, wogegen die nationalen Währungen als Denomination des Euro behandelt wur- den und die nationalen Banknoten und Münzen weiterhin als gesetzliche Zahlungs- mittel galten. Am 1. Januar 2002 wurden die Euro-Münzen und -Noten eingeführt. Nachdem die nationalen Währungen kurze Zeit parallel zum Euro verwendet wur- den, ist nun der Euro das einzige gesetzliche Zahlungsmittel in den Mitgliedstaaten der Währungsunion; die nationalen Währungen sind aus dem Zahlungsverkehr ver- schwunden. Mit Beginn der Europäischen Währungsunion am 1. Januar 1999 ging die Verant- wortung für die Festlegung und Durchführung der Geldpolitik im Eurogebiet an das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) über. Das vorrangige Ziel des ESZB bei der Führung der Geldpolitik ist es, die Preisstabilität aufrechtzuerhalten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft.5 Das Europäische Sys- tem der Zentralbanken setzt sich aus der Europäischen Zentralbank (EZB) mit Sitz in Frankfurt und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten zusammen. Sowohl die Eu- ropäische Zentralbank wie auch die nationalen Zentralbanken sind bei der Erfüllung ihrer Aufgabe von den Regierungen unabhängig.6 Die geldpolitische Strategie der EZB beruht auf drei Elementen: einer quantitativ umschriebenen Zielsetzung für die Preisstabilität (Teuerungsrate in der Eurozone unter 2 %), einem Referenzwert für das Wachstum der für das Eurogebiet harmoni- sierten Geldmenge M3 sowie einer Einschätzung der zukünftigen Entwicklung der Teuerung. Wichtigstes geldpolitisches Instrument der EZB sind die Offenmarktge- schäfte. Zudem stellt die EZB zwei ständige Fazilitäten bereit: eine Kreditlinie zur Spitzenfinanzierung der Banken sowie eine Fazilität, in welche die Banken Liquidi- tätsüberschüsse anlegen können. Auch unterliegen die Kreditinstitute im Eurogebiet einer Mindestreservepflicht. Die Geldverfassung der Europäischen Währungsunion, wie sie im Maastrichter Vertrag festgelegt wurde, vereinigt wesentliche Elemente einer modernen Geld- und Währungsordnung. Namentlich gilt der Vorrang der Preisstabilität im Mandat der Europäischen Zentralbank, gekoppelt mit ihrer auftragsbezogenen Unabhängigkeit, als Anker zur Sicherung der Geldwertstabilität des Euro. Dieser europäische Stan- dard hat eine gewisse Modellfunktion auch für andere Länder.

1.2 Die neue Bundesverfassung als Basis einer modernen

Währungsordnung

1.2.1 Überblick über den nachgeführten

Geld- und Währungsartikel in der Bundesverfassung Die neue, am 1. Januar 2000 in Kraft getretene Bundesverfassung (BV) enthält auch einen nachgeführten Geld- und Währungsartikel (Art. 99 BV «Geld- und Wäh- rungspolitik»). Artikel 99 BV ersetzt den früheren Münzartikel (38 aBV) und den

5 Artikel 105 Absatz 1 des Vertrags vom 7. Februar 1992 zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag).

6 Artikel 108 EG-Vertrag.

6104

Notenbankartikel (39 aBV) der Verfassung; dabei wurden jene Verfassungsbestim- mungen, die den Goldbezug des Schweizerfrankens herstellten (Münzfuss, Einlö- sungspflicht, Deckung des Notenumlaufs), ersatzlos fallen gelassen.7 Absatz 1 von Artikel 99 BV statuiert in knappen Worten die Geld- und Währungs- hoheit des Bundes und weist ihm die Bargeldmonopole zu. Auf Gesetzesstufe wurde die Lösung der Goldbindung des Frankens mit dem neuen Bundesgesetz vom 22. Dezember 19998 über die Währung und die Zahlungsmittel (Währungs- und Zahlungsmittelgesetz, WZG) umgesetzt.9 Das Inkrafttreten des WZG am 1. Mai

200010 führte u.a. zur Aufhebung des III. Abschnitts über die Ausgabe, Deckung,

Einlösung und den Rückruf von Banknoten des Nationalbankgesetzes vom 23. Dezember 195311 (Nationalbankgesetz, NBG). Absatz 2 von Artikel 99 BV umschreibt den Notenbankauftrag in Anlehnung an den früheren Verfassungswortlaut («... führt eine Geld- und Währungspolitik, die dem Gesamtinteresse des Landes dient»). Neu wird die Schweizerische Nationalbank in der Bundesverfassung namentlich erwähnt und als «unabhängige Zentralbank» be- zeichnet. Absatz 2 regelt auch die Verwaltung der Schweizerischen Nationalbank «unter Mitwirkung und Aufsicht des Bundes». Absatz 3 von Artikel 99 BV statuiert – ebenfalls neu – eine Pflicht der National- bank, aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven zu bilden. Die Botschaft begründet dies damit, die Reservenbildung sei geeignet, das öffentliche Vertrauen in das staatliche Geld zu fördern, und sie werde schon seit längerer Zeit praktiziert. Ein Teil der Währungsreserven ist in Gold zu halten (Abs. 3, 2. Halbsatz). Sowohl die Unabhängigkeit der SNB als auch die Pflicht zur Bildung ausreichender Währungs- reserven wurden im Zuge der Nachführung als funktionale Äquivalente für den auf- gehobenen Goldstandard in die Verfassung aufgenommen. Beide Elemente sollen mithelfen, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wertstabilität des Geldes zu si- chern.12 Mit Absatz 4 von Artikel 99 BV wurde schliesslich die frühere, recht detaillierte Gewinnverteilungsregel auf ihren Kern reduziert, indem nur noch der Anteil der Kantone am Nationalbankgewinn «zu mindestens zwei Dritteln» festgehalten ist.

1.2.2 Kernelemente einer modernen Währungsordnung

1.2.2.1 Einleitung

Das geltende Nationalbankgesetz, das von 1953 stammt und in den Jahren 1978 und 1997 bloss partiell geändert wurde, ist über weite Strecken veraltet. Die zwischen- zeitliche Entwicklung der internationalen Währungsverhältnisse, die Umwälzungen an den Finanzmärkten und die Veränderungen im institutionellen Umfeld, wozu

7 Zur Begründung vgl. Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue

Bundesverfassung («Botschaft Bundesverfassung»), BBl 1997 I 304. 8 SR 941.10

9 Botschaft vom 26. Mai 1999 zu einem Bundesgesetz über die Währung

und die Zahlungsmittel («Botschaft WZG»), BBl 1999 7258 ff. 10 AS 2000 1144. 11 SR 951.11

12 «Botschaft Bundesverfassung» (Anm. 7), BBl 1997 I 303 f.

6105

etwa auch der vom Exekutivdirektorium des IWF am 9. Juli 1999 verabschiedete «Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies» ge- hört, erfordern eine tiefgreifende Modernisierung der Aufgaben, der geld- und wäh- rungspolitischen Instrumente sowie der Organisationsstruktur der SNB. Dies alles kann nur im Rahmen einer umfassenden Reform des Nationalbankgesetzes gesche- hen. Ein Blick auf den neuen Verfassungsartikel über die Geld- und Währungspolitik (Ziff. 1.2.1) zeigt zudem, dass die schweizerische Währungsverfassung durch den Erlass von Artikel 99 BV nicht bloss mit der Währungswirklichkeit in Einklang ge- bracht, sondern teilweise auch materiell erneuert wurde. Das Nationalbankgesetz, das die Absätze 2–4 von Artikel 99 BV auszuführen hat, muss die neuen Elemente der Währungsverfassung auf Gesetzesstufe sachgerecht umsetzen. Im Kontext der verfassungsrechtlichen Unabhängigkeit ist vorab das Verhältnis der Notenbank zu den Organen des Bundes zu überprüfen; ferner sind gesetzliche Regeln für eine aus- reichende Reservenbildung der SNB zu schaffen. Ausführungsbedarf auf Gesetzesstufe besteht aber auch, weil eine durchgreifende Neugestaltung der schweizerischen Geld- und Währungsverfassung mittels separater Reform nicht zustande gekommen ist.13 Zusätzlich zur Loslösung der Goldbindung des Frankens sollte diese separate Verfassungsreform jene drei Elemente aufneh- men, die nach internationalen Massstäben eine moderne monetäre Grundordnung kennzeichnen: Klares Mandat der SNB mit Vorrang der Preisstabilität14, auftragsbe- zogene Unabhängigkeit und formelle Rechenschaftspflicht der Zentralbank.15 Zu- dem wollte der Bundesrat mit der Reform der Währungsverfassung eine Grundlage schaffen, um die für die Geld- und Währungspolitik nicht mehr benötigten Goldre- serven der SNB anderen öffentlichen Zwecken verfügbar zu machen. In der Schlussabstimmung vom 18. Juni 1999 nahm der Ständerat den differenzbereinigten neuen Geld- und Währungsartikel mit klarem Mehr an, wogegen der Nationalrat ihn knapp verwarf.16 Damit war die separate Reform der Währungsverfassung geschei- tert. In der Folge entschied der Bundesrat, auf das nochmalige Vorlegen eines neuen Verfassungsartikels über Geld und Währung zu verzichten und die erforderliche Totalrevision des Nationalbankgesetzes auf den nachgeführten Geld- und Wäh- rungsartikel abzustützen. Der Bundesrat erachtet es indessen unverändert als wünschbar, einen präzisierten Notenbankauftrag und eine formelle Rechenschafts- pflicht der SNB in die schweizerische Währungsordnung aufzunehmen, da diese in engem Zusammenhang mit der Unabhängigkeit der SNB stehen, welche bereits Ein- gang in die neue Bundesverfassung gefunden hat. Die Totalrevision des National- bankgesetzes bietet nun Gelegenheit, diese Kernelemente einer modernen Wäh- rungsordnung auf Gesetzesstufe in das Schweizer Währungsrecht einzuführen.

13 Botschaft vom 27. Mai 1998 über einen neuen Geld- und Währungsartikel

in der Bundesverfassung («Botschaft Währungsverfassung»), BBl 1998 4007 ff. 14 Die Reformvorlage fasste den Notenbankauftrag wie folgt: «Die Schweizerische Nationalbank führt die Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes, wobei das Ziel der Preisstabilität vorrangig ist.» 15 Diese Elemente finden sich auch in der Verfassung der Europäischen Währungsunion: Artikel 105 Absatz 1, Artikel 108 und Artikel 113 EG-Vertrag. 16 AB 1999 S 598; AB 1999 N 1403.

6106

1.2.2.2 Präziser Notenbankauftrag

Im früheren Notenbankartikel (Art. 39 Abs. 3 aBV) war der Auftrag der National- bank so formuliert, dass mehrere Zentralbankaufgaben genannt wurden («hat die Hauptaufgabe, den Geldumlauf des Landes zu regeln, den Zahlungsverkehr zu er- leichtern und im Rahmen der Bundesgesetzgebung eine dem Gesamtinteresse des Landes dienende Kredit- und Währungspolitik zu führen»).17 Der nachgeführte Geld- und Währungsartikel 99 BV beschränkt den Auftrag der SNB auf den Kern der Notenbanktätigkeit, die Führung der Geld- und Währungspolitik, ohne jedoch den etwas vagen Begriff des «Gesamtinteresses des Landes» zu präzisieren. Diese Präzisierung ist auf der Gesetzesstufe nachzuholen. Sowohl die Unabhängigkeit der Zentralbank als auch eine wirksame Rechenschaftsablegung über die Geldpolitik setzen eine klare Zielvorgabe für die Zentralbankpolitik voraus. Die Gewährleistung von Preisstabilität – verstanden als Vermeidung von Inflation und von Deflation – soll daher Eingang in den gesetzlichen Notenbankauftrag finden. Gleichzeitig soll der Auftrag deutlich machen, dass die Nationalbank bei der Festlegung ihres geld- politischen Kurses auf die Konjunkturlage und die Eigenheiten der Schweiz als kleiner, offener Volkswirtschaft zu achten hat. Im geltenden Nationalbankgesetz sind die Aufgaben der SNB noch in weitgehender Wiederholung von Artikel 39 Absatz 3 aBV umschrieben. Nicht nur fehlt eine ir- gendwie geartete Zielvorgabe für die Nationalbank; die Normierung der Zentral- bankaufgaben ist auch sonst lückenhaft. So findet sich etwa der aussenwirtschaftli- che Aufgabenbereich der SNB, wie er in zahlreichen Spezialerlassen zur internatio- nalen Währungskooperation zum Ausdruck kommt18, im geltenden Nationalbankge- setz nirgends angesprochen. Derzeit ebenfalls nicht unter den gesetzlichen Aufgaben der SNB erkennbar ist ihre Funktion als «Lender of last resort», d.h. als Kreditgeber in letzter Instanz für das schweizerische Finanzsystem – ein Manko, das in der neue- ren Literatur als rechtsstaatlich problematisch qualifiziert wurde.19 Es gilt somit, den verfassungsrechtlichen Auftrag der Nationalbank auf der Geset- zesstufe in adäquater Weise zu konkretisieren. Zum einen soll der Auftrag der No- tenbank im Nationalbankgesetz klarer als in der Verfassung ablesbar sein. Zum an- dern ist es Sache des Gesetzgebers, den allgemeinen Auftrag der SNB in die zentral- banktypischen Funktionen, wie sie nach heutigen internationalen Standards als sol- che anerkannt sind, aufzufächern. Diese Aufgaben sind möglichst vollständig und in verständlicher Sprache im neuen Nationalbankgesetz zu normieren.

1.2.2.3 Unabhängigkeit

Der Verfassungsgeber entschied sich wie bereits erwähnt dafür, die Unabhängigkeit der schweizerischen Nationalbank in der Verfassung ausdrücklich zu verankern (Art. 99 Abs. 2 BV). Damit sollte die Stellung der Notenbank als eigenständiges

17 Zur Entstehungsgeschichte des früheren Verfassungswortlauts vgl. «Botschaft

Währungsverfassung» (Anm. 13), BBl 1998 4033 f. 18 Vgl. Klauser Peter, in: Schürmann Leo, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3.A. Bern 1994, S. 446 ff.; Nobel Peter, Schweizerisches Finanzmarktrecht, Bern 1997, S. 159 ff. Ferner hinten 1.3.3.2.

19 Nobel (Anm. 18), S. 157 ff., besonders Rz 116.

6107

Organ des Bundes zur Führung der Geld- und Währungspolitik grundgesetzlich ge- sichert werden. Zudem entspricht die Unabhängigkeit der Nationalbank bereits der schweizerischen Rechtswirklichkeit.20 Heute werden üblicherweise vier verschiede- ne Ausprägungen der Zentralbankautonomie unterschieden: die funktionelle, insti- tutionelle, finanzielle und personelle Unabhängigkeit. Diese Ausprägungen verlan- gen nach einer Konkretisierung der Unabhängigkeit auf Gesetzesstufe. Die funktionelle Unabhängigkeit bedeutet, dass die Zentralbank ihren Auftrag frei von Weisungen der Regierung oder des Parlaments erfüllen kann. Diese Weisungs- freiheit gründet in der Erfahrung, dass die Politik – auch die Wirtschaftspolitik – häufig kurzfristig orientiert ist, während die Notenbank die Geldversorgung der Wirtschaft auf die mittlere bis längere Frist ausrichten muss. In der Europäischen Währungsunion finden sich die Weisungsfreiheit der Europäischen Zentralbank (EZB) sowie jene der nationalen Zentralbanken modellhaft verankert (Art. 108 des Vertrags vom 7. Februar 1992 zur Gründungder Europäischen Gemeinschaft, «EG- Vertrag»; Art. 7 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank «ESZB-Statut»).21 Die Umsetzung dieser Bestimmungen in das nationale Recht hat in einer Reihe von EU- Mitgliedstaaten zu einer vordem nie gekannten Autonomie der Zentralbank geführt. Beispielhaft sei Artikel 1 Absatz 2 «Loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France» erwähnt: «Dans l’exercice de ces attributions, la Banque de France, en la personne de son gouverneur, de ses sous-gouverneurs ou d’un membre quelconque du Conseil de la politique monétaire, ne peut ni solliciter ni accepter d’instructions du Gouvernement ou de toute personne.» Die SNB verfügt zwar be- reits heute faktisch über einen hohen Grad an funktioneller Unabhängigkeit. Doch ist es Sache des Gesetzgebers, dem Verfassungsbegriff «unabhängig» durch explizite Normierung der Weisungsfreiheit der SNB bei der Erfüllung ihrer Kernaufgaben konkrete Gestalt zu geben. Die institutionelle Unabhängigkeit manifestiert sich in der Ausstattung der Zentral- bank mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigener Organisation. Sie bildet eine wichtige Voraussetzung dafür, dass kein Notenbankgeld zur Finanzierung von Staatsaufgaben eingesetzt wird. Der Gesetzgeber hat zu entscheiden, auf welche Weise er die institutionelle Trennung der Zentralbank von der Bundesregierung verwirklichen will. Grundsätzlich ist dies in verschiedenen Rechtsformen der Zen- tralbank möglich (Ziff. 1.3). Die finanzielle Unabhängigkeit einer Zentralbank umfasst zwei Elemente: Zum ei- nen das formelle Verbot der direkten Kreditgewährung an den Staat, zum andern die Budgetautonomie der Zentralbank. Mit dem Verbot der direkten Kreditgewährung an den Staat soll die Finanzierung von Defiziten der öffentlichen Hand durch die Notenpresse verhindert werden. Die Finanz- und Budgetautonomie erleichtert einer Zentralbank die optimale Bereitstellung der Ressourcen, die zur Erfüllung ihres Auftrags notwendig sind. Als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigenen Organen verfügt die SNB zwar schon heute über eine weitreichende Finanz- und Budgetautonomie. Indessen ist die verfassungs- rechtlich vorgezeichnete «Mitwirkung und Aufsicht des Bundes» bei der Verwal- tung der SNB (Art. 99 Abs. 2, 2. Satz BV) konsequent so auszugestalten, dass die

20 So ausdrücklich die «Botschaft Bundesverfassung» (Anm. 7), BBl 1997 I 303.

21 Vgl. dazu die «Botschaft Währungsverfassung» (Anm. 13), BBl 1998 4045.

6108

Finanz- und Budgetautonomie der SNB durch die entsprechenden Bundesbefugnisse nicht beeinträchtigt wird. Die personelle Unabhängigkeit einer Zentralbank wird dadurch gewährleistet, dass die Mitglieder der Leitungsorgane auf eine feste Amtszeit ernannt werden und wäh- rend dieser Dauer grundsätzlich nicht abberufen werden können. Indem eine Entlas- sung der Notenbankleitung wegen Meinungsverschiedenheiten mit der Regierung über die zu befolgende Geldpolitik ausgeschlossen ist, wird diesen Entscheidungs- trägerinnen und -trägern ein persönlicher Schutz gegen politische Einflussnahmen zuteil. Das heute im Nationalbankgesetz verankerte Recht des Bundesrates, die Mit- glieder des Direktoriums jederzeit «unter Angabe der Gründe» (Art. 60 NBG) abzu- berufen, ist diskretionärer Natur und steht im Widerspruch zur Garantie der perso- nellen Unabhängigkeit der SNB. Es ist durch eine Regelung zu ersetzen, die eine Amtsenthebung nur zulässt, wenn ein Direktoriumsmitglied die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung began- gen hat. Ein Ausschluss der Wiederernennung eines Direktoriumsmitglieds nach Ablauf der festen Amtszeit erscheint dagegen bei der SNB nicht erforderlich, um die personelle Unabhängigkeit zu sichern.

1.2.2.4 Rechenschaftspflicht

Die Unabhängigkeit der Zentralbank verlangt nach einem Gegengewicht. Als sol- ches dient die Pflicht der Zentralbank, über ihre Politik umfassend Rechenschaft ab- zulegen. Diesem Ansatz liegt das Konzept einer «rechenschaftspflichtigen Unabhän- gigkeit» (accountable independence)22 der Zentralbank zugrunde, wie es auch Ein- gang in das Recht der Europäischen Union23 gefunden hat: Indem die Zentralbank ihre Politik regelmässig erklären und über ihre getroffenen Entscheidungen Rechen- schaft ablegen muss, erhält ihre unabhängige Stellung die notwendige demokrati- sche Legitimation, und ihre Tätigkeit wird transparent. Nachdem das mit der Botschaft über einen neuen Geld- und Währungsartikel vor- gelegte Konzept einer dreiteiligen Rechenschaftspflicht der SNB in den eidgenössi- schen Räten auf breite Zustimmung stiess, kann es auf Gesetzesstufe wieder aufge- nommen werden: Danach soll die SNB dem Bundesrat, der Bundesversammlung und der Öffentlichkeit Rechenschaft über die Geld- und Währungspolitik ablegen.24 Allerdings legt Artikel 99 Absatz 2 (2. Satz) BV – abweichend von den Prinzipien im Europäischen Recht – fest, dass die SNB unter Mitwirkung und Aufsicht des Bundes verwaltet wird. Die verfassungsmässige Mitwirkung und Aufsicht des Bun- des bezieht sich auf die Verwaltung der Nationalbank, nicht auf die von ihr unab- hängig zu führende Politik. Diese Mitwirkung und Aufsicht wird heute schwerge- wichtig durch den Bundesrat ausgeübt (Art. 63 NBG). Sie umfasst vorab die Wahl- befugnisse (Mehrheit der Mitglieder des Bankrates, Direktorium) sowie die Befug- nis des Bundesrats zur Genehmigung des Geschäftsberichts und der Jahres-

22 Zum Begriff vgl. Lastra Rosa Maria, Central Banking and Banking Regulation, London 1996, S. 49 ff.

23 Artikel 113 EG-Vertrag.

24 Vgl. dazu «Botschaft Währungsverfassung» (Anm. 13), BBl 1998 4048.

6109

rechnung der SNB. Es gilt daher die Rechenschaftspflicht der SNB gegenüber dem Bundesrat so in diesen Kontext einzuordnen, dass keine Doppelspurigkeiten entste- hen.

1.2.2.5 Erfordernis ausreichender Währungsreserven

Die neue Bundesverfassung verpflichtet die Nationalbank, «aus ihren Erträgen aus- reichende Währungsreserven» zu bilden (Art. 99 Abs. 3 BV). Die neue Verfas- sungsbestimmung will sicherstellen, dass die SNB ihren Auftrag ohne Ertragszwang erfüllen kann. Namentlich erfährt die bisherige Praxis, wonach die SNB nicht den ganzen Ertragsüberschuss als Gewinn ausschüttet, sondern angemessene Vorsorge sowohl gegen die üblichen betriebswirtschaftlichen als auch gegen volkswirtschaft- liche Risiken trifft, eine verfassungsrechtliche Abstützung.25 Der Bestand an Wäh- rungsreserven, der für die Führung der Geld- und Währungspolitik erforderlich ist, lässt sich nicht mit wissenschaftlicher Exaktheit bestimmen. Er hängt vor allem von der Grösse einer Wirtschaft und ihrer Auslandverflechtung ab. Daraus leitet sich die Forderung ab, dass die Währungsreserven über die Zeit hinweg mindestens im Gleichschritt mit dem nominalen Wirtschaftswachstum eines Landes zunehmen sol- len. Die Gewinnausschüttungsvereinbarungen von SNB und EFD beruhen auf dieser Regel (Ziff. 1.3.4.3, 1.3.4.4, 1.3.4.5, 1.3.5.2). Mit der Aufhebung der Goldbindung des Frankens in der ersten Jahreshälfte 2000 konnte das Gold der SNB zu Marktpreisen bewertet werden, und der zuvor immobi- lisierte Goldbestand der SNB gewann seine Funktion als normal verwendbare Wäh- rungsreserve zurück. Im Hinblick darauf erhob sich die Frage, ob die SNB einen Goldbestand von knapp 2600 Tonnen benötigt, um ihren geld- und währungspoliti- schen Auftrag zu erfüllen. Wie die Untersuchungen der Expertengruppe «Reform der Währungsordnung» zeigten, verfügt die Nationalbank seit der Aufhebung der Goldbindung des Frankens über weit mehr Währungsreserven, als sie für die Führung der Geld- und Währungs- politik benötigt.26 Rund die Hälfte des Goldbestandes der SNB, d.h. 1300 Tonnen Gold, steht für andere öffentliche Zwecke zur Verfügung.

1.3 Die SNB als Institution im Wandel

1.3.1 Die Entstehung der SNB

1.3.1.1 Der Weg zum ersten Nationalbankgesetz

Nach der Annahme des Notenbankartikels (Art. 39 aBV) in der Volksabstimmung vom 18. Oktober 1891 hatte der Gesetzgeber ein Notenbankgesetz auszuarbeiten. Artikel 39 Absatz 2 aBV hielt fest, dass der Bund das Banknotenmonopol durch ei- ne unter gesonderter Verwaltung stehende Staatsbank ausüben oder, unter Vorbehalt

25 «Botschaft Bundesverfassung» (Anm. 7), BBl 1997 I 304, besonders FN 376.

26 «Der neue Geld- und Währungsartikel in der Bundesverfassung»,

Bericht der Expertengruppe Reform der Währungsordnung vom 24. Oktober 1997 («Expertenbericht Währungsverfassung»), S. 47 ff.

6110

des Rückkaufsrechts, einer zentralen Aktienbank übertragen kann, die unter seiner Mitwirkung und Aufsicht verwaltet wird. Die Verfassung überliess dem Gesetzgeber somit die Wahl der Rechts- und Organisationsform. Die Meinungen, ob die Noten- bank in der Form einer Staatsbank oder einer Aktienbank zu errichten sei, waren be- reits in den Diskussionen zu Artikel 39 aBV äusserst kontrovers gewesen. Eine Festlegung auf Verfassungsstufe in der einen oder anderen Richtung hätte vermut- lich mit einer Ablehnung von Artikel 39 aBV geendet. Erwartungsgemäss ent- brannten die Meinungsverschiedenheiten erneut im Rahmen der Ausarbeitung des Notenbankgesetzes. Der Gesetzgeber entschied sich auf Vorschlag des Bundesra- tes27 für eine «Schweizerische Bundesbank», also eine Staatsbank. Gegen das Gesetz wurde jedoch das Referendum ergriffen, und es wurde in der Volksabstimmung von

1897 abgelehnt. Die Gegner befürchteten bei der Staatsbank die Vermischung des

Staatskredites mit demjenigen des Noteninstituts, die Folgen der unbegrenzten Haft- barkeit des Staates, die starke Einmischung der politischen Behörden in die Ver- waltung der Bank und den mangelnden Kontakt der Bank mit der Wirtschaft. Nicht zuletzt bildete die Gefahr der Beschlagnahme der Staatsbankgelder im Kriegsfall ei- nen Haupteinwand.28 Insgesamt erschien die vorgeschlagene Notenbank den Geg- nern nicht unabhängig genug von staatlichen Behörden und Interessen. Im Jahre 1899 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament einen neuen Gesetzesvor- schlag, diesmal auf der Basis einer Bank mit privater Beteiligung.29 Die Notenbank sollte, unter Berücksichtigung der Forderungen nach mehr Unabhängigkeit, eine Aktienbank werden. Sodann sollte keine Haftung des Bundes für Verpflichtungen der Bank bestehen. Nun aber konnten sich die beiden Räte über den örtlichen Sitz der Bank – er war in Bern vorgesehen – nicht einigen. Das Gesetz konnte daher nicht verabschiedet werden. 1904 legte der Bundesrat einen weiteren Gesetzesentwurf vor, der die geschilderten Gegensätze – die Interessen der Anhänger der Staatsbank bzw. der Aktienbank, die kontroversen Meinungen über die Sitzfrage sowie die unterschiedlichen finanziellen Interessen der Kantone (Abgeltung der Banknotenmonopole) – zu überwinden ver- mochte.30 Diese Vorlage wurde schliesslich von der Bundesversammlung am 6. Oktober 1905 angenommen. In den aktienrechtlichen Bestimmungen und der Or- ganisation ist das Gesetz bis heute weitgehend unverändert geblieben.

1.3.1.2 Aktiengesellschaft zur Sicherung

der Unabhängigkeit Die Nationalbank erhielt die äussere Organisation einer Aktiengesellschaft, an der sich der Bund nicht beteiligen konnte. Der Bund übernahm auch keine Haftung für die Verbindlichkeiten der Bank. Mit der aktienrechtlichen Struktur der SNB wurde auf Gesetzesstufe eine weitgehende Unabhängigkeit der Notenbank verwirklicht und

27 Botschaft vom 23. Oktober 1894 betr. den Erlass eines Ausführungsgesetzes

zu Artikel 39 der Bundesverfassung («Botschaft 1894»), BBl 1894 III 566 f.

28 SNB, Jubiläumsschrift 1907–1932, Zürich 1932, S. 11.

29 Botschaft vom 24. März 1899 betreffend den Erlass eines Ausführungsgesetzes

zu Artikel 39 der Bundesverfassung («Botschaft 1899»), BBI 1899 I 194.

30 Botschaft vom 13. Juni 1904 zu dem in Ausführung von Artikel 39

der Bundesverfassung vorgelegten Entwurf eines Bundesgesetzes betreffend die Errichtung einer zentralen Notenbank («Botschaft 1904»), BBl 1904 IV 441.

6111

eine Einmischung der politischen Behörden in die Geschäftsführung der Bank durch verschiedene Regeln verhindert. Der Gesetzgeber war sich dabei bewusst, dass die Nationalbank in der endgültigen Version «den doppelten Charakter einer Privatbank und einer Staatsbank»31 in sich vereinigte. Insgesamt widerspiegeln die Regeln des NBG von 1905 zu Rechtsform und Organi- sation der Nationalbank die Kompromisse, welche im Laufe des 15-jährigen politi- schen Kampfes um die Entstehung der Notenbank getroffen werden mussten. Des- halb enthält das NBG aktienrechtliche, verwaltungsrechtliche und föderalistische Elemente. Die Nationalbank nimmt öffentliche Aufgaben wahr, tätigt privatrechtli- che Bankgeschäfte, ist im Grundsatz von den Einflüssen öffentlicher Behörden un- abhängig, untersteht aber teilweise der Aufsicht des Bundes. Sie hat öffentliche und private Aktionärinnen und Aktionäre. Rechtsform und Organisation der SNB wurden seit 1907 nie in Frage gestellt. Die aktienrechtliche Organisation der SNB erfuhr keine grundsätzliche Änderung. Bei der Totalrevision des Gesetzes im Jahre 1953 wurden zwar eine Reihe von aktien- rechtlichen und organisatorischen Detailbestimmungen geändert, um sie den verän- derten Verhältnissen anzupassen.32 Der Aufbau der SNB blieb jedoch unangetastet. Anlass zur Diskussion der Rechtsform der SNB hätte auch die periodisch erforderli- che Erneuerung des Banknotenprivilegs durch Beschluss der Bundesversammlung geben können (Art. 66 NBG). Die Grundsatzfrage – Staatsbank oder Aktienbank – wurde jedoch auch in diesem Rahmen nie aufgeworfen. Vielmehr betonte der Bun- desrat bei der Erneuerung des Notenmonopols der SNB im Jahre 1996, die Verfas- sungsvariante einer Staatsbank könne heutzutage kaum noch eine valable Alternati- ve sein: «Eine unter gesonderter Verwaltung stehende Staatsbank wäre wohl stärke- ren politischen Einflussnahmen ausgesetzt als eine aktienrechtlich organisierte Zen- tralbank, die mit bestimmten Aufsichts- und Mitwirkungsbefugnissen des Bundes ausgestattet ist».33

1.3.2 Die SNB als besondere Aktiengesellschaft

1.3.2.1 Spezialgesetz anstelle von Statuten

Formell wurde die SNB durch ein aktienrechtliches Spezialgesetz (und Gründungs- beschluss) errichtet.34 Die SNB erhielt eine eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 1 Abs. 2 NBG) und wurde mit einem – zur Hälfte einbezahlten – Grundkapital von

50 Millionen Franken ausgestattet (Art. 5 NBG). Die Aktionärsstruktur blieb seit

1907 sehr stabil. Ende 2001 befanden sich die Aktien zu rund 55 Prozent in den

Händen von Kantonen, Kantonalbanken sowie anderer öffentlich-rechtlicher Kör- perschaften und Anstalten und zu rund 26 Prozent in den Händen von Privataktionä- rinnen und -aktionären. Bei den restlichen rund 19 Prozent waren die Eintragungs- gesuche hängig oder ausstehend.

31 «Botschaft 1904», (Anm. 30), BBl 1904 IV 443.

32 Vgl. Botschaft vom 21. April 1953 betr. die Revision des Nationalbankgesetzes («Botschaft 1953»), BBl 1953 I 901 ff. 33 Botschaft vom 24. April 1996 über die Erneuerung des ausschliesslichen Rechts der Schweizerischen Nationalbank zur Ausgabe von Banknoten, BBl 1996 III 32.

34 BG vom 6. Oktober 1905 über die Schweizerische Nationalbank, AS 22, 47.

Vgl. Klauser Peter (Anm. 18), S. 439.

6112

Das Nationalbankgesetz hat die Funktion von Statuten einer Aktiengesellschaft. Es enthält die vom Aktienrecht vorgeschriebenen Regelungen (Art. 626 OR) und dar- über hinaus jene Bestimmungen, welche – in Abweichung von der obligationen- rechtlichen Ordnung – charakteristisch für die Erfüllung der Tätigkeit einer Zentral- bank sind. Der Nachteil dieses Konzeptes liegt in der mangelnden Flexibilität des «Grundgesetzes» der Nationalbank: Statuten können durch Beschluss der General- versammlung (Art. 698 OR) geändert werden, während für das NBG eine Gesetzes- revision notwendig ist. Letztere setzt ein aufwändiges Gesetzgebungsverfahren vor- aus.

1.3.2.2 Föderale Elemente in der Organisation

Die Schweizerische Nationalbank konnte als zentrale Notenbank der Eidgenossen- schaft erst durch die Übertragung der kantonalen Banknotenkompetenzen auf den Bund entstehen. Zur Kompensation dieser Abtretung an den Bund und zur Milde- rung des damit verbundenen «Notenzentralisierungsproblems»35 wurden bei der Gründung der SNB eine Reihe von Mechanismen in das Notenbankgesetz einge- baut, welche die Interessen der Kantone sichern sollten. Diese reichen vom Recht auf Mitsprache der Kantone bei Errichtung bzw. Schliessung von Nationalbankstel- len auf ihrem Gebiet (Art. 4 NBG), über die Privilegierung der Kantone bei der Ge- winnverteilung (Art. 27 NBG) und das Stimmrecht in der Generalversammlung (Art. 35 NBG) bis zur regionalen Verankerung der Notenbankorgane (Lokalkomi- tees, Lokaldirektionen). Diese föderalen Elemente bilden ein zweites Merkmal der heutigen Organisation der SNB, was sich in der bestehenden Vielfalt von Organen der SNB manifestiert (Ziff. 1.3.6.1).

1.3.2.3 Durch Verwaltungsrecht beschränkte

Aktionärsrechte Die Rechte der Aktionärinnen und Aktionäre und die Befugnisse der Generalver- sammlung sind bei der SNB gesetzlich stark beschränkt, was von Beginn weg so gewollt war.36 Die aktienrechtlichen Organbefugnisse werden überlagert durch das verwaltungsrechtliche Element der Mitwirkung und Aufsicht des Bundes bei der Verwaltung der SNB. Das Ineinandergreifen aktienrechtlicher und verwaltungs- rechtlicher Elemente äussert sich im Einzelnen wie folgt: – Das Recht der Aktionärinnen und Aktionäre auf Gewinn- und Liquidations- anteil wird beschränkt auf die gesetzliche Maximaldividende (Art. 27 Abs. 2 NBG) und einen bescheidenen Liquidationsanteil, der bloss das einbezahlte Grundkapital, einschliesslich eines Zinses für die Dauer der Liquidation, und einen symbolischen Betrag aus dem gesetzlichen Reservefonds umfasst (Art. 68 NBG). – Die Generalversammlung kann die Statuten, welche in der Form des Natio- nalbankgesetzes bestehen, nicht ändern und damit keinen Einfluss auf die

35 «Botschaft 1904» (Anm. 30), BBl 1904 IV 490.

36 «Botschaft 1904» (Anm. 30), BBl 1904 IV 493.

6113

grundsätzliche Ausrichtung der Geschäftstätigkeit und die Organisation der Gesellschaft nehmen. Es besteht ein blosses Antragsrecht der Generalver- sammlung zu Handen der Bundesversammlung auf Änderung des Gesetzes (Art. 38 Ziff. 5 NBG). – In der Wahl der Organe ist die Generalversammlung eingeschränkt auf 15 der 40 Bankratsmitglieder (Art. 38 Ziff. 1 NBG). Die übrigen Mitglieder des Bankrats, inkl. Präsidentin oder Präsident und Vizepräsidentin oder Vize- präsident, wählt der Bundesrat, ebenso die oberste Geschäftsleitung (Direk- torium, Stellvertreterinnen oder Stellvertreter der Mitglieder des Direktori- ums: Art. 53 Abs. 2 NBG). – Die Generalversammlung genehmigt zwar Jahresbericht und Jahresrech- nung, aber erst nachdem ihnen der Bundesrat zugestimmt hat (Art. 25 Abs. 3, 37 Abs. 1, 63 Ziff. 2 Bst. i NBG). – Das Stimmrecht der privaten Aktionärinnen und Aktionäre ist – für eigene und vertretene Aktien – auf hundert Stimmen beschränkt (Art. 35 Abs. 3 NBG).

1.3.2.4 Strikte Trennung von Aufsichts- und

Leitungsfunktionen Das Organisationsschema der SNB weicht vom schweizerischen aktienrechtlichen Modell, das den Verwaltungsrat als geschäftsleitendes Organ der Gesellschaft kon- zipiert, wesentlich ab. Es gilt – im Sinne des deutschen, «dualistischen» Systems mit «Aufsichtsrat» und «Vorstand»37 – der Grundsatz der strikten Trennung der Auf- sichts- und Kontrollfunktionen von denjenigen der Leitung.38 Den Aufsichtsorganen der SNB kommen keine Befugnisse in der Geschäftsführung der Notenbank zu. Die Führung der Geld- und Währungspolitik obliegt dem Direktorium, ebenso die ope- rative Tätigkeit im Rahmen des Notenbankauftrags, wie er sich aus Nationalbankge- setz und Spezialerlassen ergibt (Erleichterung des Zahlungsverkehrs, Bankier des Bundes, Anlage von Währungsreserven, Mitwirkung an internationalen Währungs- massnahmen, usw.). Dadurch soll eine möglichst starke und unabhängige Stellung des Direktoriums sichergestellt werden39. Das Direktorium orientiert die Bankbe- hörden über die von ihm geführte Geldpolitik und die Wahrnehmung der übrigen Notenbankaufgaben regelmässig.

1.3.2.5 Rechnungslegung und Gewinnverteilung

Rechnungslegung und Gewinnverteilung der SNB sind im Gesetz in unterschiedli- cher Normdichte geregelt: Während die Gewinnverteilungsvorschrift sehr konkret ausgestaltet ist, sind die übrigen Regelungen nur rudimentär formuliert. Insbesonde- re fehlt eine nationalbankspezifische Norm über die Gewinnermittlung, welche die

37 Böckli Peter, Schweizer Aktienrecht, 2. A. Zürich, 1996, RZ 27 f.

38 Schürmann Leo, Nationalbankgesetz und Ausführungserlasse, Bern 1980, Art. 28 N. 2.

39 «Botschaft 1894» (Anm. 27), BBl 1894 III 606.

6114

verfassungsrechtliche Pflicht der SNB, aus ihren Erträgen ausreichende Währungs- reserven zu bilden (Art. 99 Abs. 3 BV), konkretisieren würde (Ziff. 1.3.4.1, 1.3.5.2). Artikel 25 NBG hält fest, dass der Rechnungsabschluss der SNB nach den Grund- sätzen des Obligationenrechts erfolgt. Für die SNB als Aktiengesellschaft sind ne- ben den Bestimmungen über die kaufmännische Buchführung (Art. 957 ff. OR) ins- besondere jene des Aktienrechts (Art. 662 ff.) massgebend. Der Hinweis auf die «Grundsätze» des Obligationenrechts deutet darauf hin, dass die SNB ihre Beson- derheiten als Zentralbank zu berücksichtigen hat. Der Verweis auf die Rechnungsle- gungsvorschriften des Obligationenrechts ist von der Nationalbank denn auch nie strikte befolgt worden.40 In ihrem Geschäftsbericht weist die SNB regelmässig dar- auf hin, dass Buchführung, Bewertung und Bilanzierung – sofern sich aus dem NBG nichts anderes ergibt – nach den Vorschriften des Obligationenrechts und unter Be- rücksichtigung nationalbankspezifischer Gegebenheiten erfolgen.41 Letztere werden jeweils erläutert. Gewisse Abweichungen rechtfertigen sich, weil die Rechnungsle- gung der SNB nicht in allen Teilen dieselben Ziele verfolgt wie jene einer obligatio- nenrechtlichen Aktiengesellschaft. Namentlich hat der Aktionärsschutz bei der SNB, wo die Dividende der Aktionärinnen und Aktionäre durch das Gesetz limitiert ist, nur geringe Bedeutung. Dafür vermittelt die Rechnungslegung der SNB einen Ein- blick in die Art und Weise, wie die Notenbank ihren geldpolitischen Auftrag erfüllt. Der gemäss Artikel 26 NBG geschaffene Reservefonds dient zur Deckung allfälliger Verluste an Grundkapital. Die Möglichkeit zur Speisung des Reservefonds aus dem Reingewinn wurde im Verlauf der Zeit erweitert.42 Heute wird er mit jährlich 1 Mil- lion Franken geäufnet und hat Ende 2001 die Höhe von 66 Millionen Franken er- reicht. Vergleicht man ihn mit der Bilanzsumme der SNB – 120 Milliarden Franken Ende 2001 – wird ersichtlich, dass der Reservefonds nicht mehr dieselbe Bedeutung hat wie in den Anfangsjahren der SNB. Die dem Reservefonds ursprünglich zuge- dachte Funktion haben mittlerweile die Rückstellungen der SNB übernommen. Artikel 27 NBG konkretisiert die von der früheren Verfassungsvorschrift (Art. 39 Abs. 4 aBV) vorgegebene Gewinnverteilung. Nach der Speisung des Reservefonds wird den Aktionärinnen und Aktionären eine Dividende von höchstens 6 Prozent des einbezahlten Grundkapitals (von 25 Mio. Fr.) ausgerichtet.43 Der Rest des Na- tionalbankgewinns wird zweistufig verteilt (Art. 27 Abs. 3 NBG): Zunächst erhalten die Kantone eine Entschädigung von 80 Rappen pro Kopf der Bevölkerung. Diese in der Verfassung nicht vorgesehene Entschädigung war als Abgeltung der den Kanto- nen aus dem Entzug des Notenmonopols entstandenen Ausfälle gedacht.44 Ein ver- bleibender Überschuss fällt zu einem Drittel dem Bund und zu zwei Dritteln den Kantonen zu. Während die Pro-Kopf-Entschädigung aufgrund der durch die letzte Volkszählung ermittelten Wohnbevölkerung verteilt wird, wird seit 1993 der den Kantonen zufallende Überschuss nur zum Teil (5/8) aufgrund der Wohnbevölkerung

40 Vgl. Schürmann (Anm. 38), Artikel 25 N. 2.

41 SNB, 94. Geschäftsbericht 2001, S. 82.

42 Dazu im Einzelnen: Schürmann (Anm. 38), Art. 27 N. 3.

43 Zur stufenweisen Entwicklung der Höhe der Maximaldividende seit dem NBG von 1905: Schürmann (Anm. 38), Artikel 27 N. 5.

44 Schürmann (Anm. 38), Artikel 27 N. 6; «Botschaft 1904» (Anm. 30)

BBl 1904 IV 477 ff.

6115

und zum Teil (3/8) aufgrund der Finanzkraft verteilt (Art. 27 Abs. 4 NBG).45 Der Bundesrat hat die Einzelheiten in einer Verordnung geregelt.46

1.3.3 Wandel in Aufgabenstellung und Umfeld

1.3.3.1 Von der Bargeldversorgung zur Geldpolitik

Die Aufgaben der Nationalbank haben sich seit der Geschäftsaufnahme im Jahre 1907 tiefgreifend gewandelt. In den Anfängen standen für die Notenbank eher tech- nische Aufgaben im Vordergrund: Sie war für die ausreichende Versorgung der schweizerischen Volkswirtschaft mit Banknoten verantwortlich und förderte den bargeldlosen Zahlungsverkehr mit ihrem Girosystem. Die Stabilität des Geldwertes wurde vorab durch die Bindung des Schweizerfrankens an das Gold, anfänglich auch an das Silber, sichergestellt.47 Im Fixkurs-System von Bretton Woods musste die SNB nach einem vorgegebenen Mechanismus US-Dollars kaufen und verkaufen, um die Parität des Frankens zu wahren (Ziff. 1.1.1). Mit dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen im Jahre 1973 erhielt die National- bank erstmals in ihrer Geschichte die Möglichkeit, die Geldmenge nach ihren eige- nen Vorstellungen zu steuern. Dadurch nahm die geldpolitische Autonomie der Na- tionalbank wesentlich zu. Im Laufe der Zeit erhielt die SNB zudem hoheitliche In- strumente, welche in Artikel 7 des Bundesgesetzes vom 8. November 193448 über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) und in Artikel 16a–16k NBG verankert wurden (Ziff. 1.5). Insgesamt wandelten sich ihre Aufgaben von einer technischen, regelbestimmten, bankgeschäftlichen Tätigkeit zu einem wirtschaftspo- litischen Auftrag. Der Ermessensspielraum und damit die Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit nahmen zu. Rechtlich zeigt sich diese Entwicklung in der Einbindung der SNB in die Verfas- sungsgrundsätze, welche für das Verwaltungshandeln gelten, wie namentlich das Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot. An diese Grundsätze ist die SNB gebunden, auch wenn sie ihre geld- und währungspolitischen Ziele mit privatrechtli- chen Mitteln verfolgt.49 Politisch äussert sich die skizzierte Entwicklung in der For- derung, die SNB einer formellen Rechenschaftspflicht gegenüber Bundesbehörden und Öffentlichkeit zu unterwerfen (Ziff. 1.2.2.4). Sache des Gesetzgebers ist es nun, das Spannungsfeld zwischen öffentlichrechtlichem Auftrag und aktienrechtlicher Form der Nationalbank durch eine klare Umschreibung der Aufgaben und Instru- mente sowie durch eine zeitgemässe Normierung der Rechenschaftspflicht der SNB und der Mitwirkung des Bundes bei der Verwaltung (Art. 99 Abs. 2 BV) auszuba- lancieren.

45 Änderung des NBG vom 9. Oktober 1992, AS 1993 399.

46 VO vom 7. Dezember 1992 über die Verteilung der den Kantonen zufallenden Anteile am Reingewinn der Schweizerischen Nationalbank, SR 951.181.

47 Vgl. SNB, Jubiläumsschrift 1957–1982, Zürich 1982, S. 21 ff.

48 SR 952.0

49 BGE 109 Ib 155.

6116

1.3.3.2 Gestiegene Bedeutung der internationalen

Währungszusammenarbeit Mit den internationalen Finanzkrisen, die nach dem Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods immer wieder auftraten, änderte sich auch der Charakter der in- ternationalen währungspolitischen Zusammenarbeit. Aufgrund der zunehmenden Bedeutung des Schweizerfrankens als Zahlungs- und Anlagewährung sowie der Auslandverflechtung des Finanzplatzes Schweiz wurde die internationale Wäh- rungskooperation zu einem wichtigen Bestandteil der Notenbankpolitik. Weil die internationale Währungspolitik mit der allgemeinen Aussenpolitik des Bundes abge- stimmt werden muss, genügt das nationalbankgesetzliche Instrumentarium jedoch nur beschränkt als Rechtsgrundlage für die internationale Währungszusammenar- beit. Soweit die SNB als Vollzugsorgan des Bundes in völkerrechtlichen Abkom- men zur internationalen Währungszusammenarbeit tätig wird, bilden verschiedene Nebengesetze die innerstaatliche Rechtsgrundlage für ihr Handeln.50 So hält die SNB gestützt auf einen speziellen Bundesbeschluss51 eine Beteiligung am Aktienkapital der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel und übt die daraus fliessenden Rechte aus. Für international koordinierte, bilaterale Überbrückungskredite und Zahlungsbilanzhilfen der SNB an überschuldete Länder besteht mit dem Bundesbeschluss über die Mitwirkung der Schweiz an internatio- nalen Währungsmassnahmen52 eine besondere innerstaatliche Rechtsgrundlage. Die- ser auf international koordinierte Aktionen zur Verhütung oder Behebung ernsthaf- ter Störungen des internationalen Finanz- und Währungssystems ausgerichtete Wäh- rungshilfebeschluss soll in ein neues Bundesgesetz integriert werden, welches auch eine Rechtsgrundlage für die nicht-systemisch begründete Währungshilfe zur Förde- rung der Stabilität der internationalen Finanzbeziehungen enthält. Die SNB ist fer- ner «Teilnehmende Institution» an den Allgemeinen Kreditvereinbarungen (AKV) des Internationalen Währungsfonds.53 Dieselbe Rolle hat die SNB in den Neuen Kreditvereinbarungen (NKV) des Internationalen Währungsfonds übernommen.54 Zudem finanziert die SNB den schweizerischen Beitrag an das Darlehenskonto der Erweiterten Strukturanpassungsfazilität II (ESAF II) des Internationalen Wäh- rungsfonds.55 Seit dem Beitritt der Schweiz zu den Institutionen von Bretton

50 Dazu Klauser Peter, Schweizerische Rechtsgrundlagen der internationalen

Währungshilfe, in: Festschrift für Leo Schürmann, Staat und Gesellschaft, Freiburg 1987, S. 318 f.

51 Bundesbeschluss vom 26. Juni 1930 über die Beteiligung der Schweizerischen

Nationalbank an der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (SR 951.19).

52 Bundesbeschluss vom 24. März 1995 über die Mitwirkung der Schweiz

an internationalen Währungsmassnahmen, Verlängerung (SR 941.13). 53 Bundesbeschluss vom 15. Dezember 1993 über die Verlängerung der Teilnahme der Schweiz an den Allgemeinen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds (SR 941.15, 941.151.2). 54 Bundesbeschluss vom 18. Dezember 1997 über den Beitritt der Schweiz zu den Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds (BBl 1997 III 1013).

55 Bundesbeschluss vom 3. Februar 1995 über die Beteiligung der Schweiz

an der verlängerten Erweiterten Strukturanpassungsfazilität beim Internationalen Währungsfonds (SR 941.152), heute: Armutsverringerungs- und Wachstumsfazilität (PRGF, Poverty Reduction and Growth Facility), und Bundesbeschluss über den Nachtrag I zum Voranschlag 2001 vom 13. Juni 2001.

6117

Woods im Jahre 1992 obliegen der SNB schliesslich die Erbringung der ordentli- chen Beitragsleistungen an den IWF sowie die Teilnahme an der Durchführung der Mitgliedschaft56. Die internationale Währungskooperation hat sich in den letzten Jahrzehnten sukzes- sive zu einem neuen Aufgabenbereich der SNB entwickelt. Dabei hat sich das Prin- zip des einvernehmlichen Handelns von Bundesrat und Nationalbank herausgebil- det; es wurde in Bundesgesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvereinbarungen festgeschrieben. Im Rahmen der Revision des Nationalbankgesetzes soll dieser an- spruchsvolle Aufgabenkreis der SNB sichtbar gemacht und die Verpflichtung zur Zusammenarbeit von Bundesbehörden und Notenbank normiert werden.

1.3.3.3 Auswirkungen flexibler Wechselkurse

auf den Kompetenzgehalt Wie die Aufgaben der Nationalbank selber haben sich seit der Gründung der SNB auch die Aufgaben der Bankorgane teilweise erheblich verändert. So führte der Übergang zu flexiblen Wechselkursen zu einem Zuwachs an Entscheidungsbefug- nissen des Direktoriums. Mit der Möglichkeit der SNB, das Angebot an Franken autonom zu steuern, fand nämlich eine faktische Kompetenzverschiebung zwischen Bundesrat und Nationalbank in der Bestimmung des Aussenwerts der Währung statt. War früher der Bundesrat zuständig, die Parität des Schweizerfrankens festzusetzen, so liegt der Aussenwert der Währung heute im Einflussbereich der Zentralbank. Bei der Revision 1978 des Nationalbankgesetzes wurde der veränderten Ausgangslage durch die Einführung der Pflicht von Nationalbank und Bundesrat zur wechselseiti- gen Information und Koordination «vor Entscheidungen von wesentlicher konjunk- turpolitischer und monetärer Bedeutung» (Art. 2 Abs. 2 NBG) Rechnung getragen.57 Verändert hat sich nach dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen aber auch der Einsatz der notenbankpolitischen Instrumente. Zur Steuerung des Geldmarktes spielen die Diskont- und die Lombardpolitik der SNB heute praktisch keine Rolle mehr. Der «Notenbankkredit» in seiner traditionellen Form ist abgelöst worden durch Devisenswap-, Offenmarkt- und Repo-Geschäfte. Der Lombardsatz folgt fle- xibel den Geldmarktsätzen und wird nicht mehr offiziell festgesetzt. Auf die Festle- gung eines Diskontsatzes wird unter dem neuen geldpolitischen Konzept der SNB überhaupt verzichtet. Dementsprechend sind die Befugnisse des Bankausschusses, bei der Festsetzung des Diskont- und des Lombardsatzes begutachtend mitzuwirken (Art. 49 Abs. 1 NBG), die Befugnisse der Bankbehörden zur «Beschlussfassung über Taxationen der Kreditfähigkeit von Kunden» (Art. 43 Ziff. 12, Art. 49 Abs. 3 NBG) sowie die Befugnisse der Lokalkomitees zur «periodischen Prüfung der dis- kontierten Wechsel und Lombardhinterlagen» (Art. 50 Abs. 1bis NBG) weitgehend obsolet geworden. Die Bankbehörden der SNB sind heute weder in die Bestimmung des geldpolitischen Kurses noch in die operative Umsetzung der Geldpolitik invol- viert.

56 Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Mitwirkung der Schweiz

an den Institutionen von Bretton Woods (SR 979.1). 57 Diese Koordinationspflicht bezieht sich «auf die gewissermassen strategischen Entschlüsse, wie das Festlegen eines Geldmengen- oder Wechselkurszieles»: Schürmann Leo (Anm. 38), Kommentar NBG, Artikel 2 N 6.

6118

1.3.3.4 Reform des Aktienrechts

Wegen seiner Statutenfunktion enthält das NBG eine Reihe detaillierter Bestimmun- gen über den Aufbau und die Organisation der SNB als Aktiengesellschaft (Art. 1– 13, Art. 28 ff. NBG). Sodann finden gemäss Artikel 13 NBG die Vorschriften des Obligationenrechts über die Aktiengesellschaft auf die Nationalbank Anwendung, soweit sich aus dem Nationalbankgesetz nichts anderes ergibt. Weil die SNB öffent- liche Aufgaben erfüllt, ist in allen Fällen, wo sich die Frage der Anwendung des Obligationenrechts stellt, genau abzuklären, inwieweit die Normen des OR das NBG ergänzen sollen.58 In diesem Rahmen entfaltet das Aktienrecht erhebliche Bedeu- tung für die SNB. Nun trat 1992 eine tiefgreifende Revision des Aktienrechts in Kraft59, die bei einer Reihe von Bestimmungen des Nationalbankgesetzes zu Dis- krepanzen begrifflicher und materieller Art führte. Diese sind im Zuge der Revision des Nationalbankgesetzes aufzulösen. Die Aktienrechtsreform 1991 wollte mit einem Katalog unentziehbarer Kernkom- petenzen die Organisations- und Finanzverantwortung des Verwaltungsrates stärken sowie seine gestaltende Rolle unter den Gesellschaftsorganen unterstreichen.60 Im Weiteren wurde für bestimmte Aktiengesellschaften die Pflicht zur Bestellung von Revisorinnen und Revisoren mit besonderer fachlicher Befähigung eingeführt. Das neue Aktienrecht brachte ferner markante Änderungen bei den Vorschriften über die Rechnungslegung, ohne jedoch das im Ausland übliche Konzept der «true and fair view» zu verwirklichen.61 An den Bestimmungen über die Generalversammlung än- derte die Aktienrechtsrevision materiell wenig. Hingegen wurde die Übertragung von Aktien neu geregelt; insbesondere wurde die Übertragung börsenkotierter Na- menaktien an die Erfordernisse des Börsenhandels angepasst. Die aktienrechtliche Struktur der SNB bleibt nur lebendig, wenn das Notenbankge- setz den Wandel des Aktienrechts, also auch die Aktienrechtsreform 199162, nach- vollzieht. Leitidee der Revision des aktienrechtlichen Teils des Nationalbankgeset- zes soll deshalb sein, dass das NBG jene Bestimmungen enthält, welche gemäss OR (Art. 626 ff.) zwingend in die Statuten einer obligationenrechtlichen Aktiengesell- schaft aufgenommen werden müssen. Ansonsten soll der Gesetzgeber sich nach Möglichkeit auf das Minimum an Regelungen beschränken bzw. nur jene Punkte re- geln, die vom Aktienrecht abweichen. Auch inskünftig kann subsidiär auf das Akti- enrecht verwiesen werden. Schliesslich soll neu das Konzept verwirklicht werden, dass alle Regelungen, die nicht gestützt auf das Legalitätsprinzip oder in Anlehnung an das Aktienrecht im NBG stehen müssen, auf Reglementsstufe figurieren. Es han- delt sich dabei durchwegs um Detailfragen wie den Ablauf der Generalversammlung oder die Führung des Aktienbuches. Sachgerecht erscheint, die bestehenden Ge- schäftsordnungen der Bankorgane63 sowie die Ausstandsordnung für die Mitglieder

58 Botschaft vom 21. April 1953 betr. die Revision des Nationalbankgesetzes,

BBl 1953 I 929; Schürmann (Anm. 38), Artikel 13 N. 2. 59 BG vom 4. Oktober 1991 über die Änderung des Obligationenrechts, AS 1992 733.

60 Dazu Böckli (Anm. 37), Rz 1466, 1517 ff.

61 Forstmoser/Meier-Hayoz/Nobel, Schweizerisches Aktienrecht, Bern 1996, S. 691.

62 BBl 1983 II 745 ff., AS 1992, 733 ff.

63 Vgl. Verzeichnis der Reglemente des Bankrates, die gemäss Artikel 61 NBG

vom Bundesrat zu genehmigen sind, vom 25. April 1979.

6119

der Bankbehörden für alle Organe in einem einheitlichen Organisationsreglement der SNB zusammenzufassen.64

1.3.3.5 Relevanz des eidgenössischen Börsengesetzes

Weil die SNB-Aktien an der Schweizer Börse gehandelt werden, sind die Kotie- rungsvorschriften der Börse sowie das eidgenössische Börsengesetz65 mit seinen Ausführungsvorschriften auf die Nationalbank anwendbar. Dagegen ist die SNB von der Unterstellung unter die börsengesetzliche Aufsicht als Effektenhändler ausge- nommen.66 Soweit mit dem Börsengesetz der Schutz von Lauterkeit und Funktions- fähigkeit des Effektenhandels angesprochen ist67, gilt es für den Handel mit SNB- Aktien gleich wie für den Handel mit anderen Effekten. Soweit aber die Vorschrif- ten des Börsengesetzes dem Anleger die Beurteilung der Qualität und Bonität der Emittenten ermöglichen wollen68, befindet sich die SNB in einer besonderen Situa- tion: Ihre Bonität steht ausser Frage, die Dividende ihrer Aktie ist gesetzlich be- schränkt, und ihre Berichterstattung hat sich vorab am Ziel zu orientieren, ihre Geld- und Währungspolitik transparent darzulegen. Dennoch befolgt die SNB als börsen- kotiertes Unternehmen in ihrer Rechnungslegung grundsätzlich ebenfalls die allge- mein anerkannten schweizerischen Rechnungslegungsgrundsätze (GAAP, Grundsät- ze allgemein-anerkannter Abschluss-Prinzipien) der Fachkommission für Empfeh- lungen zur Rechnungslegung (FER).69 Sodann handelt es sich beim Börsengesetz um ein Rahmengesetz, das im Bereich der Börsen der Selbstregulierung breiten Raum lässt. Als private Organisationen er- arbeiten die Börsen ihre Reglemente, die von der Eidgenössischen Bankenkommis- sion als Aufsichtsbehörde zu genehmigen sind. Die SNB dagegen ist ein Organ des Bundes mit eigenen Aufgaben und spezieller, bundesgesetzlicher Grundlage. Bei Widersprüchen mit den Reglementen der Selbstregulierungsorgane oder mit dem Börsengesetz geht das Nationalbankgesetz als «lex specialis» vor. In den Fällen, da die Vorschriften der Selbstregulierungsorgane auf die SNB nicht sinnvoll anwend- bar sind, sollte ein Spielraum dieser Organe für das Eingehen auf die Besonderhei- ten der Notenbank bestehen. Die Revision des Nationalbankgesetzes bietet die Ge- legenheit, einen solchen zu schaffen.

64 Analog zur SUVA: Artikel 61 Absatz 3 UVG.

65 Bundesgesetz vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (BEHG), SR 954.1, in Kraft seit 1. Februar 1997 bzw. für einzelne Teile seit 1. Januar 1998.

66 Artikel 2 Absatz 3 Bst. a der VO vom 2. Dezember 1996 über die Börsen

und den Effektenhandel, SR 954.11.

67 Vgl. Botschaft zum Bundesgesetz vom 24. Februar 1993 über die Börsen

und den Effektenhandel (BEHG), BBl 1993 I 1381 f.

68 So Artikel 8 Absatz 2 BEHG; BBl 1993 I 1386 1402 f.

69 SNB, 94. Geschäftsbericht 2001, S. 82.

6120

1.3.4 Paradigmenwechsel in der Gewinnausschüttung

1.3.4.1 Fehlende Gewinnermittlungsnorm

Die Gewinnverteilung der SNB ist gestützt auf die Vorgabe der Bundesverfassung (Art. 99 Abs. 4 BV) in Artikel 27 NBG umfassend geregelt. Demgegenüber fehlen im geltenden Notenbankrecht nähere Bestimmungen darüber, wie der Nationalbank- gewinn ermittelt werden soll. Zwar ist die Gewinnermittlung seit dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung in Artikel 99 Absatz 3 erwähnt, indem die National- bank verpflichtet wird, aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven zu bil- den. Normen zur konkreten Umsetzung dieser Verfassungsbestimmung und insbe- sondere zur Frage, welcher Anteil der Notenbankerträge zur Bildung von Rückstel- lungen heranzuziehen und welcher Anteil als Gewinn auszuschütten ist, fehlen im Nationalbankgesetz aber nach wie vor. Der blosse Verweis auf die Rechnungsle- gungsgrundsätze des Obligationenrechts in Artikel 25 Absatz 2 NBG (Ziff. 1.3.2.5) trägt der besonderen Natur einer Zentralbank unter den heutigen Verhältnissen nicht mehr genügend Rechnung. Das Fehlen einer Gewinnermittlungsnorm im NBG ist historisch erklärbar: Unter dem Regime fester Wechselkurse war die Behandlung von Gewinnen und Verlusten der SNB aus Änderungen der Goldparität des Frankens vom Gesetzgeber gesondert geregelt. Nach Artikel 3 des alten Münzgesetzes70 entschied die Bundesversamm- lung über die Behandlung solcher Gewinne und Verluste. Die übrigen Gewinnmög- lichkeiten der Nationalbank waren damals beschränkt, weil die Aktiven der SNB zur Hauptsache aus Gold bestanden. Deshalb drängten sich keine besonderen Regelun- gen zur Gewinnermittlung auf. Dies änderte sich mit dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen im Jahre 1973. Das Gewinn- und Verlustrisiko auf den Währungsreserven stieg stark an. Die National- bank bildete aus ihren Erträgen Rückstellungen, um Wechselkursschwankungen ab- zufedern und die für die Geld- und Währungspolitik notwendigen Devisenreserven aufzubauen. Dazu waren zunächst sämtliche Erträge notwendig. Mit zunehmendem Bestand an Rückstellungen stellte sich dann aber die Frage, welcher Anteil der Na- tionalbankerträge weiterhin für den Aufbau an Rückstellungen verwendet und wel- cher Anteil an Bund und Kantone ausgeschüttet werden sollte. Die Praxis der Ge- winnermittlung wird seit Anfang der 90er Jahre mittels Gewinnausschüttungsverein- barungen, welche zwischen dem Eidg. Finanzdepartement und der Nationalbank ab- geschlossen werden, geregelt. Sie soll nun im Rahmen der Totalrevision des NBG eine ausdrückliche Rechtsgrundlage erhalten.

1.3.4.2 Die Gewinnausschüttung der SNB bis 1991

Die Erwartung des Gesetzgebers, dass die Nationalbank keine hohen Gewinne er- wirtschaften werde, weil sie einen Grossteil ihrer Aktiven in wertbeständigem, aber ertragslosem Gold halten würde, bestätigte sich während langer Jahre. Immerhin konnte die SNB in den Jahren 1918 bis 1932 sowohl die Dividende als auch die Pro-Kopf-Entschädigung ausbezahlen und verbleibende Überschüsse an Bund und Kantone ausschütten. Letztere waren allerdings äusserst gering.

70 Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über das Münzwesen, AS 1971 360, 1997 2755.

6121

1933 bis 1991 wurden keine Überschüsse mehr ausgeschüttet. Anfänglich stiess

auch die Auszahlung der Pro-Kopf-Entschädigung auf Schwierigkeiten, weshalb

1953 die heute noch vorgesehene Möglichkeit eingeführt wurde, die Entschädigung

binnen fünf Jahren nachzuzahlen (Art. 27 Abs. 3 Bst. a NBG). In der Nachkriegszeit war ein Aufschub dieser Auszahlung allerdings nie mehr nötig. Die Rechnungsab- schlüsse erlaubten es stets, einen Reingewinn in der Höhe der Dividende und der Pro-Kopf-Entschädigung auszuweisen. Im Übrigen wurden Rückstellungen gebildet, welche es erlaubten, unter dem System flexibler Wechselkurse eingetretene Kurs- verluste auf den Devisenbeständen auszugleichen. Im Geschäftsjahr 1978 überstieg der Abschreibungsbedarf auf den Devisenbestän- den den Zinsertrag und die Rückstellungen. Der verbleibende Fehlbetrag wurde un- ter der Bezeichnung «Verlust auf den Devisenbeständen» als Ausgleichsposten akti- viert, unter Heranziehung der stillen Reserven auf dem Gold. So war es möglich, auch in diesem Jahr die Dividende und die Pro-Kopf-Entschädigung auszurichten.71 Auch in anderen Geschäftsjahren (1977, 1979, 1986, 1990) überstieg der Abschrei- bungsbedarf auf den Devisen den Zinsertrag. Die Differenz konnte aber jeweils aus den Rückstellungen gedeckt werden.

1.3.4.3 Das Gewinnausschüttungskonzept 1991

Insgesamt konnte die SNB in den achtziger Jahren namhafte Rückstellungen bilden. Diese wurden zu Beginn der neunziger Jahre als ausreichend erachtet, um die gros- sen Wechselkurs- und Zinsrisiken abzudecken, welchen eine Zentralbank bei flexi- blen Wechselkursen heute ausgesetzt ist. Es wurde daher geprüft, ob und nach wel- cher Formel die SNB über die Dividende und die Pro-Kopf-Entschädigung hinaus- gehende Erträge ausschütten sollte. Angesichts des Fehlens gesetzlicher Normen vereinbarten das Eidg. Finanzdeparte- ment und die Nationalbank im Sinne der Lückenfüllung anfangs 1992 ein Konzept für die Gewinnermittlung. Damit die SNB ihren geldpolitischen Auftrag ohne Er- tragszwang erfüllen kann, wurde vereinbart, dass die SNB zunächst aus ihren Erträ- gen einen Zuwachs der Devisenreserven im Gleichschritt mit dem nominellen Wirt- schaftswachstum sicherstellt. Gemessen wird dieser Zuwachs an Devisenreserven auf der Passivseite der SNB-Bilanz am angestrebten Zuwachs der Rückstellungen. Was über diese angestrebte Aufstockung der Rückstellungen hinaus an Erträgen üb- rig bleibt, steht für die Ausschüttung an Bund und Kantone zur Verfügung (für eine nähere Beschreibung der Gewinnermittlungsregel: Ziff. 2.4.2.2). Weil die so ermittelten Nationalbankgewinne aufgrund von Zins- und Wechselkur- sänderungen von Jahr zu Jahr stark schwanken können, wurde zusätzlich ein Glät- tungsverfahren vereinbart, um Bund und Kantonen die Budgetierung und Finanz- planung zu erleichtern: Die Gewinnausschüttungen wurden auf maximal

600 Millionen Franken pro Jahr limitiert. So wurden in Jahren mit hohen Gewinnen

aufgrund der gleichbleibenden Ausschüttung von 600 Millionen Franken höhere Rückstellungen als angestrebt gebildet und somit eine Art «Schwankungsreserve» für Jahre mit niedrigeren Erträgen oder Verlusten geschaffen. Dieses Konzept

71 Dazu SNB, Jubiläumsschrift 1957–1982, Zürich 1982, S. 328 f.

6122

ermöglichte es, für die Geschäftsjahre 1991–1997 jeweils einen durchschnittlichen Gewinn von 600 Millionen Franken an Bund und Kantone auszuschütten.72

1.3.4.4 Gewinnausschüttungsvereinbarung 1998

Am 1. November 1997 trat eine Teilrevision des Nationalbankgesetzes in Kraft, mit welcher u.a. die Laufzeitbegrenzung für handelbare Devisenanlagen aufgehoben und der SNB das Gold lending-Geschäft ermöglicht wurde.73 Damit wurde der SNB eine flexiblere, den Innovationen auf den Finanzmärkten angepasste und damit ertragrei- chere Anlage ihrer Währungsreserven eröffnet. Die SNB nutzte den erweiterten Anlagespielraum, indem sie die durchschnittliche Kapitalbindungsdauer (Duration) ihrer Fremdwährungsanlagen erhöhte und die Währungszusammensetzung verbrei- terte. Den erhöhten Ertragserwartungen trug eine neue, am 24. April 1998 abgeschlossene Vereinbarung zwischen dem Finanzdepartement und der Nationalbank Rechnung. Darin wurde die bisherige Gewinnermittlungsregel bestätigt, wonach die Rückstel- lungen der SNB im Gleichschritt mit dem durchschnittlichen Wirtschaftswachstum ansteigen sollen. Angepasst wurden demgegenüber der Glättungsmodus und der auszuschüttende Betrag: Um eine verstärkte Glättung der Ausschüttungen an Bund und Kantone zu errei- chen, wurde die jährliche Gewinnauszahlung aufgrund einer Ertragsprognose der SNB für die Geschäftsjahre 1998–2002 zum Voraus auf 1,5 Milliarden Franken festgelegt. Die namhafte Erhöhung gegenüber den Vorjahren beruhte nicht nur auf der ertragreicheren Anlage, die das teilrevidierte Nationalbankgesetz ermöglichte. Sie berücksichtigte auch, dass die effektiven Rückstellungen der SNB Ende 1997 deutlich über ihrem angestrebten Bestand lagen. Im Interesse einer stabilen Ausschüttung erlaubte die Vereinbarung, dass die Rück- stellungen vorübergehend unter den angestrebten Bestand zurückgehen können, wo- bei eine Untergrenze bei 60 Prozent des angestrebten Bestandes gesetzt wurde. Wäre diese Untergrenze während der Fünfjahresperiode erreicht worden, hätte dies eine Kürzung oder das Aussetzen der vereinbarten Ausschüttungssumme zur Folge ge- habt.

1.3.4.5 Gewinnausschüttungsvereinbarung 2002

Eine Kürzung der Ausschüttung wurde jedoch während der Dauer der Vereinbarung von 1998 nicht notwendig. Vielmehr zeigte sich, dass die Ertragsprognosen zu vor- sichtig ausgefallen waren. Die SNB hielt Ende 2001 Rückstellungen für Markt-, Kredit-, Liquiditäts- und Betriebsrisiken, die um gut 13 Milliarden Franken über

72 Aufgrund von Abschreibungen auf den Devisenbeständen in den Jahren 1994 und 1995 konnte für 1995 nur eine Ausschüttung von rund 142 Millionen Franken an Bund und Kantone vorgenommen werden. Die Jahresrechnung 1996 erlaubte es dann, die Differenz zur Ausschüttung von 600 Millionen Franken nachzuzahlen;

88. Geschäftsbericht SNB 1995, S. 68 ff.

73 Botschaft vom 17. März 1997 über die Revision des Nationalbankgesetzes,

BBl 1997 II 977 ff.; AS 1997 2252; SNB, 89. Geschäftsbericht 1996, S. 82.

6123

ihrem angestrebten Bestand lagen.74 EFD und SNB beschlossen daher im März 2002, diesen Überschuss, der als zurückbehaltener Notenbankgewinn zu betrachten ist, über eine Periode von 10 Jahren abzubauen. Zusätzlich zu den laufenden Erträ- gen der SNB enthält die Gewinnausschüttung deshalb auch in den kommenden Jah- ren eine «Abbaukomponente». Dadurch kann die Ausschüttung – beginnend ab Frühling 2003 – auf 2,5 Milliarden Franken pro Jahr erhöht werden. Nach Ablauf von zehn Jahren sollten die effektiven Rückstellungen wieder auf ihrem angestreb- ten Bestand liegen. Anschliessend fällt die «Abbaukomponente» weg, und die Ge- winnausschüttung der SNB wird nur noch in der Höhe der effektiv erzielten Erträge – aus heutiger Sicht rund 900 Millionen Franken pro Jahr – liegen. Auch in der neuen Vereinbarung vom 5. April 2002 gewährleistet eine Untergrenze für die Rückstellungen, dass der Bestand an Währungsreserven bei unerwarteten Ertragseinbrüchen nicht unter das für die Geld- und Währungspolitik notwendige Minimum fallen kann. Gleichzeitig soll neu eine Obergrenze dafür sorgen, dass bei höher als erwarteten Erträgen der Abbau der zu hohen Rückstellungen nicht unnötig verzögert wird. Unter- bzw. überschreiten die effektiven Rückstellungen das Grenz- band, wird die Gewinnausschüttung im betreffenden Jahr so gekürzt bzw. erhöht, dass die betreffende Grenze gerade erreicht wird. Die Vereinbarung gilt bis und mit dem Geschäftsjahr 2012 der SNB. Da Ertragsschätzungen über einen so langen Zeit- raum mit grosser Unsicherheit verbunden sind, wird die Vereinbarung im Jahr 2007 einer Überprüfung unterzogen. Damit sollen sich abzeichnende Fehlentwicklungen frühzeitig korrigiert und abrupte Kürzungen oder Erhöhungen des jährlichen Aus- schüttungsbetrags vermieden werden.

1.3.5 Konsequenzen der neuen Bundesverfassung

1.3.5.1 Stärkung der aktienrechtlichen Elemente

Im Interesse der Verwesentlichung hat die neue Währungsverfassung (Art. 99 Abs. 2 BV) die Rechtsform der Schweizerischen Nationalbank offengelassen.75 Hingegen hat der Verfassungsgeber die Unabhängigkeit der Nationalbank verfassungsrechtlich verankert (Ziff. 1.2.2.3). Die funktionelle, finanzielle, institutionelle und personelle Unabhängigkeit der SNB liesse sich grundsätzlich auch in einer Anstaltsstruktur verwirklichen, wie das Beispiel anderer Zentralbanken zeigt, welche ebenfalls als unabhängig gelten.76 Anstalten sind durch Rechtssetzung geschaffene organisatori- sche Verwaltungseinheiten, die ihren Benützern für bestimmte Aufgaben zur Verfü- gung stehen.77 Selbständig sind solche Gebilde dann, wenn sie mit eigener Rechts- persönlichkeit ausgestattet sind, über eigenes Vermögen verfügen und für ihre Ver- bindlichkeiten haftbar gemacht werden können.78 Inwieweit eine öffentlichrechtli- che Anstalt tatsächlich Autonomie, d.h. Entscheidungsfreiheit geniesst, ist jedoch abhängig von der konkreten Rechtsgrundlage. Jede Anstalt kann diesbezüglich

74 SNB, 94. Geschäftsbericht 2001, S. 104.

75 Vgl. «Botschaft Bundesverfassung» (Anm. 7), BBl 1997 I 303.

76 Z.B. die Deutsche Bundesbank (§ 2 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank

vom 22. Oktober 1992/ 22. Dezember 1997).

77 Häfelin Walter/Müller Georg, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,

2. A. Zürich 1993, S. 246.

78 Beispiel einer selbständigen Anstalt des Bundes ist etwa die SUVA.

6124

anders ausgestaltet sein. Die aktienrechtliche Organisationsstruktur hat dagegen den Vorteil, dass grundsätzlich eigene Entscheidungswege für Fragen der Verwaltung und der Geschäftsführung vorgezeichnet sind. Jede Mitwirkungsbefugnis einer aus- senstehenden Behörde ist als Ausnahme von dieser Regel zu verstehen und bedarf einer expliziten Regelung im Gesetz, welche entsprechend begründet werden muss. Letztlich wohl aus diesem Grunde ist eine ganze Reihe europäischer Zentralbanken – so etwa die belgische, niederländische, schwedische und österreichische National- bank – in die Rechtsform einer Aktiengesellschaft gekleidet. In der schweizerischen Rechtslehre wird die Auffassung vertreten, dass die SNB nur dem Schein nach eine Aktiengesellschaft sei. In Wirklichkeit sei sie «eine (eigenar- tige) Hybride aus öffentlicher Anstalt und öffentlich-rechtlicher Körperschaft, wobei sie letztlich, trotz ihres äusseren Erscheinungsbildes als Aktiengesellschaft, der er- steren näher steht».79 Neuere Analysen, die sich mit der Rechtsnatur der SNB befas- sen, neigen ebenfalls zur öffentlichrechtlichen, quasi-anstaltlichen Betrachtung.80 Andere Autoren sprechen von einem dualistischen Charakter, indem die SNB einer- seits als Privatrechtssubjekt wirken und anderseits die Stellung einer hoheitlichen Behörde einnehmen kann.81 Aus der Distanz betrachtet mögen diese Auffassungen berechtigt sein. So ist es beispielsweise aus einer über das bloss Formale hinausge- henden Sicht nicht (mehr) zutreffend, die Aktionärinnen und Aktionäre als Eigen- tümerinnen und Eigentümer der SNB zu bezeichnen. Dies macht u.a. die Liquidati- onsvorschrift des NBG (Art. 68) sichtbar. Im Liquidationsfall könnten die Aktionä- rinnen und Aktionäre über das einbezahlte Aktienkapital hinaus nicht an der Sub- stanz der SNB partizipieren. Der Aktivenüberschuss ginge in das Eigentum der neu- en Notenbank des Bundes über, d.h. er ist der Notenbankaufgabe gewidmet. Die Währungsreserven werden daher zu Recht als Volksvermögen bezeichnet. Entscheidend sind jedoch die Vorteile der äusseren Form der Aktiengesellschaft im Hinblick auf die Erfüllung des Notenbankauftrags. Die aktienrechtliche Struktur entfaltet ihre Wirkung als Verkörperung der institutionellen Unabhängigkeit. Diese Rechtsform ist am Besten geeignet, unabhängige Entscheidungen sicherzustellen und das Vermögen der Notenbank vor der Verwendung für notenbankfremde Auf- gaben durch den Staat zu schützen. Im Hinblick auf die Verankerung der Unabhän- gigkeit der SNB in der neuen Bundesverfassung (Art. 99 Abs. 2 BV) kann kein Zweifel bestehen, dass die Rechtsform der Aktiengesellschaft dem verfassungsgebe- rischen Willen besser entspricht als jede andere denkbare Rechtsform. Die aktien- rechtliche Struktur hat sich in der fast hundertjährigen Geschichte der Notenbank bewährt. Sie hat auch aufgrund dieser Tradition eine erhebliche Symbolkraft. Aus diesen Gründen soll sie beibehalten werden. Allerdings kann die Rechtsform der Aktiengesellschaft ihre Rolle als Gefäss, um die Unabhängigkeit der SNB zu gewährleisten, auf mittlere Sicht nur spielen, wenn die aktienrechtlichen Elemente mit neuem Leben erfüllt werden. Im Rahmen der Revisi- on des Nationalbankgesetzes soll deshalb der Bedeutungsgehalt der Aktiengesell- schaft durch einzelne Modifikationen erhöht werden. Diese Änderungen sind eher Feinabstimmungen; sie reichen von einer leichten Stärkung der vermögensrechtli- chen Stellung der Aktionärinnen und Aktionäre über die Abschaffung von

79 Junod Charles-André, Kommentar zur Bundesverfassung, Artikel 39 N. 24.

80 Vgl. die Hinweise bei Klauser (Anm. 18), S. 442.

81 Nobel (Anm. 18), S. 148; ähnlich Schürmann (Anm. 38), Artikel 1 N. 3.,

Artikel 14 N. 4.

6125

Beschränkungen zur Übertragung der SNB-Aktie bis zur qualitativen Aufwertung der Aufsichts- und Revisionsorgane der SNB. Insgesamt dürfte die vorgeschlagene Stärkung der aktienrechtlichen Elemente dazu beitragen, dass die Aktionärinnen und Aktionäre der SNB ihre Rolle als «Treuhänderin der Unabhängigkeit» inskünftig noch besser spielen können.

1.3.5.2 Umsetzung des Auftrags zum Aufbau

von Währungsreserven Die neue Bundesverfassung (Art. 99 Abs. 3 BV) verpflichtet die SNB, «aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven» zu bilden. Damit soll das öffentliche Vertrauen in das staatliche Geld gefördert und zudem sichergestellt werden, dass die SNB ihr Konzept des langfristig orientierten, kontinuierlichen Aufbaus von Devi- senreserven nach Massgabe des schweizerischen Wirtschaftswachstums weiterfüh- ren kann (Ziff. 1.2.2.5). Diese Zielsetzung dürfte auf der Gesetzesstufe am Zweck- mässigsten so umzusetzen sein, dass im Abschnitt über die Rechnungslegung eine den künftigen Aufbau von Währungsreserven sicherstellende Art der Gewinner- mittlung ausdrücklich normiert wird. Im Weiteren stellt sich die Frage, ob es Sache des Bundesgesetzgebers sei, in gene- reller Weise die Höhe der für die Geld- und Währungspolitik erforderlichen Wäh- rungsreserven festzulegen. Diese Frage ist zu verneinen. Was «ausreichende Wäh- rungsreserven» sind, lässt sich nicht ein für alle Mal im Gesetz bestimmen oder for- melhaft ermitteln. Verfassungsrechtlich vorgegeben ist allein, dass ein Teil der Wäh- rungsreserven «in Gold» zu halten ist. Im neuen Nationalbankgesetz soll deshalb die SNB die Kompetenz erhalten, im Rahmen ihres Auftrags Höhe und Zusammenset- zung der notwendigen Währungsreserven zu bestimmen. Diese Aufgabe soll die SNB in voller Unabhängigkeit wahrnehmen können. Delegiert der Gesetzgeber die Bestimmung der für die Geld- und Währungspolitik erforderlichen Währungsreser- ven an die SNB, so heisst dies, dass nach der Revision des Nationalbankgesetzes allein noch Verfahrensfragen der Gewinnausschüttung an Bund und Kantone zu re- geln sein werden. Diese Regelung kann in einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Nationalbank und Finanzdepartement erfolgen.

1.3.5.3 Anpassungen in den Zuständigkeiten von Bundesrat

und Bankorganen 1.3.5.3.1 Kompetenzverteilung Bundesrat – Bankrat In Umsetzung der funktionellen und finanziellen Unabhängigkeit (Ziff. 1.2.2.3) sind im Kompetenzbereich des Bundesrates nach Artikel 63 Ziffer 2 NBG (Mitwirkung und Aufsicht des Bundes) einige Akzentverschiebungen vorzunehmen, welche in ih- rer Auswirkung die Rolle des Bankrates in der Administrativaufsicht insgesamt stär- ken dürften. Um die funktionelle Unabhängigkeit der SNB in der Notenemission zu verwirkli- chen, sind die Befugnisse des Bundesrates, den Nennwert der von der SNB auszu- gebenden Noten zu genehmigen (Art. 63 Ziff. 2 Bst. d NBG) und die SNB zum Rückruf bestimmter Notenabschnitte, Notentypen und Notenserien zu ermächtigen

6126

(Art. 63 Ziff. 2 Bst. f NBG) bereits im Zuge der Schaffung des Bundesgesetzes über die Währung und die Zahlungsmittel (WZG)82 aus dem Nationalbankgesetz gestri- chen worden. Bei der Revision des Nationalbankgesetzes gilt es nun, die Kompeten- zen des Bankrates (heute Art. 43 Ziff. 7, 9 NBG) entsprechend anzupassen. Obwohl die SNB als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft bereits heute den Anfor- derungen an die finanzielle Unabhängigkeit grundsätzlich gerecht wird, ergeben sich aus dem geltenden Nationalbankgesetz (direkt oder indirekt) gewisse Einschränkun- gen der Budget- und Finanzautonomie. Zu denken ist etwa an die Pflicht der SNB, die Reglemente über die Besoldungsminima und -maxima der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und über die Entschädigung der Bankbehörden dem Bundesrat zur Ge- nehmigung zu unterbreiten (Art. 61 NBG). Im Hinblick auf ihre Unabhängigkeit ist deshalb im Rahmen der vorliegenden Gesetzesrevision die volle Budgetautonomie der SNB herzustellen, so dass der Erlass dieser Reglemente in die alleinige Kompe- tenz des Bankrates fällt. Dabei wird er allerdings die Grundsätze und Reportingstan- dards des Bundesrats bezüglich der Anstellungsbedingungen für die obersten Füh- rungskräfte bundesnaher Unternehmen und Institutionen zu beachten haben. Unter dem Aspekt der Organisationsautonomie ebenfalls nicht unproblematisch erscheint das geltende Recht des Bundesrats zur Genehmigung des Organisationsreglements der Bank (Art. 61 NBG). Die Genehmigung dieses – für das Funktionieren der SNB grundlegenden – Reglements, die Genehmigung des Geschäftsberichts und der Jah- resrechnung der SNB sowie die Wahlbefugnisse des Bundesrates (Mehrheit der Mitglieder des Bankrates und die Mitglieder des Direktoriums sowie deren Stellver- treterinnen und Stellvertreter) sollen indessen auch in Zukunft den Kern der von der Verfassung vorgesehenen Mitwirkung des Bundes bei der Verwaltung der Noten- bank ausmachen.

1.3.5.3.2 Kompetenzverteilung Bundesrat – Direktorium Die Pflicht von Bundesrat und Nationalbank, sich vor Entscheidungen von wesentli- cher konjunkturpolitischer und monetärer Bedeutung gegenseitig zu orientieren und ihre Massnahmen aufeinander abzustimmen (Art. 2 Abs. 2 NBG; Ziff. 1.3.3.3), wur- de 1978 vorab im Hinblick auf die Handhabung des hoheitlichen Notenbankinstru- mentariums geschaffen.83 Die meisten dieser hoheitlichen Notenbankinstrumente, namentlich aber jene, die der Bundesrat besonders anordnen muss (Emissionskon- trolle, Abwehr ausländischer Gelder), werden im Zuge der Revision des National- bankgesetzes aufgehoben (Ziff. 1.5.4, 1.5.5). Damit stehen der SNB neu sämtliche (rechtsgeschäftlichen und hoheitlichen) Instrumente zur Führung der Geld- und Währungspolitik dauerhaft zur Verfügung. Zudem wird als Ausfluss der funktionel- len Unabhängigkeit die Weisungsfreiheit sämtlicher Organe der SNB im Gesetz ver- ankert (Ziff. 1.2.2.3), was bedeutet, dass inskünftig das Direktorium autonom über den Einsatz des gesamten Spektrums notenbankpolitischer Instrumente zu bestim- men hat.

82 Vgl. «Botschaft WZG» (Anm. 9), BBl 1999 7277.

83 Nach Schürmann (Anm. 38; Art. 2 N. 6) hatte die Vorschrift die «Koordination der Konjunkturpolitik» zum Gegenstand, als deren Bestandteil damals die Geld- und Währungspolitk verstanden wurde.

6127

Diese verfassungsrechtlich vorgezeichnete Akzentverschiebung hat zur Folge, dass allein noch die Pflicht zur wechselseitigen Orientierung von Bundesrat und Natio- nalbank vor wichtigen Entscheiden ins neue Nationalbankgesetz zu übernehmen ist. Die Orientierungspflicht ist im Rahmen der vorgesehenen Rechenschaftsablage der SNB gegenüber dem Bundesrat näher zu ordnen. Mit dieser Lösung wird sicherge- stellt, dass die SNB für die Wahrnehmung der ihr übertragenen Aufgaben die volle Verantwortung trägt.

1.3.6 Reformbedürftige Organstruktur der SNB

1.3.6.1 Diskrepanz zwischen gesetzlicher Ordnung

und Realität Angesichts der in den letzten Jahrzehnten eingetretenen monetären Entwicklungen und des veränderten Umfeldes genügt die im Gesetz festgelegte Organisation der SNB den Anforderungen nicht mehr. Die SNB wirkt heute mit der Vielzahl ihrer Gesellschaftsorgane, deren Kompetenzen sich teilweise überlappen oder faktisch nicht mehr wahrgenommen werden, recht eigentlich «überorganisiert». Ihre Struktu- ren sind schwerfällig und behindern teilweise eine rasche Entscheidfindung. Diskre- panzen zwischen gesetzlicher Ordnung und Realität bestehen namentlich bei den Aufsichtsfunktionen von Bankrat und Bankausschuss, bei der Organstellung der Zweiganstaltsdirektionen und Lokalkomitees sowie bei den fachlichen Anforderun- gen an die Revisionskommission. Als erster Schritt zur organisatorischen Reform drängt sich die Reduktion von heute sieben auf vier Gesellschaftsorgane (Generalversammlung, Bankrat, Direktorium, Revisionsstelle) auf. Mit 40 Mitgliedern ist sodann der Bankrat als Organ für die Administrativaufsicht der SNB zu gross; vertiefte Diskussionen zur Entscheidungs- bildung können in einem solchen Gremium kaum stattfinden. In einem zweiten Schritt ist daher eine zahlenmässige Verkleinerung des Bankrates vorzunehmen, dessen Pflichtenheft zudem im Sinne einer Stärkung seiner Aufsichts-, Organisa- tions- und Finanzverantwortung grundlegend zu modernisieren ist. Damit einher ge- hen erhöhte fachliche Anforderungen an die Bankratsmitglieder. Als dritter Schritt ist die Revisionskommission durch eine Revisionsstelle zu ersetzen, der ausschliess- lich besonders befähigte Revisorinnen und Revisoren angehören; auch juristische Personen müssen grundsätzlich in die Revisionsstelle wählbar sein. Insgesamt wird eine Verschlankung und Professionalisierung der Organe der SNB angestrebt. Die Organstruktur der Notenbank muss enger an ihrer heutigen Aufga- benstellung orientiert sein, und sie hat Kriterien der betriebswirtschaftlichen Effizi- enz stärker zu berücksichtigen. Im Folgenden werden die Funktionsdefizite der drei gesetzlichen Organe, die aufge- hoben werden sollen, kurz dargestellt. Die Reform der vier verbleibenden Organe der Nationalbank wird im Besonderen Teil der Botschaft (Ziff. 2.5) näher erläutert.

6128

1.3.6.2 Überlebte Zuständigkeiten des Bankausschusses

Der Bankausschuss, der «als Delegation des Bankrates die nähere Aufsicht und Kontrolle über die Leitung der Bank» ausübt, tritt heute «in der Regel einmal im Monat» zusammen (Art. 48 Abs. 1, 3 NBG). Der zeitliche Aufwand steht in einem Missverhältnis zu den effektiven Entscheidungskompetenzen dieses Gremiums (Art. 49 NBG). De facto erschöpft sich die Tätigkeit des Bankausschusses heute weitgehend in der «Vorberatung aller vom Bankrat zu behandelnden Geschäfte» (Art. 49 Abs. 1) und in der Entgegennahme der Berichte seiner Kontrollsektionen (Art. 3 Geschäftsordnung Bankausschuss). Die vom Bankausschuss zu genehmigen- den Verwaltungsausgaben (Liegenschaftskäufe und -verkäufe, Bauvorhaben, be- triebliche Investitionen: Art. 49 Abs. 3 NBG) sind nur deshalb relativ zahlreich, weil die Ausgabenkompetenzen des Direktoriums reglementarisch tief gehalten und seit Jahrzehnten der Teuerung nicht angepasst worden sind. Grössere Verwaltungsaus- gaben bedürfen ohnehin der Genehmigung durch den Bankrat, das erweiterte Auf- sichtsgremium der SNB. Nicht sinnvoll ist zudem die Befugnis des Bankausschus- ses, sämtliches unterschriftsberechtigtes Personal (inkl. Prokuristinnen und Prokuri- sten sowie Handlungsbevollmächtigte) zu ernennen und deren Besoldungen festzu- setzen (Art. 49 Abs. 5 NBG), da der Bankausschuss die betreffenden Personen im Allgemeinen nicht kennt. Die Tätigkeit der Kontrollsektionen des Bankausschusses, die periodische «Inspek- tionen der Departemente des Direktoriums und der Zweiganstalten» durchzuführen haben und auch «Revisionen vornehmen» können (Art. 3 Geschäftsordnung Bank- ausschuss), ist nicht mehr zielführend. Angesichts der Komplexität der Notenbank- geschäfte und des hohen Grades der Informatisierung der Transaktionen sind die Mitglieder des Bankausschusses kaum mehr in der Lage, diese Aufgabe im Sinne der ursprünglichen Absicht wahrzunehmen. Ferner erscheint es unnötig, dass neben einem qualifizierten internen Revisorat und einer externen Revisionsstelle der Bank- ausschuss selbst noch Revisionen vornimmt. Die kritische Mitverfolgung der finan- ziellen Führung der SNB ist im übrigen Sache des Bankrates, dem weiterhin die Verabschiedung von Geschäftsbericht und Jahresrechnung sowie neu auch die Überwachung der Anlage der Aktiven und des Risikomanagements obliegen wird. Die bisher vom Bankausschuss wahrgenommenen Kontrolltätigkeiten werden somit vollständig im modernisierten Pflichtenheft des Bankrates aufgehen. Daraus ergibt sich, dass der Bankausschuss in der bestehenden Form nicht mehr notwendig ist. Die Sach- und Personalfragen, in denen ihm heute noch ein effektiver Entscheidungsspielraum zusteht, können ohne weiteres dem Bankrat als künftig ein- zigem Aufsichtsorgan und teilweise auch dem Direktorium als geschäftsleitendem Organ übertragen werden.

1.3.6.3 Lokaldirektionen als Organe ohne eigenständige

Kompetenzen Nach der Konzeption des Nationalbankgesetzes sind die Lokaldirektionen eigene Organe der SNB (Art. 54 Abs. 2 NBG). Diese Regelung geht von der Annahme aus, dass die Zweiganstalten die ganze Palette der Notenbankgeschäfte tätigen. Indessen sind die beiden Zweiganstalten in Genf und Lugano heute operativ gesehen Aussen- stellen der Hauptkasse (II. Departement in Bern). Die Beschränkung ihrer Tätigkeit

6129

auf den örtlichen Bargeldverkehr legt es nahe, die Zweigniederlassungen in die Ge- samtorganisation der SNB zu integrieren und sie dem sachlich vorgesetzten Depar- tement zu unterstellen. Die Lokaldirektionen der Zweiganstalten in Basel, Lausanne, Luzern und St. Gallen nehmen heute nur noch die Beobachtung und Berichterstat- tung über die Wirtschaftsentwicklung im Rayon vor. Sie sind blosse Vertretungen der SNB, die organisatorisch als weisungsgebundene Aussenstellen der ihnen vorge- setzten Departemente (I. und II.) fungieren. Heute werden die Direktorinnen und Direktoren der Zweiganstalten vom Bundesrat auf Vorschlag des Bankrates für eine Amtsdauer von sechs Jahren ernannt (Art. 54 Abs. 1 NBG). Diese Regelung trägt der veränderten Bedeutung der Zweigstellen nicht Rechnung. Ausserdem hat sie sich als unzweckmässig erwiesen, weil sie die Flexibilität im Einsatz von Direktionsmitgliedern an den Sitzen und bei den Zwei- ganstalten unnötig einschränkt. Werden die Lokaldirektionen als Organe der SNB aufgehoben, so ist folgerichtig, dass die Leiterinnen oder Leiter der Zweigniederlas- sungen und Vertretungen inskünftig – wie die Mitglieder der Direktion bei den Sit- zen – vom Bankrat und nicht mehr vom Bundesrat ernannt werden.

1.3.6.4 Lokalkomitees ohne Organfunktionen

Nach geltendem Recht kommen den Lokalkomitees bei den Sitzen und Zweigan- stalten verschiedene Begutachtungs- und Prüfungsaufgaben zu. Sie prüfen «peri- odisch die diskontierten Wechsel und Lombardvorschüsse ihres Sitzes oder ihrer Zweiganstalt» (Art. 50 Abs. 1bis NBG), eine Aufgabe, die sich historisch erklärt: Man wollte die räumliche Nähe der Komiteemitglieder zu den Wechsel- und Lom- bardkreditschuldnern der einzelnen Bankstellen nutzen, um sie an der Überprüfung der Qualität dieser – damals als besonders riskant betrachteten – Notenbankaktiven zu beteiligen. Heute ist die Bedeutung des Diskont- und Lombardgeschäftes gering (Ziff. 1.3.3.3). Während die Diskontierung von Wechseln nicht mehr praktiziert wird, wurde das Lombardgeschäft vollständig auf den Sitz Zürich konzentriert. Bei diesen faktischen Gegebenheiten können die Lokalkomitees ihre gesetzliche Prü- fungsaufgabe im Lombard- und Diskontgeschäft heute nicht mehr wahrnehmen. Ebenfalls seit längerem nicht mehr wahrgenommen wird die zweite Aufgabe der Lo- kalkomitees, nämlich eine «gutachtliche Äusserung für die Wahl des Direktors so- wie für die Ernennung der Prokuristen und Handlungsbevollmächtigten der betref- fenden Zweiganstalt» abzugeben (Art. 50 Abs. 2 NBG). Über die Person einer neuen Zweiganstaltsdirektorin oder eines neuen Zweiganstaltsdirektors werden die Mit- glieder des Lokalkomitees erst in einem fortgeschrittenen Stadium der Evaluation informiert. Über die Anstellung von Kaderleuten bei den Zweigniederlassungen muss zumeist kurzfristig entschieden werden, so dass die Lokalkomitees nicht in die Rekrutierung einbezogen werden können. Keine der gesetzlichen Aufsichts- und Kontrollfunktionen kann angesichts der ge- schilderten Realitäten von den Lokalkomitees heute noch wahrgenommen werden. Als einzige Aufgabe ist ihnen verblieben, «mit dem Direktor Aussprachen über die Wirtschaftslage und die Auswirkungen der Notenbankpolitik in ihrem Gebiet» zu pflegen (Art. 50 Abs. 1bis NBG). Damit sind indessen keinerlei Entscheidungsbe- fugnisse verbunden. Es liegt daher nahe, die Lokalkomitees als gesetzliche Organe der SNB aufzuheben. Zur Unterstützung der regionalen Wirtschaftsbeobachtung soll

6130

die SNB neu bei allen Bankstellen Beiräte errichten können. Diese regionalen Bei- räte würden vom Bankrat eingesetzt und an die Stelle der Lokalkomitees treten (Ziff. 2.5.3.5.2.3).

1.3.6.5 Folgerung

Wie gezeigt, orientieren sich die Organisationsprinzipien der SNB noch immer an regionalen Gegebenheiten, die Aufgaben der Nationalbank indessen längst nicht mehr. Darüber hinaus betraute der historische Gesetzgeber die bestehenden Organe der SNB mit einer Vielzahl von Kontrollaufgaben, wohl in der damals realistischen Annahme, diese könnten auch von Nichtfachleuten sachgerecht wahrgenommen und die Risiken der Zentralbankgeschäfte so angemessen überwacht werden. Die Kom- plexität, Vernetztheit und Internationalität der Zentralbankfunktionen lässt einen derartigen Regelungsansatz heutzutage nicht mehr zu. Im Zuge der Totalrevision des Nationalbankgesetzes ist die Organisationsstruktur der SNB deshalb umfassend zu reformieren.

1.4 Die Rechtsgeschäfte der SNB

1.4.1 Grundkonzept der geltenden Norm

über den Geschäftskreis Das geltende Nationalbankgesetz zählt die einzelnen Arten von Geschäften, die zur Erfüllung des Auftrags der SNB zulässig sind, abschliessend und sehr detailliert auf (Art. 14 NBG).84 Diese Konzeption geht auf die Anfänge der Notenbanktätigkeit zu- rück. Zwei Hauptgründe veranlassten den Gesetzgeber, die rechtsgeschäftlichen Mittel der SNB im Gesetz abschliessend zu ordnen: Zum einen wollte er vermeiden, dass die Notenbank in Konkurrenz zu den Geschäftsbanken trete.85 Zum andern war er bestrebt, die Notenbank auf Geschäfte zu verpflichten, die hohen Ansprüchen an Sicherheit und Liquidität genügen.86 Die Risiken der SNB wurden dabei durch die Definition von drei Elementen eingegrenzt: Art und Gegenstand des Rechtsgeschäfts (Kauf, Diskontierung, Wechsel, Schuldverschreibung, usw.), Kategorie des Schuld- ners (Bund, Kanton, Bank, ausländischer Staat) sowie – im Regelfall – Höchstlauf- zeit der Forderung. Diese Einschränkung des Handlungsspielraums der SNB mittels abschliessend umschriebener Geschäftstypen wurde im Zuge der letzten NBG- Revisionen sukzessive gelockert, ohne dass das Konzept als solches aufgegeben wurde.87

84 Im Rahmen ihrer Grundrechtsbindung hat die SNB die Freiheit, auf ein bestimmtes Geschäft einzutreten oder nicht: BGE 109 I b 155.

85 «Botschaft 1894» (Anm. 27), BBl 1894 III 592f.; «Botschaft 1953» (Anm. 32),

BBl 1953 I 925.

86 «Botschaft 1894» (Anm. 27), BBl 1894 III 582f.; «Botschaft 1953» (Anm. 32),

BBl 1953 I 907; Schürmann (Anm. 38) Art. 14 N. 2.

87 Vgl. Revisionen des Nationalbankgesetzes vom 23. Dezember 1953

(BBl 1953 I 909 – 913), vom 15. Dezember 1978 (BBl 1978 I 821 und 829) und vom 20. Juni 1997 (BBl 1997 II 985 ff.); eine Übersicht findet sich im Bericht «Das neue Nationalbankgesetz» der Expertengruppe «Reform der Währungsordnung» vom 16. März 2001 («Expertenbericht Nationalbankgesetz»), S. 33.

6131

1.4.2 Ungenügen des geltenden Regelungsansatzes

1.4.2.1 Überholte Kriterien zur Risikobegrenzung

In den letzten zwei Jahrzehnten haben sich Struktur und Funktionsweise der Fi- nanzmärkte tiefgreifend gewandelt.88 Mit der Globalisierung der Finanzmärkte ha- ben sich die nationalen Grenzen im Geschäftsverkehr der Banken und übrigen Fi- nanzinstitute verwischt. Die Deregulierung der Finanzmärkte durch Aufhebung di- rekter Eingriffe in das Mengen- und Preisgefüge einerseits und durch Abbau rechtli- cher Schranken zwischen dem Banken-, Versicherungs- und Wertpapiergeschäft an- derseits ist weltweit rasch vorangetrieben worden. Als Folge davon haben sich – er- stens – neue Arten von Finanzkontrakten herausgebildet: Finanzinnovationen, die es erlauben, Vermögenswerte und damit verbundene Risiken in getrennt handelbare Elemente zu zerlegen und je nach Bedarf neu zu bündeln. Getrieben vom gestiege- nen internationalen Wettbewerbsdruck haben sich – zweitens – die Anbieter von Bank-, Versicherungs- und Wertpapierdienstleistungen zunehmend zu grossen Fi- nanzgruppen zusammengeschlossen. Infolge dieser dynamischen Entwicklungen ist die heutige Kategorisierung der Ge- schäfte nach schuldnerbezogenen Qualitätsmerkmalen nicht länger geeignet, um als Kriterium zur Risikoeingrenzung von Zentralbankgeschäften zu dienen. Moderne Finanzmarktinstrumente, auf die auch eine Zentralbank heutzutage angewiesen ist (etwa das Repo-Geschäft oder Derivate), lassen sich zudem nicht mehr mit her- kömmlichen zivilrechtlichen Begriffen erfassen. Und die Tiefe eines Marktes ist für die Liquidität einer Anlage von wesentlich grösserer Bedeutung als irgendwelche Laufzeitbegrenzungen.

1.4.2.2 Fehlende Systematik, Lücken

Der Geschäftskreis der SNB ist heute unsystematisch geregelt. Im gleichen Geset- zesartikel (Art. 14 NBG) findet sich die Rechtsgrundlage für Geschäfte der SNB mit Banken, Zentralbanken und internationalen Organisationen ebenso wie für Bank- dienstleistungen zu Gunsten des eigenen Personals und der Personalvorsorgeein- richtungen. Eine umfassende Neuordnung bietet die Gelegenheit, die Notenbankge- schäfte stärker nach den Kern-, Sonder- und Nebenaufgaben der SNB zu gruppieren. Die Aufgabenbezogenheit der Geschäfte soll im Gesetz sichtbar werden. Ein systematischer Mangel des geltenden Gesetzes ist das Fehlen einer expliziten Rechtsgrundlage, damit die SNB dauerhafte Beteiligungen am Kapital von Gesell- schaften oder Mitgliedschaftsrechte erwerben kann. Solche Beteiligungen und Mit- gliedschaftsrechte hält sie heute an Gesellschaften, die schwergewichtig Dienstlei- stungen im Bereich der Herstellung von Banknoten und des Zahlungsverkehrs er- bringen (Ziff. 2.2.5). Ebenso sind die sogenannten Hilfsgeschäfte für den Betrieb der SNB im neuen Gesetz zu nennen.89

88 Vgl. Merz Peter, Notenbankinstrumentarium und Deregulierung,

in Festschrift für Jean-Paul Chapuis, Zürich 1998, S. 104 ff. 89 Damit erübrigt sich der Kunstgriff, ausserhalb des eigentlichen Geschäftskreises noch «freies» rechtsgeschäftliches Handeln der SNB als zulässig zu erklären: Vgl. Schürmann, Kommentar NBG, Art. 14 N. 7.

6132

1.4.3 Zielsetzungen der Reform

Mit einer umfassenden Reform des Geschäftskreises der SNB sollen folgende Ziele angestrebt werden:

– Flexible und verständliche Umschreibung der Notenbankgeschäfte Die Notenbankgeschäfte sollen möglichst offen und flexibel formuliert werden, da- mit künftige Entwicklungen auf den Finanzmärkten nicht immer wieder zu Geset- zesanpassungen zwingen. Aus diesem Grund soll die Definition der Geschäfte ver- mehrt über die an sie gestellten Anforderungen, statt wie bisher über ihre Eigen- schaften erfolgen. Dabei sind die spezifischen Anforderungen einer Zentralbank an Liquidität, Risiko und Ertrag ihrer Aktiven im Auge zu behalten. Zudem ist der be- stehende, teilweise auf die Anfänge der SNB zurückreichende Artikel 14 NBG be- grifflich überholt. Bei der Neufassung des Geschäftskreises ist in terminologischer Hinsicht anzustreben, dass die Bestimmungen des Gesetzes ihre Verständlichkeit für den Aussenstehenden zurückgewinnen.

– Gliederung der Notenbankgeschäfte nach den Aufgaben Die neue Umschreibung des Geschäftskreises soll sich grundsätzlich an den Zentral- bankaufgaben orientieren, wie sie sich funktionell ergeben. Dazu gehören die Liqui- ditätsversorgung des Geldmarktes, die Erleichterung des Zahlungsverkehrs, die Verwaltung der Währungsreserven, die Mitwirkung bei der internationalen Wäh- rungskooperation und das Erbringen von Bankdienstleistungen für den Bund (Ziff. 2.1.5.33).90 Allerdings erweist sich eine strikte Gruppierung der Notenbankge- schäfte nach den einzelnen Aufgaben nicht als möglich, da sich diese teilweise überlappen und zudem für verschiedene Funktionen die gleichen Instrumente einge- setzt werden.

– Wahrnehmung der «Lender of last resort»-Funktion Die Funktion als «Lender of last resort» beinhaltet die in den meisten Notenbankge- setzen nicht explizit erwähnte Verpflichtung von Zentralbanken, in Krisensituatio- nen das Finanzsystem durch ausserordentliche Liquiditätszufuhr stabil zu halten (Ziff. 2.1.5.3.5). Obwohl eine solche Liquiditätshilfe der Zentralbank nur in ausser- ordentlichen Ausnahmesituationen in Frage kommt, darf die Wirksamkeit des «Len- ding of last resort» nicht durch instrumentelle Einschränkungen beeinträchtigt wer- den. Im Falle von sich anbahnenden Liquiditätskrisen muss eine Zentralbank rasch handeln können, um das Risiko von Kettenreaktionen möglichst klein zu halten. Der Geschäftskreis der SNB soll deshalb im neuen Notenbankgesetz so gefasst sein, dass eine ausserordentliche Liquiditätszufuhr an das ganze Bankensystem oder eine ge- zielte Liquiditätshilfe an eine Bankengruppe oder eine einzelne Bank – deren Sol- venz stets vorausgesetzt – mit geeigneten Instrumenten ermöglicht wird. Gleichzei- tig muss der Geschäftskreis der SNB aber auch Sicherheitsvorkehren enthalten, wel- che die Sanierung eines maroden Bankensystems mit Hilfe der Notenbank ausschlie- ssen.

90 Nicht eingegangen wird auf die Bargeldversorgung, weil diese Aufgabe

im Währungs- und Zahlungsmittelgesetz (Art. 7 – 9 WZG; SR 941.10) geregelt ist.

6133

– Ausrichtung am europäischen Standard Die Rechtsgrundlage für das Instrumentarium des Europäischen Systems der Zen- tralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB) findet sich im Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank vom 7. Februar 1992 («ESZB-Statut»). Bemerkenswert am Geschäfts- kreis des ESZB ist insbesondere die äusserst offene Umschreibung der Notenban- kinstrumente. Diese erlaubt es der EZB, die Strategie ihrer Geldpolitik und die dafür einzusetzenden Instrumente weitgehend selber zu bestimmen und dem Wandel an den Finanzmärkten anzupassen.91 Das ESZB-Statut kann als Standard für die For- mulierung der Rechtsgeschäfte einer Zentralbank bezeichnet werden. Der Ge- schäftskreis der SNB soll deshalb qualitativ dem Geschäftskreis des ESZB entspre- chen (Ziff. 6).

1.4.4 Selektionskriterien für den Geschäftskreis

1.4.4.1 Einleitung

Der Geschäftskreis der SNB muss auf ihre Aufgaben abgestimmt sein. Die Aktiven, die sie erwirbt, die Instrumente, die sie zur Steuerung des Geldangebots einsetzt, und die Art und Weise, wie sie auf den Finanzmärkten auftritt, müssen den grundle- genden Kriterien, die an die Geschäftstätigkeit einer Notenbank zu stellen sind, ge- nügen. Nachfolgend werden die wichtigsten dieser Kriterien dargestellt. Daraus werden Folgerungen für die Gestaltung des Geschäftskreises gezogen (Ziff. 1.4.5).

1.4.4.2 Liquidität

1.4.4.2.1 Begriff und Bedeutung Ein wesentliches Kriterium für die Selektion der Notenbankinstrumente ist deren Liquidität. Das bestehende NBG definiert Liquidität im buchhalterischen Sinn: Da- nach ist eine Anlage um so liquider, je schneller sie wieder zurückbezahlt wird. Die- se Sichtweise stammt aus einer Zeit, in der es nicht oder kaum möglich war, Anla- gen auf Sekundärmärkten zu veräussern, ohne dass Kosten in Form eines Zinsver- lusts oder eines Preisabschlags in Kauf zu nehmen waren. Wertpapiere mit solch kurzen (Rest)Laufzeiten waren und sind oft nicht in genügen- der Menge vorhanden. Deshalb sind die Zentralbanken dazu übergegangen, zur Steuerung der Geldmenge Anleihen unabhängig von ihrer Restlaufzeit zu kaufen und im Zeitpunkt des Kaufs gleich wieder auf Termin zu verkaufen. Bei diesen so- genannten Repo-Geschäften (Repurchase Agreements) hängt die Fristigkeit des In- struments nicht von der Laufzeit des zugrundeliegenden Wertpapiers ab, sondern kann frei gewählt werden. Heute gibt es in praktisch allen wichtigen Währungen diese Repomärkte. In den letzten Jahren trat deshalb ein anderer Liquiditätsbegriff in den Vordergrund: Die Liquidität einer Anlage drückt sich durch die Menge aus, die innert kurzer Zeit

91 Ein Überblick über die Instrumente der EZB findet sich im «Expertenbericht

Nationalbankgesetz» (Anm. 87), S. 37 ff.

6134

an organisierten Märkten oder ausserbörslich («over the counter») gekauft oder ver- kauft werden kann, ohne dass sich der Preis der Anlage wesentlich verändert.92 Die- se Möglichkeit ist inzwischen auf vielen Märkten gegeben. Dahinter stehen ver- schiedene Faktoren wie eine Erhöhung des handelbaren Marktvolumens (durch den weltweiten Trend zur «Securitization», d.h. zur Verbriefung von Forderungen, sowie durch den Anstieg der ausstehenden Staatsanleihen aufgrund höherer Staatsdefizite), ein infolge der Internationalisierung der Finanzmärkte steigender Kreis an Markt- teilnehmerinnen und -teilnehmern sowie eine Verbesserung der Informations- und Kommunikationstechnologie. Die Liquidität einer Anlage kann sich im Zeitablauf ändern. In jüngerer Zeit verla- gerte sich das Geschäftsvolumen von den Kassamärkten zu den derivativen Märk- ten.93 Welche Geschäfte und Wertpapiere in Zukunft gemäss diesem Kriterium «li- quide» sind, ist kaum vorherzusagen.

1.4.4.2.2 Indikatoren Ein guter Indikator für die Liquidität einer Anlage ist die durchschnittliche Differenz zwischen Ankaufs- und Verkaufskursen. Für die Obligationenmärkte sind darüber kaum verlässliche Zeitreihen erhältlich, da der Grossteil des Handels nicht über Bör- sensysteme abgewickelt wird. Gemäss den wenigen verfügbaren Daten sind die ame- rikanischen Obligationenmärkte immer noch weltweit die liquidesten. Als Hinweis für die Liquiditätsentwicklung auf den verschiedenen Obligationen- märkten kann die Marktkapitalisierung herangezogen werden. So erhöhte sich die Marktkapitalisierung auf sechs repräsentativen Märkten für Staatsanleihen in der Zeit von 1982–2001 wie folgt: USA rund um das 3-fache, Japan um das 4-fache, Deutschland um das 13-fache, Grossbritannien um das 2-fache, die Niederlande um das 6-fache und die Schweiz um das 5-fache. Besonders rasant war der Volumenan- stieg in Deutschland in den neunziger Jahren.

1.4.4.3 Risiko und Ertrag

1.4.4.3.1 Begriffe und Bedeutung Im Finanzgeschäft spielen die beiden Begriffe Risiko und Ertrag eine zentrale Rolle. Zwischen Risiko und Ertrag besteht ein systematischer Zusammenhang. Anlagen werden auf den Märkten so bewertet, dass hohe – nicht diversifizierbare – Risiken mit einem entsprechend hohen erwarteten Ertrag entschädigt werden, und umge- kehrt. Dies widerspiegelt sich im Marktpreis. Anlagen mit tiefem Risiko (gute Bo- nität, hohe Liquidität, kurze Duration bei Obligationen, stetige Gewinnentwicklung

92 Eine wichtige Voraussetzung für Marktliquidität ist, dass diese auch während grösseren Marktturbulenzen gewährleistet bleibt. Anlässlich der Finanzkrisen der 90er Jahre war dies beispielsweise für etliche emerging markets, die vorher als ziemlich liquide galten, nicht mehr der Fall. Dies hat die Preisausschläge tendenziell verstärkt. 93 So wird in japanischen Staatsobligationen (JGB’s) bereits mehr als die Hälfte des Geschäfts über JGB-Futures abgewickelt. Vgl. ein Arbeitspapier der Bank of Japan: «Market Liquidity of the Japanese Government Securities Market; a Preliminary Study» (1997).

6135

bei Aktien) sind teurer als solche mit hohem Risiko, so dass die Ausschüttung resp. die erwartete Preissteigerung relativ zum Kaufpreis kleiner ist. Langzeitstudien zei- gen beispielsweise, dass Aktien riskanter sind, dafür aber über die Zeit hinweg auch einen höheren Ertrag abwerfen als Obligationen.

1.4.4.3.2 Risikoarten Die Rückzahlung einer Anlage, die Höhe ihres Ertrags, ihre kurzfristige Liquidier- barkeit und damit ihr laufender Marktwert sind – je nach Art der Anlage – mit Unsi- cherheit oder besser ausgedrückt, mit Risiko behaftet. Risiko bezieht sich auf die Möglichkeit, dass eine Anlage oder ein Portefeuille an Wert verliert oder gewinnt. Alle Gegebenheiten, die den Wert einer Anlage beeinflussen, stellen Risikofaktoren dar. In einem künftigen, offen gehaltenen Geschäftskreis der SNB sind folgende Ri- sikoarten wesentlich: – Marktrisiken bezeichnen mögliche Ertragsausfälle, die durch Änderungen der Zinssätze, der Wechselkurse oder – seit der Marktbewertung der Gold- bestände – des Goldpreises verursacht werden. Die Währungs-, Goldpreis- und Zinsrisiken dominieren das Risikoprofil der SNB. – Kreditrisiken bezeichnen mögliche Verluste, die von der mangelnden Zah- lungsfähigkeit eines Schuldners ausgehen. Zu den Kreditrisiken zählen auch die – auf die Geschäftsabwicklung bezogenen – Erfüllungsrisiken. – Länderrisiken bezeichnen mögliche Verluste, die sich aus der Einschrän- kung der Verfügungsgewalt über Auslandanlagen und damit deren Rückfüh- rung ergeben. Das Transferrisiko bezieht sich auf alle Anlagen mit Risiko- domizil im betreffenden Land, erfasst mithin auch die dortigen Depots und den dortigen Abrechnungsverkehr. – Titelspezifische Risiken von Wertpapieren bezeichnen mögliche Verluste aus Preisveränderungen einer Aktie oder Obligation, welche sich unabhängig von der allgemeinen Marktsituation einstellen. Zugrunde liegen den Preis- bewegungen beispielsweise veränderte Geschäftsaussichten der betreffenden Firma. – Operationelle Risiken bezeichnen mögliche Verluste, die durch organisatori- sches, menschliches, rechtliches oder technisches Versagen entstehen.

1.4.4.3.3 Risikomessung und -steuerung Risiko kann als (positive oder negative) Abweichung der periodischen Erträge von einem langfristigen Durchschnittswert gemessen werden. Es wird in erster Linie über die Struktur der Anlagen gesteuert. Diversifikation bewirkt, dass der Effekt von Kursrückschlägen auf einem Markt durch Kursgewinne (oder moderatere Kursrück- gänge) auf anderen Märkten abgefedert wird. Eine Verteilung der Anlagen auf ver- schiedene Titel und Märkte verringert das Gesamtrisiko des Portefeuilles, ohne dass eine Einbusse des durchschnittlich zu erwartenden Ertrags hingenommen werden muss.

6136

Das Potential zur Risikoverminderung durch Diversifikation ist jedoch dadurch be- grenzt, dass die Titel und Märkte bis zu einem gewissen Grad von den gleichen Faktoren beeinflusst werden. Sowohl die diversifizierbaren wie insbesondere die nicht diversifizierbaren Risiken lassen sich heute effizient durch den Einsatz von de- rivativen Instrumenten steuern. Derivate sind Instrumente, deren Preis vom Wert der Basisinstrumente – wie Aktien, Obligationen, Edelmetalle, Rohstoffe – abhängt. Das Ausfallrisiko wird durch Mindestanforderungen an die Kreditwürdigkeit der Schuldner und Depotstellen begrenzt. Die Bonität muss somit für jeden Schuldner individuell abgeklärt werden. Auf solche Abklärungen haben sich professionelle Rating-Agenturen spezialisiert. Um sich Klarheit zu verschaffen, wie das Risiko-/Ertrags-Profil der bestehenden Aktiven der Nationalbank verbessert werden könnte, führte die SNB eine Reihe mo- dellgestützter Simulationen durch. Ausgehend von der heutigen Zusammensetzung der SNB-Aktiven, bewertet zu Marktpreisen, wurde der Anteil der verschiedenen Anlagekategorien im gewählten Modell schrittweise verändert. Das Ergebnis dieser Simulationen zeigte, dass durch Diversifikation bei gleichem oder sogar kleinerem Risiko höhere Erträge erzielt werden können. Eine Verminderung des Goldanteils führte dabei zu einer Reduktion des Risikos bei gleichzeitiger Erhöhung der zu er- wartenden Anlagerendite. Der Abbau des Goldanteils ist somit aus Risiko-Ertrags- Überlegungen vorteilhaft. Die Beimischung von Aktien zum Portfolio führte ten- denziell zu einem Anstieg des zu erwartenden Risikos, jedoch auch zu höheren Ren- diten.

1.4.4.3.4 Risikomanagement Als Hauptakteurin auf den Finanzmärkten muss die Nationalbank ein Risikomana- gement unterhalten, das den in der Branche anerkannten Grundsätzen und Methoden entspricht. Auch heute fortschrittliche Ansätze werden im Laufe der Zeit weiter ver- bessert und den sich wandelnden Bedürfnissen angepasst. Die SNB muss daher den gesetzlichen Spielraum haben, sich auf diesem Gebiet instrumentell in geeigneter Weise weiterzuentwickeln.

1.4.4.4 Vermeidung von Ziel- und Interessenkonflikten

Die Nationalbank sieht sich bei der Verwaltung ihrer Aktiven mit Rahmenbedin- gungen besonderer Art konfrontiert: Erstens beeinflussen ihre Geschäfte unter Um- ständen die inländische Geldmenge und zweitens besteht die Gefahr von Interessen- konflikten zwischen der Anlagepolitik einerseits und der Geld- und Währungspolitik anderseits: Was die Beeinflussung der Geldmenge betrifft, findet die Aktivenbewirtschaftung gegen Franken in einem anderen Umfeld statt als jene gegen Fremdwährung. Kauft die SNB ein Aktivum gegen Franken, so weitet sie damit die Geldmenge aus. Ver- kauft sie ein Aktivum gegen Franken, so bildet sich die Geldmenge zurück. Bei rei- nen Fremdwährungsgeschäften stellt sich das Problem erst, wenn die Erträge in Franken umgewandelt werden.

6137

Man könnte daher argumentieren, dass die SNB ihre Frankenaktiven nicht bewirt- schaften soll. Die Erfahrungen der SNB mit dem inländischen Wertschriftenporte- feuille zeigen indessen, dass die geschilderten Probleme lösbar sind, indem die aus der Aktivenbewirtschaftung entstehenden Liquiditätszu- und abflüsse mit der Geld- marktsteuerung koordiniert werden. Die Gefahr von Interessenkonflikten und ungewollten Signalen an die Finanzmärkte besteht, weil die SNB für die Geld- und Währungspolitik zuständig ist und gleich- zeitig Vermögenswerte bewirtschaften muss. Insbesondere bezüglich der inländi- schen Geldmarktzinssätze besitzt sie einen Wissensvorsprung, den sie bei ihren An- lageentscheiden ausnützen könnte. Wird im Markt vermutet, die SNB lasse sich bei ihrer Anlagetätigkeit von ihrem Informationsvorsprung leiten, so kann dies das Ver- halten der Marktteilnehmer in unerwünschter Weise beeinflussen. Im Extremfall können sich Konflikte zwischen der Anlagepolitik und der Geld- und Währungspo- litik der SNB ergeben. Am schweizerischen Obligationenmarkt ist diese Gefahr al- lerdings nicht sehr gross, da die Geldmarktsätze nur einen unter verschiedenen Ein- flussfaktoren für diesen Markt bilden. Bei der Aufnahme von Aktien in den Kreis der notenbankfähigen Aktiven stellen sich zudem gewisse ordnungspolitische Fragen: So könnte die SNB mittels Aktien- anlagen zur gewichtigen Mitbesitzerin von Unternehmen werden. Zudem könnte durch eine aggressive Bewirtschaftung der Aktienanlagen indirekt Strukturpolitik betrieben werden. Solche Konflikte gilt es – auch im Interesse der Glaubwürdigkeit der SNB – zu ver- meiden. Dazu hat die Nationalbank verschiedene Möglichkeiten: Sie kann ihre Portfoliomanager von insiderverdächtigen Informationen abschotten oder die Ver- wendung solcher Informationen durch Restriktionen unterbinden. Die Massnahmen reichen von der Errichtung von «chinese walls» über die Erteilung von Verwal- tungsmandaten an externe Vermögensverwaltungsfirmen bis zur Verfolgung einer strikte regelgebundenen Strategie bei der Verwaltung der Aktiven. Die ordnungspo- litischen Bedenken beim Aktienbesitz durch die SNB können dadurch entschärft werden, dass sich die SNB schwergewichtig darauf konzentriert, in Aktienindizes oder Fonds zu investieren oder solche Indizes bzw. Fonds durch eine entsprechende Anlagestrategie zu replizieren.

1.4.4.5 Andere Kriterien

Die SNB ist auch in ihrem rechtsgeschäftlichen Handeln an allgemeine Verfas- sungsgrundsätze – Gesetzmässigkeit, Verhältnismässigkeit und Gleichbehandlung – gebunden.94 Eine Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie den Grundsatz der Sub- sidiarität beachtet, d.h. wenn sie unter den vom Gesetz vorgesehenen oder erlaubten Massnahmen zu denjenigen gehört, welche die betroffenen privaten Interessen am Meisten schonen.95 Die SNB arbeitet bei der Durchführung ihrer Geschäfte mit sehr hohen Beträgen, was die betroffenen Märkte erheblich beeinflussen kann. Sie muss daher darauf achten, dass sie nicht unabsichtlich Märkte beeinträchtigt oder verzerrt.

94 BGE 109 Ib 155.

95 Knapp Blaise, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1992, Bd. I, S. 116.

6138

Aus der Verfassung folgt ein Anspruch auf rechtsgleiche und willkürfreie Behand- lung beim Zugang zu staatlichen Leistungseinrichtungen.96 Das Gleichbehandlungs- gebot gilt insbesondere dort, wo die Nationalbank eine Monopolstellung hat und ih- re Partnerinnen und Partner auf sie angewiesen sind (Liquiditätsversorgung, Zah- lungsverkehr, Banknotenversorgung). Die SNB hat deshalb ihre Geschäftsbedin- gungen so zu gestalten, dass der rechtsgleiche Zugang von Banken und anderen Fi- nanzmarktteilnehmern zu den von ihr eingerichteten Zahlungssystemen bzw. Anla- ge- und Refinanzierungsfazilitäten gewährleistet ist.

1.4.5 Folgerungen für die Wahl der Notenbankgeschäfte

Die Geschäfte mit Bezug zur Geld- und Währungspolitik umfassen insbesondere das geldpolitische Instrumentarium (ständige Fazilitäten, Offenmarktgeschäfte) sowie die Bewirtschaftung der zur Auftragserfüllung benötigten Währungsreserven und Frankenaktiven. Auf die Bankgeschäfte, welche die SNB für den Bund tätigt, wird nachstehend gesondert eingegangen (Ziff. 1.4.6). Bei der Formulierung des gesetzli- chen Rahmens für diese Notenbankgeschäfte ist dem raschen Wandel an den Fi- nanzmärkten Rechnung zu tragen. Der Handlungsspielraum der Nationalbank muss so ausgestaltet werden, dass sie – in einem sich dynamisch wandelnden Umfeld – ih- re Aufgaben optimal wahrnehmen kann. Der neue Gesetzestext soll so flexibel formuliert sein, dass leicht handelbare Finan- zaktiven aller Art, also Effekten, Forderungen und Anteilscheine sowie Edelmetalle, und zwar in der Basisform ebenso wie in Form von Derivaten (Terminkontrakte, Optionen), als Einzelinstrumente oder in Kombination mit andern und in jeder denkbaren Geschäftsart (Kauf, Verkauf, Verbindung von Kauf und Verkauf, Leihe, usw.) darin enthalten sind. Im Sinne einer grösseren Flexibilität bei der Geldmarkt- steuerung sollte der SNB zudem ermöglicht werden, nötigenfalls auf das Instrument einer verzinslichen Einlagefazilität, wie sie auch der EZB zur Verfügung steht, zu- rückzugreifen.97 Bereits heute verfügt die SNB mit dem Lombardkredit über ein der Spitzenrefinanzierungsfazilität der EZB vergleichbares Instrument. Für Offenmarktinstrumente zur Steuerung des Geldmarktes ist eine hohe Liquidität die wichtigste Anforderung. Diese wird durch standardisierte Finanzaktiven erfüllt. Für das NBG drängt sich eine Formulierung auf, die offen lässt, welche Instrumente auf den Finanzmärkten dieses Kriterium am Besten erfüllen. Für die Bewirtschaftung der Aktiven, die nicht für die täglichen Offenmarktge- schäfte benötigt werden, ergeben sich folgende Grundsätze: – Die Liquidität der Anlagen muss hoch sein. Auch hier genügt es, das Krite- rium zu definieren, die Auswahl der Instrumente jedoch den Bankorganen zu überlassen.

96 BGE 103 Ia 399; Hess Martin, Die Rechtsgrundlagen des Swiss Interbank Clearing, in: Wirtschaft und Recht, 1988, S. 45. 97 Diese Möglichkeit ist deswegen von Bedeutung, weil die SNB die Geldpolitik neuerdings mittels Zinssteuerung implementiert.

6139

– Die Instrumente sind in ihrem Zusammenspiel zu beurteilen. Ein einzelnes, für sich allein betrachtet «riskantes» Instrument kann im Zusammenspiel mit anderen Portefeuillekomponenten zur Risikoreduktion beitragen. – Die Zulässigkeit von Schuldnern soll über Bonitätsanforderungen in SNB- internen Richtlinien und in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen definiert werden. Unter anderem hält die SNB sich damit die Möglichkeit offen, vom Entstehen derivativer Märkte für Kreditrisiken zu profitieren, welche weitere Möglichkeiten zur Steuerung dieser Risiken eröffnen.

1.4.6 Bankgeschäfte der SNB für den Bund

1.4.6.1 Verfassungsrechtliche Ausgangslage

1.4.6.1.1 Bankgeschäfte für den Bund als Nebenaufgabe der SNB Die Funktion der SNB als Bankier des Bundes war schon früher nicht in der Bun- desverfassung (Art. 39 aBV) erwähnt und ist weiterhin keine verfassungsmässig vorgesehene Aufgabe (Art. 99 Abs. 2 BV).98 Sie ist historisch zu erklären. In den Gründerjahren der Notenbank dürfte das Bedürfnis im Vordergrund gestanden ha- ben, für den Kassenverkehr des Bundes eine Bank zur Verfügung zu haben, welche das ganze Staatsgebiet der Schweiz flächendeckend erfasst. Die Geschäftsbanken boten diese Infrastruktur damals noch nicht. Insofern wurde die Nationalbank für ei- ne öffentliche Aufgabe des Bundes beigezogen. Heute sieht die Situation anders aus. Die Beschaffung von Bankdienstleistungen kann aus der Sicht des Bundes als Hilfsgeschäft verstanden werden, für das grundsätzlich auch private Anbieter zur Verfügung stehen. Daher sind diese Bankdienstleistungen an sich keine öffentliche Aufgabe mehr, die zwingend der SNB zuzuweisen wäre.

1.4.6.1.2 Unabhängigkeit der SNB Die verfassungsrechtliche Unabhängigkeit der SNB – einschliesslich der Weisungs- freiheit – hindert den Gesetzgeber nicht grundsätzlich daran, die Nationalbank zu beauftragen, dem Bund Bankdienstleistungen zu erbringen. Durch diese Funktion wird die geldpolitische Aufgabe im Regelfall nicht beeinträchtigt. Die Nationalbank kann aus geldpolitischer Sicht sogar ein Interesse daran haben, solche Aufgaben zu übernehmen. In einem Fall setzt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Unabhängigkeit aller- dings klare Schranken, nämlich beim Kreditgeschäft. Das Verbot der direkten Kre- ditgewährung an den Staat ist ein zentrales Element der finanziellen Unabhängigkeit der Notenbank. Die Fähigkeit einer Notenbank, das Geldangebot stabilitätsgerecht auszudehnen, kann durch die Pflicht zur Finanzierung von staatlichen Defiziten empfindlich gestört werden. So sind alle Hyperinflationen des 20. Jahrhunderts

98 Bellanger François, Le régime juridique de la Banque nationale suisse,

Diss. Genève, 1990, S. 31, bezeichnet diese Aufgabe denn auch als Nebenaufgabe der Nationalbank.

6140

letztlich auf den Missbrauch der Geldpolitik zur Finanzierung von Staatsdefiziten zurückzuführen.99 Die Gefahr, dass öffentliche Defizite durch die Notenpresse fi- nanziert werden, soll weiterhin ausgeschlossen werden.

1.4.6.1.3 Unentgeltlichkeit und Gewinnverteilungsvorschrift Weiter stellt sich die Frage, ob die Verfassungsnorm, wonach der Reingewinn der SNB zu mindestens zwei Dritteln an die Kantone geht (Art. 99 Abs. 4 BV), die Ausgestaltung der Aufgabe der SNB als Bankier des Bundes beeinflusst. Grundsätz- lich ist keine solche Wirkung ersichtlich, d.h. der Gesetzgeber kann auch aus dieser Sicht der Nationalbank die Rolle als Bankier des Bundes übertragen oder er kann darauf verzichten. Die verfassungsrechtliche Gewinnverteilungsvorschrift ist jedoch zu beachten, wenn der Gesetzgeber – so wie heute – festlegen möchte, dass die Na- tionalbank ihre Bankdienstleistungen zu Gunsten des Bundes unentgeltlich erbringt. Durch eine solche Regelung wird nämlich der Bund gegenüber den Kantonen be- vorzugt. Der entsprechende Aufwand der SNB reduziert den Gewinn, der zu zwei Dritteln den Kantonen zustünde. Diese Problematik besteht seit der Gründung der SNB. Bereits das erste Notenbank- gesetz von 1905 enthielt den Grundsatz der Unentgeltlichkeit der dem Bund er- brachten Dienstleistungen. Die Regelung ging zurück auf die ersten Gesetzesvorla- gen, welche eine reine Staatsbank vorsahen. In den Gründerjahren der Notenbank erwartete man vom neuen Noteninstitut nur geringe Gewinne. Dass der Bund im Rahmen seines Drittels grosse Ausschüttungen erhalten würde, war damals nicht vorauszusehen.100 Jedenfalls wurde die Unentgeltlichkeit der Dienstleistungen nie hinterfragt, und sie wurde anlässlich der Gesetzesrevision von 1953 mit der Aus- dehnung des Dienstleistungskatalogs noch ausgeweitet.101 Heute ist der Bund für seine Bankgeschäfte grundsätzlich nicht mehr auf die SNB angewiesen. Die einwandfreie Einhaltung der Gewinnverteilungsvorschrift rückt deshalb in den Vordergrund. Zu diesem Zweck ist der Gewinn der Notenbank mög- lichst unverfälscht und transparent auszuweisen.

1.4.6.2 Gegenwärtige Situation

1.4.6.2.1 Rechtslage Die grundsätzliche Umschreibung der Aufgaben der SNB als Bankier des Bundes findet sich bisher in Artikel 2 Absatz 3 NBG. Danach besorgt die Nationalbank «die ihr vom Bund übertragenen Aufgaben auf dem Gebiete des Geldverkehrs, des Münzwesens, der Verwaltung von Geldern und Wertschriften, der Anlage von Staatsgeldern, der Staatsschuldenverwaltung und der Begebung von Anleihen». Et- was konkreter umschrieben werden diese Aufgaben dann in Artikel 15 NBG. Zuge- fügt wird den in Artikel 15 Absatz 1 aufgeführten Geschäften (Besorgung des

99 Vgl. Neumann Manfred, Central bank independence as a prerequisite of price stability, European Economy Special Edition No. 1/1991, S. 79–92.

100 «Botschaft 1904» (Anm. 30), BBl 1904 IV 447, 490.

101 «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 906 f., 913.

6141

Zahlungsverkehrs für den Bund, Aufbewahrung und Verwaltung von Wertschriften und Wertgegenständen, Führung des eidgenössischen Schuldbuches) der Grundsatz, dass die Nationalbank ihre Tätigkeit für Rechnung des Bundes unentgeltlich ausübt. Die in Artikel 15 Absatz 2 NBG umschriebenen Dienstleistungen (Mitwirkung bei der Anlage von Staatsgeldern, bei der Begebung von Anleihen und beim Münz- dienst) müssen streng genommen nicht unentgeltlich erbracht werden. Im Einzelnen sind die Geschäftsbeziehungen zwischen der SNB und dem Bund seit Ende der zwanziger Jahre in Vereinbarungen geregelt.102 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das geltende Gesetz zwei Grundsätze enthält: Das Prinzip der Unentgeltlichkeit schreibt vor, dass die SNB dem Bund Bankdienstleistungen mehrheitlich gratis erbringen muss. Der Kontrahierungszwang verpflichtet die Nationalbank, dem Bund die umschriebenen Dienstleistungen zu er- bringen. Umgekehrt muss der Bund die SNB nicht benützen.103 Allerdings hält Ar- tikel 1 der Vereinbarung über Anlage und Verzinsung von Mitteln der Bundestreso- rerie (vom 24. März 1999) fest, dass der Bund seine greifbaren Mittel grundsätzlich auf seinem Girokonto bei der SNB hält (Abs. 1). Die Eidg. Finanzverwaltung ver- pflichtet sich, ohne vorhergehende Rücksprache mit der SNB keine Geldmarktanla- gen ausserhalb der SNB zu tätigen. Das Verbot der Kreditgewährung an den Bund ergibt sich eher durch Interpretation des Gesetzes als durch eine klare Regelung. Zunächst ist es Artikel 15 Absatz 1 NBG zu entnehmen. Dort wird festgehalten, dass die SNB für den Bund Zahlungen «bis zur Höhe des Bundesguthabens» ausführt. Ein Überziehen des Bundeskontos wird damit ausgeschlossen. Weiter ergibt sich aus Artikel 14 Ziffer 13 NBG, dass die SNB Anleihen u.a. des Bundes, wenn sie bei deren Ausgabe mitwirkt, nicht fest übernehmen darf. Daraus kann gefolgert werden, dass ein Erwerb solcher Titel aus Emission nicht zulässig ist. Ein klares und uneingeschränktes Verbot der Kreditge- währung an den Bund ist aus diesen Bestimmungen hingegen nicht zu lesen.

1.4.6.2.2 Dienstleistungen der SNB für den Bund und ihre Kosten Die Bankdienstleistungen der SNB für den Bund werden von den Sitzen und Zwei- ganstalten, teilweise auch von den Agenturen und Korrespondenten der National- bank erbracht. Die wichtigsten Dienstleistungen betreffen die Kontoführung und den Zahlungsverkehr, die Mittelbeschaffung am Geld- und Kapitalmarkt sowie die Geld- anlage, die Wertschriftenverwaltung und schliesslich den Münzdienst. Der Aufwand der Nationalbank für diese Tätigkeiten beläuft sich jährlich auf rund 17 Millionen Franken. Rund die Hälfte davon entfallen auf den Münzdienst. Die Rolle der SNB im Münzverkehr ist neuerdings im Bundesgesetz über die Wäh- rung und die Zahlungsmittel vom 22. Dezember 1999 (Art. 5 WZG) umschrieben.104 Diese Dienstleistung, die von der SNB als öffentliche Aufgabe im Bereich der ge- setzlichen Zahlungsmittel unentgeltlich erbracht wird, bleibt im Folgenden ausge- klammert.

102 SNB, Jubiläumsschrift 1957–1982, Zürich 1982, S. 301.

103 Schürmann (Anm. 38), Art. 15 N. 10.

104 Vgl. dazu «Botschaft WZG» (Anm. 9), BBl 1999 7269, 7273.

6142

1.4.6.2.3 Problematik Da heute ein flächendeckendes Netz privater Anbieter von Bankdienstleistungen be- steht, ist bei der Neuregelung der Bankdienstleistungen der SNB für den Bund zu prüfen, ob ein Festhalten an den Grundsätzen der Unentgeltlichkeit und des Kontra- hierungszwangs noch zeitgemäss ist. Bei der Beurteilung dieser Frage ist folgenden Aspekten Rechnung zu tragen: Die verfassungsrechtliche Gewinnverteilungsvorschrift spricht eindeutig für eine Abkehr vom Prinzip der Unentgeltlichkeit der Bankdienstleistungen für den Bund (Ziff. 1.4.6.1.3). Allerdings ist im Auge zu behalten, dass die zur Diskussion stehen- den Kosten in der Höhe von rund 8,5 Millionen Franken pro Jahr nur einen geringen Teil der Gewinnausschüttung von gegenwärtig 1,5 Milliarden Franken pro Jahr ausmachen, die verzerrende Wirkung auf die Gewinnverteilungsregel also gering ist. Unter den Aspekten der Wettbewerbsneutralität und der Effizienz in der Leistungs- erbringung soll vermieden werden, dass die SNB dem Bund Bankdienstleistungen zu günstigeren Bedingungen erbringt, als sie auf dem freien Markt erhältlich sind. Das Prinzip der Unentgeltlichkeit von Bankdienstleistungen beinhaltet die Gefahr von Fehlentwicklungen in einem doppelten Sinn: Wer Gratisleistungen fordern darf, könnte versucht sein, mehr Leistungen zu verlangen, als wenn er ein umfassendes Kosten/Nutzen-Kalkül anstellen müsste. Es läge zudem nahe, die Leistungen auch dann vom Gratiserbringer zu fordern, wenn andere (private) Anbieter kostengünsti- gere oder qualitativ bessere Leistungen erbringen. Die Vorschrift, dass die Bank- dienstleistungen der SNB an den Bund unentgeltlich sind, beinhaltet somit die Ge- fahr von Wettbewerbsverzerrungen und einer Verschwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen. Aus Sicht der Wettbewerbsneutralität und der Effizienz in der Leis- tungserbringung ist daher auf Unentgeltlichkeit und Kontrahierungszwang bei der Banktätigkeit für den Bund zu verzichten. Aus Sicht der Führung der Geld- und Währungspolitik kann es für die SNB von Vorteil sein, wenn der Bund gewisse Bankdienstleistungen – etwa die Platzierung von Mitteln am Geldmarkt – bei ihr und nicht bei Geschäftsbanken bezieht. Für die- se Bankdienstleistungen erscheint die Möglichkeit der SNB, dieselben unentgeltlich (und somit attraktiv für den Bund) anzubieten, sinnvoll. Zudem ist der Bund in gewissen Bereichen auf die Leistungserbringung durch die SNB angewiesen, beispielsweise, weil die Nationalbank als Geschäftspartnerin die erwünschte Neutralität sichert (z.B. bei Zahlungsabwicklung in gewissen Entwick- lungsländern) oder weil das Auftreten der SNB gewährleistet, dass Marktteilnehmer im Verhältnis zu Mitkonkurrenten anonym bleiben können (z.B. bei der Begebung von Bundesanleihen). Auch erbringt die SNB schon bisher Leistungen für den Bund, die dieser bei privaten Banken nicht erhältlich machen kann (z.B. Hinterle- gung und Transfer von Schuldverschreibungen internationaler Organisationen wie Weltbank und regionale Entwicklungsbanken). Solche Dienstleistungen soll die SNB dem Bund auch weiterhin anbieten.

6143

1.4.6.3 Elemente einer Neuregelung

Die heutige Regelung der Banktätigkeit für den Bund statuiert ein Subordinations- verhältnis. Durch die Gleichstellung der beiden Partner und die grundsätzliche Ein- führung der Entgeltlichkeit der zu erbringenden Dienstleistungen sollen die Kriteri- en der betriebswirtschaftlichen Effizienz besser berücksichtigt werden. Dies erfor- dert verschiedene Anpassungen im Zuge der Gesetzesrevision.

1.4.6.3.1 Grundsätzliche Offenheit für alle Bankgeschäfte Die abschliessende Aufzählung der Bereiche, in denen der Bund Bankdienstleistun- gen von der SNB verlangen darf, ist aus verschiedenen Gründen unnötig und hin- derlich. Einerseits mangelt es ihr in Zeiten des Wandels an Flexibilität. Anderseits nennt sie nur grobe Bereiche, zieht also keine klare Grenze zwischen zulässigen und ausgesparten Geschäften. Statt der heute abschliessenden Aufzählung sollte der Ge- setzgeber nur die Kompetenz der SNB festschreiben, dem Bund Bankdienstleis- tungen – mit Ausnahme der Kreditgewährung – zu erbringen. Der Entscheid dar- über, welche Bankgeschäfte in welcher Tiefe der SNB anvertraut würden, wäre dann den beteiligten Partnern überlassen.

1.4.6.3.2 Entgeltlichkeit als Prinzip – Unentgeltlichkeit bei Dienstleistungen mit Nutzen für die Geld- und Währungspolitik Wirtschaftlich optimale Entscheide kommen nur zustande, wenn die Entschei- dungsinstanzen das gesamte Kosten/Nutzen-Kalkül verantworten müssen. Weil auch die neue Verwaltungslehre grosses Gewicht auf die exakte Zuordnung von Leistung und Gegenleistung legt, ist die Unentgeltlichkeit der SNB-Leistungen für den Bund aufzugeben. Neu sollen diese Leistungen grundsätzlich gegen Entgelt erbracht wer- den, was eine freie Wahl des Bundes zwischen SNB und privaten Leistungserbrin- gern impliziert. Hat der Bund den Leistungsbezug auch bei der SNB zu bezahlen, wird eine unvoreingenommene Wahl der Leistungserbringer begünstigt. Damit wird den Kriterien der Wettbewerbsneutralität und der Effizienz in der Leistungserbrin- gung Rechnung getragen. Gleichzeitig sorgt der Grundsatz der Entgeltlichkeit für eine einwandfreie Anwendung der Gewinnverteilregel (Ziff. 1.4.6.2.3). Weil die SNB aus geld- und währungspolitischen Gründen ein Interesse an der Er- bringung von Bankdienstleistungen für den Bund haben kann, soll sie solche Dienstleistungen unentgeltlich anbieten können. Der Bund wird in einer solchen Situation im Regelfall die Nationalbank als Leistungserbringerin wählen, was ihm Kosten spart und der SNB die Führung der Geld- und Währungspolitik erleichtert (Ziff. 1.4.6.2.3).

6144

1.4.6.3.3 Verzicht auf den Kontrahierungszwang – Ablehnung der Leistungserbringung nur aus zwingendem Grund Die Funktion der SNB als Bankier des Bundes soll neu nicht mehr als gesetzliche Obliegenheit,105 sondern als gesetzliche Befugnis formuliert werden. Während im Aufgabenkreis (Art. 5 Abs. 4 E-NBG) der Grundsatz festgehalten wird, dass das Er- bringen von Bankdienstleistungen für den Bund weiterhin zu den Notenbankaufga- ben gehört, macht Artikel 11 E-NBG den Wegfall des Kontrahierungszwangs mit der Formulierung deutlich, dass die Nationalbank dem Bund Bankdienstleistungen erbringen kann. In diesem Sinne besteht Vertragsautonomie. Der Verzicht auf die Unentgeltlichkeit muss mit einer Abschaffung des Kontrahie- rungszwangs einhergehen. Unterläge die SNB nämlich einem Kontrahierungszwang, wäre es ihr kaum möglich, mit dem Bund marktkonforme oder zumindest kosten- deckende Konditionen auszuhandeln. Gleich wie bei den rechtsgeschäftlichen No- tenbankinstrumenten bedeutet das Fehlen des Kontrahierungszwanges auch gegen- über dem Bund indessen nicht, dass die Nationalbank grundsätzlich und ohne sach- liche Begründung einen Vertragsschluss ablehnen könnte. So wie das Notenbankin- strumentarium zur Erfüllung des gesetzlichen Auftrags einzusetzen ist106, ist auch die Besorgung von Bankgeschäften des Bundes eine gesetzliche Aufgabe, der sich die SNB nicht unbegründet entziehen kann.107 Dies gilt in erhöhtem Masse dort, wo der Bund auf die Dienstleistung der SNB angewiesen ist. Solche Dienstleistungen soll die Nationalbank dem Bund nur unter Angabe von sachlichen Gründen verwei- gern können. Mögliche Gründe wären zum Beispiel die Verfügbarkeit eines ver- gleichbaren Leistungsangebots durch private Anbieter oder ein Konflikt der Leis- tungserbringung mit der Geld- und Währungspolitik. Die Einzelheiten zur Erbringung der Bankdienstleistungen der SNB für den Bund sollen inskünftig in Vereinbarungen zwischen den zuständigen Bundesstellen und der Nationalbank geregelt werden. Diese Vereinbarungen sind ein tragendes Ele- ment des neuen Konzepts. Darin sollen die Interessen der beiden Partner an einer optimalen Lösung ihren Niederschlag finden. Die Dienstleistungen werden vertrag- lich nach Art und Umfang spezifiziert und das Entgelt festgelegt. Mit der Regelung auf Vereinbarungsstufe wird auch eine flexible Anpassung an die sich wandelnden Bedürfnisse ermöglicht.

1.4.6.3.4 Verbot der Kreditgewährung an die öffentliche Hand Das an die Notenbank gerichtete Verbot, der öffentlichen Hand Kredite zu gewäh- ren, ist eine institutionelle Vorkehr gegen die Gefahr, das Geldangebot durch Finan- zierung öffentlicher Defizite in einem Ausmass auszudehnen, das nicht mehr mit dem Ziel der Preisstabilität vereinbar ist. Da die Erbringung von Bankdienstleistun- gen normalerweise auch die Gewährung von Krediten umfasst, muss im National- bankgesetz klar festgehalten werden, dass diese Leistung bei der Wahrnehmung der Rolle der SNB als Bankier des Bundes ausgeschlossen ist. Ein explizites Verbot der

105 Schürmann, (Anm. 38), Art. 15, N. 2 f.

106 Vgl. Klauser (Anm. 18), S. 449 f.

107 Vgl. BGE 109 Ib 155.

6145

Kreditgewährung an den Bund stellt die Kompatibilität des NBG mit der entspre- chenden Regelung in der Europäischen Union108 sicher. Es bildet einen zentralen Bestandteil der finanziellen Unabhängigkeit der Notenbank (Ziff. 1.2.2.3).

1.5 Hoheitliche Instrumente der SNB

1.5.1 Übersicht

Die Nationalbank erfüllt ihre Aufgaben vorab mit rechtsgeschäftlichen, d.h. nicht hoheitlichen, Instrumenten, die vom Grundsatz der Privatautonomie geprägt sind. Daran soll die Totalrevision des NBG nichts ändern. Die Erfahrung hat jedoch ge- zeigt, dass die SNB auf hoheitliche Instrumente angewiesen ist, um ihre öffentlichen Aufgaben zu erfüllen und die Wirkung ihrer Rechtsgeschäfte zu unterstützen oder zu ergänzen. Die hoheitlichen Instrumente stützen sich auf öffentlichrechtliche Rege- lungen, die zwingender Natur sind und der Verfolgung öffentlicher Interessen die- nen. Sie kennzeichnen sich also dadurch, dass die Nationalbank nicht als Anbieterin oder Nachfragerin am freien Markt auftritt, sondern die Wirtschaftssubjekte – vor- wiegend Banken – mittels einseitiger Anordnungen zu einem ihrer Politik entspre- chenden Verhalten zwingen kann. Die Nationalbank hat im Einsatz dieser Instru- mente die Grundsätze der Gesetzmässigkeit, der Verhältnismässigkeit, der Zielkon- formität, der Wettbewerbsneutralität und der Rechtssicherheit zu beachten.109 Im geltenden Recht verfügt die Nationalbank über die Instrumente der Mindestre- serven (Art. 16a–f NBG), der Emissionskontrolle (Art. 16g und h NBG) sowie der Kontrolle des Zuflusses von Geldern aus dem Ausland (Art. 16i NBG). Die Grund- lage zweier weiterer hoheitlicher Instrumente findet sich im Bankengesetz: Gemäss Artikel 8 BankG kann für Kapitalexportgeschäfte der Banken eine Bewilligungs- pflicht eingeführt werden. Ein der Geldpolitik vorgelagertes, gewissermassen logi- stisches Element ist die Befugnis der SNB zu statistischen Erhebungen bei den Ban- ken (Art. 7 BankG), welche durch entsprechende, punktuelle Befugnisse im Bereich der Anlagefonds (Art. 64 AFG, Art. 85 AFV) sowie der Effektenhändler (Art. 2 BEHV-EBK) ergänzt wird. Aus heutiger Sicht sind die Emissions- und Kapitalverkehrskontrollen für die Füh- rung der Geld- und Währungspolitik überflüssig bzw. nicht mehr durchsetzbar. Der weltweit vernetzte Finanzsektor lässt derartige Eingriffe einer Zentralbank in das Mengen- und Preisgefüge der Märkte kaum mehr zu. Beide Instrumente wurden denn auch seit über 20 Jahren nicht mehr in Anspruch genommen. Sie sollen des- halb im Rahmen der Totalrevision des NBG ersatzlos abgeschafft werden. Mindestreservevorschriften können demgegenüber auch heute für die Geldpolitik noch von Nutzen sein, soweit sie für eine minimale Nachfrage nach Notenbankgeld sorgen und so die Volatilität der Zinssätze am Geldmarkt verringern. Sie sollen des- halb in modernisierter Form ins neue NBG übernommen werden.

108 Artikel 101 EG-Vertrag; Artikel 21 ESZB-Statut.

109 Vgl. Klauser (Anm. 18), S. 452 und dortige Hinweise.

6146

Gleichzeitig soll das Recht der SNB, statistische Daten von Finanzmarktteilnehmern einzufordern, einheitlich und auf einer erweiterten Basis im Nationalbankgesetz ge- regelt werden. Neu wird die SNB schliesslich ermächtigt, die Tätigkeit von bargeldlosen Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen zu überwachen. Das reformierte hoheitliche Notenbankinstrumentarium wird neu im NBG unter dem Titel «Geld- und währungspolitische Befugnisse» zusammengefasst.

1.5.2 Rechtsgrundlagen für die Statistiktätigkeit

1.5.2.1 Übersicht über das geltende Recht

Die SNB entfaltet heute eine breite Statistiktätigkeit im Finanzbereich. Diese Tätig- keit reicht über die Erhebung und Analyse von Daten hinaus, die zur Führung der Geld- und Währungspolitik benötigt werden. So erstellt die SNB umfangreiche Fi- nanzmarktstatistiken, die teilweise auch aufsichtsrechtlichen Zwecken (EBK) dienen oder von internationalen Organisationen (BIZ, IWF) zur Beurteilung der Funkti- onsfähigkeit des internationalen Finanzsystems verwendet werden. Ferner nimmt die SNB anspruchsvolle Statistikaufgaben im Bereich der schweizerischen Zahlungsbi- lanz und des Auslandvermögens wahr, wodurch das Bundesamt für Statistik entla- stet wird. Es hat sich für die Schweiz als zweckmässig erwiesen, dass eine einzige Institution umfassende Finanzmarktstatistiken produziert. Auf diese Weise lässt es sich vermei- den, dass Statistikanforderungen an die auskunftspflichtigen Unternehmen gestellt werden, welche sich überschneiden. Gesamthaft können so Kosten eingespart wer- den. Allerdings finden sich die Rechtsgrundlagen für die Statistiktätigkeit der SNB in verschiedenen Bundesgesetzen, Verordnungen und internationalen Verträgen ver- streut. So bilden das Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (BankG, SR 952.0) und die Verordnung vom 17. Mai 1972 über die Banken und Sparkassen (BankV, SR 952.02) die Basis für die Bankenstatistik der SNB (Art. 7 und 9 BankG). Das BankG sowie die Verordnung der EBK über die Börsen und den Effektenhandel (BEHV-EBK, SR 954.193) bilden die Grundlage für die Erhebungen über die Entwicklung der Schweizerfranken-Märkte (Art. 7 Abs. 5 BankG, Art. 2 Abs. 2 BEHV-EBK). Im Zusammenhang mit der Bankenauf- sicht unterstützt die SNB zudem die EBK bei der Erhebung des durchschnittlichen Bestandes der Kassenliquidität der Banken (Art. 4 BankG; Art. 19 Abs. 4 BankV) und erhebt auf ausdrücklichen Wunsch der Banken vierteljährlich deren Gesamtli- quidität und Eigenmittel sowie verschiedene Daten im Rahmen der halbjährlichen Erhebung über den Auslandstatus der Bankkonzerne. Gestützt auf das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Anlagefonds (AFG, SR 951.31) und die Verordnung vom 19. Oktober 1994 über die Anlagefonds (AFV, SR 951.311) führt die SNB als einzige offizielle Stelle Erhebungen bei schweizerischen und ausländischen Fonds in der Schweiz durch (Art. 64 AFG, Art. 85 AFV). Schliesslich bildet das Bundes- statistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BStatG) die Grundlage für die Erhebungen der SNB für die Zahlungsbilanz- und Auslandsvermögensstatistik (Art. 2 Abs. 3

6147

BStatG). Neu soll ein Statistikauftrag im Nationalbankgesetz eine einheitliche Grundlage für die Statistiktätigkeit der SNB schaffen.

1.5.2.2 Notwendigkeit einer umfassenden Rechtsgrundlage

1.5.2.2.1 Schliessen von Lücken Mit dem neuen Statistikauftrag sollen Lücken geschlossen und der SNB der Aufbau einer umfassenden Finanzmarktstatistik ermöglicht werden. Der Auftrag soll auch jene Daten abdecken, die zur Führung der Geld- und Währungspolitik nicht zwin- gend benötigt werden, deren statistische Aufbereitung jedoch die Transparenz der Finanzmärkte fördert. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Statistiktätigkeit nicht nur für die SNB, sondern auch für die Normadressaten mit Kosten verbunden ist. Diese Kosten sollten in einem vernünftigen Verhältnis zum Nutzen stehen, den die verschiedenen Abnehmer aus den SNB-Statistiken ziehen können. Für die Führung der Geld- und Währungspolitik von ausschlaggebender Bedeutung ist eine minimale Währungsgliederung der Bilanz der Banken, worin der Schwei- zerfranken von den anderen Währungen getrennt ausgewiesen werden muss. Diese Informationen benötigt die SNB vor allem für die Berechnung der Geldaggregate. Die Gliederung der Bankbilanzen nach In- und Ausland ist zusätzlich für die Zah- lungsbilanz und die Beurteilung der internationalen Verflechtung des schweizeri- schen Bankensystems bedeutsam. Massgebend für die Inland-/Auslandabgrenzung ist das Domizil des Schuldners bzw. Gläubigers. Die geltende gesetzliche Regelung verlangt jedoch, dass die Trennung zwischen In- und Ausland in der Erfolgsrech- nung nach Betriebsstätten der Banken durchzuführen ist. Diese Informationen sind für die Berechnung der Wertschöpfung nützlich, sie dienen aber weder der Zah- lungsbilanz noch der Bankenstatistik. Eine breiter gefasste Kompetenz der SNB soll eine sachgerechte Aufteilung der in- und auslandbezogenen Ertragskomponenten der Finanzinstitute ermöglichen. Die Diskussion um die Einführung des Euro hat ferner gezeigt, dass die SNB auf umfassende Daten über die Wertschriftendepots von Kunden angewiesen ist. Die bisherige Depotstatistik deckt nicht alle Bereiche ab und wird lediglich jährlich durchgeführt. Die neue, seit Anfang 2000 publizierte Statistik ergänzt die bisher in den Bankbilanzen erfassten Werte über das bankeigene Geschäft. Diese Zahlen lie- fern Anhaltspunkte über die Nachfrage nach Vermögenswerten in Schweizerfranken und zeigen Portefeuilleumschichtungen an. Es handelt sich um Informationen, die bei der Beurteilung von Geldmengenentwicklungen wichtig sein können; ebenso werden sie für die Erstellung der Zahlungsbilanz benötigt. Die neue Depotstatistik bedarf also einer breiter gefassten Rechtsgrundlage im Nationalbankgesetz. Im Zusammenhang mit der Erstellung einer Geldstromrechnung, aber auch für die Analyse des Kreditgeschäfts der Banken sind Angaben über das Kundengeschäft nach Branchen für die SNB unerlässlich. Mit einer offeneren Formulierung der Er- hebungskompetenz im Nationalbankgesetz wird die SNB verstärkt branchenbezoge- ne Bilanzdaten verarbeiten und für ihre geldpolitischen Analysen verwenden kön- nen.

6148

1.5.2.2.2 Aufbau einer Finanzmarktstatistik Die Statistiktätigkeit der SNB auf dem Gebiet der Banken und Anlagefonds sollte längerfristig in eine Statistik über den Finanzplatz Schweiz münden. Die gesetzli- chen Grundlagen, worauf sich die Statistiktätigkeit der SNB bis jetzt abstützt, sind – sieht man von der Kompetenz ab, Daten von Anlagefonds einzufordern – vor allem auf die Tätigkeit der Banken ausgerichtet. Diese Fokussierung der Datensammlung auf den Bankensektor ist aus heutiger Sicht zu eng. Das Hauptziel der Statistiktätig- keit der SNB muss sein, Informationen vor allem quantitativer Art über die Ge- schäftstätigkeit aller wichtigen Akteure auf den Finanzmärkten zu erhalten. Die Da- ten sollen die Struktur der Finanzmärkte korrekt abbilden und neue Entwicklungen frühzeitig aufzeigen helfen. Solche Anforderungen dürften nicht zuletzt aus der Sicht der «Lender of last resort»-Funktion der SNB (Ziff. 1.4.3) von Bedeutung sein. Es ist zudem davon auszugehen, dass das Angebot von Finanzdienstleistungen und die Kreation neuer Anlageformen durch Nicht-Banken (Anlagefonds, Versiche- rungen, Pensionskassen) die Effizienz der Geldpolitik beeinflussen. Änderungen im Anlageverhalten des Publikums, etwa als Folge attraktiver neuer Finanzprodukte von Nichtbanken, können zu Verschiebungen der Geldnachfrage führen, die mit den gegenwärtigen Informationen nicht erklärt werden können. Eine umfassende Infor- mation über das Geschehen auf den Finanzmärkten ist eine notwendige Bedingung, um derartige Geldmengenbewegungen zu erklären. Darüber hinaus sind die Infor- mationen wichtig, weil sie Anhaltspunkte darüber liefern, inwieweit die Definitionen der Geldaggregate noch den aktuellen Gegebenheiten entsprechen. Detaillierte Aufschlüsse über das Ausmass und die Richtung des Mittelflusses in den verschiedenen Kanälen der Volkswirtschaft kann der SNB allerdings letztlich nur eine Geldstromrechnung, wie sie jetzt im Aufbau begriffen ist, geben. Im Gegensatz zu den Bilanzen misst die Geldstromrechnung die Geldflüsse. Ziel der Geldstrom- rechnung ist es aufzuzeigen, welcher wirtschaftliche Sektor die finanziellen Mittel in der Volkswirtschaft zur Verfügung stellt und welche Branche diese Mittel für wel- chen Zweck benötigt. Mit der Geldstromrechnung wird auch eine Lücke in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung geschlossen, die vom Bundesamt für Stati- stik jährlich erstellt wird. Deshalb arbeitet die SNB beim Aufbau der Geldstrom- rechnung eng mit dem Bundesamt für Statistik zusammen. Zum Aufbau einer um- fassenden Geldstromrechnung wird ein erweiterter Zugriff auf Daten der massge- benden Finanzakteure unerlässlich sein. In einer ersten Stufe will sich die SNB in- dessen auf den Einbezug schon bestehender Daten beschränken. Einen weiteren für die Geldpolitik wichtigen Sektor, der bis jetzt statistisch nur lük- kenhaft abgedeckt ist, bildet der Zahlungsverkehr. Der zunehmende Gebrauch von Kredit-, Debit- und Wertkarten beeinflusst die Geldnachfrage ebenfalls. Auch Neue- rungen im Interbank-Zahlungsverkehr, wie etwa das System EuroSIC, wirken sich über eine höhere Abwicklungseffizienz auf die Nachfrage nach Notenbankgeld aus. Mit vollständigen Daten wird es möglich sein, den Einfluss dieser Innovationen auf die Geldnachfrage zu bestimmen. Ferner beeinflussen die Neuerungen im Zahlungs- verkehr die Sicherheit des schweizerischen Bankensystems.

6149

1.5.3 Mindestreserven

1.5.3.1 Einleitung

Mindestreserven sind ein klassisches Instrument der Notenbankpolitik. Mit der Einführung eines Mindestreservesystems werden die Banken verpflichtet, bei der Zentralbank minimale Reserven zu halten. Deren Höhe wird in der Regel aufgrund der Publikumseinlagen bei den Banken (Bankpassiven) festgelegt. Damit können drei Ziele verfolgt werden: – Aktive Beeinflussung der Geldschöpfung der Banken, – Sichern einer minimalen Nachfrage nach Notenbankgeld und damit Vermin- dern der Volatilität der Geldmarktzinsen, – Sichern einer genügenden Bankenliquidität aus prudenzieller Sicht. Die ersten beiden Ziele dienen der Führung der Geldpolitik, das dritte Ziel der pru- denziellen Bankenaufsicht, wobei hier nebst der Institutsaufsicht zum Zweck des Gläubiger- und Anlegerschutzes auch volkswirtschaftliche Aspekte (reibungsloses Funktionieren der Zahlungssysteme, Verminderung der Wahrscheinlichkeit, dass die Zentralbank als «Lender of last resort» einschreiten muss) zum Tragen kommen. Im Folgenden werden kurz die heute geltenden Rechtsgrundlagen für die Ausgestaltung der Mindestreservevorschriften in der Schweiz vorgestellt. Ausgehend von den drei Zielsetzungen werden anschliessend die heutigen Mindestreservevorschriften auf ih- re künftige Notwendigkeit hin untersucht.

1.5.3.2 Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte

1.5.3.2.1 Zwei Pfeiler des schweizerischen Systems Das schweizerische System der Mindestreserven beruht auf zwei Pfeilern. Das Na- tionalbankgesetz bildet die Grundlage für die Mindestreserven zur Beeinflussung der Geldschöpfung (Art. 16a–16f NBG). In der Bankenverordnung (Art. 15–20 BankV) finden sich – abgestützt auf Artikel 4 Bankengesetz – Liquiditätsvorschrif- ten, welche vor allem die letzten beiden Zielsetzungen (Sicherung einer minimalen Nachfrage nach Notenbankgeld und Sicherung einer ausreichenden Bankenliquidität aus prudenzieller Sicht) gewährleisten sollen.

1.5.3.2.2 Die Mindestreserven im Nationalbankgesetz (Art. 16a–16f NBG) Gemäss Artikel 16a NBG kann die SNB die Banken verpflichten, zur Anpassung des geldpolitischen Restriktionsgrads an die Bedürfnisse einer ausgeglichenen kon- junkturellen Entwicklung Mindestreserven bei ihr zu unterhalten. Diese Mindestre- serven haben folgende Hauptmerkmale: – Mindestreserven sind Guthaben bei der SNB, über welche die Banken nicht verfügen können. Sie werden nicht verzinst (Art. 16b NBG). – Mindestreserven werden auf Grund bestimmter Bankeinlagen (Bestand und/oder Zuwachs) festgesetzt, wobei das Gesetz die Höchstsätze festlegt

6150

und die Mindestreserven auf Einlagen von Gläubigern mit Wohnsitz im Ausland bis auf das Doppelte der gesetzlichen Höchstsätze festgelegt wer- den können (Art. 16c NBG). – Die SNB ist zuständig für den Entscheid, Mindestreserven einzuführen so- wie für die konkrete Ausgestaltung im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben. Mindestreserven auf Bankeinlagen wurden erstmals anlässlich der Totalrevision des Nationalbankgesetzes von 1953 erwogen. Der Bundesrat verzichtete jedoch damals auf einen konkreten Vorschlag.110 Schon in den fünfziger, insbesondere aber in den sechziger und siebziger Jahren, führten Zuflüsse von ausländischen Geldern zu einer Ausweitung der Geldmenge, zu übermässiger Kredittätigkeit der Geschäftsbanken und inflatorischen Auftrieben, gegen welche die SNB mit ihren rechtsgeschäftlichen Instrumenten machtlos war. Mindestreserven oder Kreditbegrenzungen wurden auf dem Vereinbarungsweg oder via Notrecht eingeführt. Die heutige Regelung wurde

1978 in das Nationalbankgesetz aufgenommen und basiert konzeptionell auf dem

Mindestreserveregime, wie es auf notrechtlicher Basis ab 1972 praktiziert worden war. Diese Mindestreserveregelung zielt ausschliesslich auf die Kontrolle der Ban- kenliquidität ab. Unter dem revidierten NBG wurde das Instrument nie eingesetzt.

1.5.3.2.3 Die Liquiditätsvorschriften gemäss Bankengesetz (Art. 15–20 BankV) Die gesetzliche Grundlage der Liquiditätsvorschriften für Banken findet sich in Ar- tikel 4 Bankengesetz. Danach haben die Banken dafür zu sorgen, dass ein angemes- senes Verhältnis besteht zwischen ihren greifbaren Mitteln und leicht verwertbaren Aktiven einerseits und ihren kurzfristigen Verbindlichkeiten anderseits. Die Details dazu sind in den Artikel 15–20 der Bankenverordnung festgelegt. Es wird dort zwi- schen Vorschriften über die Kassenliquidität und solchen über die Gesamtliquidität unterschieden. Die Kassenliquidität einer Bank (Art. 19 BankV) muss einen Mindestprozentsatz ih- rer kurzfristigen Verbindlichkeiten umfassen. Als Kassenliquidität (greifbare Mittel) gelten Kasse, Giro- und Postkontoguthaben der Banken, die auf Schweizerfranken lauten. Die Kassenliquidität muss im Durchschnitt einer Periode gehalten werden, die sich vom 20. eines Monats bis zum 19. des Folgemonats erstreckt. Der Prozent- satz wird vom Eidgenössischen Finanzdepartement nach Konsultation der Banken- kommission und der SNB festgelegt und beträgt gegenwärtig 2,5 Prozent. Die Ver- bindlichkeiten berechnen sich als Durchschnitt der jeweiligen drei Monatsendwerte vor der Unterlegungsperiode. Die Gesamtliquidität einer Bank (Art. 18 BankV), berechnet aus den greifbaren Mitteln sowie den leicht verwertbaren Aktiven, muss ständig mindestens 33 Prozent der kurzfristigen Verbindlichkeiten betragen. Die leicht verwertbaren Aktiven um- fassen insbesondere Wertpapiere, die kurzfristig fällig sind oder bei der SNB oder an einem organisierten Markt belehnt oder verwertet werden können. Die Gesamtli- quidität umfasst alle Währungen und wird vierteljährlich, am Quartalsende, berech- net.

110 «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 906.

6151

Die Liquiditätsvorschriften wurden in der heutigen Form per 1. Januar 1988 erlassen (AS 1988 106). Mit der Gesamtliquidität soll die Bank über einen Notvorrat verfü- gen, um in einer Notsituation über eine beschränkte Zeit – bis ein Auffangnetz be- reitgestellt ist – zahlungsfähig zu sein. Die Vorschriften zur Kassenliquidität haben dagegen vorab eine volkswirtschaftliche Bedeutung; sie dienen der Sicherstellung einer minimalen, stetigen Nachfrage nach Notenbankgeld sowie einem reibungslo- sen Funktionieren der Zahlungssysteme.111

1.5.3.3 Funktion von Mindestreserven

zur aktiven Beeinflussung der Geldschöpfung Artikel 16a NBG konzipiert die Mindestreserven als aktives Instrument der Geldpo- litik. Mit einer Veränderung der Höhe der Mindestreservesätze soll die SNB die Li- quidität im Bankensystem erhöhen bzw. verkleinern und damit die Geldmenge un- mittelbar steuern können. Die Frage stellt sich allerdings, ob die SNB dieses Instru- ment unter den heutigen Voraussetzungen noch braucht. Die gleiche Wirkung er- reicht die SNB nämlich, wenn sie mittels Offenmarktgeschäften Wertpapiere und Devisen kauft oder verkauft. In beiden Fällen beeinflusst die veränderte Liquidität im Bankensystem die Zinssätze. Bei einer Verschärfung der Geldpolitik muss die Zentralbank dem Bankensystem Liquidität entziehen. Das heisst, sie wird entweder den Banken Wertschriften verkaufen oder den Satz für Mindestreserven erhöhen. Die Zinssätze werden jetzt steigen. Bei einer Lockerung der Geldpolitik will die Zentralbank dem Bankensystem mehr Liquidität zuführen. Sie kann das entweder mit dem Kauf von Wertschriften von den Banken oder durch eine Senkung des Mindestreservesatzes erreichen. Die erhöhte Liquidität im Bankensystem führt nun zu einer Zinssenkung. Eine Zentralbank ist also in der Lage, sowohl mit einer Veränderung des Mindestre- servesatzes als auch mit Offenmarktoperationen die Zinssätze auf dem Geldmarkt zu beeinflussen. Durch eine Veränderung des Mindestreservesatzes sind alle Banken direkt betroffen, da sie ihre minimale Reservehaltung unmittelbar anpassen müssen. Bei einer Veränderung der Geldpolitik mittels Offenmarktoperationen wird die ein- zelne Bank nicht gezwungen, Reserven abzugeben oder zu übernehmen. Die nicht an Offenmarktoperationen teilnehmenden Banken werden aber indirekt über die Veränderung der Marktverhältnisse bzw. der Zinssätze, welche die Opportunitäts- kosten der Reservehaltung aller Banken bestimmen, in ihrem Verhalten beeinflusst. Der Rückgriff auf eine Änderung des Mindestreservesatzes, um die Entwicklung der Liquidität des Bankensystems zu steuern, wird heutzutage aus verschiedenen Grün- den als ineffizient und schädlich betrachtet:112 Erstens ist das Instrument der Mindestreserve undifferenziert und erlaubt keine Feinsteuerung der Liquidität. Es ist wenig sinnvoll, mit häufigen Änderungen des Mindestreservesatzes die Bankenliquidität zu steuern. Änderungen des Mindest-

111 Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz,

Zürich 1999, Artikel 4 N. 73 ff, insbesondere 81. 112 Hardy Daniel C., Reserve requirements and monetary management: An introduction, IMF Working Paper, 1993, S. 8.

6152

reservesatzes bleiben nicht unbemerkt. Sie sind deutliche Signale für einen dauer- haften Kurswechsel der Geldpolitik einer Zentralbank. Zweitens gibt es Probleme in der praktischen Anwendung. Wenn die Zentralbank die verfügbare Liquidität durch eine Erhöhung des Mindestreservesatzes vermindern will, riskiert sie kurzfristig heikle Situationen, da sie die Geschäftsbanken zwingt, sich bei ihr zu refinanzieren. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Geschäftsbanken bei einer kräftigen Erhöhung des Mindestreservesatzes gezwungen sind, ihre Reserven durch Anleihen am Geldmarkt zu ungünstigen Bedingungen aufzustocken oder sich bei der Zentralbank mit kostspieligen Lombardkrediten zu refinanzieren, da der Abbau ihrer Einlagen eine gewisse Zeit benötigt. Ein dritter, erheblicher Mangel des Instrumentes besteht darin, dass Änderungen des Mindestreservesatzes innerhalb des Bankensystems Verzerrungen verursachen kön- nen. Wenn für verschiedene Kategorien von Passiven unterschiedliche Mindestre- servesätze angewandt werden (z.B. ein tieferer Satz für Spareinlagen als für Sicht- oder Termineinlagen, wie dies bei den Liquiditätsvorschriften der Fall ist), so kann eine Erhöhung des Mindestreservesatzes dazu führen, dass die Banken versuchen, bestimmte Einlagen zu Gunsten von anderen Einlagen zurückgehen zu lassen. Sol- che Verschiebungen können dazu beitragen, die Wirkung der geldpolitischen Mass- nahmen der Zentralbank zu vermindern. Zudem beruhen Offenmarktgeschäfte auf Freiwilligkeit, während Änderungen des Mindestreservesatzes einen einseitigen Eingriff der Zentralbank bedeuten. Die akti- ve Mindestreservepolitik weist somit zahlreiche und schwerwiegende Mängel auf. Offenmarktgeschäfte sind demgegenüber in einer entwickelten Volkswirtschaft mit einem leistungsfähigen Finanzmarkt flexibler und effizienter. Alle geldpolitischen Ziele einer Änderung des Mindestreservesatzes (Anpassungen der Zinssätze und der Wechselkurse, Wirkung auf den Konjunkturverlauf und damit auf das Preisniveau) können auch mit Offenmarktgeschäften, d.h. mit marktkonformen Mitteln, erreicht werden. Auf eine Ausnahme gilt es hinzuweisen: Theoretisch könnte der Einsatz von Min- destreserven im Falle einer starken Währungsaufwertung von Nutzen sein. Um der Aufwertung entgegenzuwirken, könnte die Zentralbank massiv Devisen kaufen. Dies zöge eine starke Ausdehnung der Liquidität nach sich, welche die Preisstabilität ge- fährden müsste. Die Zentralbank könnte nun die Überschussliquidität abbauen, in- dem sie die Mindestreservesätze erhöht und damit verhindert, dass das Bankensys- tem sein Kreditangebot ausdehnt. Auch in diesem Fall ist jedoch ein Rückgriff auf das Instrument der Mindestreserven nicht notwendig, wenn die Zentralbank die Möglichkeit hat, Wertpapiere aus ihrem Bestand zu verkaufen oder eigene Wert- schriften auszugeben. In der Schweiz kann die SNB gemäss Artikel 14 Ziffer 2bis NBG eigene Schuldverschreibungen zur Sterilisierung ausgeben. Damit wäre es auch bei massiven Devisenkäufen nicht notwendig, das Instrument der Mindestre- serven zu aktivieren. Auch im revidierten NBG soll die Möglichkeit für die SNB, eigene Schuldverschreibungen auszugeben, ausdrücklich vorgesehen werden (Art. 9 Abs. 1 Bst. d E-NBG). Insgesamt überwiegen somit die Nachteile des aktiven geldpolitischen Einsatzes von Mindestreservevorschriften, wie sie in Artikel 16 Buchstaben a bis f geregelt sind, deutlich. Sie sollen deshalb im Rahmen der Revision NBG abgeschafft werden.

6153

1.5.3.4 Funktion von Mindestreserven zur Sicherung

einer minimalen Nachfrage nach Notenbankgeld Geht man davon aus, dass Mindestreserven zur aktiven Beeinflussung der Geld- schöpfung des Bankensystems nicht erforderlich sind, so stellt sich doch die Frage, ob die Festlegung eines Mindestreserve-Satzes geeignet ist, die Geldpolitik auf effi- ziente Weise zu unterstützen. Im Unterschied zum vorangehenden Abschnitt geht es nachfolgend nicht mehr darum, wie sich Änderungen des Reservesatzes auf die Geldschöpfung auswirken, sondern um den Nutzen eines stabilen Reservesatzes. In der Schweiz wird diese Funktion der Mindestreserven heute durch die Vorschriften über die Kassenliquidität in der Bankenverordnung sichergestellt. Wenn eine Zentralbank Mindestreserven festlegt, begrenzt sie den Prozess der Geld- schöpfung, da bei jedem Schritt des Geldschöpfungsprozesses ein Teil der Einlagen als Mindestreserve im Bankensystem zurückbehalten wird. Mindestreserven stellen deshalb eine Mindestnachfrage aller Banken nach Liquidität sicher. Werden die Banken gezwungen, eine etwas höhere Liquidität zu halten, als dies für das Funktio- nieren der Zahlungssysteme gerade notwendig ist, führt dies zu einer Verminderung der Schwankungen der Zinssätze am Geldmarkt. Stabilere Zinssätze erhöhen ten- denziell die Aussagekraft des «Signals», das von Änderungen des offiziellen Zins- bandes der SNB auf die Finanzmärkte ausgeht.113 Ob die Mindestreserven Zins- schwankungen vermindern, ist allerdings abhängig von der Ausgestaltung des Inter- bank-Zahlungssystems, der Art, wie die Mindestreserven berechnet und gehalten werden, den Sanktionen für das Nichteinhalten der Vorschriften oder den Ursachen der Schocks, welche die Wirtschaft erschüttern können. Der Nachteil eines stabilen Mindestreservesatzes besteht darin, dass er Verzerrungen in der Bildung von Einlagen und Krediten bewirken kann. Einerseits sind die Ban- ken versucht, auf nicht reservepflichtige Instrumente auszuweichen.114 Anderseits verursachen Mindestreserven Konkurrenznachteile gegenüber ausländischen Ban- kensystemen und begünstigen die Abwanderung von Geschäften. Die Integration und die zunehmende Komplexität der internationalen Finanzmärkte dürften in Zu- kunft solche Substitutions- und Reallokationseffekte weiter erleichtern. Ausserdem könnte die implizite Besteuerung der Bankeinlagen deren Verzinsung vermindern und damit die Sparer bestrafen. Diese Nachteile können mit einer massvollen Fest- legung des Reservesatzes gemildert werden. Zusammenfassend gilt, dass die Vorschriften über die Kassenliquidität heute eine wichtige geldpolitische Funktion erfüllen, da sie eine Mindestnachfrage nach Liqui- dität schaffen und es ermöglichen, Zinssatzschwankungen zu vermindern. Sie soll- ten daher beibehalten werden. Allerdings haben die heutigen Vorschriften vier Schwächen: Erstens ist es unbefriedigend, wenn ein Instrument, das im Wesentli- chen geldpolitische Funktionen erfüllt, auf das Bankengesetz abgestützt werden muss. Zweitens obliegt es dem Bundesrat, die Einzelheiten in der Bankenverord-

113 Hardy (Anm. 112), S. 4, und Rich Georg, Do Central Banks need minimum reserves, in: Swiss Journal of Economics and Statistics. 84, S. 699. 114 Ein ausgeprägtes Beispiel dafür ist die rasche Einführung von «Sweep Accounts» in den USA. Dabei handelt es sich um einen automatischen Transfer am Tagesende von kurzfristigen Einlagen in Einlagen am Geldmarkt, die nicht der gesetzlichen Mindestreserve unterliegen, vgl. Sellon G./Weiner S., Monetary Policy without reserve requirement: Analytical issues, in: Federal Reserve Bank of Kansas City Economic Review, 82 (2), S. 10.

6154

nung festzulegen; dadurch ist die Unabhängigkeit der SNB beim Einsatz ihrer geld- politischen Mittel eingeschränkt. In den meisten Ländern gehört die Festlegung der Mindestreserven zu den Kompetenzen der Zentralbank. Drittens beziehen die Liqui- ditätsvorschriften die Guthaben der Banken bei der Post mit ein. Diese sind jedoch nicht Teil der Notenbankgeldmenge und sollten deshalb von der Berechnung der Mindestliquidität ausgeschlossen werden. Dadurch wird auch eine Ungleichbe- handlung von Post- und Bankeinlagen verhindert. Schliesslich beziehen die Liqui- ditätsvorschriften Interbankausleihungen gegenüber Instituten, welche selber den Vorschriften unterstehen, in die Berechnung der Mindestreserve mit ein. Dies be- deutet eine ungerechtfertigte Doppelzählung und folglich Doppelbelastung dieser Bankpassiven. Diese vier Schwächen sollen im Rahmen der Revision des NBG be- hoben werden (Ziff. 2.3.2.1).

1.5.3.5 Funktion von Mindestreserven aus prudenzieller

Sicht Aus prudenzieller Sicht haben die Liquiditätsvorschriften zwei Hauptfunktionen: als «Stossdämpfer» bei unvorhergesehenen Liquiditätsabflüssen aus dem Bankensystem und als «Notvorrat», der zum Zuge kommt, wenn eine Bank infolge eines Vertrau- ensverlustes massiven Rückzügen gegenübersteht. Die Stossdämpferfunktion wird hauptsächlich von den Kassenliquiditätsvorschriften (Art. 15, 19 BankV) sichergestellt. Die engere Definition der Liquidität, die nur das Notenbankgeld und die Postkontoguthaben umfasst, sichert im Bankensystem als Ganzes immer einen Mindestbestand an Notenbankgeld, damit einer Bank bei un- vorhergesehenen Liquiditätsabflüssen genügend Geld zur Verfügung steht. Grund- sätzlich wäre zu erwarten, dass die Banken von sich aus genügend Liquidität halten, damit sie sich bei unerwarteten Liquiditätsabflüssen nicht teuer refinanzieren müs- sen. Trotzdem kann sich eine Regulierung als nötig erweisen. In einem Bruttozah- lungssystem wie dem SIC kann eine zeitweise Zahlungsunfähigkeit eines Teilneh- mers die Zahlungsfähigkeit der anderen Teilnehmer in Mitleidenschaft ziehen und damit eine Blockierung des Systems bewirken (gridlock). Gerade das Vorhanden- sein von solchen Externalitäten kann dazu führen, dass die Liquiditätshaltung gerin- ger ist, als sie für das gesamte System optimal wäre, insbesondere weil die Teilneh- mer davon ausgehen, dass die Zentralbank bei einer Liquiditätsknappheit im Zah- lungssystem eingreift. So wäre die Zentralbank häufig gezwungen, als «Lender of last resort» aufzutreten und geriete damit in Gefahr, zum «Lender of first resort» zu werden. Das Festlegen von Zwangsliquidität ist also notwendig, um einen Transfer des Liquiditätsrisikos von den Banken zur Zentralbank und damit eine Subventio- nierung des Zahlungsverkehrs zu verhindern. Die Notvorratsfunktion wird hauptsächlich von den Vorschriften zur Gesamtliqui- dität (Art. 16 bis 18 BankV) sichergestellt. Diese weitere Definition der Liquidität zielt darauf ab, dass jede Bank im Falle einer Vertrauenskrise über einen Notvorrat an leicht realisierbaren Aktiven verfügt, mit denen sie massive Rückzüge befriedigen kann, bis die Überwachungsbehörden ein Hilfsprogramm festgelegt haben.115 Die

115 Klauser (Anm. 18), S. 357, Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 1987, S. 140 ff.

6155

heutigen Vorschriften erfüllen jedoch die Anforderungen der Bankenaufsicht an ein System der Liquiditätssteuerung nicht. Die EBK möchte die Vorschriften über die Gesamtliquidität in ein Instrument zur Bewältigung des Liquiditätsrisikos der Ban- ken weiterentwickeln. Sie kann sich dabei auf Empfehlungen des Basler Ausschus- ses für Bankenaufsicht stützen. Im Hinblick auf die Verwirklichung dieser konzep- tionellen Änderungen wird im Anhang zur Revision des NBG eine Änderung von Artikel 4 BankG vorgeschlagen (Ziff. 2.8.2.1.1).

1.5.3.6 Schlussfolgerung:

Neuregelung der Mindestreservevorschriften im Nationalbankgesetz Augrund einer Beurteilung der ökonomischen Funktionen von Mindestreserven sind folgende Schlüsse zu ziehen: Der aktive Einsatz von Mindestreserven als Instrument der Geldpolitik, wie es Artikel 16a–16f NBG vorsieht, ist schädlich. Dieses Instru- ment ist nur mit Schwierigkeit genau zu handhaben und heutzutage überflüssig. Die Regelungen von Artikel 16a–16f NBG sollen daher nicht mehr ins neue NBG auf- genommen werden. Mindestreserven sind aber ein wichtiges Instrument der Geldpolitik, wenn sie eine minimale Nachfrage nach Notenbankgeld gewährleisten und die Zinsvolatilität ver- ringern. Gegenwärtig wird diese Funktion von den Kassenliquiditätsvorschriften gemäss BankV erfüllt. Die Vorschriften entsprechen aber nicht vollständig den Be- dürfnissen der Geldpolitik. Sie werden deshalb gezielt den geldpolitischen Bedürf- nissen angepasst und von der BankV ins NBG transferiert (Ziff. 2.3.2). In der Ban- kenaufsichtsgesetzgebung wird dies zu einer Vereinfachung führen. Die Liquiditäts- vorschriften der Bankenverordnung können sich auf eine Regelung über die Ge- samtliquidität konzentrieren und damit auf die Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit der einzelnen Bank. Schliesslich übernehmen die Mindestreserven eine «Stoss- dämpferfunktion» und sind unter diesem Titel nicht nur aus aufsichtsrechtlicher Sicht für die EBK von Bedeutung, sondern unterstützen auch die Aufgaben der SNB, den Zahlungsverkehr zu erleichtern und die Funktion als «Lender of last re- sort» sicherzustellen.

1.5.4 Emissionskontrolle

1.5.4.1 Einleitung

Die Emissionskontrolle bezweckt, eine übermässige Beanspruchung des Geld- und Kapitalmarktes zu verhindern. Die in einem Zeitabschnitt zu begebenden Emissio- nen am Kapitalmarkt werden begrenzt; damit soll die Zinsentwicklung stabilisiert werden. Auch sollte die konjunkturregulierende Wirkung der Mindestreserven nach den damaligen Vorstellungen nicht durch eine verstärkte Inanspruchnahme des Ka- pitalmarktes durchkreuzt werden können.

6156

1.5.4.2 Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte

Die Emissionskontrolle ist heute in Artikel 16g und 16h NBG geregelt. Danach kann der Bundesrat zur Vermeidung einer übermässigen Beanspruchung des Geld- und Kapitalmarktes die öffentliche Ausgabe von inländischen Schuldverschreibun- gen und Beteiligungspapieren für bewilligungspflichtig erklären. Es ist Aufgabe der Nationalbank, einen Gesamtbetrag der zu bewilligenden Emissionen für einen be- stimmten Zeitraum festzulegen. Eine vom Bundesrat gewählte Kommission unter Vorsitz eines Direktoriumsmitglieds der SNB entscheidet anschliessend über die einzelnen Gesuche; dabei hat sie die unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklung der Regionen zu berücksichtigen. Die Anfänge der Emissionskontrolle gehen auf das Jahr 1957 zurück, als die Banken begannen, einen Emissionskalender aufzustellen, um die Nachfrage nach langfristi- gem Kapital der Aufnahmefähigkeit des Marktes anzupassen. Im Rahmen der Not- rechtsbeschlüsse der sechziger und der siebziger Jahre wurde jeweils eine öffentlich- rechtliche Emissionskontrolle geschaffen. Nach deren Modell wurde die Emissions- kontrolle anlässlich der Revision des NBG von 1978 im ordentlichen Recht veran- kert.116 Die Emissionskontrolle fand bis Ende 1982 Anwendung.117

1.5.4.3 Beurteilung der geldpolitischen Funktion

Die Emissionskontrolle beruht auf einem einfachen ökonomischen Denkschema. Auf dem Markt wird der Zinssatz als Ergebnis des Zusammenspiels zwischen dem Angebot an Ersparnissen (Kapitalangebot) und der Nachfrage nach Investitionskre- diten (Kapitalnachfrage) bestimmt. Eine Emissionskontrolle erlaubt es theoretisch, die Nachfrage nach Kapital zu dämpfen und damit eine Reduktion des langfristigen Zinssatzes unter sein ursprüngliches Gleichgewichtsniveau zu erwirken. Dieses Mo- dell geht implizit von zwei Annahmen aus: Erstens, dass die langfristigen und die kurzfristigen Zinsen voneinander unabhängig sind, und zweitens, dass sich die in- ländischen Zinsen nur unvollständig an das ausländische Zinsniveau anpassen. Es wird also von einer Segmentierung der Märkte sowohl in zeitlicher als auch in geo- graphischer Hinsicht ausgegangen. Diese Hypothese ist aus heutiger Sicht fragwür- dig. Sowohl die moderne ökonomische Theorie als auch die empirischen Befunde lehren, dass kurz- und langfristige Zinssätze über die Erwartungen der Marktteilnehmer eng aneinander gekoppelt sind. Die heutzutage stark integrierten Geldmärkte erlauben es nicht mehr, einzelne Zinssätze zu manipulieren, ohne dabei das gesamte Zinsniveau zu beeinflussen. Die Integration betrifft nicht nur die zeitliche, sondern auch die geographische Dimension. Der freie Kapitalverkehr verhindert eine signifikante Ab- koppelung der inländischen und ausländischen Zinssätze. Wenn den Kapitalströmen keine Grenzen gesetzt sind, so fliessen die nationalen Ersparnisse dorthin, wo das Verhältnis von Risiko und Rendite optimal ist. Dadurch wird die Emissionskontrolle wirkungslos.

116 Botschaft vom 27. Februar 1978 zur Revision des Bundesgesetzes

über die Schweizerische Nationalbank («Botschaft 1978»), BBl 1978 I 822.

117 Verordnung vom 11. Juli 1979 über die Emissionskontrolle, AS 1979 997;

aufgehoben per 31. Dezember 1982, AS 1982 2064.

6157

Eine Emissionskontrolle ist auch im Hinblick auf das Ziel der Preisstabilität nicht nötig. Die für die konjunkturelle Entwicklung und für die Entwicklung des Preisni- veaus wichtigen ökonomischen Variablen, nämlich der Zinssatz und der Wechsel- kurs, können von der Zentralbank über die Steuerung der Bankenliquidität beein- flusst werden. Die Zentralbank tätigt zu diesem Zweck Offenmarktgeschäfte mit den Banken.

1.5.4.4 Schlussfolgerung:

Verzicht auf die Emissionskontrolle Die Emissionskontrolle ist ein überflüssiges geldpolitisches Instrument. Sie trägt nichts zu einer auf Preisstabilität ausgerichteten Geldpolitik bei. Die Gründe für die damalige Einführung der Emissionskontrolle sind heute nicht mehr gültig. Zudem ist die Emissionskontrolle aufgrund der zunehmenden Komplexität und Integration der Finanzmärkte heute unwirksam. Artikel 16g und 16h NBG sind daher ersatzlos zu streichen.

1.5.5 Kapitalverkehrskontrollen

1.5.5.1 Einleitung

Massnahmen gegen den übermässigen Zu- oder Abfluss ausländischer Gelder sollen schädliche Auswirkungen solcher Kapitalbewegungen auf die Preisstabilität, die Zinsentwicklung oder die Wechselkurse verhindern.

1.5.5.2 Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte

1.5.5.2.1 Kapitalexportkontrolle Gestützt auf Artikel 8 Bankengesetz kann der Bundesrat im Falle von kurzfristigen, aussergewöhnlichen Kapitalabflüssen, welche die schweizerische Geld- und Wäh- rungspolitik ernstlich gefährden, den Banken gegenüber eine Bewilligungspflicht für die Platzierung oder Übernahme von Anleihen ausländischer Schuldner und für die Begründung von Buchforderungen gegenüber solchen Schuldnern einführen. Die Wurzeln dieser Bewilligungspflicht liegen in einem Gentlemen’s Agreement, welches die SNB 1927 mit einzelnen Banken abschloss. Mit dem Erlass des Ban- kengesetzes im Jahre 1934 wurde die Bewilligungspflicht auf eine gesetzliche Basis gestellt und gegenüber allen Banken durchsetzbar. Die Bewilligungspflicht wurde durch die SNB praktiziert, bis anfangs 1995 eine Revision des Bankengesetzes in Kraft trat, welche die dauernde Anwendung der Massnahme beendete und das In- strument der Kapitalexportkontrolle nur noch für Ausnahmesituationen vorsah.

6158

1.5.5.2.2 Kapitalimportkontrolle Artikel 16i NBG sieht vor, dass der Bundesrat eine Reihe von Massnahmen auf dem Verordnungswege einführen kann, um einen übermässigen Zufluss von Geldern aus dem Ausland abzuwehren, welcher die ausgeglichene konjunkturelle Entwicklung des Landes stört oder bedroht. Der Massnahmenkatalog des Gesetzes ist abschlie- ssend; darunter fallen das Verzinsungsverbot bzw. die Einführung von Negativzin- sen für Bankguthaben von Ausländern (Ziff. 1), die Begrenzung der Devisentermin- geschäfte mit Ausländern (Ziff. 2), die Einschränkung oder das Verbot für den Er- werb inländischer Wertpapiere durch Ausländer (Ziff. 3), die Bewilligungspflicht für die Aufnahme von Krediten im Ausland durch Inländer (Ziff. 4), die Vorschrift zum Ausgleich der Fremdwährungspositionen bei inländischen Banken (Ziff. 5), die Begrenzung der Einfuhr ausländischer Banknoten (Ziff. 6) sowie die Ermächtigung an die SNB zum Abschluss von Devisentermingeschäften mit einer Verfallzeit bis zu zwei Jahren (Ziff. 7). Das Bedürfnis, Geldzuflüsse aus dem Ausland einzuschränken, entstand in der Nachkriegszeit wiederholt. Unter dem Regime fester Wechselkurse führten Mittel- zuflüsse aus dem Ausland zu einer Ausweitung der inländischen Geldmenge und gefährdeten die Preisstabilität. Nach dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen be- wirkten sie eine massive Aufwertung des Frankens, was sich auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Wirtschaft nachteilig auswirkte.118 In Form von Gentlemen’s Agreements oder gestützt auf Notrecht wurden daher immer wieder Massnahmen gegen den Zufluss ausländischer Gelder ergriffen. Die während der siebziger Jahre unter dem dringlichen, extrakonstitutionellen Wäh- rungsbeschluss119 praktizierten Massnahmen wurden 1978 in Form des beschriebe- nen Katalogs in das ordentliche Recht übernommen. Bemerkenswert ist, dass sich diese Massnahmen sowohl an den Banken- wie auch an den Nichtbankensektor richten können. Seit Ende August 1980 wurde allerdings keine der vorgesehenen Massnahmen mehr angewendet.120

1.5.5.3 Beurteilung der geldpolitischen Funktion

1.5.5.3.1 Theoretische Funktionsweise von Kapitalverkehrskontrollen Die Funktionsweise von Kapitalverkehrskontrollen wird verständlich, wenn man die ökonomischen Zusammenhänge zwischen Wechselkurs, Kapitalmobilität und Geld- politik betrachtet. In einem System mit fixen Wechselkursen und vollständiger Ka- pitalmobilität kann eine Zentralbank keine autonome Geldpolitik führen und damit keine anderen Ziele als die Einhaltung der Wechselkursparität verfolgen. In diesem Fall werden sich die inländischen Zinssätze an diejenigen des Referenzwährungs- landes – im Wechselkurssystem von Bretton Woods waren dies die USA – anglei- chen. Damit werden die monetären Bedingungen de facto im Ausland festgelegt. Durch eine Einschränkung des Kapitalverkehrs ist es im Prinzip möglich, eine

118 «Botschaft 1978» (Anm. 116), BBl 1978 I 824.

119 Bundesbeschluss über den Schutz der Währung vom 8. Oktober 1971, AS 1971 1449.

120 Vgl. zur Aufhebung der Abwehrmassnahmen: AS 1979 1859; 1980 213 268 1110.

6159

gewisse Autonomie zurückzugewinnen. Die Einschränkung führt dazu, dass zwi- schen dem inländischen Finanzmarkt und demjenigen des Referenzwährungslandes keine vollständige Arbitrage stattfinden kann. Es kommt zu einer Entkoppelung der Zinssätze, was eine abweichende Geldpolitik ermöglicht. Bei fixen Wechselkursen und liberalisierten Kapitalmärkten ist eine autonome Geldpolitik dagegen nicht möglich. Bei flexiblen Wechselkursen und vollständiger Kapitalmobilität kann die Zentral- bank eine autonome, auf Preisstabilität ausgerichtete Geldpolitik führen. Zur Stabili- sierung des Wechselkurses bedürfte es in diesem Fall umfassender Kapitalverkehrs- kontrollen. Solche Kontrollen könnten ökonomisch gerechtfertigt sein, wenn sie es erlaubten, negative Effekte von Wechselkursschwankungen zu korrigieren. Im Falle der Schweiz führt beispielsweise eine intensive Spekulation in Schweizerfranken zu starken Schwankungen des nominellen, und – da Preise und Löhne kurzfristig rela- tiv starr sind – auch des realen Wechselkurses. Eine deutliche Höherbewertung des Frankens bewirkt einen Rückgang der Exporte und des Absatzes in jenem Teil des Binnensektors, der einer starken Importkonkurrenz ausgesetzt ist. Die Aufwertung des Frankens lässt die Preise der importierten Güter sinken, was tendenziell zu ei- nem Rückgang des Preisniveaus führt. Der Anstieg des realen Wechselkurses wird damit im Laufe der Zeit wieder korrigiert.121 In diesem Zusammenhang kann in der Theorie gezeigt werden, dass Kapitalverkehrskontrollen die Volatilität des Wechsel- kurses, der Preise und der Produktion zu dämpfen vermögen.122 In gewissen Situa- tionen können Kapitalverkehrskontrollen laut der ökonomischen Theorie Verzer- rungen in der realen Wirtschaft mildern.123

1.5.5.3.2 Wirksamkeit von Kapitalverkehrskontrollen in der Praxis Diesen theoretischen Überlegungen gilt es allerdings, die praktische Wirksamkeit von Kapitalverkehrskontrollen und deren negative Auswirkungen gegenüberzustel- len.124 Empirische Untersuchungen sowohl für Industrie- als auch für Entwick- lungsländer deuten auf eine geringe Wirksamkeit von Kapitalverkehrskontrollen hin.125 Infolge von Kapitalverkehrskontrollen können zwar die Zinsen auf Depots bei inländischen Banken (Inshore-Zinsen) und jenen auf Depots im Ausland (Offs- hore-Zinsen) signifikant voneinander abweichen. Diese Differenz verringert sich je- doch relativ rasch im Laufe der Zeit. Somit führen Kapitalverkehrskontrollen nicht zu einer genügend starken Entkoppelung der Zinsen, um eine dauerhaft autonome Geldpolitik zu ermöglichen. Vor allem aber haben Kapitalverkehrskontrollen keinen

121 Die umgekehrte Situation tritt bei einer Tieferbewertung des Frankens ein.

122 Gärtner M., Makroökonomik flexibler Wechselkurse, Berlin 1990, S. 81.

123 Im Fall der asiatischen Schwellenländer haben sich bekannte Ökonomen Ende

der 90er Jahre für die Einführung strenger, zeitlich beschränkter Kapitalverkehrskontrollen ausgesprochen, da in diesen Ländern die beschriebenen Effekte Unternehmen mit geringer finanzieller Stabilität treffen. Siehe Krugman P., Saving Asia: It’s time to be radical, in: Fortune vom 9.8.98.

124 Negative Auswirkungen sind zu erwarten, da es sich um Massnahmen handelt,

welche die Funktion des freien Marktes einschränken. 125 Siehe insbesondere Dooley M., A survey of literature on controls over international capital transactions, IMF staff papers 43 (4), S. 669 ff. und Mathieson & Rojas-Suarez, Liberalization of the Capital Account, IMF Occasional Paper, 103, S. 8 ff.

6160

signifikanten Einfluss auf andere ökonomische Variablen wie das Volumen und die Zusammensetzung der getätigten Finanztransaktionen, die Schwankungen der Wäh- rungsreserven oder das Wechselkursniveau. Insbesondere ist es wenig wahrschein- lich, dass Kapitalverkehrskontrollen Schutz gegen spekulative Attacken bieten kön- nen, die infolge inkohärenter Wirtschaftspolitik entstehen. Die geringe Wirksamkeit von Kapitalverkehrskontrollen ist auch darauf zurückzu- führen, dass die Marktteilnehmer Wege zur Umgehung der Massnahmen finden. Die meisten der Umgehungsmöglichkeiten beruhen auf der unterschiedlichen rechtlichen Behandlung reiner Finanztransaktionen und von Transaktionen mit realem Hinter- grund (Handel mit Gütern und Dienstleistungen). Letztere werden im Allgemeinen zwischen Akteuren des Nicht-Bankensektors abgewickelt und sind damit sehr schwierig zu kontrollieren. Die Schweiz sah sich ab Mitte der fünfziger Jahre immer wieder dazu gezwungen, Massnahmen zur Abwehr ausländischer Gelder zu ergreifen, um ein übermässiges Geldmengenwachstum zu verhindern, ohne dabei die Wechselkursparität zu ändern. Ab Januar 1973, nach dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen, änderte das anvi- sierte Ziel der Abwehrmassnahmen. Neu ging es darum, eine starke Aufwertung des Schweizerfrankens zu verhindern. Gesamthaft gesehen decken sich die Erfahrungen der Schweiz mit Kapitalverkehrsbeschränkungen mit den oben beschriebenen Be- funden. In den beiden Phasen monetärer Störungen (1971–1973 und 1977–1978) ermöglichten es die sehr starken Einschränkungen des Kapitalimports (gekoppelt mit Erleichterungen beim Kapitalexport), die Differenz zwischen den Zinsen auf Frankenanlagen am Euromarkt und den Zinsen auf Einlagen bei Schweizer Banken zu vergrössern. Die Zinsen am Euromarkt sanken schneller als jene im Inland. Der Unterschied zwischen Inshore- und Offshorezinsen ist ein Indikator für das Ausmass an Autonomie der inländischen Geldpolitik. Die maximale Abkoppelung im Ver- gleich zur durchschnittlichen Abweichung blieb jedoch klein; sie betrug rund 1,5 Prozentpunkte zwischen 1971 und 1973 und rund 0,5 Prozentpunkte von 1977 bis 1978. Die Entkoppelung der in- und ausländischen Zinssätze infolge der in den Jah- ren 1971–1973 bzw. 1978 ergriffenen Abwehrmassnahmen reichte jedoch nicht aus, um das Wachstum der Geldmenge M1 zu bremsen. In beiden Perioden wuchs M1 sogar extrem stark. Die Massnahmen zur Beschränkung des Kapitalverkehrs ver- mochten mit anderen Worten die Autonomie der schweizerischen Geldpolitik nicht zu gewährleisten. Die Wirkungslosigkeit von Abwehrmassnahmen ist auf die vielen Umgehungsmög- lichkeiten zurückzuführen, die ein moderner Finanzsektor bietet. Im Fall der Schweiz war die Aufrechterhaltung eines lückenlosen Abwehrdispositivs speziell schwierig. Die Anwendung der Massnahmen auf Akteure des Nicht-Bankensektors scheint fast unmöglich zu sein. Die intensiven Handelsbeziehungen mit dem Aus- land ermöglichen es den kleineren und mittleren, vor allem aber den zahlreichen multinationalen Unternehmungen, grosse Devisenbeträge unter den Handelstransak- tionen zu verschieben. Auch die bedeutenden Vermögen, welche von privaten und institutionellen Anlegern im Ausland akkumuliert werden, spielen eine wichtige Rolle: Bereits eine teilweise Rückführung dieser Vermögen in die Schweiz kann den Wechselkurs des Frankens stark beeinflussen. Die SNB kam denn auch bereits An- fang der achtziger Jahre zum Schluss «... dass die schweizerische Wirtschaft bei den gegebenen Wechselkursen kaum mehr bereit war, Dollarpositionen zu halten, wo- durch die amerikanische Währung dauernd unter Druck stand. An diesem Tat-

6161

bestand konnte auch das detaillierteste System gegen den Zufluss ausländischer Gelder nichts ändern».126 Die Wirksamkeit von Massnahmen zur Abwehr ausländischer Gelder dürfte heute noch geringer sein und in Zukunft mit zunehmender Integration der Finanzmärkte weiter abnehmen.

1.5.5.3.3 Volkswirtschaftliche Kosten von Kapitalverkehrskontrollen Unabhängig von der Schwierigkeit, wirksame Kapitalverkehrskontrollen durchzu- führen, stellt sich die Frage nach den wirtschaftlichen Kosten solcher Massnahmen. Die ökonomische Theorie lässt keine Zweifel offen an den Vorteilen liberalisierter Kapitalmärkte127. So wie die Länder vom freien Güterhandel profitieren, profitieren sie auch vom freien Kapitalverkehr. Dieser ermöglicht eine optimale Allokation des Kapitals. Ersparnisse fliessen dorthin, wo das Risiko-Renditeverhältnis optimal ist. Der freie Kapitalverkehr trägt dazu bei, exogene Produktionsschocks und deren Auswirkungen auf den inländischen Konsum zu dämpfen. Gleichzeitig ermöglicht er die Anpassung der Produktionsstrukturen an Veränderungen der globalen Nachfrage und Technologie. Die wachsende Zahl von Finanzinstrumenten trägt zu einer opti- malen Diversifikation der Risiken der Marktteilnehmerinnen und -teilnehmer bei. Historisch gesehen hat die Schweiz als kleine offene Volkswirtschaft eindeutig von der Kapitalmobilität profitiert. Langfristig sind freie Finanzmärkte von vitalem Interesse für die Schweiz, sowohl in finanzieller Hinsicht als auch bezüglich einer raschen Anpassung der Produktions- strukturen. Kurzfristig kann die Beschränkung der Kapitalmobilität – wie oben be- schrieben – gewisse Vorteile bringen. Um wirksam zu sein, müssten die Massnah- men jedoch breit definiert und strikte angewendet werden. Dadurch würde der Han- del beeinträchtigt, was zu negativen Effekten in der Produktion und in der Beschäf- tigung führen würde. Die volkswirtschaftlichen Kosten von Kapitalverkehrsbe- schränkungen würden damit den Nutzen von Kapitalverkehrskontrollen bei weitem überwiegen. Schliesslich muss betont werden, dass die SNB auch ohne Kapitalverkehrskontrol- len auf eine unerwünschte Entwicklung des Schweizerfrankens Einfluss nehmen kann. Ihr steht dabei das gesamte geldpolitische Instrumentarium, mit dem sie auf die Zinssätze einwirkt, zur Verfügung. Auch wenn die SNB den Franken vorübergehend an eine andere Währung (z.B. den Euro) anbinden würde, wären Kapitalverkehrskontrollen keine gute Lösung. Die Erfahrung zeigt, dass es unmöglich ist, bei fixen Wechselkursen mit Hilfe von Ab- wehrmassnahmen die geldpolitische Autonomie dauerhaft zu erhalten oder spekula-

126 SNB, Jubiläumsschrift 1957–1982, Zürich 1982, S. 235.

127 Siehe dazu das Referenzwerk von Obstfeld und Rogoff, Foundations of international macro economics, MIT Press, 1996.

6162

tive Attacken gegen die Währung zu verhindern.128 Die Befürworter temporärer Ka- pitalverkehrskontrollen für Entwicklungs- und Schwellenländer sind sich dieser Schwächen bewusst. Sie empfehlen diesen Ländern denn auch die Einführung eines dualen Wechselkurssystems mit einem fixen Kurs für Transaktionen im Rahmen der Ertragsbilanz und einem flexiblen Kurs für diejenigen im Rahmen der Kapitalver- kehrsbilanz.129 Eine solche Lösung, die auf massiven Eingriffen und staatlicher Kontrolle beruht, ist für ein hochentwickeltes und offenes Land wie die Schweiz un- denkbar.

1.5.5.4 Schlussfolgerung:

Verzicht auf Kapitalverkehrskontrollen Massnahmen zur Beschränkung von Kapitalimporten haben sich in der Schweiz in der Vergangenheit als unwirksam erwiesen. Wirksam wären nur sehr strenge, umfas- sende Vorschriften. Dadurch entstünden aber für die gesamte Wirtschaft Kosten, welche die Vorteile solcher Massnahmen selbst bei starken Turbulenzen auf den Fi- nanzmärkten bei weitem übertreffen. Bei flexiblen Wechselkursen ist die Zentral- bank zudem in der Lage, mit milderen Mitteln auf spekulative Wechselkursbewe- gungen zu reagieren. Auch Massnahmen zur Beschränkung von Kapitalexporten lassen sich ökonomisch nicht begründen. Die Kapitalverkehrsfreiheit ist für die Schweiz von vitaler Bedeu- tung. Kapitalverkehrskontrollen wären mit der wirtschaftspolitischen Grundhaltung der Schweiz wie auch mit internationalen Standards für hochentwickelte Volkswirt- schaften nicht vereinbar. Sowohl Artikel 16i NBG wie auch Artikel 8 BankG sind daher ersatzlos zu streichen.

1.5.6 Überwachung von Zahlungs- und

Effektenabwicklungssystemen

1.5.6.1 Einleitung

Die Stabilität des Geldwerts ist eng mit der Stabilität des Finanzsystems ver- knüpft.130 Im Einzelnen hängen Preisstabilität und Systemstabilität zweifach zu- sammen: Zum Einen ist eine stabilitätsorientierte Geldpolitik eine wesentliche Vor- aussetzung für die Stabilität des Finanzsystems; abrupte und unerwartete Wechsel in den monetären Bedingungen (Preisniveau, Zinsen, Wechselkurse) können den Wert von Bank- oder Finanzmarktaktiven in einer Weise verändern, dass die Solidität einzelner Institute gefährdet wird. Zum Andern werden geldpolitische Impulse über

128 Es kann ernsthaft bezweifelt werden, dass Kapitalverkehrskontrollen spekulative Attacken zu verhindern vermögen. In der Literatur wird im Gegenteil gezeigt, dass solche Massnahmen die Erwartungen des Marktes destabilisieren und damit die Spekulation eher fördern. Siehe dazu Dooley (Anm. 125), 1996, S. 668 und Dellas & Stockman, Self- fulfilling expectations, speculative attack and capital controls, in: Journal of Money, Credit and Banking, 25(4) 1993, S. 721 ff.

129 Krugman (Anm. 123), 1998b.

130 Zum Begriff der Stabilität des Finanzsystems: Bank for International Settlements, Recent Developments in International Interbank Relations, Basel 1992, S. 25.

6163

das Finanzsystem auf die Realwirtschaft übertragen. Deshalb ist die Nationalbank für eine wirksame Umsetzung der Geldpolitik auf verlässliche Zahlungssysteme und Systeme zur Abrechnung und Abwicklung von Geschäften mit Wertpapieren, Wer- trechten und anderen Finanzinstrumenten (im Folgenden «Effektenabwicklungs- systeme» genannt) angewiesen. Heutzutage besteht ein breiter Konsens, dass den Zentralbanken eine Mitverantwortung zukommt für die Gestaltung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen, von denen ein Systemrisiko ausgehen kann (sy- stemically important systems).131 Das systemische Risiko kann als Risiko definiert werden, dass sich finanzielle oder operationelle Schwierigkeiten eines oder mehrerer Systemteilnehmer auf andere Teilnehmer ausbreiten und das Zahlungs- bzw. Effektenabwicklungssystem dadurch funktionsunfähig wird, so dass die Stabilität des Finanzsystems oder sogar der ge- samten Wirtschaft gefährdet wird (sog. Ansteckung oder Dominoeffekt).132 Aus wohlfahrtsökonomischer Sicht ist beim systemischen Risiko problematisch, dass der Verursacher nicht die gesamten Kosten der Krise trägt (sog. negative Externalitä- ten). Aufgrund dieser Überlegungen soll die Nationalbank die Kompetenz zur Überwa- chung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen erhalten. Die Übertragung von gewissen Kompetenzen zur Systemüberwachung an die Zentralbank findet sich in zahlreichen Ländern und steht auch in Übereinstimmung mit internationalen Empfehlungen (Ziff. 1.5.6.3) und dem europäischen Recht (Ziff. 6). Diese Aufgabe der Notenbank wird mit Überwachung («oversight») umschrieben. Im Gegensatz zur von der EBK ausgeübten Aufsicht («supervision») betrifft die Überwachung die Sy- steme als ganze und nicht einzelne Teilnehmer. Da die Aufgaben komplementär sind, sollen SNB und EBK jedoch im Bereich der Systemüberwachung und der In- stitutsaufsicht eng zusammenarbeiten und ihre Tätigkeiten aufeinander abstimmen.

1.5.6.2 Die Rolle von Zahlungs- und

Effektenabwicklungssystemen Damit die SNB ihre Geldpolitik wirksam implementieren kann, muss sie sich auf ein sicheres und effizientes Interbankzahlungssystem stützen können. Es liegt in der Natur von Interbankzahlungssystemen, dass von ihnen ein Systemrisiko ausgehen kann. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das System Grossbeträge abwickelt. Von Systemen, die ausschliesslich Kleinbeträge oder Massenzahlungen abwickeln, gehen in der Regel keine oder nur geringe Systemrisiken aus. Ein Zahlungssystem kann sowohl Ursache als auch Kanal zur Ausbreitung einer systemischen Krise sein. So kann der Ausfall eines Teilnehmers die Liquiditätsbedürfnisse der anderen schlagartig verändern, was zu Zahlungsschwierigkeiten mehrerer Teilnehmer führen kann. Auch kann das System – je nach Ausgestaltung – Kreditbeziehungen zwischen

131 Dazu: Bank for International Settlements, Core Principles for Systemically Important Payment Systems, Basel 2000, S. 3 ff.; European Central Bank, Role of the Eurosystem in the field of payment systems oversight, Frankfurt 2000, S. 1 ff. Bank for International Settlements, Recommendations for Securities Settlement Systems, Basel 2001, S 22 ff. (Recommendation 18). 132 Für eine Definition des Systemrisikos: Bank for International Settlements, Settlement Risk in Foreign Exchange Transactions, Basel 1996, S. 65.

6164

den Teilnehmern aufbauen, womit ein Kreditrisiko generiert wird. Im Weiteren kön- nen operative Probleme des Systems selber zu einem allgemeinen Vertrauensverlust führen, der dann eine Systemkrise auslöst. Die Umsetzung der Geldpolitik erfordert ferner verlässliche Systeme zur Abrech- nung und Abwicklung von Geschäften mit Wertpapieren, Wertrechten und anderen Finanzinstrumenten («Effektenabwicklungssysteme»). Insbesondere sind solche Sys- teme Voraussetzung für die Durchführung von Repo-Geschäften (Wertpapierpen- sionsgeschäften), dem wichtigsten Instrument der SNB zur Liquiditätssteuerung am Schweizerfranken-Geldmarkt. Darüber hinaus sind Effektenabwicklungssysteme ein zentraler Bestandteil der gesamten Finanzmarkt-Infrastruktur. Wegen der Bedeutung gut funktionierender Interbankzahlungs- und Effektenab- wicklungssysteme für die Geldpolitik ist es unumgänglich, dass die Nationalbank auf die Ausgestaltung der Systeme, die sie für geldpolitische Operationen einsetzt, Einfluss nehmen kann. Diese Möglichkeit der Einflussnahme ist gesetzlich hinrei- chend abzusichern. Um allfällige Systemrisiken eingrenzen zu können, ist überdies eine Einschätzung der Verlässlichkeit weiterer Zahlungs- und Effektenabwicklungs- systeme, welche für die Stabilität des Finanzsystems bedeutsam sind, notwendig. Weil Zahlungssysteme unter sich verknüpft sein können und die SNB im Bereich des Interbank-Zahlungsverkehrs, wo sie seit 1987 das Swiss Interbank Clearing Sys- tem (SIC) steuert, über vertiefte Kenntnisse verfügt, erscheint es sachgerecht, ihr auch die Überwachung weiterer systemisch bedeutsamer Zahlungs- und Effekten- abwicklungssysteme zu übertragen.

1.5.6.3 Internationale Bestrebungen zur Überwachung

von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen Die Globalisierung der Wirtschaft, der rasche technologische Fortschritt und die in- ternationale Verflechtung der Finanzmärkte haben im Rahmen der G10-Länder zu Bestrebungen geführt, sog. Kernprinzipien für die Gestaltung und den Betrieb von Zahlungssystemen zu entwickeln, welche für die Stabilität des Finanzsystems be- deutsam sind. Die von der Bank für Internationalen Zahlungsverkehr (BIZ) heraus- gegebenen «Core Principles for Systemically Important Payment Systems» definie- ren Mindeststandards, denen sich die Betreiber eines Zahlungssystems im Interesse eines funktionsfähigen internationalen Finanzsystems unterwerfen sollte. Den Zen- tralbanken wird dabei eine klar umschriebene Verantwortlichkeit für die Beachtung dieser Standards in ihrem nationalen Zuständigkeitsbereich zugewiesen: «The cen- tral bank should oversee compliance with the core principles by systems it does not operate and it should have the ability to carry out this oversight».133 Der Grundge- danke einer staatlichen Überwachung systemisch bedeutsamer Zahlungssysteme er- langt damit für die Mitgliedländer der Zehnergruppe eine (zumindest moralische) Verbindlichkeit. Eine umfassende Systemüberwachung, welche nebst den Zahlungssystemen auch Wertpapierabwicklungssysteme umfasst, wird von der Internationalen Kommission der Wertpapier-Aufsichtsbehörden («IOSCO») gefordert. Sie empfiehlt in ihren «Objectives and Principles of Securities Regulation» vom September 1998 eine

133 Bank for International Settlements (Anm. 131), S. 3.

6165

direkte Überwachung solcher Systeme und ihrer Betreiber, die auch Aspekte wie operationelle Sicherheit, Vor-Ort-Kontrollen und das Setzen von Minimalstandards einschliesst. Die IOSCO hat 1999 zudem gemeinsam mit dem bei der Bank für In- ternationalen Zahlungsausgleich angesiedelten «Committee on Payment and Settle- ment Systems (CPSS)» eine Task Force gebildet, welche im Oktober 2001 die «Re- commendations for Securities Settlement Systems» verabschiedet hat. Die Empfeh- lung 18 «Regulation and Oversight» verlangt eine spezifische Aufsicht über Effek- tenclearing und -settlementsysteme und weist darauf hin, dass sowohl die Aufsichts- behörde (in der Schweiz die EBK) als auch die Zentralbank über die für ihren je- weiligen Bereich erforderlichen Kompetenzen zur Beaufsichtigung bzw. Überwa- chung solcher Systeme verfügen und in der Ausführung dieser Aufsicht zusammen- arbeiten sollten. Auch auf nationaler Ebene lässt sich schon seit einigen Jahren der klare Trend er- kennen, die Überwachungsfunktion der Zentralbanken im Bereich der Zahlungssy- steme rechtlich verbindlicher zu verankern. So räumen etwa der Payment Clearing and Settlement Act in Kanada (1996) und der Payment Systems (Regulation) Act in Australien (1998) den dortigen Zentralbanken weitreichende Eingriffsmöglichkeiten ein. Das kanadische Recht verlangt, dass alle Zahlungssysteme, die ein Systemrisiko darstellen, bezüglich Risikomanagement und -kontrolle die Anforderungen der «Bank of Canada» erfüllen müssen; gegebenenfalls kann die Bank of Canada eine Verfügung auf Unterlassung einer operativen Tätigkeit, die unkontrollierbare Risi- ken beinhaltet, erlassen.134 In Australien kann die «Reserve Bank» Vorschriften für Zahlungssysteme erlassen, deren Überwachung als im öffentlichen Interesse liegend erachtet wird. Diese Vorschriften umfassen etwa die Bedingungen des Zugangs zum System und operationelle Anforderungen an die Teilnehmer.135

1.5.6.4 Anforderungen an Zahlungs- und

Effektenabwicklungssysteme 1.5.6.4.1 Spezifische Anforderungen an Zahlungssysteme Aus der Sicht einer wirksamen Umsetzung der Geldpolitik sowie der Reduktion des Systemrisikos lassen sich zwei spezifische Anforderungen an gesamtwirtschaftlich bedeutsame Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme ableiten. – Ein Zahlungssystem muss Zahlungen mit einem möglichst risikolosen Zah- lungsaktivum (settlement asset), idealerweise mit Zentralbankgeld, abwik- keln. Die Systemteilnehmer erhalten so die Sicherheit, dass die ihnen gutge- schriebenen Zahlungen mit keinem Kreditrisiko behaftet sind. Bei privaten Zahlungssystemen kann es indessen unter Umständen unmöglich sein, Zah- lungen direkt mit Zentralbankgeld abzuwickeln. So wickeln etwa die Swiss Euro Clearing Bank (SECB) in Frankfurt oder die CLS-Bank in New York mit Guthaben der Teilnehmer gegenüber der betreffenden Clearing-Bank und nicht mit Zentralbankgeld ab. Solche Systeme sollten wenigstens ein nahes Substitut zu Zentralbankgeld als Zahlungsmittel verwenden.

134 Art. 6, 10 Payment Clearing and Settlement Act 1996.

135 Art. 11,12, 18 Payment Systems (Regulation) Act 1998.

6166

– Ein Zahlungssystem sollte von ihm selbst ausgehende Kredit- und Liquidi- tätsrisiken weitgehend eliminieren. Die diesbezüglich sichersten Systeme wickeln heute Zahlungen während des Tages kontinuierlich und einzeln ab (sog. Real-Time Gross Settlement Systeme oder RTGS). Basiert ein RTGS- System auf Zentralbankgeld, ist für die abgewickelten Zahlungen die sog. Innertages-Endgültigkeit (intraday finality) gewährleistet. Aufgrund der Endgültigkeit von Zahlungsvorgängen innerhalb des Tages, wie sie in der Schweiz beim Bruttozahlungssystem SIC gegeben ist, greifen geldpolitische Aktionen sehr rasch. Nettozahlungssysteme basieren auf einem Aufrech- nungsmechanismus untertags; erst am Tagesende müssen die sich daraus er- gebenden Verpflichtungen erfüllt werden. Dies hat u.a. den Nachteil, dass die Teilnehmer grösseren Liquiditätsrisiken ausgesetzt sind, da sich beim Ausfall eines oder mehrerer Teilnehmer bis zum Aufrechnungszeitpunkt die Sollpositionen drastisch verändern können. Durch umfassende Risikobe- grenzungsmassnahmen, wie etwa durch die Hinterlegung von Sicherheiten und durch Verschuldungslimiten, können indessen auch Nettozahlungssys- teme einen recht hohen Sicherheitsstandard erreichen.

1.5.6.4.2 Spezifische Anforderungen an Effektenabwicklungssysteme Aus der Sicht einer wirksamen Umsetzung der Geldpolitik sowie der Reduktion des Systemrisikos lassen sich gestützt auf die von IOSCO/CPSS veröffentlichten Emp- fehlungen für Wertpapierabwicklungssysteme (Ziff. 1.5.6.3) zwei spezifische An- forderungen an Effektenabwicklungssysteme ableiten: – Zur Verminderung der Risiken im Vorfeld der Abwicklung (pre-settlement risk) wird empfohlen, dass die Bestätigung des Geschäfts (trade confirmati- on) unverzüglich und in jedem Fall bis zum Ende des Handelstags (T+0) erfolgt bzw. bis zum nächsten Tag (T+1), wenn eine Bestätigung eines indi- rekten Marktteilnehmers (etwa bei institutionellen Investoren) eingeholt werden muss. Die definitive Abwicklung soll fortlaufend erfolgen; der ge- samte Abwicklungszyklus darf in keinem Fall mehr als drei Tage umfassen (T+3). Die Einrichtung einer zentralen Gegenpartei sowie die Wertpapierlei- he werden unter dem Aspekt der Systemstabilität positiv bewertet. – Abwicklungsrisiken (settlement risk) können verringert werden durch simul- tane Lieferung gegen Zahlung (real time delivery versus payment). Hierfür ist eine sichere technische Verknüpfung zwischen Zahlungs- und Effekten- abwicklungssystemen erforderlich. Damit lassen sich die Abwicklungsrisi- ken entscheidend vermindern. Darüber hinaus wird empfohlen, Wertpapiere so weitgehend als möglich zu immobilisieren und zu entmaterialisieren, da- mit Transaktionen über zentrale Wertpapierverwahrer sicher abgewickelt werden können.

6167

1.5.6.4.3 Gemeinsame Anforderungen an Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme Aus geldpolitischer Sicht und unter dem Aspekt des Systemrisikos sind schliesslich zwei Anforderungen festzuhalten, die für Zahlungs- und Effektenabwicklungssyste- me gleichermassen gelten: – Der Zugang zu einem Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystem, das die Zentralbank selber für ihre Operationen benutzt, muss fair und offen sein. Nur ein diskriminierungsfreier Zugang vermag die Effizienz der Zahlungs- vorgänge bzw. Effektenübertragungen dauerhaft zu gewährleisten und er- laubt namentlich der Zentralbank die strikte Gleichbehandlung der Ge- schäftspartner bei ihren Finanzmarktoperationen. – Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme müssen operationell verlässlich sein und angemessene Backup-Fazilitäten aufweisen. Zur operationellen Si- cherheit gehören heutzutage insbesondere eine hohe Funktionsfähigkeit der IT-Plattform, einschliesslich geeigneter Mechanismen zur Datensicherung.

1.5.6.5 Sonderproblem: E-Geld (Electronic Money)

1.5.6.5.1 Begriff Elektronische Zahlungsmittel in Form von Wertspeicherkarten oder Direktzahlun- gen über Computernetze (digital cash oder cyber cash) finden wachsende Verbrei- tung. Mit der Ausbreitung elektronischen Geldes («E-Geld») wird das Ziel verfolgt, Transaktionskosten im Detailzahlungsverkehr zu reduzieren und umzuverteilen. Transaktionen mit E-Geld erfolgen nicht notwendigerweise über Bankkonten, son- dern die Werteinheiten auf dem Speichermedium fungieren als vorausbezahltes In- haberinstrument. Technisch unterscheidet man zumeist zwischen softwaregestützten und kartengestützten E-Geld-Systemen. Die Frage, ob Ausgabe und Verwaltung elektronischer Zahlungsmittel einer staatlichen Regulierung bedürfen, wird seit eini- ger Zeit diskutiert.

1.5.6.5.2 Geldpolitische Problemstellungen Auf den ersten Blick erscheint die Herausgabe von E-Geld nur als weiterer Schritt im schon seit längerem andauernden Prozess der Substitution von staatlich emittier- ten Zahlungsmitteln durch Zahlungsmittel aus privaten Quellen. Solche Bargeldsub- stitute sind geeignet, die Stabilität der Geldnachfrage zu verändern, vor allem, wenn sie sich unregelmässig ausbreiten. Die für die Geldpolitik daraus entstehenden Schwierigkeiten lassen sich entschärfen, wenn die Zentralbank über den Umfang des Einsatzes von Bargeldsubstituten ausreichend informiert ist. Mit den vorgeschlage- nen NBG-Bestimmungen für die Statistiktätigkeit der SNB wird gewährleistet sein, dass die Anbieter von E-Geld statistisch erfasst werden können (Ziff. 1.5.2). Der Einsatz von E-Geld privater Emittenten im Massenzahlungsverkehr anstelle von Banknoten verringert tendenziell die Zentralbankgeldmenge, führt mithin zu einer Verkürzung der Zentralbankbilanz. Auf eine Verringerung der Nachfrage nach

6168

Zentralbankgeld unter das für die Führung der Geldpolitik notwendige Minimalni- veau kann jedoch die Nationalbank durch die Anhebung des Mindestreservesatzes reagieren (Ziff. 1.5.3.4). Droht durch eine Überemission von E-Geld seitens von Nichtbanken ein übermässiger Rückgang der Nachfrage nach Zentralbankgeld, hat die SNB zudem die Möglichkeit, nebst den Banken weitere Emittenten von E-Geld der Mindestreservepflicht zu unterstellen (Ziff. 2.3.2.1.2). Die Führung der Geldpo- litik wird somit durch die Verbreitung von E-Geld nicht grundsätzlich in Frage ge- stellt.

1.5.6.5.3 Systemische Problemstellungen Ein weiteres Anliegen ist, dass die Entwicklung von E-Geld das reibungslose Funk- tionieren der Zahlungsverkehrssysteme nicht gefährden sollte. Insbesondere das Missmanagement des «Floats» (unzureichende Verwaltung der E-Geld-Gegenwerte), das Einschleusen von Falschgeld, grössere technische Pannen und schliesslich der Konkurs eines Emittenten von E-Geld könnten negative Auswirkungen auf die Ver- trauenswürdigkeit verschiedener E-Geld-Produkte und möglicherweise sogar ande- rer kartengestützter Zahlungsmittel haben. Da elektronische Werte, die auf voraus- bezahlte Karten geladen und in Computern gespeichert sind, ökonomisch gesehen Bankeinlagen ähneln, gibt es keinen Grund, weshalb Systemrisiken nicht auch ent- stehen könnten, wenn E-Geld in grossen Mengen zum Einsatz kommen sollte.136 Eine solche Entwicklung könnte dazu führen, dass auch E-Geld-Systeme gesamt- wirtschaftlich relevant werden. Falls E-Geld eine solche Bedeutung gewinnen sollte, muss die Nationalbank über die gesetzliche Möglichkeit verfügen, im Interesse einer wirksamen Umsetzung der Geldpolitik sowie der Reduktion des Systemrisikos auf die Ausgestaltung von Zahlungssystemen mit elektronischem Geld so einzuwirken, dass ihre Verlässlichkeit und Sicherheit gewährleistet ist.

1.5.6.5.4 Prudenzielle Problemstellungen E-Geld wird in der Bilanz der Emittenten als Verbindlichkeit ausgewiesen, die aus der Hereinnahme von Bargeld oder Buchgeld der Kundinnen und Kunden erwächst und zum Nennwert an die Stellen, die E-Geld als Zahlungsmittel akzeptieren (der Handel) zahlbar ist. Sache der Bankenaufsicht wäre es deshalb, den Schutz der Kundinnen und Kunden (E-Geld-Inhaber) und des Handels vor einer allfälligen In- solvenz der Emittenten von E-Geld sicherzustellen. Die finanzielle Integrität der des Emittenten könnte insbesondere gefährdet sein, wenn die Vorauszahlungen der Kundinnen und der Kunden bis zu ihrer Nutzung für Zahlungszwecke nicht solide oder nicht fristenkongruent angelegt werden. Dieses Problem ist mit dem Gläubiger- schutz bei herkömmlichen Banken vergleichbar.137 Eher in den Bereich der Banken-

136 In diesem Sinne auch Europäische Zentralbank, Bericht über elektronisches Geld, Frankfurt 1998, S. 18 f. 137 Die Eidgenössische Bankenkommission hat allerdings entschieden, dass die Ausgabe von elektronischem Geld nicht als gewerbsmässige Entgegennahme von Publikumseinlagen zu qualifizieren ist. Damit ist die Ausgabe von elektronischem Geld in der Schweiz unter gewissen Voraussetzungen nicht bewilligungspflichtig: EBK, Jahresbericht 1998, S. 55 f.

6169

aufsicht bzw. des Strafrechts würde auch der Schutz des Publikums vor Betrugsrisi- ken, die von E-Geld-Systemen ausgehen können, gehören. Ebenso gehört der Schutz vor dem Missbrauch von E-Geld-Systemen für Zwecke der Geldwäscherei in den Bereich der hiefür zuständigen Aufsichtsorgane.

1.5.6.6 Grundzüge einer Regelung zur Systemüberwachung

1.5.6.6.1 Geltungsbereich Von der Überwachung erfasst werden sollen «Systeme zur Abrechnung und Ab- wicklung von Zahlungen oder von Geschäften mit Finanzinstrumenten, insbesonde- re Effekten (Zahlungssysteme; Effektenabwicklungssysteme)». Ein «Zahlungssys- tem» ist eine auf einheitlichen Regeln und Verfahren beruhende zentrale Einrich- tung zur wechselseitigen Erfüllung monetärer Forderungen und Verpflichtungen. Unter dem Begriff «Effektenabwicklungssysteme» werden Systeme erfasst, welche die Schritte zwischen dem Abschluss eines Wertpapiergeschäfts (meistens an der Börse) und dessen Erfüllung umfassen (Übermittlung, Abstimmung, Bestätigung von Forderungen, Überweisung der Zahlung und Übertragung des Wertpapiers). In Bezug auf die Zahlungs- bzw. Übertragungsaufträge der Teilnehmer fungiert zu- meist eine zentrale Stelle als deren ausschliessliche Vertragspartei. Nicht von der Systemüberwachung erfasst werden sollen demgegenüber die Handelssysteme zum Abschluss des Geschäfts (Börsen u.ä.). Diese Überwachung ist im Börsengesetz ge- regelt.

1.5.6.6.2 Aufgabenteilung und Kompetenzabgrenzung zwischen SNB und EBK Die Überwachung von Zahlungssystemen hat geldpolitische Bedeutung und fällt somit in den Zuständigkeitsbereich der SNB. Auf der anderen Seite ist bereits heute mit der SIS (Verwaltung von Wertschriften und Abwicklung von Wertschriften- transaktionen) die Betreiberin einer Settlement-Einrichtung der Aufsicht durch die Bankenkommission unterstellt, und auch x-clear (Clearing-Dienstleistung für über Virt-x abgeschlossene Transaktionen) bemüht sich um die Bewilligung als Bank. Beim Aufbau einer umfassenden Systemaufsicht stellt sich deshalb die Frage nach der Kompetenzabgrenzung zwischen SNB und EBK. Im vorliegenden Gesetzesent- wurf wird ein Komplementärmodell beantragt: Die SNB ist zuständig für die Systemüberwachung («oversight»). Ihre Überwa- chungstätigkeit ist auf das Funktionieren des Gesamtsystems ausgerichtet und hat zum Ziel, Systemrisiken auszuschliessen oder zu minimieren und dadurch einen Beitrag an die Stabilität des Finanzsystems zu leisten. Dies geschieht z.B. indem die SNB die operationelle Sicherheit eines Systems beurteilt, die Kriterien für die Zu- lassung von Systemteilnehmern festlegt, das im System gewählte Zahlungsmittel ge- nehmigt oder die Organisationsgrundlagen und Geschäftsbedingungen überprüft, soweit diese für die Systemstabilität von Bedeutung sind. Die EBK ist demgegenüber zuständig für die Aufsicht über die einzelnen Betreiber eines Systems oder dessen Teilnehmer («supervision»). Ziel dieser Aufsicht ist in er- ster Linie der individuelle Anleger- und Gläubigerschutz. Dazu gehört die laufende

6170

Aufsichtstätigkeit der EBK über Bereiche auf Institutsstufe wie Eigenmittel, Risiko- verteilung, usw., die Überprüfung, ob die mit der Verwaltung und Geschäftsführung betrauten Personen Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten, die Festlegung von Kriterien für die bankengesetzlichen Revisionsberichte und schliesslich die Funktion einer spezialgesetzlichen Aufsichtsbehörde in Sachen Geldwäscherei.

1.5.6.6.3 Hauptelemente der Regelung 1.5.6.6.3.1 Übersicht Die vorgeschlagene Ausgestaltung der Überwachung von Zahlungs- und Effekten- abwicklungssystemen wird im Nationalbankgesetz, im Banken- und im Börsenge- setz umschrieben und regelt im Wesentlichen folgende Punkte: – Systemüberwachung durch die SNB (im NBG, Ziff. 2.3.3) – Beaufsichtigung der Systembetreiber durch die EBK (im BankG und im BEHG, Ziff., 2.8.2.1.1, 2.8.2.2) – Koordination/Zusammenarbeit zwischen SNB und EBK bei der Überwa- chung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen bzw. der Aufsicht über Systembetreiber (im NBG, BankG und BEHG, Ziff. 2.3.3.3, 2.8.2.1.4, 2.8.2.2) – Zusammenarbeit der SNB mit ausländischen Überwachungsbehörden (im NBG, Ziff. 2.3.3.3) Im Folgenden werden diese Punkte kurz umschrieben.

1.5.6.6.3.2 Systemüberwachung durch die SNB Die Systemüberwachung durch die SNB soll im neuen Nationalbankgesetz dreistu- fig geregelt werden: – Im Rahmen der statistischen Auskunftspflicht (Art. 15 E-NBG) kann die SNB bei allen Betreibern von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen Daten über deren Geschäftstätigkeit erheben. – Betreiber von Zahlungssystemen mit hohem Betragsvolumen und von Ef- fektenabwicklungssystemen unterliegen einer erweiterten Offenlegungs- pflicht (Art. 20 Abs. 1 E-NBG): Sie müssen der SNB auf Verlangen alle notwendigen Auskünfte erteilen, Unterlagen zur Verfügung stellen und Ein- sicht in die Einrichtungen vor Ort gewähren. Mit der Anforderung eines «hohen Betragsvolumens» wird sichergestellt, dass systemisch nicht bedeut- same Zahlungssysteme mit geringem Umsatz nicht von der erweiterten Of- fenlegungspflicht erfasst werden. – An den Betrieb von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen, von de- nen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen, kann die SNB Mindestanforderungen stellen (betr. Organisationsgrundlagen, Geschäftsbe- dingungen, Zulassung zum System, usw.; Art. 20 Abs. 2 E-NBG). Sank-

6171

tionsmöglichkeiten der SNB bei Missachtung der Mindestvorschriften sind die Verweigerung bzw. Schliessung eines Girokontos zur Zahlungsabwick- lung bei der SNB und die öffentliche Nennung von Systembetreibern, wel- che die Mindestanforderungen nicht beachten, im Handelamtsblatt. Von der EBK überwachten Systemen kann zudem die Bewilligung entzogen werden (Ziff. 1.5.6.6.3.3).

1.5.6.6.3.3 Beaufsichtigung der Systembetreiber durch die EBK Nach geltendem Recht ist die EBK zur Institutsaufsicht über Systembetreiber nur befugt, wenn diese den Status einer Bank und/oder eines Effektenhändlers haben.138 Eine zwangsweise Unterstellung setzt voraus, dass der Systembetreiber eine bewilli- gungspflichtige Tätigkeit ausübt, was nicht immer der Fall ist. Um diese Aufsichts- lücken zu schliessen, soll die EBK neu im Bankengesetz und im Börsengesetz die Befugnis erhalten, Systembetreiber ihrer Aufsicht zu unterstellen und ihnen eine Bewilligung als Bank zu erteilen, auch wenn diese keine Tätigkeit als Bank oder Effektenhändler im eigentlichen Sinne ausüben. Voraussetzung für die Bewilli- gungserteilung ist, dass die Systembetreiber die Bewilligungsvoraussetzungen des BankG und die Mindestanforderungen der SNB betreffend Systemsicherheit (NBG) erfüllen. Die Bestimmungen im Banken- und im Börsengesetz sind speziell auf Banken und Effektenhändler zugeschnitten und für Systembetreiber nicht immer sachgerecht. Die EBK soll daher neu die Befugnis erhalten, für Systembetreiber Erleichterungen oder Verschärfungen gegenüber den bank- und börsengesetzlichen Anforderungen anordnen zu können, um der besonderen Geschäftstätigkeit oder Risikolage von Sy- stembetreibern Rechnung zu tragen. Mit der vorgesehenen Flexibilisierungsklausel kann eine massgeschneiderte Institutsaufsicht sichergestellt werden, welche kom- plementär zur Systemüberwachung durch die Nationalbank eine lückenlose regula- torische Erfassung der Systembetreiber gewährleistet.

1.5.6.6.3.4 Koordination und Zusammenarbeit zwischen EBK und SNB Die Überwachungstätigkeit der SNB und die Aufsichtstätigkeit der EBK über Zah- lungs- und Effektenabwicklungssysteme sind eng miteinander verbunden: Nicht nur ist die Bewilligungserteilung durch die EBK an die Erfüllung der Mindestanforde- rungen der SNB gebunden; vielmehr wird sich die Trennung in Systemüberwachung und Aufsicht über den einzelnen Betreiber/Teilnehmer nicht immer klar vornehmen lassen und die beiden Aufsichtbehörden werden ähnliche Anforderungen an die be- troffenen Systeme bzw. deren Betreiber stellen. Um Doppelspurigkeiten zu vermei- den und eine effiziente Umsetzung der Überwachungs-/Aufsichtstätigkeit im Sys- tembereich zu gewährleisten, werden EBK und SNB im Nationalbankgesetz, Ban- kengesetz und im Börsengesetz explizit zur Zusammenarbeit verpflichtet. Obwohl jede Behörde für ihre Entscheide allein die Verantwortung trägt, müssen sie sich vor

138 Nicht zu den Systembetreibern in diesem Sinne zählen Börsen und börsenähnliche Einrichtungen, die von der EBK gemäss Artikel 3 BEHG überwacht werden.

6172

dem Erlass von Verordnungen, Verfügungen oder Empfehlungen gegenseitig anhö- ren und ihre Tätigkeit aufeinander abstimmen.

1.5.6.6.3.5 Zusammenarbeit der SNB mit ausländischen Aufsichtsbehörden Im NBG wird die SNB schliesslich ermächtigt, ausländischen Aufsichtsbehörden nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und Unterlagen über Betreiber von Zah- lungs- und Effektenabwicklungssystemen, von denen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen, zukommen zu lassen. Der Austausch von Informationen mit dem Ausland ist angesichts der starken internationalen Vernetzung von Zah- lungsströmen und angesichts der sich abzeichnenden grenzüberschreitenden Konso- lidierung im Wertpapier-Clearing und -Settlement für eine effiziente Aufsicht uner- lässlich. Allerdings ist der Informationsaustausch an zwei Bedingungen geknüpft, die sich auch im BankG finden: – Die ausgetauschten Informationen dürfen ausschliesslich zur direkten Be- aufsichtigung oder Überwachung von solchen Systemen und nicht etwa für die Strafverfolgung genutzt werden. – Die betroffenen ausländischen Behörden müssen an das Amts- oder Berufs- geheimnis gebunden sein.

1.6 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Im Auftrag des Eidg. Finanzdepartements hat die Expertengruppe «Reform der Währungsordnung» einen Bericht und Gesetzesentwurf139 erarbeitet, welcher dem in den vorherigen Kapiteln skizzierten Reformbedarf Rechnung trägt. Der Bundesrat hat auf Grundlage dieses Expertenentwurfs von Mitte März bis Mitte Juli 2001 ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Insgesamt haben 62 interessierte Stellen zum Reformvorschlag Stellung genommen. Der Vorschlag, das aus dem Jahre 1953 stammende und über weite Strecken veraltete Nationalbankgesetz einer Totalrevisi- on zu unterziehen, wurde allgemein begrüsst. Bei verschiedenen Fragen wünschten die Vernehmlassungsteilnehmenden jedoch Ergänzungen zur vorgeschlagenen Re- gelung oder sie waren sich über den konkreten Inhalt der Gesetzesbestimmung unei- nig140. Insbesondere zu Diskussionen Anlass gab einmal mehr die Formulierung des Noten- bankauftrags, bei dem die Linke und die Gewerkschaften nebst dem Ziel der Preis- stabilität den gleichwertigen Einbezug von Beschäftigungs- und Wachstumszielen wünschen, während FDP, SVP und economiesuisse die Vorrangigkeit des Ziels «Preisstabilität» stärker hervorheben möchten. Eine Mehrheit der Kantone, CVP, Gewerbeverband, Bankiervereinigung und die Schweizerische Nationalbank (SNB) selber unterstützen demgegenüber eine ausgewogene Formulierung.

139 «Expertenbericht Nationalbankgesetz» (Anm. 87).

140 «Bericht über die Ergebnisse der Vernehmlassung zur Revision des

Nationalbankgesetzes» vom 9. Januar 2002.

6173

Ebenfalls umstritten war die Art der Ermittlung der Nationalbankgewinne: FDP, SVP und Bankiervereinigung sind der Meinung, dass die Gewinnermittlung nicht verpolitisiert werden dürfe und möchten daher den Entscheid, welcher Anteil der SNB-Erträge zum Aufbau von Rückstellungen verwendet und welcher Anteil ausge- schüttet werden kann, der Nationalbank überlassen. Demgegenüber möchten insbe- sondere die Kantone diesen Entscheid durch ein unabhängiges Gremium bestehend aus Vertretern der SNB, des Bundesrats und der Kantone genehmigen lassen. Des weitern haben verschiedene Vernehmlassungsteilnehmende die Frage nach der Rechtsform der SNB aufgegriffen und Ergänzungen oder Präzisierungen bei der vorgeschlagenen Mindestreservepflicht sowie bei der Überwachung von Zahlungs- systemen gewünscht.

2 Besonderer Teil:

Kommentar zu den einzelnen Gesetzesbestimmungen

2.1 1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

2.1.1 Rechtsform und Firma (Art. 1 E-NBG)

2.1.1.1 Einleitung

Im ersten Artikel des Nationalbankgesetzes sollen jene rechtlichen Merkmale der Zentralbank aufscheinen, die üblicherweise auch am Beginn der Statuten einer pri- vaten Gesellschaft und ihres Eintrags in das Handelsregister figurieren: Rechtsform und Firma.141 Die Bezeichnung «Die Zentralbank der Schweizerischen Eidgenos- senschaft» in Artikel 1 Absatz 1 E-NBG erfasst die charakteristische Tätigkeit der SNB, wie sie auch in Artikel 99 Absatz 2 BV genannt ist. Damit wird – in aktien- rechtlicher Terminologie – der «Zweck der Gesellschaft»142 anvisiert. Unter einer «Zentralbank» wird nach heutigem Sprachgebrauch das, zumeist ausser- halb der Regierung stehende, Organ des Staates verstanden, dem die Kontrolle des Geldschöpfungsprozesses anvertraut ist. Die «Schweizerische Eidgenossenschaft» verweist auf das Staatsgebiet, für das die SNB eine geld- und währungspolitische Zuständigkeit beanspruchen kann. Mit der Kennzeichnung als «Zentralbank der Schweizerischen Eidgenossenschaft» wird die Tätigkeit der SNB somit direkt mit ih- rer Grundfunktion im schweizerischen Staatswesen verknüpft. Diese Verknüpfung erscheint sachgerecht, selbst wenn das Währungsgebiet des Schweizerfrankens der- zeit – gestützt auf den (kündbaren) Währungsvertrag vom 19. Juni 1980143 – auch das Fürstentum Liechtenstein umfasst. Die Charakterisierung als Zentralbank der Eidgenossenschaft setzt zudem einen bewussten Kontrapunkt zur aktienrechtlichen Organisationsstruktur der SNB. Damit reflektiert bereits der Eingangsartikel des Nationalbankgesetzes die «Doppelnatur als Privatrechtssubjekt einerseits und als In- stitut mit öffentlichen Aufgaben anderseits».144

141 Art. 626 Obligationenrecht (SR 220). Dazu Böckli Peter, (Anm. 37), Rz. 107.

142 Art. 626 Ziff. 2 Obligationenrecht (SR 220).

143 Währungsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein vom 19. Juni 1980 (SR 0.951.951.4). Dazu Klauser Peter, Der schweizerisch-liechtensteinische Währungsvertrag und die Reform des liechtensteinischen Gesellschaftsrechts, Quartalsheft SNB Nr. 2/1984, S. 64 ff.

144 BGE 109 Ib 154

6174

2.1.1.2 Rechtsform

Die Schweizerische Nationalbank, durch Bundesgesetz vom 6. Oktober 1905 als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft des Bundes geschaffen (AS 22 47), besteht seither mit unveränderter rechtlicher Identität. Ihre Ausstattung «mit dem Recht der juristischen Persönlichkeit» wird im bisherigen Eingangsartikel des NBG (Art. 1 Abs. 2) genannt, nicht aber die Rechtsform der Aktiengesellschaft, welche sich erst aus den nachfolgenden Bestimmungen des NBG (z.B. Art. 5 ff., 29 ff.) ergibt. Im neuen Nationalbankgesetz soll die SNB gleich zu Beginn als Aktiengesellschaft bezeichnet werden. Um die besondere aktienrechtliche Ausgestaltung der SNB in einem Spezialgesetz (Ziff. 1.3.2.1) zu kennzeichnen, wird sie in Artikel 1 Absatz 1 E-NBG als «spezialgesetzliche Aktiengesellschaft» umschrieben. Da eine Aktienge- sellschaft definitionsgemäss über das Recht der Persönlichkeit verfügt145, erscheint es nicht mehr notwendig, die rechtliche Verselbständigung der SNB im Eingangsar- tikel hervorzuheben. Dies war bei der Schaffung des Nationalbankgesetzes von 1905 insofern anders, als es damals galt, die rechtliche Verselbständigung gegenüber der – in der Volksabstimmung von 1897 gescheiterten – Variante Staatsbank gebührend hervorzuheben (Ziff. 1.3.1.1). Wie bisher sind Nationalbankgesetz und Handelsre- gistereintrag für die Existenz der SNB als juristische Person konstitutiv.

2.1.1.3 Firma

Nach Artikel 1 NBG besteht die «zentrale Notenbank» unter viersprachigem Namen. Die Revision von 1978 hatte die romanische Bezeichnung des Namens («Banca na- ziunala svizra») beigefügt, die bereits auf den seit 1976 ausgegebenen Banknoten der VII. Emission figurierte. Im neuen NBG soll nun zusätzlich die englische Be- zeichnung («Swiss National Bank») in die Firma aufgenommen werden (Art. 1 Abs. 2 E-NBG). Diese Erweiterung dürfte firmenrechtlich unproblematisch sein und keine Kollisionen verursachen, da der Gebrauch nationaler Bezeichnungen den pri- vaten Gesellschaften ohnehin nur beschränkt offen steht.146 Auch verhindert das sog. Einheitsgebot die Abfassung der Firma in mehreren – auch ausländischen – Sprachen nicht.147 Heute firmiert die SNB im Verkehr mit ausländischen Zentral- banken und internationalen Währungsinstitutionen (IWF, BIZ) zumeist mit «Banque Nationale Suisse», was nicht als befriedigend empfunden wird. Der Gebrauch der Bezeichnung «Swiss National Bank» als offizielle Firma entspricht den praktischen Anforderungen und den Erwartungen, denen sich die Bank in ihren internationalen Beziehungen ausgesetzt sieht.

145 Art. 643 OR. Dazu Böckli (Anm. 37), Rz. 143 c.

146 Art. 45 Handelsregisterverordnung (SR 221.411).

147 Meier-Hayoz Arthur/Forstmoser Peter, Schweizerisches Gesellschaftsrecht,

8. A. Bern 1998, S. 151.

6175

2.1.2 Subsidiäre Geltung des Obligationenrechts

(Art. 2 E-NBG) Das geltende Recht (Art. 13 NBG) erklärt den sechsundzwanzigsten Titel des Schweizerischen Obligationenrechts (OR, SR 220) als subsidiär auf die SNB an- wendbar. Damit sind wichtige Teile des OR, wie beispielsweise das Handelsregister (Art. 927–943 OR), das Firmenrecht (Art. 944–956 OR), das Recht der kaufmänni- schen Buchführung (Art. 957–964 OR) und der Handlungsvollmachten (Art. 458–

465 OR), von der Anwendung ausgeschlossen. In der Praxis finden jedoch auch

diese Teile auf die SNB Anwendung, weshalb neu ergänzend zum NBG auf sämtliche Vorschriften des Schweizerischen Obligationenrechts über die Aktiengesellschaft verwiesen wird (Art. 2 E-NBG).

2.1.3 Sitze und Bankstellennetz der SNB (Art. 3 E-NBG)

2.1.3.1 Einleitung

Die äussere Organisation der SNB ist seit 1907 unverändert geblieben. Auch die re- gionale Organisation atmet noch den Geist der Gründerzeit und widerspiegelt Kom- promisse, die im Zusammenhang mit der Übertragung der kantonalen Notenmono- pole an die Nationalbank geschlossen werden mussten (Ziff. 1.3.1; 1.3.2.2) Aus heutiger Sicht sind die historisch entstandenen gesetzlichen Vorschriften zur äusse- ren Organisation der SNB in zweierlei Hinsicht problematisch: Erstens verhindern sie eine flexible, den heutigen Bedürfnissen angepasste Gestaltung des Bankstellen- netzes der SNB, und zweitens stehen sie in Konflikt zur Organisationsautonomie der Nationalbank. Was die Gestaltung des Bankstellennetzes angeht, hat sich in den bald 100 Jahren der Nationalbanktätigkeit eine wirksame Organisation der Bargeldversorgung in der Schweiz herausgebildet. Sie stützt sich seitens der SNB ab auf die beiden Sitze so- wie ein Netz eigener Zweigstellen, Agenturen und Korrespondenten. Das anfängli- che Misstrauen der Kantone, dass die Versorgung einzelner Landesteile mit Bargeld nicht sichergestellt sein könnte, erweist sich aus heutiger Sicht als unbegründet; die daraus hervorgegangenen Organisationsregeln haben ihren Sinn verloren. Die starre Ordnung von Artikel 3 und 4 NBG ist deshalb durch eine Regelung zu ersetzen, welche der SNB erlaubt, ihr Bankstellennetz autonom und flexibel an die sich wan- delnden Bedürfnisse des schweizerischen Bargeldverkehrs anzupassen. Die Organisationsautonomie der SNB ist nebst der Finanz- und Budgetautonomie ein wichtiger Bestandteil der finanziellen Notenbankunabhängigkeit. Sie soll der Zentralbank die optimale Bereitstellung der für die Erfüllung ihres Auftrags erfor- derlichen Ressourcen erleichtern (Ziff. 1.2.2.3). Mit der Organisationsautonomie der Zentralbank sind die gesetzlichen Mitsprache- und Mitwirkungsrechte der Kantone bei der Gestaltung des regionalen Geschäftsstellennetzes der SNB nicht vereinbar. Diese könnten im Extremfall die SNB zwingen, ein ineffizientes Bankstellennetz aufrechtzuerhalten, und sie an einer möglichst kostengünstigen Leistungserstellung hindern. Bei der Neugestaltung der gesetzlichen Vorschriften zu den Sitzen, Zweigniederlas- sungen, Agenturen und Vertretungen in Artikel 3 E-NBG ist deshalb den Anliegen der Flexibilität und der Organisationsautonomie Rechnung zu tragen.

6176

2.1.3.2 Sitze (Art. 3 Abs. 1 E-NBG)

Als Folge der bei der Gründung der SNB heftig umstrittenen Sitzfrage verfügt die SNB gemäss geltendem NBG über einen «rechtlichen und administrativen Sitz» in Bern, wogegen der «Sitz des Direktoriums» in Zürich ist. Es handelt sich um einen historischen Kompromiss, der seit 1905 unangefochten blieb.148 Das NBG (Art. 3) schreibt ferner die Einteilung des Direktoriums in drei Departemente vor und weist ihnen die geographischen Standorte zu. Weil sich in der Praxis keine Probleme daraus ergaben, soll an den beiden Sitzen der SNB in Bern und Zürich festgehalten werden (Art. 3 Abs. 1 E-NBG). Im Unter- schied zum geltenden Recht wird dabei aber auf die Unterscheidung zwischen einem rechtlichen und einem administrativen Sitz verzichtet. Der Begriff des «administra- tiven Sitzes» ist im schweizerischen Zivilrecht unbekannt. Die SNB soll daher zu- künftig über einen rechtlichen Doppelsitz verfügen, der im Gesetz ausdrücklich vor- gegeben wird. Für diese Lösung sprechen sowohl historische Gründe als auch Grün- de des nationalen Interesses. Letztere legen es nahe, die Nationalbank sowohl in der Bundeshauptstadt als auch im Finanzzentrum der Schweiz mit einem rechtlichen Sitz zu verankern.

2.1.3.3 Zweigniederlassungen, Agenturen und Vertretungen

(Art. 3 Abs. 2 und 3 E-NBG) Ebenfalls neu soll die SNB ermächtigt werden, neben ihren beiden Sitzen in Bern und Zürich Zweigniederlassungen und Agenturen in den Regionen zu unterhalten, «soweit es die Geldversorgung des Landes erfordert» (Art. 3 Abs. 2 E-NBG). Ope- rativ betrachtet sind die Zweiganstalten der SNB bereits seit Mitte der achtziger Jah- re Aussenstellen des Bargeldbereichs (II. Departement); alle nicht mit dem Bargeld- verkehr zusammenhängenden Geschäfte der SNB (Geldmarktoperationen, Anlage der Währungsreserven, Goldoperationen, Bankgeschäfte für den Bund, usw.) wer- den ausschliesslich von den beiden Sitzen getätigt. Allein für die landesweite Bar- geldversorgung braucht die SNB deshalb heutzutage noch ein Netz von Bankstellen, seien dies Zweigniederlassungen – der Begriff «Zweigniederlassung»149 ist aktien- rechtlich korrekter als Zweiganstalt – oder eben Agenturen. Um der stärkeren geographischen Konzentration der Bargeldverarbeitung von Ban- ken, Post und Werttransportfirmen und der vermehrten Nutzung bargeldloser Zah- lungsmittel Rechnung zu tragen, hat die Nationalbank ihre Aktivitäten im Bargeld- verkehr neu ausgerichtet: Seit Anfang 2000 ist die Bargeldverarbeitung bei den Sit- zen Bern und Zürich sowie bei den Zweiganstalten in Genf und Lugano konzen- triert. Mit dieser Neuausrichtung verbunden war die Aufhebung der Kassenfunktio- nen der Zweiganstalten Basel, Lausanne, Luzern und St. Gallen. Seither wird dort nur noch der sogenannte Informationsauftrag – die Erläuterung der Geldpolitik ge- genüber Wirtschaft und Behörden sowie die Beobachtung der lokalen Wirtschaftsla- ge – wahrgenommen. Da die Informations- und Beobachtungsaufgabe kein Noten- bankgeschäft darstellt, wird diese Tätigkeit vom rechtlichen Begriff der Zweignie-

148 Schürmann (Anm. 38), Art. 3 N. 4, 5.

149 Vgl. Böckli (Anm. 37), Rz 143 a.

6177

derlassung, der einen eigentlichen Geschäftsbetrieb und eine gewisse wirtschaftliche Selbständigkeit einschliesst, nicht erfasst. Nach Aufhebung der Kassenfunktionen mussten die erwähnten vier Zweiganstalten deshalb im Handelsregister gelöscht werden.150 Diese regionalen Einheiten zur Wirtschaftsbeobachtung und Kontakt- pflege (Art. 3 Abs. 3 E-NBG) sind richtigerweise als «Vertretungen» zu bezeichnen. Nicht erforderlich ist, dass der Gesetzgeber in den Allgemeinen Bestimmungen des NBG festschreibt, wo «die Generalversammlung der Aktionäre sowie in der Regel die Sitzungen des Bankrates und des Bankausschusses stattfinden» (so bisher in Art. 3 Abs. 1 NBG). Diese Fragen können problemlos auf unterer Normstufe (z.B. im Organisationsreglement der SNB) geregelt werden.

2.1.4 Notenmonopol der SNB (Art. 4 E-NBG)

2.1.4.1 Verfassungsrechtliche und gesetzliche Ausgangslage

Nach dem früheren Verfassungswortlaut (Art. 39 Abs. 2 aBV) konnte der Bund das Notenmonopol durch eine unter gesonderter Verwaltung stehende Staatsbank aus- üben oder, «unter Vorbehalt des Rückkaufsrechts», einer zentralen Aktienbank übertragen. Der Vorbehalt des Rückkaufsrechts wird in Artikel 66 NBG bisher so umgesetzt, dass die Bundesversammlung der SNB das Recht zur Notenausgabe je- weils für die Dauer von 20 Jahren erteilt. Diesem Akt hat ein Beschluss der Gene- ralversammlung der SNB über Fortdauer oder Auflösung der Gesellschaft voranzu- gehen, der gemäss Artikel 38 Ziffer 6 NBG spätestens ein Jahr vor Ablauf des Mo- nopols zu fassen ist. Will der Bund das Notenmonopol nicht verlängern, so kann er die SNB mit Aktiven und Passiven übernehmen (Art. 66 Abs. 2 NBG). Letztmals wurde der SNB das Recht zur Notenausgabe mit Beschluss der Bundesversammlung vom 28. November 1996 bis zum 20. Juni 2017 erneuert (BBl 1996 III 23 ff., 1997 I 821).

2.1.4.2 Unnötige Befristung des Notenmonopols

Artikel 99 Absatz 2 BV beauftragt heute die «Schweizerische Nationalbank» direkt mit der Führung der Geld- und Währungspolitik (Ziff. 2.1.5.1). Die periodische Er- neuerung des Notenmonopols der SNB, mit der die eidgenössischen Räte jeweils gleichzeitig die vom Gesetzgeber gewählte Organisationsform einer Aktiengesell- schaft bestätigten, macht deshalb keinen Sinn mehr. Wie der Bundesrat in der Bot- schaft vom 24. April 1996 über die Erneuerung des ausschliesslichen Rechts der SNB zur Ausgabe von Banknoten ausführte (BBl 1996 III 31), bilden die Banknoten die Hauptkomponente bei der Verwendung des Notenbankgeldes. Auch wenn die Umsetzung der Geldpolitik heute primär durch die Beeinflussung des Zinsniveaus auf dem Schweizerfranken-Geldmarkt erfolgt, ist es erforderlich, dass die für die Führung der Geld- und Währungspolitik zuständige Behörde auch über das Noten- monopol verfügt. Denn die Giroguthaben bei der Nationalbank, die der Abwicklung der von ihr getätigten Geldmarktgeschäfte dienen, und die Banknoten sind enge Substitute. Notenausgabe und Steuerung des Geldangebots sind im Grunde mitein-

150 Vgl. Art. 77 Handelsregisterverordnung (SR 221.411).

6178

ander verbunden. Daher ist es nur folgerichtig, wenn der SNB das Recht zur Noten- ausgabe im Gesetz ohne Vorbehalte, d.h. dauernd, übertragen wird.

2.1.4.3 Dauerhafte Übertragung des Notenmonopols

auf die SNB Nach Artikel 99 Absatz 1 BV steht dem Bund das Recht zur Ausgabe von Münzen und Banknoten zu. Wie die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 ausführt (BBl 1997 I 303), geschieht die Übertragung des Banknotenmonopols vom Bund auf die SNB sinnvollerweise nicht auf Verfas- sungs-, sondern auf Gesetzesstufe. Die Übertragung soll indessen dauerhaft sein. Mit Artikel 4 E-NBG überträgt der Bund das ausschliessliche Recht zur Ausgabe von Banknoten der Schweizerischen Nationalbank. Die Norm bringt so zum Aus- druck, dass die Wahrnehmung des Notenmonopols untrennbar zur Führung der Geld- und Währungspolitik gehört.

2.1.5 Aufgaben der Notenbank (Art. 5 E-NBG)

2.1.5.1 Einleitung

Der Verfassungsartikel über die Geld- und Währungspolitik (Art. 99 Abs. 2 BV) fo- kussiert den Auftrag der SNB auf den Kern der Notenbanktätigkeit, die Führung der Geld- und Währungspolitik. Diese hat dem Gesamtinteresse des Landes zu dienen. Der verfassungsrechtlich umschriebene Notenbankauftrag ist auf der Gesetzesstufe zu präzisieren (Ziff. 1.2.2.2). Dies geschieht in Artikel 5 Absatz 1 E-NBG. Im Unterschied zum früheren Notenbankartikel (Art. 39 Abs. 3 aBV) figurieren im heutigen verfassungsrechtlichen Notenbankauftrag keine weiteren Hauptaufgaben der SNB mehr. Deshalb muss der verfassungsrechtliche Auftrag der SNB auf der Gesetzesstufe in die zentralbanktypischen Funktionen – d.h. in einen Katalog mo- dern gefasster Zentralbankaufgaben – aufgefächert werden. Dies geschieht in Artikel

5 Absätze 2–4 E-NBG.

2.1.5.2 Der Auftrag der SNB (Art. 5 Abs. 1 E-NBG)

2.1.5.2.1 Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes Die SNB hat sich in der Geld- und Währungspolitik vom Gesamtinteresse des Lan- des leiten zu lassen. Die von der Verfassung vorgegebene Formulierung wird im Ge- setz nahezu wörtlich wiederholt (Art. 5 Abs. 1, 1. Satz, E-NBG). Die Formulierung «... führt die Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes» weist auf die wirtschaftspolitische Gesamtverantwortung der SNB hin und verdeutlicht die Einbindung der Geldpolitik in die allgemeine Wirtschaftspolitik des Bundes. Der aus dem früheren Verfassungs- und Gesetzesrecht übernommene Wortlaut besagt, dass die Nationalbank für optimale monetäre Rahmenbedingungen der Wirtschaft zu

6179

sorgen hat.151 Die Formulierung soll auch zum Ausdruck bringen, dass die SNB allfällige Konflikte zwischen dem Ziel der Preisstabilität und der Beachtung der konjunkturellen Entwicklung im Gesamtinteresse des Landes lösen muss. Ferner wird mit dem «Gesamtinteresse» betont, dass die SNB ihre Geld- und Währungspo- litik auf die Bedürfnisse der schweizerischen Volkswirtschaft als Ganzes ausrichten muss und nicht auf die Probleme einzelner Regionen oder Branchen Rücksicht nehmen darf.

2.1.5.2.2 Gewährleistung der Preisstabilität Unter den heutigen Rahmenbedingungen bildet die Kontrolle des Geldschöpfungs- prozesses die Hauptaufgabe der SNB. Die SNB soll die Wirtschaft angemessen mit Geld versorgen und ihr so ermöglichen, ihr Produktionspotential auszuschöpfen, ohne dass mittelfristig die Preisstabilität gefährdet wird. Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, die SNB im Gesetz mit der Gewährleistung der Preisstabilität zu beauftragen. Länger anhaltende Veränderungen des Preisni- veaus sind die Folge einer Fehlentwicklung in der Geldversorgung. Da die SNB über die Steuerung des Geldangebots die Preisstabilität massgeblich beeinflusst, ist sie für die Erfüllung dieses wirtschaftspolitischen Ziels am Besten geeignet. Der SNB ist deshalb explizit die Verantwortung für Preisstabilität zu übertragen. In der kurzen und mittleren Frist können zwar Schwankungen des Preisniveaus auftreten, die nicht von der Geldpolitik herrühren. Aber es besteht kein Zweifel, dass Inflation und Deflation grundsätzlich ein monetäres Phänomen darstellen. Die Verpflichtung der Zentralbank auf die Gewährleistung von Preisstabilität bildet gleichzeitig einen Ersatz für die formelle Aufhebung der Goldbindung des Fran- kens.152 Schliesslich entspricht diese Zielformulierung qualitativ dem ausländischen Recht. Die Ausrichtung der Geldpolitik auf das vorrangige Ziel der Preisstabilität als staatsleitendes Prinzip ist heute weit verbreitet.153 Preisstabilität ist kein Selbstzweck. Sie ist eine wichtige Voraussetzung für das rei- bungslose Funktionieren der Wirtschaft und damit für nachhaltiges Wirtschafts- wachstum und Wohlstand. Die Stabilität des Preisniveaus ist vor allem deshalb wichtig, weil die Preise in unserer marktwirtschaftlichen Ordnung Produktion und Verbrauch der einzelnen Güter steuern. Veränderungen des Preisniveaus können fal- sche Signale setzen und zu kostspieligen Fehlplanungen und Fehlinvestitionen füh- ren. Inflation und Deflation erschweren die Entscheide von Konsumenten und Pro- duzenten, stören die Wirtschaftsentwicklung und führen zu sozial unerwünschten Fehlentwicklungen. Die Gewährleistung von Preisstabilität bedeutet jedoch nicht, dass die SNB Einfluss auf die relativen Preise nehmen soll. Anpassungen der relativen Preise erfüllen in einer Marktwirtschaft eine wichtige Lenkungsfunktion. Die Geldpolitik darf diese Lenkungsfunktion der Preise nicht beeinträchtigen. Die Aufgabe der SNB besteht

151 Schürmann (Anm. 38), Art. 2 N. 4.

152 Vgl. dazu ausführlicher: «Botschaft Währungsverfassung» (Anm. 13), BBI 1998 4037. 153 Ein ausführlicher Vergleich der verschiedenen Rechtsordnungen findet sich im «Expertenbericht Währungsverfassung» (Anm. 26), S. 29 ff.

6180

vielmehr darin, die Gesamtheit der in der schweizerischen Volkswirtschaft notierten Preise auf einem sinnvoll definierten Durchschnitt zu stabilisieren. Auf eine numerische Fixierung von Preisstabilität auf Gesetzesstufe wird verzichtet. Damit wird nicht zuletzt der Tatsache Rechnung getragen, dass Preisstabilität nie genau gemessen werden kann. Im Falle der Schweiz wurde festgestellt, dass der frü- here Landesindex der Konsumentenpreise die effektive Teuerung um etwa 0,5 bis 0,6 Prozentpunkte überzeichnete.154 Solche Messfehler sind auch nach der Revision

2000 des schweizerischen Konsumentenpreisindexes nicht ganz ausgeschlossen.

Insbesondere ist es unmöglich, Preiserhöhungen, die qualitative Verbesserungen von Gütern und Dienstleistungen widerspiegeln, vollständig zu erfassen. Der Lan- desindex der Konsumentenpreise dürfte die effektive Teuerung auch weiterhin leicht überschätzen. Deshalb ist es gerechtfertigt, Preisstabilität – sofern sie am Konsu- mentenpreisindex gemessen wird – mit einer leicht positiven Inflationsrate gleichzu- setzen.155 Aus heutiger Sicht herrscht in der Schweiz Preisstabilität, wenn die jährli- che Teuerung 1 Prozent pro Jahr beträgt. Da in der Praxis eine präzise Steuerung der Inflationsrate unmöglich ist, sind in einem beschränkten Umfang positive oder ne- gative Abweichungen der Inflation vom Stabilitätsziel zuzulassen. Unter Preisstabi- lität ist deshalb eine Inflationsrate – gemessen am Landesindex der Konsumenten- preise – von 0 bis 2 Prozent pro Jahr zu verstehen (Ziff. 1.1.1). Diese Definition schliesst Deflation, d.h. einen Rückgang des Preisniveaus, aus. «Gewährleisten» bedeutet, dass Preisstabilität nicht nur anzustreben, sondern als Er- gebnis herbeizuführen ist. Die langfristige Tendenz der Preisentwicklung ist letztlich ein monetäres Phänomen. Die SNB muss deshalb anhaltende oder gar sich selbst be- schleunigende inflationäre oder deflationäre Entwicklungen verhindern. In der kurzen Frist können jedoch auch Preisbewegungen auftreten, welche die Na- tionalbank nur beschränkt zu beeinflussen vermag. Diese rühren in der Regel von unerwarteten Ausschlägen der Erdöl- und anderer Importpreise sowie von Änderun- gen des Wechselkurses und der indirekten Steuern her. Solange es sich hierbei le- diglich um Zufallsschwankungen handelt, können vorübergehende Abweichungen vom Ziel der Preisstabilität hingenommen werden.

154 Brachinger Hans Wolfgang, Schips Bernd, Stier Winfired, Expertise zur Relevanz des «Boskin-Reports» für den schweizerischen Landesindex der Konsumentenpreise, Neuchâtel 1999. 155 Zugunsten einer leicht positiven Inflationsrate wird auch das «Schmierfett-Argument» aufgeführt, welches besagt, dass zu niedrige Teuerungsraten realwirtschaftliche Anpassungsprozesse behindern. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Nominallohnrigiditäten bei Inflationsraten nahe von Null eine Anpassung der Reallöhne verhindern. Leicht positive Inflationsraten könnten auch als «Schmierfett» für die Wirtschaft wirken, falls die Erwartung steigender Preise produktionsfördernd wirken würde. Empirische Untersuchungen geben allerdings keine eindeutige Antwort, ob solche «Schmierfett-Effekte» in Wirklichkeit existieren (dazu z.B. Groshen Erica, Schweitzer Mark, Identifying Inflation’s Grease and Sand Effects in the Labor Market, in: Feldstein Martin (Hrsg.), The Costs and Benefits of Price Stability, Chicago, 1999, S. 273–313).

6181

2.1.5.2.3 Beachtung der konjunkturellen Entwicklung Es ist unbestritten, dass die Geldpolitik – in einer kleinen offenen Volkswirtschaft mit flexiblen Wechselkursen – die wirtschaftliche Entwicklung beeinflussen kann. Da die Nationalbank mit der Geldpolitik über ein wirksames wirtschaftspolitisches Instrument zur Konjunkturstabilisierung verfügt, wird ihr auch eine Mitverantwor- tung für die realwirtschaftliche Entwicklung übertragen. Bei der Beachtung der konjunkturellen Entwicklung sind zwei Situationen zu unter- scheiden: die vorsorgliche Reaktion der Geldpolitik auf wirtschaftliche Störungen, welche die Preisstabilität gefährden könnten, sowie die Bekämpfung von Inflation, welche letztlich eine Folge unangemessener Geldversorgung der Wirtschaft darstellt. Die SNB muss – erstens – die konjunkturelle Entwicklung beachten, wenn sie auf wirtschaftliche Störungen reagiert, welche die Preisstabilität gefährden könnten. Da- bei ist zwischen zwei Arten von Störungen zu unterscheiden: unerwartete Verände- rungen der Gesamtnachfrage nach schweizerischen Gütern und Dienstleistungen und Störungen auf der Angebotsseite. Die Störungen der Gesamtnachfrage stammen in der Schweiz typischerweise aus dem Ausland. So können internationale Portfolioumschichtungen in den Schwei- zerfranken zu einer starken Aufwertung unserer Währung am Devisenmarkt führen. Besteht die Gefahr, dass der Aufwärtsdruck auf den Franken längere Zeit andauert, ist eine Lockerung der schweizerischen Geldpolitik angebracht. Denn ein starker und anhaltender Höhenflug des Schweizerfrankens gefährdet die Preisstabilität. Er bewirkt vorerst einen Einbruch von Produktion und Beschäftigung und anschlie- ssend einen Rückgang des Preisniveaus. Lockert die SNB die Geldpolitik, bewahrt sie nicht nur die Preisstabilität, sondern sie trägt auch dazu bei, den Produktions- und Beschäftigungseinbruch zu mildern. Bei Störungen der Gesamtnachfrage wirkt eine Geldpolitik, die auf die Stabilisierung des Preisniveaus abzielt, auch als Stabili- sator von Produktions- und Beschäftigungsschwankungen. Allerdings ist die SNB nicht immer in der Lage, die Wirkungen von Nachfragestö- rungen auf Produktion und Beschäftigung vollständig zu neutralisieren. Lockert sie die Geldpolitik massiv, kann sie den Produktions- und Beschäftigungseinbruch vielleicht gering halten, aber sie läuft Gefahr, die Inflation längerfristig anzufachen. Die richtige Dosierung gleicht somit einer Gratwanderung. Der in Artikel 5 Absatz 1 festgehaltene Notenbankauftrag gibt der SNB einen Kompass für diese Gratwande- rung: Sie muss die Geldpolitik so dosieren, dass die Preisstabilität auch längerfristig gewahrt bleibt. Aber sie muss den Spielraum, der ihr zur Stabilisierung von Produk- tion und Beschäftigung zur Verfügung steht, ausschöpfen. Vor einem echten Zielkonflikt stehen die Zentralbanken bei Störungen auf der An- gebotsseite wie z.B. einem Anstieg des Erdölpreises oder der indirekten Steuersätze. Diese Störungen bewirken eine Zunahme der Produktionskosten. Sie führen deshalb nicht nur zu einem Anstieg des Preisniveaus, sondern veranlassen auch die Unter- nehmungen, Produktion und Beschäftigung zu drosseln. Es versteht sich von selbst, dass die SNB in diesem Falle nicht imstande ist, gleichzeitig den Anstieg des Preis- niveaus und den Rückgang von Produktion und Beschäftigung zu verhindern. Ihr Auftrag besteht vielmehr darin, die unmittelbaren Wirkungen solcher Störungen auf das Preisniveau zuzulassen, um die negativen Einflüsse auf Produktion und Be- schäftigung zu mildern. Die SNB darf aber keinen Kurs steuern, der einen anhalten- den Inflationsanstieg auslöst.

6182

Zweitens muss die SNB die konjunkturelle Entwicklung auch in Situationen beach- ten, in welchen aufgrund von Fehleinschätzungen bei der Geldversorgung der Wirt- schaft bereits Inflation entstanden ist. Ist die SNB gezwungen, eine hohe Inflation zu bekämpfen, sollte sie in der Regel einen möglichst graduellen Restriktionskurs steu- ern. Die restriktive Geldpolitik lässt mit einer Verzögerung von zwei bis drei Jahren nicht nur die Inflation sinken, sondern sie führt normalerweise auch zu einem vor- übergehenden Produktions- und Beschäftigungseinbruch. Mit einer graduellen In- flationsbekämpfung kann die SNB die Wirkungen der restriktiven Geldpolitik auf Produktion und Beschäftigung verringern. Die SNB muss also auf die Konjunktur Rücksicht nehmen. Die Möglichkeiten der Geldpolitik zur Konjunkturbeeinflussung sind aber begrenzt und dürfen nicht über- schätzt werden. Die meisten Ökonomen vertreten heute die Meinung, dass eine No- tenbank über wirksame Instrumente zur Beeinflussung der Konjunktur verfügt, diese aber nicht in jeder Situation so einsetzen kann, dass auch die Preisstabilität gewahrt bleibt. Der Transmissionsmechanismus ist komplex, und es bestehen nur lückenhafte Kenntnisse über die Wirkungsweise der Geldpolitik. Dies hängt auch damit zusam- men, dass die Wirkungen der Geldpolitik zum Teil mit langen und variablen Verzö- gerungen eintreten. Für den Erfolg einer diskretionären Geldpolitik (mit dem Ziel einer antizyklischen Konjunktursteuerung im Sinne eines keynesianischen «demand management») fehlen somit die ökonomisch-technischen Voraussetzungen. Es be- steht vielmehr die Gefahr, dass sich diskretionäre Massnahmen prozyklisch auswir- ken und die Notenbank selber Ursache makroökonomischer Instabilität wird.156 Er- schwerend kommt hinzu, dass jeder Versuch einer aktiven Konjunktursteuerung durch die Notenbank auch die Erwartungen der Wirtschaftsakteure beeinflusst. Die- se Erwartungen können entgegengesetzte Effekte auslösen und wirksame Reaktio- nen der Zentralbank auf Störungen verunmöglichen. Schliesslich ist es oft schwie- rig, Störungen rechtzeitig zu identifizieren und zu quantifizieren. Die Geldpolitik kann deshalb das konjunkturelle Auf und Ab nicht vollständig ausschalten. Insgesamt trägt der Wortlaut von Artikel 5 Absatz 1 E-NBG den Möglichkeiten und Grenzen der Geldpolitik gebührend Rechnung.

2.1.5.3 Die Kernaufgaben der SNB (Art. 5 Abs. 2 E-NBG)

2.1.5.3.1 Versorgung des Schweizerfranken-Geldmarktes mit Liquidität (Art. 5 Abs. 2 Bst. a) Unter den einzelnen Aufgaben, welche die SNB in Wahrnehmung ihres Auftrags zu erfüllen hat, soll im Gesetz zuvorderst die Versorgung des Schweizerfranken- Geldmarktes mit Liquidität figurieren. Diese Funktion wird in Artikel 5 Absatz 2 Bst. a E-NBG als eigenständige Aufgabe der SNB genannt, weil die Zuführung von Notenbankgeld an die Finanzinstitute deren Kreditschöpfungspotential und damit die Geldversorgung der Wirtschaft insgesamt beeinflusst. Da die Banknoten allein aufgrund der Nachfrage der Wirtschaft ausgegeben werden, konzentriert sich die Umsetzung der Geldpolitik nach heutigem Konzept auf die Beeinflussung des

156 Vgl. bereits Friedman Milton und Schwartz Anna J., A Monetary History of the United States, 1867–1960, Princeton 1963, für eine kritische Position gegenüber einer diskretionären Geldpolitik.

6183

Schweizerfranken-Geldmarktsatzes innerhalb des festgelegten Zinsbandes (Ziff. 1.1.1). Indem die SNB den Geschäftsbanken in einem zinsbandkonformen Ausmass Giroguthaben zur Verfügung stellt, versorgt sie das Bankensystem und damit indi- rekt den Schweizerfranken-Geldmarkt mit der erforderlichen Liquidität. Sie tut dies, indem sie geeignete, auf Schweizerfranken oder Fremdwährung lautende Finanzak- tiva kauft oder verkauft. Von praktischer Bedeutung für die Steuerung des Geld- marktes sind zur Zeit vor allem Repo-Geschäfte, welche die früher zur Geldmarkt- steuerung eingesetzten Devisenswaps abgelöst haben.157 Der Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage an Giroguthaben findet am Geldmarkt über den kurzfristi- gen Zinssatz statt. Ferner ist mit der Aufgabe, den Geldmarkt mit Liquidität zu versorgen, indirekt die Funktion der SNB als «Lender of last resort» angesprochen.

2.1.5.3.2 Gewährleistung der Bargeldversorgung (Art. 5 Abs. 2 Bst. b) Zu den Aufgaben der SNB gehört im Weiteren, die Bargeldversorgung des Landes zu gewährleisten. Bisher sprach das NBG (Art. 2 Abs. 1) allgemein von der «Er- leichterung des Zahlungsverkehrs» als einer primären Aufgabe der SNB. Darunter verstand die Lehre technische Erleichterungen, vorab die Förderung des bargeldlo- sen Zahlungsverkehrs unter den Banken158, doch fiel auch die Versorgung des Lan- des mit Bargeld darunter.159 Es erscheint indessen zweckmässig, die Funktionen der SNB in den Bereichen der Bargeldversorgung und der bargeldlosen Zahlungssyste- me (Ziff. 2.1.5.3.3) normativ auseinanderzuhalten. Der Gesetzgeber überträgt des- halb der SNB (in Art. 5 Abs. 2 Bst. b E-NBG) zunächst die Aufgabe der Bargeldver- sorgung. Diese Funktion ergänzt die Ausübung des Notenmonopols (Art. 4 E-NBG), mit der sie sachlich zusammenhängt. Die SNB setzt seit 1981 nicht nur die Bank- noten, sondern im Auftrag des Bundes auch die Münzen über ihr Bankstellennetz in Umlauf und nimmt die nicht benötigten Zahlungsmittel wieder zurück. Diese Dop- pelrolle kommt im Währungs- und Zahlungsmittelgesetz (Art. 5, 7–9 WZG) neuer- dings klar zum Ausdruck.160 Konkret beinhaltet die Gewährleistung der Bargeldver- sorgung die Pflicht der SNB, ein geeignetes Distributionsnetz zu unterhalten, das die Schwankungen im Bargeldverkehr – er erhöht sich entsprechend den Zahlungsge- wohnheiten in der Wirtschaft regelmässig an den Monatsenden und erreicht jeweils am Jahresende seinen Höchststand – aufzufangen vermag.

157 Bei einem Repo (Repurchase Agreement) verkauft der Geldnehmer Wertpapiere an den Geldgeber. Gleichzeitig wird vereinbart, dass der Geldnehmer Wertpapiere gleicher Gattung und Menge zu einem späteren Zeitpunkt vom Geldgeber zurückkauft und ihm einen Repo-Zins für die Dauer des Geschäfts entrichtet. Ein Devisenswap ist eine Kombination eines Kassengeschäfts mit einem Termingeschäft, wobei am Ende der Laufzeit die umgekehrte Transaktion zu einem voraus bestimmten Kurs abgewickelt wird. Der Liquiditätseffekt von Repos oder Swaps ist beschränkt auf deren Laufzeit, d.h. die Geschäfte neutralisieren sich bei Fälligkeit selbst. Dies macht sie als Steuerungsinstrumente besonders flexibel und stellt überdies sicher, dass die SNB die Geldmarktzinsen unter Kontrolle behalten kann.

158 Schürmann (Anm. 38), Art. 2 N. 3.

159 Klauser (Anm. 18), S. 445.

160 Vgl. «Botschaft WZG» (Anm. 9), BBl 1999 7272, 7278 ff.

6184

2.1.5.3.3 Erleichterung und Sicherung des Funktionierens bargeldloser Zahlungssysteme (Art. 5 Abs. 2 Bst. c) Der bargeldlose Zahlungsverkehr der Schweiz ist heute durch folgende Systeme ge- prägt: das elektronische Interbank-Zahlungsverkehrssystem SIC (Swiss Interbank Clearing), das Postzahlungssystem und das DTA-System (Datenträger-Austausch). Das elektronische Geldtransfersystem SIC wird von einem Gemeinschaftsunterneh- men der Banken im Auftrag der SNB, die es auch steuert, betrieben. Zahlungsmittel in diesem System sind Giroguthaben der SIC-Teilnehmer bei der SNB.161 Die SNB versteht ihre Rolle im bargeldlosen Zahlungsverkehr so, dass sie primär das gute Funktionieren von Grossbetrags-Zahlungssystemen, an denen Banken, Effekten- händler, Wertschriften- und andere Clearing-Organisationen, Post, usw. angeschlos- sen sind, zu erleichtern sucht. Indem die SNB Systeme zur Abwicklung von Gross- betragszahlungen zwischen den Finanzinstituten unterstützt, die mit möglichst ge- ringen Liquiditäts- und Kreditrisiken behaftet sind und eine hohe Funktionssicher- heit gewährleisten, leistet sie einen bedeutenden Beitrag zur Stabilität der Finanz- märkte. Die Aufgabe wird vom Gesetzgeber inskünftig mit das Funktionieren bar- geldloser Zahlungssysteme «zu erleichtern» umschrieben (Art. 5 Abs. 2 Bst. c E-NBG). Die bisherige Umschreibung, den Zahlungsverkehr «zu erleichtern» (Art. 2 Abs. 1 NBG), genügt indessen mit Bezug auf stabilitätsrelevante Zahlungssysteme heute nicht mehr. Die SNB hat namentlich im Interbank-Zahlungsverkehr eine Schlüssel- stellung inne. Dieser Funktion ist bei der Ausformulierung der Notenbankaufgaben in einer Weise Rechnung zu tragen, dass die Funktionsfähigkeit volkswirtschaftlich bedeutsamer Zahlungssysteme nicht nur erleichtert, sondern auch gesichert werden soll. Denn es soll ja die SNB im neuen Nationalbankgesetz auch die Kompetenz er- halten, die Tätigkeit von Zahlungssystemen, von denen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen können, zu überwachen (Ziff. 1.5.6). Der vorgeschlagene Wortlaut «Sie erleichtert und sichert das Funktionieren bargeldloser Zahlungssyste- me» (Art. 5 Abs. 2 Buchstabe c E-NBG) nimmt dieses Anliegen auf. Er lehnt sich im Kern an das Europäische Recht an. Gemäss Artikel 105 Absatz 2 (4. Lemma) des Vertrags vom 7. Februar 1992 zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft («EG- Vertrag») besteht eine der grundlegenden Aufgaben des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB) darin, «das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern».162 Die Aufgabenumschreibung in Artikel 5 Absatz 2 Bst. c E-NBG verweist mithin in allgemeiner Form auf die Ein- griffskompetenz der SNB gegenüber Betreibern von Zahlungs- und Effektenab- wicklungssystemen, die neu in das Nationalbankgesetz aufgenommen werden soll (Art. 19–21 E-NBG). Mit der Zielformulierung im Bereich bargeldloser Zahlungs- systeme wird die Norm von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c E-NBG als Auslegungs- hilfe beim Vollzug von Artikel 19–21 E-NBG dienen können.

161 Vgl. Vital Christian, Swiss Interbank Clearing (SIC): Erfahrungen und Einschätzungen, in: Geiger H. und Spreemann K. (Hrg), Banktopologie, Bern/Stuttgart/Wien 1998, S. 79–94; Hess Martin, Die Rechtsgrundlagen des Swiss Interbank Clearing, WuR 1988, S. 32 ff.

162 Ebenso Art. 3.1 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems

der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank («ESZB-Statut»).

6185

2.1.5.3.4 Verwaltung der Währungsreserven (Art. 5 Abs. 2 Bst. d) Die Währungsreserven dienen der Zentralbank zur Vornahme allfälliger Interventio- nen am Devisenmarkt, zur Vorbeugung und Überwindung allfälliger Krisen und zur Sicherung des Vertrauens in die eigene Währung. Zu den Währungsreserven werden im Einzelnen Gold, Devisen, Reservepositionen beim internationalen Währungs- fonds und internationale Zahlungsmittel gezählt. Im Aufgabenkatalog des neuen NBG sollen diese Notenbankaktiven wegen ihrer geld- und währungspolitischen Wichtigkeit besonders angesprochen werden. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe d E-NBG «verwaltet die SNB die Währungsre- serven». Die Gesetzesnorm nimmt damit auf Artikel 99 Absatz 3 BV (Bilden ausrei- chender Währungsreserven) Bezug. Die Verwaltung der Währungsreserven unter- steht dem Primat der Geld- und Währungspolitik; sie hat nach den Kriterien Sicher- heit, Liquidität und Ertrag zu erfolgen. Dies bedeutet, dass sich die SNB auf liquide Anlagen mit einem begrenzten Kreditrisiko konzentrieren muss. In diesem Rahmen – sowie unter Berücksichtigung der besonderen Bedeutung der grossen Leitwährun- gen als Transaktions- und Reservemedien – werden die Anlagen von der SNB nach den Grundsätzen einer zeitgemässen Vermögensbewirtschaftung getätigt. Insbeson- dere wird durch gezielte Diversifikation der Anlagen ein angemessenes Rendite-/ Risikoverhältnis angestrebt. Mit der Wortwahl «verwalten» wird eine Tätigkeit der SNB anvisiert, die zwar ertragsorientiert gestaltet ist, sich aber in die zu führende Geld- und Währungspolitik einordnet (Ziff. 1.4.4.4).

2.1.5.3.5 Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems (Art. 5 Abs. 2 Bst. e) Als Zentralbank trägt die SNB in verschiedener Weise zur Stabilität des Finanzsys- tems bei (Art. 5 Abs. 2 Bst. e E-NBG). Der wirksamste Schutz der Systemstabilität besteht darin, durch geeignete Rahmenbedingungen dafür zu sorgen, dass die Grundpfeiler des Finanzsystems (Währung, Banken, Abwicklungssysteme) robust sind und bleiben. Der Staat leistet einen wichtigen Beitrag zum Schutz gegen die In- solvenz von Finanzinstituten, indem er – in der Schweiz durch die Eidgenössische Bankenkommission – eine wirksame, präventiv ausgerichtete Finanzmarktaufsicht sicherstellt. Die SNB ihrerseits ist gehalten, die Entwicklungen im Finanzsektor im Rahmen ihrer Statistiktätigkeit sowie der Überwachung von Zahlungs- und Effek- tenabwicklungssystemen laufend zu analysieren und mit einer stabilitätsorientierten Geldpolitik dem Finanzsystem eine solide Basis zu schaffen. Gleichwohl kann nicht ausgeschlossen werden, dass die SNB zur Verhinderung ei- ner Systemkrise zu ausserordentlichen Massnahmen greifen muss. Weil die SNB unbegrenzt Liquidität in Schweizerfranken schaffen kann und über die Währungsre- serven verfügt, ist sie dazu am Ehesten in der Lage. Massnahmen, die darauf abzie- len, das inländische Finanzsystem durch Zufuhr zusätzlicher Liquidität stabil zu halten, sind indessen mit Risiken verbunden. Denn die zusätzliche Geldschöpfung beinhaltet die Gefahr, mit den Erfordernissen einer auf Preisstabilität ausgerichteten Politik in Konflikt zu geraten.

6186

Die Lösung von Liquiditätsproblemen muss stets vom Bestreben geleitet sein, die Funktionsfähigkeit des Systems als Ganzes zu schützen. Von der Rolle der SNB als «Lender of last resort» abzugrenzen ist demgegenüber die Rettung einzelner, insol- vent gewordener Finanzinstitute. Dies ist nicht Sache der Notenbank. In einem marktwirtschaftlichen System sind Verluste infolge des Zusammenbruchs eines Fi- nanzinstitutes von dessen Eigentümern und allenfalls den Gläubigern zu tragen. Das Insolvenzrecht entfaltet dabei insoweit eine disziplinierende «Vorwirkung», als es das Eingehen unvertretbarer Risiken im Normalfall mit der Entfernung des Unter- nehmens vom Markt bestraft. Die meisten Notenbankgesetze verzichten mit guten Gründen darauf, die «Lender of last resort»-Funktion ausdrücklich zu regeln. Das Verhalten der Notenbank bei Li- quiditätsproblemen einer Bank darf nicht voraussehbar sein. Würde bereits im Vor- aus ein bekanntes und garantiertes «Auffangnetz» bestehen, verleitete dies die Fi- nanzmarktteilnehmer zu einem risikoreicheren Verhalten («Moral Hazard»). Des- halb sind die Kriterien für ein Tätigwerden der SNB als «Lender of last resort» einer gesetzlichen Regelung kaum zugänglich.

2.1.5.4 Sonderaufgabe: Mitwirkung bei der internationalen

Währungskooperation (Art. 5 Abs. 3 E-NBG) Die SNB nimmt in verschiedener Weise an der internationalen Währungskooperati- on teil. Nur die direkte Zusammenarbeit der SNB mit anderen Zentralbanken, etwa zwecks Anlage von Währungsreserven oder Gewährung kurzfristiger Swap- Kredite163, stützt sich bisher explizit auf das Nationalbankgesetz (Art. 14 Ziff. 3 NBG). Für die Aktivitäten der SNB, die sich in den Rahmen völkerrechtlicher Ab- kommen einordnen, bilden verschiedene Spezialerlasse des Bundes die innerstaatli- che Rechtsgrundlage (Ziff. 1.3.3.2). Daran soll sich inskünftig nichts ändern. Nachdem der SNB in den letzten Jahrzehnten mit speziellen Bundeserlassen wichti- ge Vollzugsaufgaben in der internationalen Währungszusammenarbeit übertragen wurden, erscheint es sachgerecht, diesen Tätigkeitsbereich im Notenbankgesetz (Art. 5 Abs. 3, 1. Satz, E-NBG) zusammenfassend sichtbar zu machen. Die vorge- schlagene Normierung («Sie wirkt bei der internationalen Währungskooperation mit») begründet per se keine völkerrechtliche Handlungsfähigkeit der SNB; eine solche kann ihr allenfalls in einzelnen staatsvertraglichen Abkommen eingeräumt werden.164 Der Wortlaut «wirkt ... mit» behält die Zuständigkeit des Bundes in der Führung der schweizerischen Aussenpolitik (Art. 54, 166 BV) vor. Im Unterschied zu den Kernaufgaben gemäss Artikel 5 Absätze 1 und 2 E-NBG, welche die SNB unabhängig erfüllen soll (Ziff. 2.1.6), geniesst die SNB im Bereich der internationalen Währungskooperation keine Weisungsfreiheit von den Behörden des Bundes. Sie soll hierzu vielmehr «nach Massgabe der entsprechenden Bundes- gesetzgebung» mit dem Bundesrat zusammenarbeiten (Art. 5 Abs. 3, 2. Satz, E-NBG). Solche Regeln der einvernehmlichen Zusammenarbeit finden sich etwa in

163 Dazu Klauser Peter, Schweizerische Rechtsgrundlagen der internationalen

Währungshilfe, in: Festschrift für Leo Schürmann, Staat und Gesellschaft, Freiburg 1987, S. 318 f.

164 Dazu Nobel (Anm.18), S. 161.

6187

Artikel 1 Absatz 3 AKV-Beschluss (SR 941.15), in Artikel 4 Bretton Woods- Mitwirkungsgesetz (SR 979.1) und der darauf gestützten Vereinbarung über die Durchführung der Mitgliedschaft beim Internationalen Währungsfonds sowie in Ar- tikel 5 ESAF-Beteiligungsbeschluss (SR 941.152) verankert. Mit der «entsprechen- den Bundesgesetzgebung» sind mithin die verschiedenen Spezialerlasse auf dem Gebiet der internationalen Währungskooperation gemeint (Ziff. 1.3.3.2). Die Mit- wirkung der SNB an der internationalen Währungskooperation schliesst die Bera- tung der Bundesbehörden in internationalen Währungsfragen mit ein. Es ist deshalb nicht notwendig, diese vor- und mitlaufende Tätigkeit – die Artikel 2 Absatz 1, 2. Satz NBG bisher gesondert erwähnt – in den Aufgabenkatalog von Artikel 5 E-NBG aufzunehmen. Auf die vorgeschlagene Weise lässt sich die internationale Verflech- tung der Geld- und Währungspolitik im Sinne einer Mitverantwortung der SNB zwanglos im Notenbankgesetz festschreiben.165 Zusätzlich zur beschriebenen internationalen Zusammenarbeit auf völkerrechtlicher Basis dienen zahlreiche direkte Geschäfte der SNB mit anderen Zentralbanken und internationalen Organisationen, die nicht völkerrechtlich eingebettet sind (Art. 10 E-NBG, Ziff. 2.2.3), der internationalen Währungskooperation. Auch diese rechts- geschäftliche Tätigkeit der SNB, sowie die technische Hilfe an andere Zentralban- ken sollen in der Aufgabenumschreibung von Artikel 5 Absatz 3 E-NBG miterfasst sein.

2.1.5.5 Nebenaufgabe: Bankdienstleistungen für den Bund

(Art. 5 Abs. 4 E-NBG) Das Erbringen von Bankdienstleistungen für die Regierung gehört nicht zu den Kernaufgaben einer Zentralbank (Ziff. 1.4.6.1.1). Dennoch soll die Rolle der SNB als Bankier des Bundes unter den gesetzlichen Aufgaben von Artikel 5 E-NBG er- wähnt werden. Die Tätigkeit ist im Geschäftskreis der SNB (Art. 11 E-NBG) näher ausgestaltet. Nach dem Wortlaut von Artikel 5 Absatz 4 E-NBG erbringt die SNB dem Bund Bankdienstleistungen. Unter dem Begriff «Bund» sind zunächst die Bundesverwal- tung, das Bundesgericht sowie die Bundesanstalten und -institutionen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (wie etwa ETH, EPFL, AHV-Ausgleichskasse, Spezialfonds der Eidgenossenschaft) zu verstehen. Grundsätzlich ebenfalls vom Begriff des Bun- des erfasst werden Anstalten oder Aktiengesellschaften des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit (wie etwa SBB, Post, SUVA, Eidg. Alkoholverwaltung). Al- lerdings wird die SNB bei diesen selbständigen Anstalten und Aktiengesellschaften des Bundes besonders sorgfältig prüfen müssen, ob und inwieweit die Erbringung von Bankdienstleistungen ihnen gegenüber mit dem Grundsatz der Wettbewerbs- neutralität vereinbar ist. Aufgrund ihrer wichtigen Funktionen im Zahlungsverkehr wird etwa die Post wie eine Bank Zugang zu den Dienstleistungen der SNB erhal- ten. Erläuterungsbedürftig ist auch, welche Bankdienstleistungen die Nationalbank dem Bund erbringt: Es handelt sich um Leistungen, die der Bund auch auf dem pri- vaten Markt erhältlich machen könnte (Ziff. 1.4.6.1.1). Grundsätzlich fallen darunter

165 In diesem Sinne auch Richli Paul, Zur internationalen Verflechtung

der schweizerischen Währungsordnung, in: ZBJV 124bis, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1988, S. 360.

6188

alle Arten von Bankdienstleistungen. Im Vordergrund stehen Kontoführung und Abwicklung des Zahlungsverkehrs, Anlage liquider Mittel, Mittelbeschaffung am Geld- und Kapitalmarkt, Aufbewahrung und Verwaltung von Wertgegenständen und Wertschriften. Nicht unter die Bankdienstleistungen fällt der Münzdienst (Ziff. 1.4.6.2.2). Neu ist die Rolle der SNB als Bankier des Bundes im Nationalbankgesetz nicht mehr als gesetzliche Obliegenheit, sondern als Befugnis ausgestaltet (Ziff. 1.4.6.3.3; Ziff. 2.2.4). Die SNB erbringt dem Bund inskünftig jene Bankdienstleistungen, die in Vereinbarungen zwischen den zuständigen Bundesstellen und der SNB nach Art und Umfang umschrieben sind. Innerhalb dieses vertraglich gesetzten Rahmens handelt die SNB wie eine Geschäftsbank – nämlich im Auftrag ihres Kunden. Dieses auftragsgebundene Handeln der SNB wird in Artikel 5 Absatz 4, 2. Satz E-NBG be- sonders erwähnt, weil es eine atypische Form der Zusammenarbeit zwischen Zen- tralbank und Regierung ist; sie bezieht sich ausschliesslich auf die Erbringung von Bankdienstleistungen – nicht auf die Führung der Geld- und Währungspolitik oder die internationale Währungskooperation.

2.1.6 Weisungsfreiheit der SNB (Art. 6 E-NBG)

Nach Artikel 99 Absatz 2 BV führt die SNB die Geld- und Währungspolitik «als unabhängige Zentralbank». Die wichtigste Ausprägung der Zentralbankautonomie ist die funktionelle Unabhängigkeit: Die Zentralbank soll ihren Auftrag frei von Weisungen der Regierung oder des Parlaments erfüllen können (Ziff. 1.2.2.3). Obwohl die SNB bereits heute über einen hohen Grad an funktioneller Unabhängig- keit verfügt166, ist es unerlässlich, dass das neue NBG den Verfassungsbegriff «un- abhängig» (Art. 99 Abs. 2 BV) durch explizite Normierung der Weisungsfreiheit konkretisiert. Das in Artikel 6 E-NBG statuierte Verbot, bei der Wahrnehmung der geld- und währungspolitischen Kernaufgaben weder vom Bundesrat noch von der Bundesversammlung oder von anderen Stellen Weisungen einzuholen oder entge- genzunehmen, richtet sich sowohl an die Nationalbank als Institution wie auch an die Mitglieder ihrer Organe (Bankrat, Direktorium, Revisionsstelle). Unter «anderen Stellen» sind Bundes- oder kantonale Behörden ebenso zu verstehen wie Kreise der Privatwirtschaft. Damit wird die funktionelle Unabhängigkeit der SNB in der Er- füllung ihrer Kernaufgaben gesichert und die schweizerische Währungsordnung in einem zentralen Punkt europakompatibel (Ziff. 6). Die Weisungsfreiheit der SNB bedeutet namentlich, dass sie über die Wahrnehmung des Notenmonopols, die Li- quiditätsversorgung des Geldmarktes, die Bargeldversorgung, die Sicherung des Funktionierens der Zahlungssysteme, die Anlage ihrer Aktiven und den Einsatz des hierfür erforderlichen Notenbankinstrumentariums autonom entscheiden kann.

166 Vgl. dazu «Botschaft Währungsverfassung» (Anm. 13), BBl 1998 4045.

6189

2.1.7 Rechenschaftspflicht und Information

(Art. 7 E-NBG)

2.1.7.1 Einleitung

Die Unabhängigkeit der Zentralbank verlangt nach einem Gegengewicht. Als sol- ches dient die Pflicht der Zentralbank, über ihre Politik umfassend Rechenschaft ab- zulegen. Diesem Ansatz liegt das Konzept einer «rechenschaftspflichtigen Unabhän- gigkeit» (accountable independence)167 der Zentralbank zugrunde, wie es auch Ein- gang in das Recht der Europäischen Union168 gefunden hat: Indem die Zentralbank ihre Politik regelmässig erklären und über ihre getroffenen Entscheidungen Rechen- schaft ablegen muss, erhält ihre unabhängige Stellung die notwendige demokrati- sche Legitimation, und ihre Tätigkeit wird transparent. Neben der Pflicht zur Rechenschaftsablage gegenüber Bundesrat und Parlament er- fordert die Unabhängigkeit der Zentralbank auch eine öffentliche Verfügbarkeit von Informationen über die Geldpolitik. Namentlich soll die Zentralbank die Öffentlich- keit in regelmässigen Abständen über ihre Absichten und den Grad der Zielerrei- chung der Geldpolitik orientieren sowie marktrelevante Zentralbankdaten publizie- ren.169 Bei der konkreten Ausgestaltung von Rechenschaftspflicht und Information drängt sich eine Dreiteilung auf, weil Bundesrat, Parlament und Öffentlichkeit in einem unterschiedlichen Verhältnis zur Notenbank stehen und unterschiedliche Funktionen erfüllen.

2.1.7.2 Rechenschaftsablage gegenüber dem Bundesrat

(Art. 7 Abs. 1 E-NBG) Schon heute legt die SNB dem Bundesrat umfassend Rechenschaft über die geführte Geldpolitik ab. Dies geschieht vorab in Form der Aussprachen über die Wirtschafts- und Währungslage, die zwischen dem Direktorium und der Delegation für allgemei- ne Wirtschaftspolitik des Bundesrates drei- bis viermal jährlich stattfinden. Weil sich dieser gegenseitige, vertrauensvolle Informationsaustausch bewährt hat, soll er in Artikel 7 Absatz 1, 1. Satz, E-NBG in seinen Grundzügen normiert werden. Der Gesetzestext lässt offen, ob der Gesamtbundesrat oder eine Delegation die Vertre- tung der SNB anhören will. Der Gegenstand der Aussprachen ist breit umschrieben; er soll die Beurteilung der Wirtschaftslage und der Geld- und Währungspolitik um- fassen, aber auch aktuelle Fragen der Wirtschaftspolitik des Bundes. Für die SNB ist wichtig, namentlich den finanz- und fiskalpolitischen Rahmen zu kennen, in dem die Geldpolitik geführt werden muss. Mit der Wortwahl «regelmässig» kann die Peri- odizität der Aussprachen flexibel auf die jeweiligen Bedürfnisse abgestimmt werden.

167 Zum Begriff vgl. Lastra Rosa Maria, Central Banking and Banking Regulation,

London 1996, S. 49 ff.

168 Artikel 113 (Abs. 3) EG-Vertrag.

169 Vgl. Verfahrenskodex des Internationalen Währungsfonds zur Transparenz der Geld- und Finanzpolitik (Juli 2000), Anhang 1, Ziff. II, III.

6190

Seit 1978 findet sich im Nationalbankgesetz (Art. 2 Abs. 2) die Pflicht von Bundes- rat und Nationalbank verankert, sich vor Entscheidungen von wesentlicher kon- junkturpolitischer und monetärer Bedeutung über ihre Absichten zu orientieren und ihre Massnahmen aufeinander abzustimmen. Die Vorschrift wurde vorab im Hin- blick auf die Handhabung des hoheitlichen Notenbankinstrumentariums geschaf- fen170 (Ziff. 1.3.5.3.2). In der Praxis gelangt sie jeweils am Jahresende zum Tragen, wenn der Präsident des Direktoriums mit dem Gesamtbundesrat die geldpolitischen Absichten für das Folgejahr erörtert. Die Pflicht zur wechselseitigen Orientierung «vor Entscheidungen von wesentlicher wirtschaftspolitischer und monetärer Be- deutung» soll denn auch in das neue Nationalbankgesetz (Art. 7 Abs. 1, 2. Satz, E-NBG) übernommen werden; anstelle von «konjunkturpolitisch» soll – parallel zu Artikel 7 Absatz 1, 1. Satz, E-NBG – der breitere und modernere Begriff «wirt- schaftspolitisch» gesetzt werden. Die Rechenschaftsablage der SNB gegenüber dem Bundesrat erhält mit dem 2. Satz von Artikel 7 Absatz 1 E-NBG eine «vorwärtsori- entierte» Komponente, die der Landesregierung erlaubt, dem Direktorium ihre Mei- nung – etwa zum geplanten Restriktionsgrad der Geldpolitik – zu bedenken zu ge- ben. Die Entscheidungsautonomie der SNB muss jedoch gewahrt bleiben, weil die Rechenschaftsablage sonst unweigerlich mit der Weisungsfreiheit (gemäss Art. 6 E-NBG) in Konflikt geriete. Werden jene hoheitlichen Notenbankinstrumente auf- gehoben, welche in Ausnahmesituationen vom Bundesrat eingesetzt werden (Ziff. 1.5.4, 1.5.5), könnte die Koordinationspflicht nämlich inskünftig bedeuten, dass der Restriktionsgrad der Geldpolitik der Zustimmung des Bundesrates bedürfte. Es wäre daher sachwidrig, die in Artikel 2 Absatz 2 NBG bisher normierte Pflicht zur wechselseitigen Abstimmung der Massnahmen in das neue Nationalbankgesetz überzuführen. Die SNB trägt für die Wahrnehmung der in Artikel 5 Absätze 1 und 2 E-NBG umschriebenen Aufgaben die alleinige Verantwortung. Der Bundesrat sei- nerseits ist allein verantwortlich für die in seine Zuständigkeit fallenden Entscheide der Wirtschaftspolitik des Bundes. Bestandteil der Rechenschaftspflicht der Nationalbank ist ferner die Genehmigung von Jahresbericht und -rechnung der SNB durch den Bundesrat. Diese Genehmi- gung soll – wie bisher – vor der Abnahme Jahresbericht und -rechnung durch die Generalversammlung erfolgen können. Im geltenden Recht (Art. 63 Ziff. 2 Bst. i in Vbdg. mit Art. 25 Abs. 3 NBG) erscheint diese Genehmigungsbefugnis bzw. Vorla- gepflicht als Ausfluss der Mitwirkung und Aufsicht des Bundes bei der Verwaltung. Sie gehört jedoch systematisch zur Rechenschaftspflicht und soll deshalb nun in Ar- tikel 7 Absatz 1, 3. Satz, E-NBG figurieren. Während der erste Teil von Artikel 7 Absatz 1 E-NBG (Erörterung von Wirtschaftslage und Geldpolitik) das Pendant zur funktionellen Unabhängigkeit der SNB bildet, stellt die Genehmigung von Ge- schäftsbericht und Jahresrechnung das Pendant zur finanziellen Unabhängigkeit – speziell der Finanz- und Budgetautonomie – der SNB dar.

170 Nach Schürmann (Anm. 38; Art. 2 N. 6), hatte die Vorschrift die «Koordination der Konjunkturpolitik» zum Gegenstand, als deren Bestandteil damals die Geld- und Währungspolitik verstanden wurde.

6191

2.1.7.3 Rechenschaftsablage gegenüber

der Bundesversammlung (Art. 7 Abs. 2 E-NBG) Der Bundesversammlung kommt als Volksvertretung eine wichtige Rolle bei der demokratischen Legitimation des geldpolitischen Kurses der SNB zu: Die SNB sieht sich bei der Führung der Geldpolitik oftmals vor schwierige Entscheidungen und Zielkonflikte gestellt. Diese Entscheidungen werden bewusst an die unabhängige Zentralbank delegiert, weil sie dazu über die besseren Voraussetzungen verfügt als beispielsweise der Bundesrat oder das Parlament (Expertise, Anreizstruktur, techni- sche Voraussetzungen). Die Übertragung dieser Kompetenzen impliziert die ent- sprechende Übernahme von Verantwortung. Deshalb muss die Notenbank dem Par- lament ex post erläutern, aufgrund welcher Überlegungen sie diese Entscheidungen gefällt hat. Bisher bestand gegenüber den eidgenössischen Räten keine im NBG verankerte Re- chenschaftspflicht. Gleichwohl haben Vertreter der SNB in den zuständigen Kom- missionen der Bundesversammlung immer wieder zur aktuellen Wirtschaftslage, zur Geld- und Währungspolitik sowie zu bank-, finanz- und aussenpolitischen Fragen Stellung genommen. Bei der Ausgestaltung der Rechenschaftsablage gegenüber der Bundesversammlung ist zwei Aspekten besondere Beachtung zu schenken: Erstens muss eine Einfluss- nahme der politischen Akteure auf die Entscheidungen der Zentralbank vermieden werden. Zweitens darf die Berichtspflicht der SNB gegenüber der Bundesversamm- lung nicht zu einem Informationsvorsprung von Parlamentsmitgliedern gegenüber dem Publikum bzw. den Märkten führen. Beides verlangt, dass die Berichtspflicht der SNB gegenüber der Bundesversammlung primär «rückwärtsorientiert» erfolgt, d.h. eine Erläuterung und Begründung ihrer Geld- und Währungspolitik (Art. 7 Abs. 2 E-NBG), nicht aber eine Bekanntgabe geldpolitischer Absichten, umfasst. Die neue Gesetzesnorm sieht die «regelmässige» Erläuterung gegenüber den «zu- ständigen Kommissionen der Bundesversammlung» vor. Zeitpunkt und Häufigkeit der Rechenschaftsablage gegenüber dem Parlament werden dabei bewusst nicht im Gesetz festgelegt, sondern sollen sich nach den Bedürfnissen der zuständigen Kom- missionen richten können. Denkbar wäre beispielsweise, dass die SNB dem Parla- ment zweimal jährlich ihre Geldpolitik und ihre Einschätzungen über die Inflations- und Konjunkturentwicklung erläutert. Die Parlamentsmitglieder sollen dabei die Möglichkeit haben, der SNB Fragen zu stellen und eine Diskussion zu führen. Um einen kritischen Dialog zu ermöglichen und die Rechenschaftsablage gegenüber dem Parlament deutlich von der Information der Öffentlichkeit abzugrenzen, soll die Re- chenschaftsablage in Kommissionssitzungen und nicht im Plenum erfolgen.

2.1.7.4 Information der Öffentlichkeit

(Art. 7 Abs. 3 E-NBG) Um ihre Glaubwürdigkeit zu erhalten, muss eine Zentralbank die von ihr geführte Geldpolitik gegenüber der Öffentlichkeit transparent machen. Dies ist notwendig, damit der Aussenstehende beurteilen kann, ob und wie konsequent die Zentralbank das ihr vom Gesetz vorgegebene Ziel im Zeitablauf verfolgt. Die SNB muss deshalb gegenüber der Öffentlichkeit zunächst Klarheit schaffen über die von ihr in der Ver-

6192

gangenheit geführte Politik: In ihren halbjährlichen Medienkonferenzen hält die SNB Rückschau auf die Geld- und Währungspolitik und stellt sich den Fragen zum geldpolitischen Kurs. Die Information der Öffentlichkeit muss aber auch eine Orientierung über die geld- politischen Absichten umfassen. Diese erfolgt ebenfalls an den Halbjahres- Mediengesprächen der SNB und zielt darauf ab, den Wirtschaftssubjekten die Er- wartungsbildung über die künftige Geldversorgung der schweizerischen Wirtschaft zu erleichtern. Die SNB will ihre Geldpolitik voraussehbar gestalten, indem sie der Öffentlichkeit ihre Inflations- und Konjunkturprognosen bekannt gibt und über all- fällige geldpolitische Indikatoren, welche sie bei der Bestimmung ihres geldpoliti- schen Kurses beachtet, orientiert. Das neue Nationalbankgesetz (Art. 7 Abs. 3 E-NBG) normiert diese Information über die vergangene Entwicklung sowie die zukunftsgerichtete Orientierung der Öffentlichkeit.

2.1.7.5 Veröffentlichung von Berichten und Daten

(Art. 7 Abs. 4 E-NBG) Zusätzlich zur Information der Öffentlichkeit an den Halbjahres-Mediengesprächen veröffentlicht die Nationalbank bereits heute schriftliche Berichte und Daten zu Wirtschaftslage und Geldpolitik: Sie erstellt vierteljährlich Berichte über die real- wirtschaftliche und monetäre Entwicklung (sog. «Quartalshefte») und informiert in ihrem Jahresbericht umfassend über die Wirtschaftsentwicklung und Geldpolitik im vergangenen Jahr.171 Diese Darstellung der Geld- und Währungspolitik hat sich be- währt und wird deshalb in Artikel 7 Absatz 4 NBG als Bestandteil der Informati- onspflicht normiert. Die Pflicht der SNB, auch über die realwirtschaftliche Ent- wicklung zu berichten, ist dabei differenziert zu verstehen: Die SNB soll nicht über alle Bereiche der schweizerischen Wirtschaft quartalsweise Bericht erstatten, son- dern gezielt jene realwirtschaftlichen Entwicklungen erhellen, welche für die Füh- rung der Geldpolitik bedeutsam sind. Nach bisherigem Recht veröffentlicht die SNB zudem «Ausweise über den Stand ih- rer Aktiven und Passiven am 10., 20. und letzten jedes Monats» (Art. 16 Abs. 2 NBG). Die Veränderungen der Bilanzpositionen sollen den Marktbeobachtern er- lauben, sich ein Bild über die Liquiditätsversorgung des Bankensystems zu machen. Allerdings vermag die ausschliessliche Bekanntgabe von Bilanzpositionen, auch wenn sie teilweise mit Kommentar versehen ist, im heutigen Umfeld der Finanz- märkte nicht mehr zu befriedigen. Dies zeigt sich daran, dass die Wirtschaftsmedien seit einigen Jahren darauf verzichten, den Ausweis der SNB zu publizieren. Eben- falls nicht mehr zur Beurteilung des Restriktionsgrades der Geldpolitik geeignet ist die Vorschrift, wonach die SNB «die Prozentsätze, zu denen sie diskontiert und Darlehen gewährt, regelmässig öffentlich bekannt» gibt (Art. 16 Abs. 1 NBG). Denn der Diskont- und Lombardkredit ist als Mittel zur Steuerung des Geldangebots be- deutungslos geworden (Ziff. 1.3.3.3). Inskünftig sollte der «Ausweis» primär die Umsetzung der Geldpolitik in kurzen Zeitabständen illustrieren und sich somit auf

171 Sämtliche Publikationen, verschiedene Datenreihen und eine Vielzahl von weiteren Informationen finden sich auf der Internetseite der SNB: http://www.snb.ch.

6193

einige geldpolitisch wesentliche Grössen konzentrieren. Zudem sind nähere Anga- ben über die eingesetzten Instrumente denkbar (Mengen- und Preisangaben). Das neue Gesetz schafft mit Artikel 7 Absatz 4 E-NBG die nötige Flexibilität, indem der Text von «geldpolitisch wichtigen Daten» (anstelle eines Ausweises über den Stand der Aktiven und Passiven) spricht. Die in Artikel 7 Absatz 4 geregelte Pflicht zur Veröffentlichung von Berichten und Daten zur Geldpolitik entspricht dem EU-Recht (Ziff. 6).

2.1.8 Steuerbefreiung der SNB (Art. 8 E-NBG)

Unter den Allgemeinen Bestimmungen soll auch der steuerrechtliche Status der SNB geregelt werden. Bei der Revision 1997 des Nationalbankgesetzes wurde die Regelung über die Steuerbefreiung der SNB, die sich zuvor nur auf die kantonalen und kommunalen Steuern erstreckte, auch auf die direkten Steuern des Bundes aus- geweitet.172 Artikel 8 E-NBG ist – mit einer kleinen Ausnahme – identisch mit Arti- kel 12 NBG. Die Ausnahme betrifft den Wortlaut von Artikel 8 Absatz 2 E-NBG. Im Unterschied zu Artikel 12 NBG soll sich der Vorbehalt in Artikel 8 Absatz 2 E-NBG nur noch auf die Gebühren von Kantonen und Gemeinden erstrecken. Von der Entrichtung «kantonaler und kommunaler Handänderungssteuern», die in der Vergangenheit je- weils bei Grundstückgeschäften anfielen, soll die SNB befreit werden, da die Kan- tone ohnehin mit zwei Dritteln an dem – in jüngerer Zeit stark erhöhten – National- bankgewinn partizipieren.

2.2 2. Kapitel: Geschäftskreis

2.2.1 Einleitung

Die Normen über den Geschäftskreis der SNB bedürfen einer umfassenden Neuge- staltung (Ziff. 1.4.2). Es geht darum, den rechtsgeschäftlichen Handlungsspielraum der SNB so zu erweitern, dass die Nationalbank an den dynamisch sich wandelnden Finanzmärkten ihre Aufgaben optimal erfüllen kann. Dazu bedarf es einer flexiblen Umschreibung der rechtsgeschäftlichen Instrumente im Gesetz, wobei die spezifi- schen Anforderungen einer Zentralbank an Liquidität, Risiko und Ertrag ihrer Anla- gen adäquat zu berücksichtigen sind (Ziff. 1.4.5). Systematisch folgt der Vorschlag für die Bestimmungen über den SNB- Geschäftskreis der neuen Gliederung der Notenbankaufgaben in Artikel 5 E-NBG. Materiell liegt eine Orientierung an der Regelung des Geschäftskreises der EZB na- he, weil es sich dabei um einen anerkannten Standard handelt. In terminologischer Hinsicht erweist es sich als zweckmässig, die Begriffe der schweizerischen Finanz- marktgesetzgebung (Bankengesetz, Börsengesetz) zu übernehmen.

172 Dazu Botschaft vom 17. März 1997 über die Revision des Nationalbankgesetzes («Botschaft 1997»), BBl 1997 II 1000 ff.

6194

2.2.2 Geschäfte mit Finanzmarktteilnehmern

(Art. 9 E-NBG)

2.2.2.1 Aufgabenbezogenheit der Rechtsgeschäfte

(Art. 9 Abs. 1 E-NBG) Artikel 9 Absatz 1 E-NBG stellt einleitend den Bezug der einzelnen in dieser Be- stimmung (Bst. a–f) aufgeführten Rechtsgeschäfte zur Erfüllung der «geld- und wäh- rungspolitischen Aufgaben nach Artikel 5 Absätze 1 und 2» her. Anvisiert sind da- mit primär die Kernaufgaben der SNB gemäss Artikel 5 Absatz 2 Buchstaben a–e E-NBG. Sie sind es in erster Linie, die mit Hilfe der rechtsgeschäftlichen Instru- mente von Artikel 9 E-NBG wahrgenommen werden sollen.

2.2.2.2 Kontoführung und Wertaufbewahrung

(Art. 9 Abs. 1 Bst. a E-NBG) Funktionell dient die Kontoführung durch die SNB primär der Umsetzung von Arti- kel 5 Absatz 2 Buchstabe a E-NBG (indem über die Girokonten Geldmarktoperatio- nen wie Repo-Geschäfte und Devisenswaps durchgeführt werden), der Umsetzung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b E-NBG (indem auf den Girokonten Bargeldbe- züge belastet bzw. Bargeldeinlieferungen gutgeschrieben werden) und schliesslich der Umsetzung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c E-NBG (indem über die Giro- konten bargeldlose Zahlungsaufträge abgewickelt werden). Die in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a E-NBG ebenfalls erwähnte Verwahrung von Vermögenswerten ist vor- ab im Kontext von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e E-NBG zu sehen (Lombard). Die Bestimmung von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a ersetzt Artikel 14 Ziffer 6 und 7 NBG sowie – partiell – Artikel 14 Ziffer 8 und 12 NBG. Nicht speziell im Gesetz zu erwähnen ist das Tätigen von Check-, Anweisungs- und Inkassogeschäften173, weil diese Geschäfte in der Kontoführung miteingeschlossen sind. Als Geschäftspartner der SNB (Kontoinhaber) werden «Banken und andere Finanz- marktteilnehmer» genannt. Die Banken gehören zwar ebenfalls zu den Finanz- marktteilnehmern, doch werden sie im Gesetz besonders hervorgehoben, weil die Impulse der Geldpolitik über die Girokonten der Banken auf die Realwirtschaft übertragen werden. Unter die «anderen Finanzmarktteilnehmer» fallen Unterneh- men, die gewerbsmässig an den Finanzmärkten auftreten, wie etwa Effektenhändler, Versicherungen, Clearing- und Settlement-Unternehmen, Kredit- und Debitkarten- unternehmen sowie die Post. Die Kontoinhaber können sowohl im Inland als auch im Ausland domiziliert sein. Die von der SNB eröffneten Konten können verzinslich oder unverzinslich sein. Unverzinslich dürften – wie bisher – die Girokonten geführt werden. Indem das Ge- setz die SNB neu zur Annahme von Geldern auf verzinslicher Basis ermächtigt, wird u.a. die Möglichkeit einer Einlagefazilität, wie sie unter anderem auch der EZB zur Verfügung steht, geschaffen. Die Einlagefazilität ist ein flexibles Instrument zur Ab- schöpfung überschüssiger Liquidität im Geldmarkt.

173 Vgl. etwa § 19 Ziff. 6 Gesetz über die Deutsche Bundesbank.

6195

Die Frage stellt sich, ob es nötig ist, die Bereitstellung eines Zahlungssystems im Geschäftskreis speziell zu erwähnen, oder ob Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c E-NBG genügt, da dies an sich kein geldpolitisches Geschäft ist. Eine explizite Re- gelung findet sich etwa im Geschäftskreis der Österreichischen Nationalbank.174 Im aufgabenbezogenen Geschäftskreis der SNB dürfte sich eine solche Erwähnung er- übrigen, da die Verwaltungshilfsgeschäfte, auch jene zur Bereitstellung eines bar- geldlosen Zahlungssystems, schon bisher als ausserhalb des Geschäftskreises von Artikel 14 NBG fallend verstanden wurden175 und neu auf die explizite Norm von Artikel 13 E-NBG abgestützt werden (Ziff. 2.2.6).

2.2.2.3 Konten der SNB bei Dritten

(Art. 9 Abs. 1 Bst. b E-NBG) Bisher war in Artikel 14 Ziffer 8 NBG nur von der Eröffnung von Korrespondenten- rechnungen die Rede. Neu wird die Kompetenz der SNB, bei Banken und anderen Finanzmarktteilnehmern Konten zu unterhalten, in genereller Weise im National- bankgesetz verankert. Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b E-NBG ist sehr offen gehal- ten, weil die SNB nicht nur Konten bei Korrespondenzbanken, sondern generell bei Geschäftsbanken, Effektenhändlern, Settlement- und Clearingorganisationen eröff- nen können soll, und zwar sowohl im In- wie im Ausland. Solche Konten sind so- wohl für die Anlage der Währungsreserven der SNB (Art. 5 Abs. 2 Bst. d E-NBG) als auch für ihren internationalen Zahlungsverkehr (Art. 5 Abs. 2 Bst. c E-NBG, Art. 5 Abs. 4 E-NBG) unabdingbar.

2.2.2.4 Abschluss von Finanzmarktgeschäften

(Art. 9 Abs. 1 Bst. c E-NBG) Die Bestimmung von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c E-NBG ist als Umsetzung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a (Liquiditätsversorgung des Schweizerfranken- Geldmarktes) und Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe d (Verwaltung der Währungsreser- ven) E-NBG zu sehen. Die Norm ersetzt Artikel 14 Ziffern 2, 3, 9, 10, 11 NBG. Funktionell sind hier Geschäfte zur Erfüllung von zwei ganz verschiedenen Aufga- ben anvisiert: Einerseits das Offenmarktgeschäft (z.B. Repos und Devisenswaps), das der Steuerung des Schweizerfranken-Geldmarktes dient. Anderseits geht es um die Anlage der Währungsreserven und sonstigen Aktiven (Devisen, Gold, Inlandak- tiven), für welche ebenfalls die hier aufgezählten Instrumente benutzt werden. Die Bestimmung will der SNB ein weites Anlagespektrum eröffnen, das nicht zuletzt auch die ertragsorientierte Bewirtschaftung jener Aktiven ermöglicht, die weder für die laufende Steuerung des Geldangebots (Offenmarktgeschäfte) noch für die Be- wältigung von Krisensituationen (Deviseninterventionen) unmittelbar benötigt wer- den. Die ausdrückliche Unterscheidung von Geschäften in Schweizerfranken oder

174 § 50 Bundesgesetz über die Österreichische Nationalbank (Version ab 1. Januar 1999): «Zur Gewährleistung effizienter und zuverlässiger Verrechnungs- und Zahlungssysteme innerhalb der Europäischen Gemeinschaft und im Verkehr mit dritten Ländern kann die Österreichische Nationalbank entsprechende Einrichtungen zur Verfügung stellen.»

175 Vgl. Schürmann (Anm. 38), Art. 14 N. 7.

6196

Fremdwährung soll deren schwergewichtige Bedeutung für die Geld- und die Anla- gepolitik zum Ausdruck bringen. Die Formulierung «auf Fremdwährungen lautende Forderungen» ermöglicht der SNB vorab Interventionen am Devisenmarkt, aber auch die Anlage von Devisen in Form von Festgeldern. Im Vergleich zur einschränkenden Regelung von Artikel 14 Ziffern 2 und 3 NBG soll die SNB zur Erfüllung ihrer Aufgaben nun mit einer möglichst breiten Auswahl von Effekten handeln können. Der Begriff «Effekten» wird in Artikel 2 Buchstabe a Börsengesetz definiert: Es handelt sich dabei um vereinheitlichte und zum massen- weisen Handel geeignete Wertpapiere (Obligationen, Aktien, Wandel- und Options- anleihen), nicht verurkundete Rechte mit gleicher Funktion (Wertrechte) und Deri- vate (Optionen, Terminkontrakte, Forward Rate Agreements usw.). Artikel 4 der Börsenverordnung umschreibt als vereinheitlichte und zum massenweisen Handel geeignete Effekten solche, die in gleicher Struktur und Stückelung öffentlich ange- boten oder bei mehr als 20 Kunden platziert werden, sofern sie nicht für einzelne Gegenparteien besonders geschaffen wurden. Funktionell soll der Einsatz eines grö- sseren Kreises von Finanzinstrumenten zu Zwecken der Risikosteuerung (von Devi- sen-, Gold-, inländischen Wertschriftenpositionen) ermöglicht werden. Darüber hin- aus sollen Derivate grundsätzlich auch für geld- und währungspolitische Zwecke eingesetzt werden können. Unter die Termingeschäfte mit Forderungen in Fremdwährungen fallen u.a. auch Devisenswaps (als kombiniertes Kassa-/Termingeschäft) sowie Devisenoptionen auf OTC-Basis (Derivate, die «over the counter», d.h. nicht über eine Börse gehandelt werden). Letztere werden vom Begriff der Effekte nicht erfasst, weil solche Devi- senoptionen als massgeschneiderter Finanzkontrakt ausgestaltet sind, d.h. nicht un- bedingt in gleicher Struktur und Stückelung bei mehr als 20 Gegenparteien platziert werden. Unter die Termingeschäfte mit Effekten fallen u.a. Geschäfte mit Zinsoptio- nen auf OTC-Basis; standardisierte Zinsoptionen und Zinsfutures werden dagegen – als massenweise ausgegebene Derivate – vom Begriff der Effekte selber erfasst. Schliesslich deckt Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c E-NBG mit dem Forderungsbe- griff auch OTC-Derivate ab, denen andere Derivate unterliegen, wie beispielsweise Optionen auf Bondfutures oder Kreditderivate (credit default swaps, usw.). Der Handel mit Edelmetallen wird im Gesetz ausdrücklich erwähnt, weil dieser nicht unter die Definition des Effektenhandels fällt. Dasselbe gilt für Edelmetallforderun- gen (z.B. Gold Claims, Gold Swaps, Goldoptionen auf OTC-Basis), welche nicht für den massenweisen Handel bestimmt sind, so dass diese vom Begriff der «Effekte» nicht umfasst werden. Sie müssen im NBG ebenfalls aufgeführt werden. Mit den in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c E-NBG genannten Forderungen, Effek- ten, Edelmetallen und Edelmetallforderungen soll die SNB auch Darlehensgeschäfte tätigen können. Gemeint sind hier vor allem das Securities Lending (Wertpapierlei- he) und das Gold Lending (Goldleihe). Diese Darlehensgeschäfte, bei denen die In- itiative von der SNB ausgeht, sind klar zu trennen von den Kreditgeschäften (in Art. 9 Abs. 1 Bst. e E-NBG), bei denen die Initiative von der Gegenpartei der SNB ausgeht.

6197

2.2.2.5 SNB-eigene Schuldverschreibungen und Derivate

(Art. 9 Abs. 1 Bst. d E-NBG) Funktionell ist in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d E-NBG primär das Offenmarktge- schäft – und zwar jenes mit eigenen Schuldtiteln der Notenbank – anvisiert. Die Ausgabe und Rücknahme eigener, verzinslicher Schuldverschreibungen durch die Nationalbank ist ein flexibles, marktschonendes Instrument zur Steuerung des Geld- angebots (Ziff. 1.5.3.3). Der Begriff der Schuldverschreibungen umfasst sowohl verurkundete Wertpapiere wie auch Wertrechte. Die Norm von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d E-NBG ersetzt Artikel 14 Ziffer 2bis NBG. Neu soll die SNB in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d E-NBG ermächtigt werden, De- rivate auf Forderungen, Effekten und Edelmetallen gemäss Buchstabe c selbst zu schaffen. Gedacht ist vor allem an das Schreiben von Optionen durch die SNB, sei es auf OTC-Basis oder standardisiert. Funktionell könnte das Schreiben von Optio- nen, etwa auf Fremdwährungen und Edelmetallen, für die SNB einerseits eine loh- nende Ertragsquelle im Rahmen ihrer Anlagepolitik darstellen. Die SNB würde ge- gen Entgelt für einen gewissen Teil der Währungsreserven auf Liquidität verzichten, indem sie das Risiko übernähme, die entsprechenden Aktiven (Wertschriften, Devi- sen, Gold) je nach Marktentwicklung auch tatsächlich abgeben oder erwerben zu müssen. Anderseits könnte das Schreiben von Optionen für die SNB als Mittel die- nen, gezielte Signale an die Finanzmärkte auszusenden, etwa um allfällige Devisen- marktinterventionen zu verstärken oder zu substituieren. Der wesentliche Unterschied im Geltungsbereich von Artikel 9 Absatz 1 Buch- stabe c und Buchstabe d E-NBG liegt darin, dass die Geschäfte der SNB nach Buch- stabe c Finanzinstrumente und Vermögenswerte betreffen, die grundsätzlich von Dritten ausgegeben wurden, wogegen für Buchstabe d charakteristisch ist, dass die entsprechenden Instrumente von der SNB selbst geschaffen werden.

2.2.2.6 Darlehensgewährung an Banken

und andere Finanzmarktteilnehmer (Art. 9 Abs. 1 Bst. e E-NBG) Funktionell dient Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e E-NBG der Umsetzung von Arti- kel 5 Absatz 2 Buchstabe a E-NBG (Liquiditätsversorgung des Schweizerfranken- Geldmarktes) und von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe e E-NBG (Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems). Anvisiert ist hier zunächst das Lombardgeschäft und – obwohl in den letzten Jahren nicht mehr praktiziert – das Diskontgeschäft. Zu denken ist aber auch an verwandte Formen der Kreditgewährung (z.B. Spitzenrefinanzie- rungsfazilität analog der EZB). Textlich ist eine gewisse Überschneidung dieser Norm mit Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c E-NBG festzustellen (... «oder damit Dar- lehensgeschäfte abschliesst»). Der Unterschied liegt darin, dass es sich in Buchstabe c um ein Anlage- oder um ein Geldmarktsteuerungsgeschäft handelt, welches auf Initiative der SNB zu Marktpreisen abgeschlossen wird. Im Fall von Buchstabe e geht die Initiative zum Geschäft von der Gegenpartei aus, die einen Kredit zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen, die nicht über den Markt finanziert werden können, benötigt. Dabei sind die Zinsen in der Regel höher als am Markt. Die Norm ersetzt Artikel 14 Ziffern 1 und 4 NBG.

6198

Die Bestimmung von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e E-NBG bildet darüber hinaus auch die Rechtsgrundlage für die Liquiditätshilfe der SNB als «Lender of last resort» (Ziff. 1.4.3 und 2.1.5.3.5). Das Gesetz verlangt ausdrücklich, dass die SNB Darlehen nur gegen «ausreichende Sicherheiten» gewähren darf. Während das geltende Recht die Kriterien für die Um- schreibung des Kreises der notenbankfähigen Sicherheiten in Artikel 14 NBG bis in die Einzelheiten festlegt, räumt das neue Recht der Nationalbank einen weitreichen- den Ermessensspielraum ein. Damit kann sie der Entwicklung neuer Instrumente Rechnung tragen, ohne dass deshalb jedes Mal das Gesetz formell geändert werden muss. Bereits der Gesetzeswortlaut schliesst jedoch die Gewährung von Darlehen ohne jede Sicherheiten (Blankokredit) oder gegen Sicherheiten, welche die auftre- tenden Risiken (v.a. Markt- und Kreditrisiken) nicht vollständig abdecken, aus. Welche Sicherheiten diesen Anforderungen genügen, wird die SNB in ihren Ge- schäftsbedingungen und internen Richtlinien festlegen müssen (dazu Art. 9 Abs. 2 E-NBG).

2.2.2.7 Halten und Verwalten von Vermögenswerten

(Art. 9 Abs. 1 Bst. f E-NBG) Funktionell ist in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe f E-NBG die Ermächtigung der SNB zum Halten von Währungsreserven sowie eines Wertschriftenportefeuilles in Schweizerfranken zu sehen. Der Wortlaut «Vermögenswerte … verwalten» bezieht sich auf die Aufgabe, die Währungsreserven ertragsorientiert und risikobewusst zu bewirtschaften (Ziff. 2.1.5.3.4; Art. 5 Abs. 2 Bst. d E-NBG). Im Weiteren soll die SNB gestützt auf diese Bestimmung Wertschriften bei Dritten (Geschäftsbanken, Clearingorganisationen) hinterlegen oder durch Dritte verwalten lassen können. Die Norm ersetzt indirekt Artikel 14 Ziffern 2 und 3 NBG.

2.2.2.8 Allgemeine Geschäftsbedingungen der SNB

(Art. 9 Abs. 2 E-NBG) In Artikel 9 Absatz 2 E-NBG soll die Kompetenz der SNB verankert werden, allge- meine Geschäftsbedingungen zum gesetzlichen Geschäftskreis aufzustellen, in de- nen sie den Kreis ihrer Geschäftspartner sowie den Einsatz der Finanzinstrumente für die Geld- und Anlagepolitik näher umschreibt (zulässige Geschäftstypen, not- wendige Sicherheiten, usw.). Eine solche Kompetenz fehlt im geltenden National- bankgesetz, ist jedoch im Hinblick auf das Legalitätsprinzip wünschbar. Die Ge- schäftsbedingungen haben den Grundsatz der Gleichbehandlung der Vertragspartner der SNB zu beachten.

6199

2.2.3 Geschäfte mit anderen Zentralbanken

und mit internationalen Organisationen (Art. 10 E-NBG) Die Bestimmung von Artikel 10 E-NBG führt Artikel 5 Absatz 3 E-NBG (Mitwir- kung bei der internationalen Währungskooperation) mit Bezug auf die eigenständige Aufgabe der rechtsgeschäftlichen Zusammenarbeit der SNB mit anderen Währungs- behörden näher aus. Die NBG-Norm ändert nichts daran, dass spezielle Erlasse für die Tätigkeit der SNB als Vollzugsorgan des Bundes in völkerrechtlichen Abkom- men zur internationalen Währungszusammenarbeit nach wie vor nötig sind (Ziff. 2.1.5.4). Der Geltungsbereich von Artikel 10 E-NBG umfasst zunächst die währungstechni- sche Zusammenarbeit der SNB mit anderen Zentralbanken oder internationalen Or- ganisationen, in erster Linie für die Gewährung von Direktkrediten, z.B. auf ge- deckter Swap-Basis. Diese technische Währungszusammenarbeit der SNB, welche die Führung der Geld- und Währungspolitik erleichtert, wurde bisher durch Arti- kel 14 Ziffern 3 und 14 NBG abgedeckt. In Bezug auf die Anlage von Währungsre- serven steht Artikel 10 E-NBG im Verhältnis einer «lex specialis» zu Artikel 9 Ab- satz 1 Buchstabe b und c E-NBG, indem er Bedeutung erlangen kann für Anlagen in Währungen, die hauptsächlich über die Zentralbank des Währungslandes und nicht über das dortige Bankensystem getätigt werden, sowie für Anlagen in internationa- len Zahlungsmitteln (wie z.B. Sonderziehungsrechte). Ferner sollen neu auch gewisse Massnahmen im Rahmen der internationalen Wäh- rungskooperation auf Artikel 10 E-NBG abgestützt werden können. Indem die SNB neu ermächtigt wird, ausländischen Zentralbanken und internationalen Institutionen Kredite zu gewähren, können Beteiligungen der SNB an Überbrückungskrediten zu Gunsten anderer Zentralbanken, die beispielsweise über die BIZ koordiniert werden, inskünftig direkt auf das Nationalbankgesetz abgestützt werden. Das Motiv für sol- che Operationen der SNB liegt hier nicht in der ertragsorientierten Anlage von Wäh- rungsreserven, sondern in der Vermeidung von Störungen der internationalen Fi- nanz- und Währungsbeziehungen. In Anbetracht des heute absehbaren Potentials an internationalen Finanzkrisen ist es sachgerecht, dass die SNB dort, wo eine interna- tionale Finanzierungsaktion direkt zwischen Zentralbanken vereinbart wird, gestützt auf das NBG effizient und rasch handeln kann. In den Fällen, da die SNB einen Überbrückungskredit über die BIZ oder direkt an eine ausländische Zentralbank ge- stützt auf das NBG gewährt, verzichtet sie folgerichtig auf die Garantie des Bundes und trägt das Risiko selbst. Die direkte Abstützung von Überbrückungskrediten der SNB auf Artikel 10 E-NBG hat sich auf Kredite mit geringem Risiko und niedriger Laufzeit zu beschränken. Zwar kann es zur Förderung der Stabilität der internationalen Finanzbeziehungen durchaus angebracht sein, auch Überbrückungskredite mit höherem Risiko zu leis- ten. Für solche politischen Entscheide sind aber Bundesrat oder Parlament und nicht die SNB zuständig. Die auf Artikel 10 E-NBG abgestützte Währungshilfe muss des- halb folgende Mindestvoraussetzungen erfüllen: – Beim Vertragsabschluss muss eine Institution mit einwandfreier Bonität die Zusage erteilt haben, im Zeitpunkt der Fälligkeit des Überbrückungskredits eine Anschlussfinanzierung zu übernehmen.

6200

– Der Überbrückungskredit soll eine Höchstlaufzeit von sechs Monaten nicht überschreiten. Für eine beschränkte Zeitdauer sind Veränderungen in der Zahlungsfähigkeit des Schuldners besser einschätzbar. Zudem werden mit dieser Höchstlaufzeit bilaterale Zahlungsbilanzkredite und Entwicklungs- hilfekredite vom Anwendungsbereich von Artikel 10 E-NBG ausgeschlos- sen. Vom neu zu schaffenden Bundesgesetz (Ziff. 1.3.3.2) abgedeckt werden demgegen- über die Mitwirkung des Bundes an multilateralen Hilfsaktionen zur Verhütung oder Behebung ernsthafter Störungen der internationalen Währungsbeziehungen, die Be- teiligung der Schweiz an Spezialfonds und anderen Einrichtungen des IWF sowie die Währungshilfe des Bundes zu Gunsten einzelner Staaten. Um eine Koordination und ein einheitliches Auftreten der Schweiz bei der Wäh- rungshilfe zu gewährleisten, ist die Nationalbank bei sämtlichen Massnahmen im Rahmen der internationalen Währungskooperation – unabhängig davon, ob sie ge- stützt auf Artikel 10 E-NBG oder auf die neue gesetzliche Grundlage erfolgen – zur Zusammenarbeit mit dem Bundesrat verpflichtet (Art. 5 Abs. 3 E-NBG). Mit dieser Pflicht zur Zusammenarbeit wird insbesondere sichergestellt, dass sich die Gewäh- rung von Überbrückungskrediten durch die SNB gestützt auf Artikel 10 E-NBG im Einklang mit der Aussenpolitik des Bundes befindet.

2.2.4 Geschäfte für den Bund (Art. 11 E-NBG)

Die Bestimmung von Artikel 11 E-NBG führt Artikel 5 Absatz 4 E-NBG näher aus. In Artikel 11 Absatz 1, 1. Satz E-NBG wird die SNB – wie sich aus der Wortwahl «kann» ergibt – für befugt erklärt, dem Bund Bankdienstleistungen zu erbringen. Die SNB unterliegt somit keinem Kontrahierungszwang mehr; sie kann aber die Er- bringung von Dienstleistungen auch nicht willkürlich und ohne Angabe von sachli- chen Gründen ablehnen (Ziff. 1.4.6.3.3). Für die Bankdienstleistungen schuldet der Bund der SNB im Regelfall ein Entgelt (Art. 11 Abs. 1, 2. Satz, 1. Halbsatz). Dieses Prinzip deckt sich mit der Regelung der EU, wonach den Organen und Einrichtun- gen der öffentlichen Gebietskörperschaften kein bevorrechtigter Zugang zu den Dienstleistungen von Finanzinstituten, einschliesslich solchen der Zentralbank, ge- schaffen werden darf.176 Das «angemessene Entgelt» richtet sich nach dem Markt, soll aber nicht unter den Selbstkosten der SNB liegen. Ausnahmsweise soll das Ent- gelt entfallen, wenn eine Bankdienstleistung der SNB die Durchführung der Geld- und Währungspolitik erleichtert (Art. 11 Abs. 1, 2. Satz, 2. Halbsatz). Konkret muss die Erbringung der Dienstleistung für den Bund somit eine der Nationalbankaufga- ben von Artikel 5 Absatz 2 E-NBG (Kernaufgaben) erleichtern. Die Umschreibung der Geschäfte nach Art und Umfang erfolgt in Vereinbarungen zwischen den zu- ständigen Bundesstellen und der Nationalbank (Art. 11 Abs. 1, 3. Satz). Zur Haupt- sache dürfte es sich um Vereinbarungen zwischen der SNB und dem EFD handeln, jedoch sind andere Departemente und Bundesinstitutionen im Begriff «Bundesstel- len» miterfasst (Ziff. 2.1.5.5). Die «Vereinbarungen» haben sich auf Bankdienstlei- stungen der SNB zu beziehen, wie sie die Bundesstellen ebenso mit einer Ge- schäftsbank tätigen könnten. Insofern ist der Geltungsbereich der Delegation klar.

176 Artikel 102 EG-Vertrag.

6201

Anderweitige Vereinbarungen der SNB mit dem Bund lassen sich nicht auf Artikel

11 E-NBG abstützen.

In Artikel 11 Absatz 2, 1. Satz, 1. Halbsatz, E-NBG wird das Verbot der Kreditge- währung an den Bund in beiden wichtigen Ausprägungen (keine Überziehungsfazi- litäten und Kredite, kein Direkterwerb von Bundestiteln) normiert (Ziff. 1.4.6.3.4). Es ist sachlogisch, den «Bund» ebenso als Bezüger von Bankdienstleistungen wie auch als (auszuschliessenden) Kreditempfänger im Gesetz zu nennen. Zwar soll das Verbot der Kreditgewährung durch die Zentralbank grundsätzlich die gesamte öf- fentliche Hand betreffen. Dennoch kann darauf verzichtet werden, auch die Kantone und Gemeinden in Artikel 11 Absatz 2 E-NBG zu erwähnen, da sie traditionell keine Partner für Bankgeschäfte der SNB sind. Kreditinstitute der öffentlichen Hand (Kantonalbanken, Gemeindesparkassen) werden bei der Kreditgewährung durch die SNB seit jeher wie private Kreditinstitute behandelt. Zu den «staatlichen Schuldti- teln», die gemäss Artikel 11 Absatz 2, 1. Satz, 2. Halbsatz, E-NBG nicht aus Emis- sion erworben werden dürfen, gehören neben den von Bund, Kantonen und Ge- meinden emittierten Wertpapieren auch die Wertrechte (Geldmarktbuchforderun- gen). Vom Erwerb von Staatstiteln auf dem Primärmarkt zu unterscheiden sind Käufe der SNB auf dem Sekundärmarkt. In diesem Fall hat der Kapitalmarkt die Staatspapiere zu den entsprechenden Konditionen bereits aufgenommen, so dass Transaktionen der SNB mit solchen Titeln nicht mehr zu einer Bevorzugung staatli- cher Körperschaften als Schuldner führen. Vom Gesetzgeber zu klären ist, ob das Verbot der Kreditgewährung auch untertägi- ge Kontoüberziehungen erfassen soll, die zum Tagesschluss ausgeglichen werden. Gemäss Artikel 11 Absatz 2, 2. Satz, E-NBG sollen Intraday-Kontoüberziehungen des Bundes nur «gegen ausreichende Sicherheiten» zugelassen werden. Der Begriff «ausreichende Sicherheiten» ist identisch mit jenem in Artikel 9 Absatz 1 Buchsta- be e E-NBG. Die Regelung folgt damit jener des Gesetzes über die Deutsche Bun- desbank.177

2.2.5 Beteiligungen und Mitgliedschaftsrechte

(Art. 12 E-NBG) Die Bestimmung von Artikel 12 E-NBG führt Artikel 5 E-NBG näher aus, indem sie der SNB ermöglicht, Beteiligungen am Kapital von Gesellschaften oder Mitglied- schaftsrechte an Gesellschaften zu erwerben, «soweit es der Erfüllung ihrer Aufga- ben dient.» Gemeint ist zunächst das Eingehen einer auf Dauer angelegten Beteili- gung am Kapital einer Gesellschaft. Zwar eröffnet bereits Artikel 9 Absatz 1 Buch- stabe c E-NBG der SNB die Möglichkeit, auf Schweizerfranken oder Fremdwährun- gen lautende Effekten – worunter auch Beteiligungspapiere zu verstehen sind – zu kaufen und zu verkaufen. Diese Finanzmarktgeschäfte weisen jedoch einen unmit- telbaren Bezug zu den Kernaufgaben gemäss Artikel 5 Absatz 2 E-NBG auf, was beim Eingehen einer quasi-institutionellen Beziehung zu einer (in- oder ausländi- schen) Gesellschaft im Wege einer dauerhaften Kapitalbeteiligung in der Regel nicht der Fall ist. Solche Kapitalbeteiligungen, welche die SNB schon bisher eingegangen ist, sollen deshalb auf eine besondere Rechtsgrundlage im NBG abgestützt werden.

177 § 20 Absatz 1 Bundesbankgesetz.

6202

Von Artikel 12 E-NBG erfasst wird zudem der Erwerb von Mitgliedschaftsrechten, allenfalls auch ohne Kapitalbeteiligung. Ein solcher könnte in Zukunft aktuell wer- den, wenn die SNB sich zur Durchführung eigener Bank- oder Wertschriftentrans- aktionen einer Börse, Abwicklungs- oder Wertschriftenclearing-Organisation als Mitglied anschliessen wollte. Schliesslich soll der SNB der Erwerb von Mitglied- schaftsrechten auch an anderen juristischen Personen als an Gesellschaften ermög- licht werden, sofern ein solcher Schritt der Erfüllung ihrer Aufgaben dient. Zu den- ken ist etwa an die Mitgliedschaft bei Vereinen, welche die wissenschaftliche For- schung auf ökonomischem Gebiet unterstützen. Die SNB hält heute Beteiligungen am Kapital verschiedener Gesellschaften im In- und Ausland, die schwergewichtig Dienstleistungen im Bereich der Herstellung von Banknoten oder des Zahlungsverkehrs erbringen. Es handelt sich im Wesentlichen um eine Beteiligung am Aktienkapital der Orell Füssli Holding AG, Zürich, deren Tochtergesellschaft OF Sicherheitsdruck AG die schweizerischen Banknoten produ- ziert, um eine Beteiligung am Aktienkapital der Telekurs Holding AG, Zürich, deren Tochtergesellschaft Telekurs SIC AG die Rechenzentrums-Dienstleistung für das Interbank-Zahlungsverkehrssystem SIC (Swiss Interbank Clearing) erbringt, sowie um eine Beteiligung am Genossenschaftskapital der SWIFT Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication S.G., La Hulpe/Belgien, die ein System zur Übermittlung grenzüberschreitender Zahlungsaufträge betreibt.178 Diese Beteiligun- gen ging die SNB aus unterschiedlichen Motiven ein, nämlich entweder um über ei- ne Vertretung im Verwaltungsrat einen vertieften Einblick in die Solidität und Sta- bilität des Unternehmens zu gewinnen (Orell Füssli, Telekurs) oder um als Mitglied zum System zugelassen zu werden (SWIFT). In allen Fällen diente die Beteili- gungsnahme direkt oder indirekt der Erfüllung einer Notenbankaufgabe (im Sinne von Art. 5 Abs. 2 Bst. b bzw. Bst. c E-NBG). Mit Artikel 12 E-NBG erhalten diese Kapitalbeteiligungen der SNB eine explizite Rechtsgrundlage. Die SNB wurde durch den Bundesbeschluss vom 26. Juni 1930 über die Beteiligung der Schweizerischen Nationalbank an der Bank für Internationalen Zahlungsaus- gleich (SR 951.19) ermächtigt, sich am Aktienkapital der BIZ zu beteiligen und die sich daraus ergebenden Rechte auszuüben. Die SNB ist heute mit 16 000 Aktien an der BIZ beteiligt. Sie ist im Verwaltungsrat durch den Präsidenten des Direktoriums vertreten. Gemäss Artikel 1 des Bundesbeschlusses wird die Höhe der Beteiligung im Einvernehmen mit dem Bundesrat festgesetzt. Aufgabe der BIZ ist es, die Zu- sammenarbeit zwischen den Zentralbanken zu fördern und ihnen die Infrastruktur für internationale Finanztransaktionen zur Verfügung zu stellen. Im Einzelnen dient die BIZ als Forum für Treffen internationaler Zentralbank-Gremien, bietet den Zen- tralbanken Anlagemöglichkeiten für ihre Währungsreserven an, betreibt Datenban- ken zum internationalen Bankgeschäft, erforscht die Entwicklungen auf den Fi- nanzmärkten und stellt ihre Dienste bei der Durchführung internationaler Kredithil- fen zur Verfügung. Die SNB nutzt die Dienstleistungen der BIZ in sämtlichen dieser vier Bereiche. Ihre Beteiligung am Kapital der BIZ ermöglicht ihr eine mitgestalten- de Einflussnahme auf die Tätigkeit dieser Institution. Mit der Schaffung einer gene- rellen Rechtsgrundlage für die Beteiligung der SNB am Kapital von Gesellschaften oder anderen juristischen Personen kann der erwähnte Bundesbeschluss vom 26. Ju- ni 1930 aufgehoben werden (Ziff. 2.8.1.3).

178 Vgl. 94. Geschäftsbericht SNB 2001, S. 96–97.

6203

2.2.6 Geschäfte für den eigenen Betrieb (Art. 13 E-NBG)

Die Bestimmung bildet die Grundlage für die sogenannten Hilfsgeschäfte der SNB zur Wahrnehmung ihres Auftrags (z.B. Erwerb von Liegenschaften für Bankgebäu- de; Beschaffung von Informatik-Mitteln, Sicherheitseinrichtungen und Mobiliar; usw.) sowie für die Bankgeschäfte zugunsten des eigenen Personals und der Vorsor- geeinrichtungen. Artikel 13 E-NBG ersetzt Artikel 14 Ziffer 6 NBG.

2.3 3. Kapitel: Geld- und währungspolitische Befugnisse

2.3.1 1. Abschnitt: Statistik

2.3.1.1 Erhebung statistischer Daten (Art. 14 E-NBG)

2.3.1.1.1 Zweck (Art. 14 Abs. 1 E-NBG) Da heute verschiedene Rechtsgrundlagen die Statistiktätigkeit der SNB regeln, fehlt dieser Tätigkeit eine umfassende Zielsetzung. Eine solche soll nun in Artikel 14 Ab- satz 1 E-NBG verankert werden. Die Erhebung von statistischen Daten durch die Nationalbank soll der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben und der Beob- achtung der Entwicklungen auf den Finanzmärkten dienen. Mit der Bezugnahme auf die gesetzlichen Aufgaben wird klargestellt, dass die Statistiktätigkeit der SNB pri- mär die Entscheidungsgrundlagen für die Erfüllung des Auftrags, wie er in Artikel 5 E-NBG umschrieben ist, bereitzustellen hat. Im Vordergrund steht dabei die Geld- und Währungspolitik. Statistikbedürfnisse können sich aber auch aus den Aufgaben der Liquiditätsversorgung, der Bargeldversorgung, der Sicherung des Funktionie- rens von bargeldlosen Zahlungssystemen sowie des Beitrags zur Stabilität des Fi- nanzsystems ergeben. Die Statistikregelung des Bankengesetzes (Art. 7 Abs. 3 BankG) enthält bereits heute – für die Bankenstatistik – einen Zweckbezug zu den Notenbankaufgaben. Dieser soll nun auf die gesamte Statistiktätigkeit der SNB aus- gedehnt werden. Im Interesse einer umfassenden Finanzmarktstatistik aus einer Hand soll die SNB auch Daten erheben können, welche sie für die Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht unbedingt benötigt (Ziff. 1.5.2.2.2). Diese Daten müssen «zur Beob- achtung der Entwicklungen auf den Finanzmärkten» dienen. Damit wird verdeut- licht, dass die Statistiken nicht nur für den Gebrauch durch die SNB selbst erstellt werden, sondern – wenn sie veröffentlicht werden – die Transparenz der Finanz- märkte erhöhen, indem sie von der Wirtschaft, aber auch von anderen öffentlichen Institutionen, benützt werden können. Die Nationalbank soll demnach bei der Erhe- bung der Statistiken neben ihren eigenen Aufgaben auch die Bedürfnisse der weite- ren Benützer berücksichtigen. Mit einer etwas breiteren Ausrichtung des Statisti- kauftrags der SNB sind für die Auskunftspflichtigen wesentliche Vorteile verbun- den. Es werden Überschneidungen mit Statistiktätigkeiten der Eidg. Bankenkom- mission oder anderer Institutionen des Bundes vermieden. Die statistischen Aus- kunftspflichten sind einer einzigen Institution, der SNB gegenüber, zu erfüllen. So- dann erhalten die Unternehmen Zugang zu qualitativ hochstehenden Statistiken, welche sie für ihre eigenen Zwecke nutzbringend verwenden können. Grenzen wer- den der Statistikkompetenz der SNB in Artikel 14 Absatz 1 E-NBG dadurch gesetzt,

6204

dass die eingeholten statistischen Daten für die genannten Zwecke erforderlich sein müssen. Damit erinnert das Gesetz an das Verhältnismässigkeitsprinzip, das in die- sem Bereich selbstverständlich zu beachten ist.

2.3.1.1.2 Nationale und internationale Zusammenarbeit bei der Erhebung statistischer Daten (Art. 14 Abs. 2 E-NBG) Die Erhebung statistischer Daten ist für alle Beteiligten mit einem gewissen Auf- wand verbunden. Es gilt daher, Überschneidungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Bereits nach geltendem Recht ist die SNB im Rahmen des Bundesstatistikgesetzes verpflichtet, bei der Konzeption von statistischen Erhebungen mit dem Bundesamt für Statistik zusammenzuarbeiten und ihm die benötigen Daten zur Verfügung zu stellen. Im Bereich der Zahlungsbilanz ist die Zusammenarbeit zwischen SNB und BFS im Bundesstatistikgesetz explizit erwähnt. Ferner besteht bereits heute ein en- ges Zusammenwirken zwischen SNB und EBK bei der Konzeption jener bank- statistischen Erhebungen, die auch aufsichtsrechtlichen Zwecken dienstbar gemacht werden können. Mit der zunehmenden internationalen Verflechtung der Finanzmärkte steigt zudem die Bedeutung der internationalen Währungszusammenarbeit. Diese setzt unter an- derem voraus, dass die auf nationaler Ebene erstellten Statistiken international zu- sammengefasst und verglichen werden können. So erlässt beispielsweise der Inter- nationale Währungsfonds verbindliche Statistikstandards.179 Diese gehören zum Kernbestand der Standards und Codes, deren Einhaltung im Rahmen des «Reports on the Observance of Standards and Codes» überprüft wird (Ziff. 5). Die internatio- nale Kompatibilität ist deshalb bei den Datenerhebungen der SNB unabdingbar. In Artikel 14 Absatz 2 E-NBG soll die SNB daher ausdrücklich zur statistischen Zu- sammenarbeit mit den zuständigen Stellen des Bundes (insbesondere dem BFS und der EBK), den zuständigen Behörden anderer Länder und mit internationalen Orga- nisationen ermächtigt werden. Ein Austausch von vertraulichen Einzeldaten (Ziff. 2.3.1.3) steht in diesem Kontext nicht zur Diskussion.

2.3.1.2 Auskunftspflicht (Art. 15 E-NBG)

2.3.1.2.1 Adressaten statistischer Auskunftspflichten Statistische Auskunftspflichten gegenüber staatlichen Institutionen beeinträchtigen zwar die Freiheit der Wirtschaft in der Gestaltung ihrer Geschäftstätigkeit nicht. Sie können aber eine gewisse finanzielle Belastung darstellen. Das Legalitätsprinzip erfordert deshalb, dass die Auskunftspflicht im Gesetz in den Grundzügen um- schrieben wird. Gleichzeitig soll die SNB in der Lage sein, die Statistiken der Ent- wicklung der Finanzmärkte und den sich wandelnden Bedürfnissen flexibel anzu- passen.

179 Es handelt sich dabei insbesondere um den «Special Data Dissemination Standard» (SDDS) sowie das «General Data Dissemination System» (GDDS); vgl. http://dsbb.imf.org/.

6205

Um diesen sich gegenseitig widersprechenden Anforderungen gerecht zu werden, verfolgt Artikel 15 E-NBG für die Umschreibung der statistischen Auskunftspflich- ten ein zweistufiges Konzept: Bei den Auskunftspflichtigen werden, entsprechend ihrer Bedeutung für die verschiedenen Statistikbereiche, zwei Kreise unterschieden (Art. 15 Abs. 1 und 2).

2.3.1.2.2 1. Kreis: Banken, Börsen, Effektenhändler und Fondsleitungen (Art. 15 Abs. 1 E-NBG) Den Kern der Finanzmarktstatistik und damit den ersten Kreis bilden die Banken, Börsen, Effektenhändler und Fondsleitungen inländischer bzw. Vertreter ausländi- scher Anlagefonds. Damit umfasst der erste Kreis neben den Banken und Anlage- fonds, welche bereits heute eine gesetzliche Auskunftspflicht kennen, neu auch Bör- sen und Effektenhändler. Sowohl die EBK wie auch die SNB erachten es als not- wendig, finanzmarktbezogene Daten von Institutionen wie der Schweizer Börse so- wie quantitative Informationen über die Aktivitäten der Effektenhändler zu erhalten. Insbesondere werden Angaben über die Ausstattung mit Eigenmitteln für die Beur- teilung der Krisenresistenz des Wertpapierhandels benötigt. Im Börsengesetz fehlt eine Rechtsgrundlage zur Einführung einer statistischen Erhebung durch die SNB. Diese Lücke wird nun mit Artikel 15 Absatz 1 E-NBG geschlossen. Die Unterstellung von Banken, Börsen, Effektenhändlern und Fondsleitungen unter das entsprechende Aufsichtsgesetz bzw. unter die Aufsicht der Eidg. Bankenkom- mission führt automatisch zur Auskunftspflicht gegenüber der SNB. Inhaltlich ist die Auskunftspflicht im Rahmen von Artikel 14 Absatz 1 E-NBG umfassend.

2.3.1.2.3 2. Kreis: Weitere Akteure auf den Finanzmärkten (Art. 15 Abs. 2 E-NBG) Im Zusammenhang mit dem Ausbau der monetären zu einer eigentlichen Finanz- marktstatistik (Ziff. 1.5.2.2.2) sind für die Führung der Geld- und Währungspolitik ausreichende Informationen über alle wichtigen Akteure auf dem Finanzplatz Schweiz unerlässlich. Die SNB sollte deshalb ermächtigt werden, soweit erforder- lich neben den heute rechtlich zur Auskunft verpflichteten Institutionen (Banken, Anlagefonds, Effektenhändler) bei Versicherungen, Pensionskassen Anlagegesell- schaften, Anbietern von Zahlungsdienstleistungen, usw. Erhebungen über deren Ge- schäftsaktivitäten, insbesondere über deren Bilanzen und Erfolgsrechnungen, durchführen zu können. Dabei gilt die klare Einschränkung, dass die Erhebungen mit dem gesetzlichen Auftrag der SNB im Einklang stehen müssen. Artikel 15 Ab- satz 2 hält deshalb ausdrücklich fest, dass sich die Erhebungen auf die Analyse der Entwicklung auf den Finanzmärkten, den Überblick über den Zahlungsverkehr, die Erstellung der Zahlungsbilanz oder auf die Statistik über das Auslandvermögen be- ziehen müssen. Indem in Artikel 15 Absatz 2 beim Zweck der Erhebungen ausdrücklich auch die Erstellung der Zahlungsbilanz und die Statistik über die Auslandvermögen genannt werden, erhält diese Statistiktätigkeit der SNB inskünftig eine Rechtsgrundlage im neuen Nationalbankgesetz. Die Zahlungsbilanzstatistik, die seit einiger Zeit von der

6206

SNB in eigener Verantwortung erstellt und veröffentlicht wird, ging in den achtziger Jahren aus der Schätzung der Ertragsbilanz hervor. Diese war in der Vergangenheit immer durch die SNB erstellt worden, weil nur sie über Informationen über die Ka- pitalerträge aus dem Ausland verfügt. Die Zahlungsbilanz wird in allen europäi- schen Staaten, mit Ausnahme Grossbritanniens und Irlands, von der Zentralbank er- stellt. So trägt die Europäische Zentralbank die Verantwortung für die Zahlungsbi- lanz des Euro-Gebiets. Die grenzüberschreitenden Kapitalbewegungen gewannen in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung und üben auch eine immer stärkere Wirkung auf die Wechselkurse aus. Deshalb wird der bestehende Auftrag an die SNB zur Erstellung der Zahlungsbilanz in Artikel 15 Absatz 2 sichtbar gemacht. Der zweite Kreis an auskunftspflichtigen natürlichen oder juristischen Personen wird im Gesetz beispielhaft, aber nicht abschliessend aufgezählt. Im Folgenden wird kurz begründet, weshalb die im zweiten Kreis aufgezählten Institutionen neu in die Auskunftspflicht einbezogen werden sollten: Versicherungen Das Bundesamt für Privatversicherungen veröffentlicht Daten über die Versicherer. Aus diesen gehen das Prämienvolumen, die Schadenssumme und das Anlagekapital, nicht aber das Anlageverhalten hervor. Da die Versicherungen erhebliche Vermö- genswerte verwalten, welche die Entwicklungen auf den Finanzmärkten und das Wachstum der Geldaggregate beeinflussen können, hat die SNB ein Interesse an aktuellen Daten über das Anlageverhalten von Versicherungen, insbesondere von Lebens- und Rückversicherern. Einrichtungen der beruflichen Vorsorge (Pensionskassen) Gleich wie die Versicherer verwalten die Pensionskassen erhebliche Vermögens- werte. Es gibt in der Schweiz eine grosse Anzahl von Kassen, darunter auch kleine, welche die Entwicklung auf den Finanzmärkten und der Geldaggregate kaum beein- flussen. Bei den grösseren Vorsorgeinrichtungen sind solche Effekte aber nicht aus- zuschliessen. Daher sollten sie in das statistische Informationssystem der SNB ein- bezogen werden. Anlage- und Holdinggesellschaften Für die Zahlungsbilanzstatistik und die Statistik über das Auslandvermögen sollten grundsätzlich alle natürlichen und juristischen Personen sowie öffentliche Körper- schaften mit Domizil in der Schweiz, die über finanzielle Guthaben oder Verpflich- tungen sowie Direktinvestitionen im Ausland verfügen oder grenzüberschreitende Handels-, Dienstleistungs- oder Finanzgeschäfte tätigen, in die Erhebung einbezo- gen werden. Aufgrund des administrativen Aufwandes bei den Auskunftspflichtigen führt die SNB Erhebungen nur bei jenen natürlichen und juristischen Personen so- wie öffentlich-rechtlichen Körperschaften durch, deren Transaktionen oder Vermö- gen einen im Voraus festgelegten Mindestumfang übersteigen. Dieser ist in der Ver- ordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (SR 431.012.1) umschrieben und beträgt bei der Kapitalverkehrsbilanz

1 Million Franken pro Quartal, bei der Statistik des Auslandvermögens einen Be-

stand von 10 Millionen Franken. Zur Zeit werden etwa 1500 überwiegend juristi- sche Personen in die Erhebungen einbezogen. Mit der Nennung von Anlage- und Holdinggesellschaften im Gesetzestext wird beispielhaft auf diese besonderen

6207

Bedürfnisse für die Erstellung der Zahlungsbilanz- und Auslandvermögensstatistik hingewiesen. Betreiber von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen Aus geldpolitischen Überlegungen (Einfluss auf den Bargeldumlauf, Definition der Geldaggregate und Systemschutz) ist die SNB daran interessiert, Angaben über die Benutzung (Verbreitung) bargeldloser Zahlungsmittel und über Umsätze, die mit Debit- und Kreditkarten und anderen Bargeldsubstituten erzielt werden, zu erhalten. Die SNB benötigt ebenfalls finanzmarktbezogene Daten von Institutionen wie der SIS SegaIntersettle AG, Continuous Linked Settlement (CLS) und Europay. Bei ge- wöhnlichen Systembetreibern – mit Ausnahme von Zahlungssystemen mit hohem Betragsvolumen und Effektenabwicklungssystemen (Ziff. 2.3.3) – sollten viertel- jährliche Erhebungen ausreichen. Die Post Von der Unternehmung «Die Post» erhält die SNB derzeit auf freiwilliger Basis die für die Berechnung der Geldaggregate benötigen Informationen. Diese Daten wer- den wie jene der Banken behandelt und nur aggregiert veröffentlicht. Aufgrund ihrer zentralen Rolle im Zahlungsverkehr sollte für die Post jedoch eine gesetzliche Aus- kunftspflicht eingeführt werden.

2.3.1.2.4 Inhalt und Häufigkeit der Erhebungen (Art. 15 Abs. 3 E-NBG) Die Nationalbank soll die Modalitäten der Erhebungen selbst festlegen können. Da- zu gehört die genaue Umschreibung des Inhalts der Meldungen wie auch der Mel- dehäufigkeit. Heute erhebt die SNB ihre Statistiken auf dreijährlicher, jährlicher, halbjährlicher, quartalsweiser oder monatlicher Basis. Nicht auszuschliessen sind für die Zukunft in Ausnahmefällen auch tägliche Meldungen. Durch die gewählte offene Umschreibung im Gesetz erhält die SNB die Kompetenz, auf den definierten Sach- gebieten sowohl Voll- als auch Teilerhebungen durchführen zu können. Um den Erfassungsaufwand minimal zu halten, werden Vollerhebungen schon heute prak- tisch ausschliesslich im Rahmen der Jahresendstatistik durchgeführt. Bei der Festlegung der Meldeverfahren soll die Nationalbank dem technischen Wandel folgen und die geeigneten Formen für die Datenübermittlung, d.h. in Zu- kunft vermehrt elektronische Formen, festlegen können. Das bisherige Meldeverfah- ren unter Verwendung von papierenen Formularen ist teuer, fehleranfällig und tech- nisch überholt. Im Gegensatz zur heutigen Rechtslage sollte die SNB die Übermitt- lung der Daten in elektronischer Form und allenfalls auch in einheitlichen Formaten (Edifact) anordnen können. Zudem soll die SNB – wie bereits bisher im Bereich der Anlagefondsstatistik – ge- eignete Dritte für die Erhebungen beiziehen können (beschränktes Outsourcing). Das Verhältnismässigkeitsprinzip soll dabei jeweils wegleitend sein. Auskünfte, welche punkto Inhalt, Häufigkeit oder Verfahren eine erhebliche Belastung für die Unternehmen mit sich bringen, muss die SNB mit ihrer hohen Bedeutung rechtferti- gen können. In diesem Zusammenhang ist auf die Bankenstatistische Kommission hinzuweisen, welche aus Vertreterinnen und Vertretern sämtlicher Bankengruppen,

6208

des Sekretariats der Eidgenössischen Bankenkommission sowie der Bankiervereini- gung besteht und sich als Forum für die Diskussion erhebungstechnischer Fragen und die Weiterentwicklung statistischer Konzepte etabliert hat. Diese Form der Zu- sammenarbeit zwischen SNB und Auskunftspflichtigen hat sich bewährt. Der fachli- che Meinungsaustausch trägt wesentlich dazu bei, dass die Datenerhebungen der SNB effizient durchgeführt werden können und die Statistiken aussagekräftig blei- ben. Zudem bietet er der SNB einen vertieften Einblick in das Bankgeschäft und in den bankbetrieblichen Aufwand für die Statistiktätigkeit. Diese bewährte Zusam- menarbeit wird auch in Zukunft einen wichtigen Stellenwert haben. Die SNB soll die Modalitäten der Erhebungen in Form einer Verordnung festlegen können (Art. 15 Abs. 3 E-NBG). Eine gesetzliche Ermächtigung der SNB zum Er- lass einer Ausführungsverordnung ist nicht nur zulässig (Art. 164 Abs. 2 BV), son- dern im Hinblick auf die Verfassungsnorm von Artikel 99 Absatz 2 BV, wonach die SNB die Geld- und Währungspolitik «als unabhängige Zentralbank» zu führen hat, sachlich geboten. Auf eine Genehmigung der SNB-Verordnung durch den Bundes- rat ist zu verzichten; sie wäre nur sinnvoll, wenn damit eine Einflussnahme auf den Inhalt verbunden werden könnte. Dies jedoch stünde in offenkundigem Widerspruch zu Artikel 6 E-NBG (Weisungsfreiheit der SNB). Die Übertragung der Rechtsset- zungsbefugnis direkt an die SNB respektiert die funktionelle Unabhängigkeit der SNB (Ziff. 2.1.6).

2.3.1.3 Vertraulichkeit (Art. 16 E-NBG)

2.3.1.3.1 Geheimhaltung (Art. 16 Abs. 1 E-NBG) Der Schutz der Personendaten sowie die Verpflichtung, die erhobenen Daten ver- traulich zu behandeln, gehören heute zum Standard jeglicher statistischer Umfragen. Artikel 16 Absatz 1 E-NBG hält fest, dass die SNB über erhobene Daten der Aus- kunftspflichtigen das Geheimnis zu bewahren hat. Nicht von der Geheimhaltungs- pflicht erfasst werden die von den Auskunftspflichtigen selbst publizierten Daten. Mit Artikel 16 Absatz 1 übernimmt das neue NBG die Geheimhaltungsverpflich- tung, wie sie für den Bereich der Bankenstatistik heute in Artikel 9 Absatz 1 BankG enthalten ist, und dehnt sie auf die gesamte Statistiktätigkeit der SNB aus. Die Bestimmung hat eine zweifache Bedeutung. Zunächst erfasst sie Informationen, welche der SNB im Rahmen der Anwendung ihrer geld- und währungspolitischen Befugnisse zukommen. Diese unterstehen dem Amtsgeheimnis. Insofern unter- streicht und konkretisiert Artikel 16 Absatz 1 E-NBG die allgemeine Pflicht von Mitgliedern der Bankorgane und Angestellten der SNB zur Geheimhaltung (Art. 49 E-NBG, Ziff. 2.5.6.1), ohne für den Bereich der Statistik eine abweichende Rege- lung aufzustellen. Die Verpflichtungen gemäss Artikel 49 Absätze 1 und 2 E-NBG sowie die Rechtsfolgen gemäss Artikel 49 Absatz 3 E-NBG gelten auch hier. Der Grundsatz von Artikel 16 Absatz 1 E-NBG ist indessen auch von der SNB als Institution zu beachten. Sie darf die erhobenen Daten im Rahmen ihres Statistikauf- trags ausschliesslich in zusammengefasster Form veröffentlichen und nur aufgrund der Vorschriften von Artikel 16 Absätze 3–5 E-NBG an andere Stellen weitergeben.

6209

2.3.1.3.2 Veröffentlichung von Statistiken (Art. 16 Abs. 2 E-NBG) Artikel 16 Absatz 2 E-NBG begründet die Pflicht der SNB, die erhobenen Daten in Form von Statistiken zu veröffentlichen. Daraus wird zunächst ersichtlich, dass die SNB ihre statistischen Daten nicht bloss im Hinblick auf die Erfüllung ihrer gesetz- lichen Aufgaben erheben soll. Sie muss gleichzeitig darauf achten, dass die Daten geeignet sind, in Form von Statistiken veröffentlicht zu werden. Bei der Erhebung und Aufbereitung der Daten sind somit auch die Bedürfnisse der externen Benutze- rinnen und Benutzer der Statistiken zu berücksichtigen. Aufgrund ihrer Geheimhaltungsverpflichtung hat die SNB dafür zu sorgen, dass im Zuge der Veröffentlichung von Statistiken keine Einzeldaten von Auskunftspflichti- gen publik gemacht werden. Es dürfen auch keine Rückschlüsse auf Einzeldaten möglich sein, es sei denn, diese Informationen seien ohnehin öffentlich zugänglich, z.B. aufgrund einer gesetzlichen Publikationspflicht der betroffenen Person. Die SNB handhabt diese Verpflichtung in der Regel so, dass sie Daten von mindestens drei Auskunftspflichtigen zusammenfasst. Damit wird nicht nur sichergestellt, dass externe Benutzerinnen oder Benutzer der Statistik keinen Zugang zu Einzeldaten er- halten. Es wird auch vermieden, dass ein Auskunftspflichtiger auf vertrauliche Ge- schäftsdaten eines zweiten Auskunftspflichtigen (z.B. eines Konkurrenten) schlie- ssen kann. Allerdings muss die SNB auch darauf achten, dass die statistische Zu- sammenfassung von Daten wirtschaftlich sinnvoll ist, d.h. die Aussagekraft der Sta- tistik gewahrt bleibt. Beispielsweise bildet die SNB in der Bankenstatistik die ein- zelnen Bankengruppen nach Massgabe ihrer Spezialisierung (z.B. Vermögensver- waltungsbanken) oder aufgrund institutioneller Gegebenheiten (z.B. Kantonalban- ken oder ausländisch beherrschte Banken). Um den Ansprüchen der Geheimhaltung zu genügen und gleichzeitig die Aussagekraft der veröffentlichten Daten zu bewah- ren, wird die Art und Weise der Zusammenfassung der Daten für die Publikation fallweise im Einverständnis mit den betroffenen Banken geregelt.

2.3.1.3.3 Datenweitergabe in aggregierter Form (Art. 16 Abs. 3 E-NBG) Während Artikel 14 Absatz 2 E-NBG die nationale und internationale Statistikzu- sammenarbeit der SNB im Grundsatz und vor allem mit Bezug auf die Umschrei- bung statistischer Inhalte und Techniken festhält, regelt Artikel 16 Absatz 3 E-NBG die Frage der Vertraulichkeit bei dieser Zusammenarbeit. Die SNB wird ermächtigt, die erhobenen Daten in aggregierter Form an die in Artikel 14 Absatz 2 E-NBG ge- nannten Behörden und Organisationen weiterzuleiten. Die Aggregierung muss nicht zwingend mit jener übereinstimmen, welche für die Veröffentlichung der Statistiken durch die SNB vorgenommen wird (Art. 16 Abs. 2 E-NBG). Sie kann in anderer Art, nach den Vorgaben der Empfänger, erfolgen. Aus Artikel 16 Absatz 3 E-NBG ergibt sich jedoch klar, dass das Statistikgeheimnis auch gegenüber den in- und ausländischen Behörden und Organisationen zu wahren ist, mit denen die SNB eine Statistikzusammenarbeit pflegt.

6210

2.3.1.3.4 Austausch von Meldungen mit Aufsichtsbehörden (Art. 16 Abs. 4 E-NBG) Wie im vorangehenden Abschnitt erwähnt, gilt das Amtsgeheimnis der SNB gemäss Artikel 16 Absatz 1 E-NBG auch gegenüber anderen Behörden. Indessen erheben Aufsichtsbehörden wie die Eidg. Bankenkommission zur Erfüllung ihrer Aufgaben von den ihnen unterstellten Unternehmen ebenfalls Daten. Dies führt im Falle der Banken zu Duplizitäten, welche die Auskunftspflichtigen unnötig belasten. Ausser- dem verfügt die SNB über eine ausgebaute Datenbankinfrastruktur, welche eine vielfältige Bearbeitung und Analyse der Daten ermöglicht.180 Es liegt daher nahe, diese Infrastruktur auch für die Bedürfnisse der Aufsichtsbehörden zu nutzen. Auf- grund ihrer Aufgaben sind die Aufsichtsbehörden an den Geschäftsdaten der einzel- nen Auskunftspflichtigen interessiert. Daher ist ihnen nicht nur der Zugang zu ag- gregierten Daten, sondern auch zu den Einzeldaten zu gewähren. Diese Überlegun- gen haben dazu geführt, dass per 1. Dezember 1998 mit Artikel 54 BankV (SR 952.02) eine Grundlage für den Austausch zwischen der SNB und der EBK ge- schaffen wurde. Die Verordnungsbestimmung soll im neuen Nationalbankgesetz ih- re explizite gesetzliche Grundlage erhalten. Für den Austausch von Daten, die bei Versicherungen erhoben werden, zwischen der SNB und dem Bundesamt für Privatversicherungswesen (BPV) fehlt es derzeit an einer dem Artikel 54 BankV entsprechenden Rechtsgrundlage. Mit dem geplan- ten Einbezug der Versicherungen in die Statistiktätigkeit der SNB ergibt sich jedoch die Notwendigkeit, dass die SNB die erhobenen Daten mit dem BPV als der zustän- digen Aufsichtsbehörde austauschen kann. Das neue NBG soll deshalb eine einwandfreie Grundlage für den Datenaustausch der SNB mit beiden in Frage kommenden Aufsichtsbehörden des Bundes, der Eid- genössischen Bankenkommission und dem Bundesamt für Privatversicherungen, schaffen (Art. 16 Abs. 4 E-NBG). Selbstverständlich kann sich der Austausch ledig- lich auf die Daten jener Auskunftspflichtigen beziehen, welche der Aufsicht der empfangenden Behörde unterstehen und somit dieser gegenüber ohnehin zur Aus- kunft verpflichtet sind. Artikel 16 Absatz 4 E-NBG bildet die Rechtsgrundlage im Sinne von Artikel 19 Datenschutzgesetz (SR 235.1) für den Austausch von Daten zwischen der SNB und den beiden Aufsichtsbehörden.

2.3.1.3.5 Anwendbarkeit des Datenschutzgesetzes (Art. 16 Abs. 5 E-NBG) Für sonstige Fragen betreffend die Erhebung, die Bearbeitung und den Austausch von Daten wird in Artikel 16 Absatz 5 E-NBG ausdrücklich auf das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz verwiesen (SR 235.1).

180 Vgl. dazu SNB, 90. Geschäftsbericht 1997, S. 48 f.; SNB, 91. Geschäftsbericht 1998, S. 57; Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, Art. 23 N. 6.

6211

2.3.2 2. Abschnitt: Mindestreserven

2.3.2.1 Zweck und Geltungsbereich (Art. 17 E-NBG)

2.3.2.1.1 Zweck (Art. 17 Abs. 1 E-NBG) Die vorgeschlagene Mindestreserveregelung hat zum Ziel, das reibungslose Funk- tionieren des Geldmarktes zu erleichtern. In der Praxis halten die Geschäftsbanken Kassenliquidität – oft mehr als gesetzlich vorgeschrieben –, um den Zahlungsver- kehr abwickeln zu können und im Geldschöpfungsprozess eine gewisse Unabhän- gigkeit gegenüber der Zentralbank zu bewahren. Wenn das gesetzliche Liquidi- tätserfordernis höher ist als es für das Funktionieren des Zahlungsverkehrs technisch notwendig wäre, führt dies zu einer Verminderung der Schwankungen der Girogut- haben der Banken und der Zinsen am Geldmarkt (Ziff. 1.5.3.4) . Darin liegt die geldpolitische Bedeutung einer solchen Art Mindestreserve. Sie wird mit der Zweckbestimmung in Artikel 17 Absatz 1 E-NBG sichtbar gemacht. Gleichzeitig macht die Zweckbestimmung deutlich, dass die Mindestreserveregelung nicht für eine aktive Steuerung der Bankenliquidität herangezogen werden soll (Ziff. 1.5.3.3)

2.3.2.1.2 Geltungsbereich (Art. 17 Abs. 1 und 2 E-NBG) Artikel 17 Absatz 1 legt zusätzlich zum Zweck fest, dass nur Banken der Mindestre- servepflicht unterstehen sollen. Als Bank gilt, wer aufgrund des Bankengesetzes von der Eidg. Bankenkommission eine Bewilligung als Bank erhalten hat. Dazu gehören auch die Kantonalbanken und die Privatbankiers, welche im Bankengesetz eine ge- wisse Sonderbehandlung erfahren, sowie die Zweigniederlassungen ausländischer Banken, selbst wenn diese aufgrund von Artikel 2 Absatz 3 Bankengesetz und eines Staatsvertrags ihre Tätigkeit ohne Bewilligung der EBK aufnehmen konnten. Mit der expliziten Nennung der Banken wird die Mindestreserveregelung im NBG be- grenzt auf jene Institute, welche die Fähigkeit zur Geldschöpfung haben. Andere In- haber von Girokonten bei der Nationalbank sollen dem Regime vorläufig nicht un- terstehen. Aus heutiger Sicht reicht es aus, die Banken der Mindestreserveregelung zu unter- stellen. Künftige Entwicklungen im Bereich des bargeldlosen Zahlungsverkehrs könnten jedoch eine Ausweitung des Kreises der mindestreservepflichtigen Institute notwendig machen. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn im Zusammenhang mit der Herausgabe von elektronischem Geld neben den Banken auch andere Finanzin- stitute zu Emittenten von Zahlungsmitteln würden und dadurch die Nachfrage nach Notenbankgeld unter das für die Umsetzung der Geldpolitik notwendige Niveau zu- rückginge. Dadurch würde die geldpolitische Zielsetzung der Mindestreservevor- schriften, eine minimale, stetige Nachfrage nach Notenbankgeld zu schaffen, ge- fährdet und die Umsetzung der Geldpolitik erheblich beeinträchtigt. Für den Fall ei- ner solchen Entwicklung sieht Artikel 17 Absatz 2 E-NBG vor, dass die SNB mittels Verordnung zusätzlich zu den Banken auch Emittenten von elektronischem Geld sowie weitere Emittenten von Zahlungsmitteln der Mindestreservepflicht unterstel- len kann.

6212

Die Delegation der Verordnungskompetenz zur Ausweitung des Kreises der min- destreservepflichtigen Institute an die SNB erscheint zweckmässig, weil die Min- destreservevorschriften einen geldpolitischen Zweck erfüllen und deren Ausgestal- tung deshalb in der Verantwortung der Nationalbank liegen sollte. Zudem wird im neuen NBG die Regelungskompetenz in Fragen technischen Charakters direkt an die Nationalbank delegiert, um dieser ein flexibles Handeln zu ermöglichen. Schliess- lich weist die vorgeschlagene Delegationsnorm von Artikel 17 Absatz 2 E-NBG den nötigen Bestimmtheitsgrad auf: Sowohl der Begriff «elektronisches Geld» als auch der Begriff «Zahlungsmittel» sind heute hinreichend präzise definiert.181 Mit dem Erfordernis, dass die Umsetzung der Geldpolitik durch die Verbreitung privat emit- tierter Zahlungsmittel «erheblich» gefährdet sein muss, ist eine hohe Schwelle zu überwinden, bevor die SNB die Mindestreservepflicht auf weitere Normadressaten ausdehnen kann. Im Übrigen setzte bereits die Handhabung des früheren Mindestre- servesystems (Art. 16a ff. NBG) bestimmte Rechtssetzungsbefugnisse der SNB vor- aus. Verglichen etwa mit der früheren Kompetenz, Fremdwährungsforderungen von der Berechnung der Mindestreserven auszunehmen (Art. 16d Abs. 1 NBG), er- scheint die Kompetenz der SNB, den Kreis der mindestreservepflichtigen Institute auf weitere Emittenten von Zahlungsmitteln auszuweiten (Art. 17 Abs. 2 E-NBG), nicht als neu.

2.3.2.2 Ausgestaltung (Art. 18 E-NBG)

2.3.2.2.1 Komponenten der Mindestreserven (Art. 18 Abs. 1 E-NBG) In Artikel 18 Absätze 1 und 2 werden die Grundzüge der Mindestreservepflicht fest- gelegt: Dazu gehören zunächst die Kompetenz der SNB, den Mindestreservesatz festzulegen, sowie die Umschreibung der Mindestreserven (Art. 18 Abs. 1 E-NBG). Aus der Formulierung «Die Nationalbank legt den Satz für die Mindestreserven fest» im ersten Satz von Artikel 18 Absatz 1 E-NBG geht zunächst hervor, dass die Mindestreservepflicht gleich wie bisher die Vorschriften zur Kassenliquidität als dauerhaftes Instrument konzipiert ist. Sie soll eine stabile Nachfrage nach Noten- bankgeld sicherstellen und Zinssatzschwankungen vermindern. Dies bedeutet, dass es grundsätzlich nicht im Ermessen der SNB liegt, auf das Instrument zu verzichten. Allerdings hat die Nationalbank im Rahmen ihrer Kompetenz, den Mindestreserve- satz festzulegen, auch die Möglichkeit, den Satz auf Null zu setzen, wenn sich eine genügende Stabilität der Geldnachfrage aufgrund anderer Faktoren einstellen sollte. Die Mindestreserven müssen im Durchschnitt einer Zeitperiode gehalten werden. Dies entspricht der heutigen Regelung der Kassenliquidität in Artikel 19 BankV. Bei den Mindestreserven handelt es sich somit nicht um Guthaben der Banken, die bei der SNB blockiert sind; sie sind vielmehr unter dem Vorbehalt, dass sie im Durch- schnitt einer Zeitperiode den vorgeschriebenen Umfang erreichen, frei verfügbar. Die Einzelheiten der Durchschnittsberechnung wie auch die Länge der massgeben- den Zeitperiode soll die SNB in einer Verordnung festlegen können. Die heute unter den Kassenliquiditätsvorschriften praktizierte Regelung, welche bei den Kompo-

181 Vgl. dazu Europäische Zentralbank, Bericht über elektronisches Geld, Frankfurt 1988, S. 8; «Botschaft WZG» (Anm. 9), BBl 1999 7271 f.

6213

nenten der Liquidität auf Tageswerte abstellt und die Zeitperiode für die Durch- schnittsberechnung auf einen Monat (vom 20. eines Monats bis zum 19. des Folge- monats) festlegt, dürfte dabei als Vorbild dienen. Im zweiten Satz von Artikel 18 Absatz 1 E-NBG werden die einzelnen Komponen- ten der Mindestreserven definiert. Mindestreserven sind die liquiden Mittel der Banken. Aufgrund des Bezugs der Mindestreservepflicht zur Geldpolitik der Natio- nalbank sind die Mindestreserven in Schweizerfranken zu halten. Die von den Ban- ken gehaltenen Münzen, Banknoten und Giroguthaben bei der Nationalbank sollen als Mindestreserven anerkannt werden. Damit wird die Regelung, wie sie sich bei der Vorschrift über die Kassenliquidität grundsätzlich bewährt hat, weitergeführt. Mit dem Einbezug der Bargeldbestände wird vermieden, dass die Banken aufgrund der Mindestreservevorschrift zu Bargeldtransaktionen mit der SNB schreiten, wel- che sie sonst nicht getätigt hätten. Das Risiko von Störungen in der Bargeldversor- gung und damit von Behinderungen im Zahlungsverkehr wird damit kleiner. Eine weitere wichtige Komponente der Mindestreserve bilden die Giroguthaben der Ban- ken bei der SNB. Sie sind unerlässlich zur Abwicklung des Interbank-Zahlungs- verkehrs (Ziff. 2.1.5.3.3). Nicht einbezogen werden sollen dagegen die Guthaben der Banken bei der Post. Der Ausschluss der Postkontoguthaben von den anrechenbaren Mindestreserven drängt sich auf, weil die gesetzliche Mindestliquidität zum erklärten Ziel hat, eine stetige Nachfrage nach Notenbankgeld sicherzustellen und die Postkontoguthaben weder gesetzliches Zahlungsmittel noch Teil der Notenbankgeldmenge sind. Die insbeson- dere von der Post geäusserten Befürchtungen, dass der Ausschluss von Postkonto- guthaben zu einer Verteuerung des Zahlungsverkehrs für die Banken führen dürfte, sind zu relativieren: Zwar sind die Banken faktisch genötigt, für Zahlungszwecke einen gewissen Bestand an Postkontoguthaben zu halten. Werden diese nun von den Mindestreserven ausgeschlossen, müssten die Banken grundsätzlich weitere, an die Mindestreservepflicht anrechenbare Aktiven halten. Weil aber das Gesetz neu (Art. 18, Abs. 2, letzter Satz, Ziff. 2.3.2.2.2) gewisse Erleichterungen bei der Min- destreservepflicht zulässt, wird sich das Verhältnis von effektiv gehaltener zu ge- setzlich vorgeschriebener Liquidität der Banken insgesamt durch die Systemände- rung nicht verändern. Die Banken sind also nicht gezwungen, zusätzlich zu den für den Massenzahlungsverkehr benötigten, aber nicht mehr der Mindestreservepflicht anrechenbaren Postkontoguthaben weitere Mindestreserven zu halten, um den glei- chen Liquiditätsgrad beizubehalten. Eine Verteuerung des Zahlungsverkehrs für die Banken ist demnach nicht zu befürchten. Hingegen ist es denkbar, dass die Banken heute Postkontoguthaben als Mindestreserve halten, welche sie nicht direkt für den Massenzahlungsverkehr benötigen. Solche Postkontoguthaben würden wohl künftig in Giroguthaben bei der SNB verschoben, was zu einem gewissen Rückgang der Nachfrage nach Postkontoguthaben führen könnte. Solange es jedoch für Massen- zahlungen in der Schweiz keine echte Alternative zum Zahlungssystem der Post- finance gibt, dürfte sich dieser Rückgang der Nachfrage nach Postkontoguthaben in Grenzen halten. Im Gegensatz zum Mindestreservesystem des ESZB sieht Artikel 18 E-NBG keine Verzinsung der Mindestreserven vor. Dies kann damit begründet werden, dass im vorgeschlagenen System auch die von den Banken gehaltenen Münzen und Bank- noten als Mindestreserven angerechnet werden können. Eine Verzinsung von Bar- geldbeständen der Banken durch die SNB würde gegenüber der übrigen Wirtschaft

6214

eine Ungleichbehandlung darstellen. Wie die übrige Wirtschaft dürften die Banken ihre Bargeldbestände für Transaktionszwecke halten und nicht bloss, um die Min- destreservevorschrift zu erfüllen. Hingegen ist es je nach Ausgestaltung der Vor- schrift und des Interbank-Zahlungssystems denkbar, dass die Banken höhere Giro- guthaben halten müssen, als dies für das Funktionieren des Zahlungssystems not- wendig wäre. Sollte dies zu einem Konkurrenznachteil gegenüber ausländischen Bankensystemen führen, könnte die SNB erwägen, die Giroguthaben zu verzinsen; Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a E-NBG eröffnet der SNB diese Möglichkeit explizit (Ziff. 2.2.2.2). Die Vor- und Nachteile einer Verzinsung müssten jedoch sorgfältig abgewogen werden.

2.3.2.2.2 Mindestreservepflichtige Verbindlichkeiten und Höchstsatz (Art. 18 Abs. 2 E-NBG) Während Artikel 18 Absatz 1 E-NBG mit den einzelnen Komponenten der Mindest- reserven den Zähler für die Berechnung der Mindestreservepflicht definiert, um- schreibt Artikel 18 Absatz 2 mit den mindestreservepflichtigen Verbindlichkeiten der Banken den Nenner für diese Gleichung. Zudem wird der gesetzliche Höchstsatz für die Mindestreservepflicht festgelegt. Der von der Nationalbank festgelegte Mindestreservesatz darf 4 Prozent nicht über- schreiten (Art. 18 Abs. 2, 1. Satz). Dies entspricht der heutigen Obergrenze für die Kassenliquiditätsvorschrift (Art. 19 Abs. 2 BankV). Grundsätzlich soll der Mindest- reservesatz relativ tief sein, da gleichzeitig die gewählte Berechnungsbasis für die Mindestreserven relativ breit sein muss, um die gewünschte Kontinuität in der Li- quiditätsnachfrage sicherzustellen. Zudem vermindert ein tiefer Mindestreservesatz die Gefahr, dass die Banken zu Umgehungsgeschäften Zuflucht nehmen. Gegenwär- tig liegt der Mindestreservesatz bei 2,5 Prozent. Bezugsgrösse für die Berechnung der Mindestreservepflicht sind die kurzfristigen, auf Schweizerfranken lautenden Verbindlichkeiten der Banken. Damit wird auf jene Grösse abgestellt, die natürlicherweise den Liquiditätsbedarf einer Bank bestimmt. Sie bildet auch heute schon die Berechnungsbasis für die Liquiditätsvorschriften der Banken (Art. 4 Abs. 1 Bst. b BankG). Im Unterschied zum EU-Recht182, welches Verbindlichkeiten ohne Rücksicht auf die Schuldwährung in die Berechnung der Mindestreserven einbezieht, sollen in der Schweiz nur auf Schweizerfranken lautende Verbindlichkeiten der Mindestreserve- pflicht unterliegen (Art. 18 Abs. 2, 1. Satz, E-NBG). Bereits heute bilden aus- schliesslich auf Schweizerfranken lautende Verbindlichkeiten die Berechnungsbasis für die Kassenliquidität der Banken (Art. 19 Abs. 1 BankV). Ein Einbezug von Fremdwährungsverbindlichkeiten ist aus geldpolitischer Sicht für das Sicherstellen des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme im Fall der Schweizer Ban- ken nicht angezeigt, da diese die grosse Mehrheit ihrer Transaktionen in Schweizer- franken abwickeln. Weil das Mindestreserveerfordernis mit den Fluktuationen der Wechselkurse schwanken würde, könnte der Hauptzweck des Instruments, die Ver-

182 Verordnung (EG) Nr. 2531/98 des Rates über die Auferlegung einer

Mindestreservepflicht durch die Europäische Zentralbank, ABl L 318 vom 27. November 1998, S. 1.

6215

stetigung der Geldnachfrage, bei einem Einbezug sogar gefährdet werden. Mit dem Begriff «auf Schweizerfranken lautende Verbindlichkeiten» wird gleichzeitig klar gestellt, dass nur monetäre – d.h. keine auf Effekten, Edelmetalle oder Waren lau- tende – Verbindlichkeiten der Banken mindestreservepflichtig sind. Mindestreservepflichtig sind «kurzfristige Verbindlichkeiten». Dazu gehören Ver- bindlichkeiten auf Sicht oder mit einer Restlaufzeit von drei Monaten (Art. 18 Abs. 2, 2. Satz E-NBG). Damit wird auch hier die geltende Regelung für die Kas- senliquidität übernommen (Art. 19 Abs. 1 BankV). Weil mit den Mindestreserve- vorschriften das Liquiditätsverhalten der Banken beeinflusst werden soll, muss sich die Höchstlaufzeit an den tatsächlich erwarteten Zahlungsströmen und damit an der Restlaufzeit und nicht an der Ursprungslaufzeit von Verbindlichkeiten orientieren. Auch ist ein Abstellen auf die Restlaufzeit besser geeignet, um Arbitrage der Banken zum Verschieben von Fristigkeiten und damit zur Umgehung der Mindestreserve- vorschriften zu vermeiden. Ebenfalls zu den kurzfristigen Verbindlichkeiten zählen Verbindlichkeiten gegen- über Kunden in Spar- oder Anlageform (ohne gebundene Vorsorgegelder, Art. 18 Abs. 2, 2. Satz, E-NBG). Verpflichtungen der Banken in Spar- oder Anlageform müssen im NBG explizit als Bestandteil der Berechnungsbasis erwähnt werden, weil diese Depositen häufig mit einer beschränkten Rückzugsmöglichkeit (Kündigungs- klausel) versehen sind. Ohne separate Erwähnung wäre unklar, ob diese Verpflich- tungen der Banken vom Begriff «Verbindlichkeiten auf Sicht oder mit einer Rest- laufzeit von höchstens drei Monaten» erfasst werden. Ein Vorbehalt auf Gesetzesstufe soll der SNB erlauben, unter bestimmten Voraus- setzungen mittels Verordnung einzelne Kategorien von Verbindlichkeiten ganz oder teilweise von der Mindestreservepflicht zu befreien (Art. 18 Abs. 2, 3. Satz, E-NBG). Dadurch erhält die Nationalbank die Möglichkeit, die Mindestreserveer- fordernisse flexibel an die Entwicklung der Märkte und Finanzprodukte anzupassen und so eine ausgewogene Geldnachfrage durch die Banken aufrechtzuerhalten. Mit der Einschränkung «soweit es der Gesetzeszweck zulässt» wird sichergestellt, dass sich der Ausnahmevorbehalt auf den geldpolitischen Zweck der Mindestreserven beziehen muss. Aus heutiger Sicht drängen sich zwei Ausnahmeregelungen auf: Zunächst sollen die Einlagen auf Spar-, Depositen- und Einlageheften und -konten nur zu 20 Prozent in die Berechnungsgrundlage einbezogen werden. Dies entspricht der geltenden Regelung bei den Liquiditätsvorschriften (Art. 19 Abs. 1 BankV) und basiert auf der Überlegung, dass der Bodensatz bei diesen Verbindlichkeiten relativ hoch bzw. der Liquiditätsbedarf für die Bank relativ tief ist. Um die Flexibilität im Hinblick auf zukünftige Entwicklungen zu bewahren, ist indessen davon abzusehen, den genauen Prozentsatz des Einbezugs von Spareinlagen im Gesetz selber festzu- schreiben. Die zweite Ausnahme betrifft die Interbankverbindlichkeiten. Sie unterstehen heute dem Kassenliquiditätserfordernis. Aus geldpolitischer Sicht ist diese Regelung je- doch fragwürdig, weil Interbankgeschäfte nicht zu einer Geldschöpfung, sondern le- diglich zu einer Verschiebung der Bankenliquidität führen. Folgerichtig nimmt das Mindestreservesystem der EZB Verbindlichkeiten gegenüber Banken, welche die- sem System ebenfalls unterstehen, von der Berechnung der Mindestreserve aus. Neu sollen auf Verordnungsstufe deshalb auch in der Schweiz die Verbindlichkeiten von Banken gegenüber anderen der Mindestreservepflicht unterstehenden Banken aus

6216

der Berechnungsbasis ausgeklammert werden. Damit wird eine Doppelbelastung dieser Bankpassiven mit Mindestreserven vermieden. Diese Erleichterung gegenüber den geltenden Liquiditätsvorschriften kompensiert in etwa die Verschärfung der Mindestreserveanforderungen, die durch die ebenfalls neu vorgesehene Ausklamme- rung der Postkontoguthaben entsteht: Berechnungen der SNB zeigen, dass der Li- quiditätsgrad der Banken (effektiv gehaltene Liquidität im Verhältnis zur gesetzlich vorgeschriebenen Liquidität) aus heutiger Sicht durch die zwei Neuerungen bei den Mindestreservevorschriften nicht verändert und die Ausklammerung der Postkonto- guthaben im Zähler der Mindestreservegleichung durch die Ausklammerung der In- terbankverbindlichkeiten im Nenner in etwa kompensiert wird.

2.3.2.2.3 Bankengruppen mit konsolidierter Liquiditätshaltung und Bankkonzerne (Art. 18 Abs. 3 E-NBG) Artikel 18 Absatz 3 E-NBG gibt der SNB die Möglichkeit, für einzelne Banken- gruppen Sonderregelungen zu treffen. Dabei handelt es sich nicht wie in Artikel 4 Absatz 3 BankG um eine generelle Kompetenz, Erleichterungen oder Verschärfun- gen anzuordnen. Als geldpolitisches Instrument ist die Mindestreserveregelung rechtsgleich anzuwenden; zufolge der flexiblen Ausgestaltung ist eine Härtefallre- gelung nicht erforderlich. Hingegen soll die Möglichkeit bestehen, auf besondere Organisationsformen der Banken einzugehen, wenn diese die Liquiditätshaltung be- treffen. Dabei ist einerseits an die konsolidierte Haltung von Mindestreserven im Bankkonzern zu denken, anderseits an andere rechtliche Formen der Kooperation, die zu kollektiver Liquiditätshaltung führen, wie z.B. bei den Raiffeisenbanken. Hier soll die SNB die Möglichkeit haben, auf den Einzelfall zugeschnittene Lösungen zu treffen.

2.3.2.2.4 Nachweispflicht (Art. 18 Abs. 4 E-NBG) Artikel 18 Absatz 4 E-NBG bildet die Grundlage für die Pflicht der Banken, der SNB regelmässig die Einhaltung der Mindestreservepflicht nachzuweisen. Im Rah- men der heutigen Kassenliquiditätsvorschrift erfolgen die Meldungen monatlich (Art. 20 BankV). Damit stimmt das Meldeintervall mit der Liquiditätsperiode über- ein. Dies dürfte auch in Zukunft der Fall sein, damit der SNB eine laufende Über- wachung ermöglicht wird.

2.3.2.2.5 Erlass von Ausführungsvorschriften (Art. 18 Abs. 5 E-NBG) Artikel 18 Absatz 5 E-NBG begründet die Kompetenz der SNB, die Einzelheiten der Mindestreservepflicht in einer Verordnung zu regeln. Das Mindestreservesystem kann nicht bis ins Detail auf Gesetzesstufe festgelegt werden. Selbst wenn beabsich- tigt wird, mit dem System den Banken dauerhafte und stabile Rahmenbedingungen zu setzen, muss die Möglichkeit bestehen, auf Änderungen der Marktverhältnisse zu reagieren. Durch die Delegation der Verordnungskompetenz an die SNB ist sicher-

6217

gestellt, dass eine rasche Reaktion möglich ist. Die Übertragung von Rechtsset- zungsbefugnissen an die SNB kennzeichnete bereits das frühere Mindestreservesys- tem (Art. 16b, 16c NBG) und ist keineswegs neu. Sie steht im Einklang mit der funktionellen Unabhängigkeit der SNB (Ziff. 2.1.6, 2.3.1.2.4). Mit der Verord- nungsform ist auch grösstmögliche Transparenz verbunden; die Verordnung der SNB wird in der Amtlichen Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen ver- öffentlicht. Weiterhin wird ein Zusammenhang zwischen der Mindestreserveregelung im NBG und den Vorschriften über die Gesamtliquidität gemäss Bankengesetz bestehen. Ar- tikel 18 Absatz 5 E-NBG sieht deshalb vor, dass die SNB die Eidgenössische Ban- kenkommission anhört, bevor sie die Verordnung erlässt und damit auch den Min- destreservesatz festlegt. Die Konsultation ermöglicht es, die beiden Systeme nöti- genfalls aufeinander abzustimmen. Bei dieser Konsultation handelt es sich indessen nicht um eine Vernehmlassung im Sinne von Artikel 147 BV. Die Einholung einer Stellungnahme der Banken ist somit nicht explizit vorgesehen. Bei wesentlichen Änderungen dürfte sich jedoch eine Konsultation der Banken, wie sie bei Erlassen der EBK üblich ist, aufdrängen. Nicht zuletzt lassen sich auf diese Weise Probleme bei der Umsetzung der Vorschriften rechtzeitig erkennen.

2.3.3 3. Abschnitt: Überwachung von Zahlungs- und

Effektenabwicklungssystemen

2.3.3.1 Zweck und Geltungsbereich (Art. 19 E-NBG)

Die Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen durch die SNB hat zum Ziel, die Stabilität des Finanzsystems zu schützen (Art. 19 Abs. 1 E-NBG). Mit dieser Zielsetzung wird deutlich gemacht, dass die Systemüberwachung durch die SNB ausschliesslich systemstabilitätspolitische (und damit letztlich geldpoliti- sche) Schutzziele verfolgt. Keine Ziele der Überwachung durch die SNB sind indi- vidueller Gläubigerschutz, Konsumentenschutz oder der Schutz der Zahlungssyste- me vor kriminellem Missbrauch. Dies zu verdeutlichen, scheint nicht zuletzt im Hinblick auf die Kompetenzaufteilung mit der EBK (Ziff. 1.5.6.6.3.4) sowie auf einzelne EU-Richtlinien, welche die Schutzziele breit fassen, sinnvoll. Gegenstand der Systemüberwachung sind «Systeme zur Abrechnung und Abwick- lung von Zahlungen und von Geschäften mit Finanzinstrumenten, insbesondere Ef- fekten». Damit sind einerseits Zahlungssysteme gemeint; andererseits Wertpapier- Clearing- und Settlement-Systeme (Ziff. 1.5.6.6.1). Der Begriff «Finanzinstrument» wurde gewählt, um Systeme zur Abwicklung von Produkten zu erfassen, die entwe- der nicht vereinheitlicht oder nicht zum massenweisen Handel geeignet sind und damit nicht als Effekten im Sinn von Artikel 2 Buchstabe a BEHG gelten. Dabei ist insbesondere an OTC-Produkte zu denken, die ausserbörslich gehandelt werden und die entweder nicht standardisiert sind oder denen die zum Börsenhandel notwendige Fungibilität fehlt. Der Begriff «Finanzinstrument» schliesst Effekten mit ein, also «vereinheitlichte und zum massenweisen Handel geeignete Wertpapiere, nicht ver- urkundete Rechte mit gleicher Funktion (Wertrechte) und Derivate» (Art. 2 Bst. a BEHG). Mit dieser Definition ist auch klargestellt, dass Systeme ausserhalb des Finanzbereichs, z.B. eine Clearingstelle für Rohwaren, nicht erfasst werden.

6218

Grundsätzlich bezieht sich die Systemüberwachung auf Schweizer Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme. Angesichts des Trends zur grenzüberschreitenden Konsolidierung im Wertpapierclearing und -settlement ist es aber möglich, dass schweizerische Teilnehmer in Zukunft von Systemrisiken tangiert werden, die aus dem Ausland stammen. Unter gewissen Voraussetzungen soll die SNB deshalb auch Systembetreiber mit Sitz im Ausland überwachen können: Artikel 19 Absatz 2 hält fest, dass Systembetreiber mit Sitz im Ausland der Systemüberwachung durch die SNB unterstehen, wenn wesentliche Betriebsteile (wie beispielsweise IT- Einrichtungen) oder massgebliche Teilnehmer sich in der Schweiz befinden. Auch hier ergeben sich die Grenzen aus der systemstabilitätspolitischen Zweck der Über- wachungskompetenzen der SNB (Art. 19 Abs. 1 E-NBG). Der Einbezug ausländi- scher Betreiber in die Überwachung kommt also nur in Frage, wenn dies für den Schutz der Stabilität des schweizerischen Finanzsystems notwendig ist.

2.3.3.2 Ausgestaltung (Art. 20 E-NBG)

2.3.3.2.1 Übersicht Die Ausgestaltung der Systemüberwachung umfasst drei Stufen (Ziff. 1.5.6.6.3.2). Alle Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme unterstehen der statistischen Aus- kunftspflicht der SNB, Zahlungssysteme mit hohem Betragsvolumen und Effekten- abwicklungssysteme müssen zusätzlich einer erweiterten Offenlegungspflicht genü- gen. Systeme, welche für die Stabilität des Finanzsystems relevant sind, haben schliesslich Mindestanforderungen zu erfüllen. Die erste Stufe, die statistische Aus- kunftspflicht ist in Artikel 15 E-NBG geregelt (Ziff. 2.3.1.2). Die zweite und dritte Stufe (erweiterte Offenlegungspflicht und Mindestanforderungen) werden in Arti- kel 20 näher umschrieben.

2.3.3.2.2 Erweiterte Offenlegungspflicht (Art. 20 Abs. 1 E-NBG) Artikel 20 Absatz 1 normiert die erweiterten Auskunftspflichten für Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme. Adressaten dieser Verpflichtung sind alle Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme, von denen nicht zum vornherein klar ist, dass sie systemstabilitätspolitisch irrelevant sind. Über die statistische Auskunftspflicht (Art. 15 Abs. 2 E-NBG) hinaus müssen die Betreiber solcher Systeme auf Verlangen der Nationalbank weitere Auskünfte erteilen, Unterlagen zur Verfügung stellen und auch Einsicht in die Einrichtungen vor Ort zulassen. Die erweiterte Offenlegungs- pflicht soll der SNB das Urteil erlauben, ob von einem potentiell risikoreichen Sys- tem in der Tat ein Risiko für die Stabilität des Finanzsystems ausgeht. Bei Zahlungssystemen stellt das Volumen der abgewickelten Zahlungen ein einfa- ches und zuverlässiges Kriterium zur Ausscheidung der offensichtlich irrelevanten Systeme, welche nicht der erweiterten Auskunftspflicht unterstehen sollen, dar. Ar- tikel 20 Absatz 1 E-NBG erfasst daher nur Zahlungssysteme «mit hohem Betrags- volumen». Der Begriff «Betragsvolumen» ist in der Zahlungsverkehrsterminologie eingeführt; so wird er seit Jahren verwendet, um die Entwicklung der Zahlungsströ- me im Swiss Interbank Clearing (SIC) zu beschreiben.

6219

Die Betonung des Betragsvolumens bedeutet, dass primär die Beträge und nicht et- wa die Anzahl Transaktionen, die in einem System verarbeitet werden, für die Risi- ken ausschlaggebend sind. Die kritische Betragshöhe dürfte aus heutiger Sicht bei einem Jahresumsatz von rund 25 Milliarden Franken liegen. Dieser Umsatz bezieht sich auf die Summe der beim System eingereichten Zahlungen (brutto) und nicht auf etwaige Nettopositionen. Da Zahlungssysteme funktional sehr unterschiedlich aus- gestaltet sind, ist der Betrag von 25 Milliarden Franken als Richtgrösse und nicht als feste Grenze zu verstehen. Es kann in Ausnahmefällen sinnvoll sein, beispielsweise ein Debitsystem bereits bei einem etwas tieferen Betragsvolumen der erweiterten Offenlegungspflicht zu unterstellen. Dasselbe gilt auch für Systeme, die Tage mit ausserordentlich hoher Spitzenbelastung aufweisen. Die genauen Grenzwerte und Berechnungsmodalitäten werden in einer Verordnung zu präzisieren sein. Die Präzi- sierung auf Verordnungsstufe gibt der SNB die notwendige Flexibilität, die Grenz- werte periodisch zu überprüfen und anpassen zu können. Es ist davon auszugehen, dass das kritische Betragsvolumen im Laufe der Zeit als Folge des Wachstums die- ser Systeme zunehmen dürfte. Bei einer kritischen Betragsgrenze von 25 Milliarden Franken würden heute ledig- lich vier seit längerem eingeführte Zahlungssysteme183 von der erweiterten Offenle- gungspflicht erfasst; in der zweiten Hälfte 2002 dürfte ein fünftes184 dazukommen. Sämtliche Kredit- und Debitkartensysteme und die Warenhauskarten würden dem- gegenüber die kritische Betragsgrösse unterschreiten. Anders als bei den Zahlungssystemen ist bei den Effektenabwicklungssystemen da- von auszugehen, dass sie immer systemstabilitätspolitisch relevant sein können; zu- dem lassen sich die spezifischen Informationsbedürfnisse der SNB über solche Ge- bilde allein aufgrund der statistischen Auskunftspflicht (Art. 15 Abs. 2 E-NBG) nicht befriedigen. Sämtliche Effektenabwicklungssysteme sollen deshalb der erwei- terten Offenlegungspflicht unterstehen.

2.3.3.2.3 Mindestanforderungen (Art. 20 Abs. 2 E-NBG) Artikel 20 Absatz 2 ermächtigt die SNB, Mindestanforderungen an den Betrieb von Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystemen zu stellen, welche für die Stabilität des Finanzsystems relevant sind. Die Frage, von welchen Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen «Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen», kann nicht aufgrund eines einfachen Rezeptes beantwortet werden. Vielmehr muss auf eine Reihe von Indikatoren zu- rückgegriffen werden. Beispielhaft seien vier Kriterien erwähnt, die zur Beurteilung der Risiken für die Stabilität des Finanzsystems verwendet werden können:

183 Die drei Zahlungssysteme der SIC Telekurs AG (SIC Swiss Interbank Clearing,

DTA Daten-Träger-Austausch für Zahlungen über Bankkonten und LSV Lastschriftenverfahren) sowie das Zahlungssystem der Post (EZAG – Elektronischer Zahlungsauftrag). 184 CLS – Continuous Linked Settlement; eliminiert Abwicklungsrisiken im Handel mit Fremdwährungen.

6220

– Ein erstes Kriterium ist die Art von Transaktionen, die über ein Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystem durchgeführt werden. Verarbeitet ein Sy- stem Verpflichtungen zwischen Banken aus Geldmarkt-, Wertpapier- oder Devisengeschäften, liegt mit grosser Wahrscheinlichkeit ein potentielles Sy- stemrisiko vor. Derartige Geschäfte sind in der Regel zeitkritisch und be- tragsmässig hoch, so dass sich Abwicklungsprobleme leicht von einem Teil- nehmer auf einen anderen übertragen können. – Ein weiteres Kriterium ist das Vorhandensein von Ausweichmöglichkeiten auf andere Systeme. Kann beim Ausfall eines Zahlungs- oder Effektenab- wicklungssystems problemlos auf ein anderes ausgewichen werden, ist die Gefahr eines Systemrisikos eher klein. Umgekehrt erscheint das Systemri- siko relativ hoch, wenn wichtige Zahlungen nur über ein einziges System abgewickelt werden können. – Als drittes Kriterium können die betragsmässigen Spitzen eines Systems herangezogen werden. So können z.B. über Massenzahlungssysteme an be- stimmten Tagen (kumuliert) substanzielle Beträge abgewickelt werden, etwa wenn die Lohnzahlungen an demselben Tag stattfinden. Fällt ein solches Sy- stem an einem Spitzentag aus, kann die Stabilität des Finanzsystems durch- aus in Frage gestellt sein. – Viertens kann bei Zahlungssystemen, die mit Bargeldsubstituten wie E-Geld arbeiten, auf die Verbreitung des entsprechenden Zahlungsmittels beim Pu- blikum geachtet werden. Kommt dem Zahlungsmittel in der Volkswirtschaft eine tragende Rolle zu, kann es bei einem operationellen Ausfall zu Ketten- reaktionen im Publikum kommen. Derartige Reaktionen sind dem Vertrauen in das entsprechende Zahlungsmittel abträglich und können, etwa wenn sie zu unerwarteten Verschiebungen in der Geldnachfrage führen, die Geldpoli- tik der SNB vor Probleme stellen. Hat die SNB sich gestützt auf die Offenlegungspflicht in Artikel 20 Absatz 1 einen Einblick in Aufbau und Funktionsweise eines Zahlungs- bzw. Effektenabwicklungs- systems verschafft, wird sie mit hinreichender Gewissheit beurteilen können, ob die- ses für die Stabilität des Finanzsystems bedeutsam ist, d.h. ob eines der typischen Systemrisiko-Kriterien gegeben ist. Dies braucht nicht zwangsläufig der Fall zu sein. An Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme mit Risikopotential für die Stabilität des Finanzsystems kann die SNB bestimmte Mindestanforderungen stellen. Dabei ist zu beachten, dass sich zwischen Risiken und Kosten eines Zahlungssystems Ziel- konflikte ergeben können: Je weniger Risiken ein System in sich birgt, desto teurer kommt es tendenziell die Systembetreiber sowie dessen Benutzerinnen und Benutzer zu stehen. Die Mindestanforderungen, die an Zahlungssysteme gestellt werden kön- nen, können somit in die Wirtschaftsfreiheit der Betreiber eingreifen. Das Legali- tätsprinzip erfordert daher, dass sie im Gesetz dem Grundsatz nach umschrieben werden. Beispielhaft zählt Artikel 20 Absatz 2, 2. Satz, E-NBG sechs mögliche In- terventionsfelder der SNB auf: die Organisationsgrundlagen (Statuten, Reglemente, usw.), die Geschäftsbedingungen, die operationelle Sicherheit, die Zulassung von Teilnehmern zum System, die Folgen von Erfüllungsschwierigkeiten von System- teilnehmern und das verwendete Zahlungsmittel (Ziff. 1.5.6.4). Inhaltlich decken sich diese Stossrichtungen mit den Mindeststandards, die in den von der BIZ her-

6221

ausgegebenen «Core Principles for Systemically Important Payment Systems» und den «Recommendations for Securities Settlement Systems» enthalten sind.185 Bei der Festlegung der Mindestanforderungen ist die Nationalbank wie immer in ih- rem hoheitlichen Handeln an das Verhältnismässigkeitsprinzip gebunden. Die SNB muss darlegen können, dass die Mindestanforderungen nach Art und Umfang für den in Artikel 19 Absatz 1 festgelegten Zweck, die Stabilität des Finanzsystems zu schützen, notwendig sind. Die Einzelheiten der Ausgestaltung lassen sich wegen der rasanten technologischen Entwicklung auf dem Gebiet des Zahlungsverkehrs nicht im Gesetz selber festlegen, sondern sollen in einer Verordnung der Nationalbank ge- regelt werden.

2.3.3.2.4 Erlass von Ausführungsvorschriften (Art. 20 Abs. 3 E-NBG) Artikel 20 Absatz 3 schafft die Rechtsgrundlage für den Erlass von Ausführungsver- ordnungen durch die SNB. Die Übertragung von Rechtssetzungskompetenzen an die SNB ist verfassungsrechtlich zulässig (Art. 164 Abs. 2 BV), sachlich geboten (Art. 99 Abs. 2 BV) und steht im Einklang mit der funktionellen Unabhängigkeit der SNB (Ziff. 2.1.6, 2.3.1.2.4). Die Verordnungen der SNB werden die kritische Be- tragshöhe für die erweiterte Offenlegungspflicht nach Artikel 20 Absatz 1 E-NBG festlegen, die Mindestanforderungen nach Artikel 20 Absatz 2 näher ausführen und weitere Einzelheiten regeln. Vor dem Erlass der Verordnungen ist den interessierten Kreisen im Rahmen einer Konsultation Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; auf die Durchführung einer offiziellen Vernehmlassung bei Kantonen und Parteien im Sinne von Artikel 147 BV wird angesichts des technischen Charakters der Mate- rie verzichtet. Entscheide im Einzelfall (z.B. Mindestanforderungen an den Betrei- ber eines bestimmten Zahlungssystems) erlässt die Nationalbank in Form einer Verfügung (Art. 52 E-NBG).

2.3.3.3 Zusammenarbeit mit Aufsichts- und

Überwachungsbehörden (Art. 21 E-NBG) Artikel 21 E-NBG regelt die Zusammenarbeit einerseits mit der EBK, andererseits mit ausländischen Aufsichts- und Überwachungsbehörden. Zudem schafft er die notwendige gesetzliche Grundlage für den Austausch von Informationen und Un- terlagen, die Voraussetzung jeder Zusammenarbeit ist. Artikel 21 Absatz 1 stellt die Zusammenarbeit von EBK und SNB auf eine formell- gesetzliche Grundlage. Die Nationalbank ist verpflichtet, bei der Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen mit der EBK zusammenzuarbeiten. Eine solche Zusammenarbeit wird sich vor allem ergeben, wenn der Systembetreiber durch die EBK beaufsichtigt wird. Sie kann jedoch bereits vor der formellen Unter- stellung durch die EBK notwendig sein, weshalb die Beaufsichtigung durch die EBK keine Voraussetzung der Zusammenarbeit ist.

185 Bank for International Settlements (Anm. 131).

6222

Ein wichtiger Bestandteil der Zusammenarbeit stellt die Verpflichtung der SNB dar, sich mit der EBK abzustimmen und diese anzuhören, bevor sie eine Empfehlung ab- gibt oder eine Verfügung erlässt. Diese Bestimmung konkretisiert die Pflichten, die sich implizit aus dem gewählten Zusammenarbeitsmodell ergeben. Zugleich sollen damit Befürchtungen entkräftet werden, dass es zu Doppelspurigkeiten und Über- schneidungen kommen könnte. Weil die SNB bei der Systemüberwachung voraus- sichtlich weniger mit formellen Verfügungen arbeiten wird, erstreckt sich die Pflicht zur Anhörung der EBK auch auf Empfehlungen. Damit sind förmliche Richtlinien oder Handlungsanweisungen an Systembetreiber gemeint, die jedoch die formellen Voraussetzungen einer Verfügung nicht erfüllen. Zu unterstreichen ist, dass es sich um ein Anhörungs-, nicht ein Vetorecht handelt. Die Pflicht zur vorgängigen Anhö- rung ändert nichts an der alleinigen Verantwortlichkeit von SNB und EBK in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich. Eine wirkungsvolle Zusammenarbeit bei der Überwachung von Zahlungs- und Ef- fektenabwicklungssystemen setzt auch einen umfassenden Informationsaustausch zwischen der zuständigen Finanzmarktaufsichtsbehörde und der SNB voraus. Dieser Informationsaustausch wird mit Artikel 50 E-NBG gewährleistet, welcher der SNB die Befugnis erteilt, der EBK nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und Unterla- gen zu übermitteln, welche diese zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt. Die spiegelbildliche Verpflichtung der EBK zur Zusammenarbeit mit der SNB soll mit einer Ergänzung von Artikel 23bis ins BankG und mit einem neuen Artikel 34bis ins Börsengesetz aufgenommen werden (Ziff. 2.8.2.1.4 und 2.8.2.2). Artikel 21 Absatz 2 ermächtigt die Nationalbank, zum Zweck der Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen, von denen Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausgehen, mit ausländischen Aufsichts- und Überwachungsbe- hörden zusammenzuarbeiten. Eine solche Zusammenarbeit ist angesichts der zu- nehmenden grenzüberschreitenden Verflechtungen insbesondere im Wertpapier- Clearing und -Settlement unverzichtbar. Sie ist nur zulässig zur Sicherung der Sta- bilität des Finanzsystems (Art. 19 Abs. 1 E-NBG) und ist deshalb beschränkt auf die Überwachung von stabilitätspolitisch relevanten Zahlungs- oder Effektenabwick- lungssystemen (Art. 20 Abs. 2 E-NBG). Eine Zusammenarbeit soll sowohl mit den für die Systemüberwachung zuständigen Behörden möglich sein als auch mit den Behörden, welche mit der Institutsaufsicht betraut sind, weil zur Durchsetzung von Mindestanforderungen eine Einflussnahme auf ausländische Systemteilnehmer ge- boten sein kann. In Artikel 21 Absatz 3 werden schliesslich die Voraussetzungen festgehalten, unter denen die Nationalbank ausländischen Aufsichts- und Überwachungsbehörden nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und Unterlagen übermitteln kann. Die Möglich- keit, solche Informationen und Dokumente auszutauschen, gehört zu einer vertieften Zusammenarbeit. Im Verkehr mit ausländischen Behörden ist allerdings eine dop- pelte Schranke zu beachten. Diese ergibt sich einerseits aus der stabilitätspolitischen Finalität von Artikel 19 Absatz 1 E-NBG. Artikel 22 Absatz 3 E-NBG stellt somit keine taugliche Grundlage dar, um Informationen beispielsweise für Zwecke der Strafverfolgung zu liefern. Andererseits dürfen nur Informationen übermittelt wer- den, welche den Systembetreiber betreffen. Nicht zulässig ist daher, gestützt auf die- se Bestimmung Informationen über Systemteilnehmer oder deren Kunden mit aus- ländischen Behörden auszutauschen. Unter Berücksichtigung dieser engen Leitlinien stellt sich die Frage einer Weiterleitung dieser Informationen an ausländische Straf-

6223

verfolgungs- oder Fiskalbehörden gar nicht, weshalb auf die Aufnahme der Kautelen nach Absatz 2 Buchstabe c und Absatz 3 von Artikel 23sexies Bankengesetz, Artikel

38 Börsengesetz und Artikel. 63 Anlagefondsgesetz verzichtet werden kann. Viel-

mehr genügt es, die Übermittlung von Informationen an die Bedingungen der Spe- zialität (Art. 21 Abs. 3 Bst. a E-NBG) und der Bindung an das Amts- oder Berufs- geheimnis (Art. 21 Abs. 3 Bst. b E-NBG) zu knüpfen.

2.3.4 4. Abschnitt: Kontrolle und Sanktionen

2.3.4.1 Überprüfung von Auskunfts- und

Mindestreservepflicht (Art. 22 E-NBG) 2.3.4.1.1 Überprüfung durch gesetzliche Revisionsstellen (Art. 22 Abs. 1 E-NBG) Sowohl die Statistiktätigkeit der SNB als auch die Mindestreserveregelung beruhen auf Auskunfts- bzw. Nachweispflichten, die von den Banken und – bezüglich der Statistiken – von weiteren Kreisen zu erfüllen sind. Die Aussagekraft der Statistiken ist abhängig von der Zuverlässigkeit der gelieferten Daten. Bei den Mindestreserven kommt hinzu, dass unrichtige Angaben zu falschen Mindestreserveerfordernissen führen, womit eine finanzielle Ungleichbehandlung von Normadressaten verbunden wäre. Die Korrektheit der Auskünfte und Nachweise muss somit überprüft werden können. Im Bereich der Statistik verwendet die SNB heute statistische Prüfverfahren. Bei Verdacht auf unrichtige Angaben besteht im geltenden Recht (Bankengesetz, Anla- gefondsgesetz, Statistikgesetz) nur die Möglichkeit, den Auskunftspflichtigen zur Überprüfung aufzufordern oder dann ein Strafverfahren einzuleiten. Ausserhalb ei- nes Strafverfahrens fehlt die Möglichkeit, die Angaben durch die SNB oder durch Dritte überprüfen zu lassen. Im Falle der Banken, Börsen, Effektenhändler und Anlagefonds sollen die gemel- deten Daten zufolge des formalisierten Datenaustauschs der SNB mit der EBK als zuständiger Aufsichtsbehörde vermehrt auch für Aufsichtszwecke verwendet wer- den. Bei den Banken ist die Einhaltung der Mindestreservepflicht mit wirtschaftli- chen Folgen verbunden. Diese gesteigerte Bedeutung der Auskunfts- und Nach- weispflichten rechtfertigt es, ihre Einhaltung zum Gegenstand der Prüfung durch die gesetzlichen Revisionsstellen zu machen (Art. 22 Abs. 1 E-NBG). Das Ergebnis die- ser Prüfungen soll im Revisionsbericht festgehalten werden. Werden Missstände festgestellt, namentlich bei unrichtigen Angaben oder Verstössen gegen die Min- destreservepflicht, sind die SNB und die EBK sofort zu benachrichtigen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die entsprechenden Statistiken korrigiert und dass bei den Mindestreserven die in Artikel 23 E-NBG vorgesehenen Sanktionen ergriffen werden können. Der Einbezug der Einhaltung von Auskunfts- und Mindestreserve- pflichten in die Revision dürfte zudem eine verstärkte Präventivwirkung entfalten.

6224

2.3.4.1.2 Überprüfung durch SNB oder neutrale Revisoren/ Anzeige bei Widerhandlung (Art. 22 Abs. 2 und 3 E-NBG) Die SNB soll zudem die Möglichkeit haben, die Einhaltung der Auskunfts- und Mindestreservepflicht selbst oder durch eine von ihr bezeichnete Revisorin oder ei- nen Revisor zu überprüfen (Art. 22 Abs. 2 E-NBG). Diese Möglichkeit ist vor allem dort von Bedeutung, wo die oder der Auskunftspflichtige nicht einer der in Artikel

22 Absatz 1 E-NBG genannten Kategorien angehört und daher keine regelmässige

Überprüfung durch die gesetzliche Revisionsstelle erfolgt; sie gilt jedoch generell gegenüber allen Auskunfts- und Mindestreservepflichtigen. Wird ein Verstoss gegen die Vorschriften festgestellt, so sind die Kosten der Überprüfung durch die aus- kunfts- bzw. mindestreservepflichtige Person zu tragen. Die Vorschrift hat den Vorteil, dass bei Verdacht auf Verstösse die nötigen Abklärungen ausserhalb eines Strafverfahrens vorgenommen werden können. Wird durch eine solche Abklärung festgestellt, dass die Auskunftspflicht oder die Pflicht, die Mindestreserven nachzu- weisen, verletzt wurde, oder wird eine durch die Nationalbank angeordnete oder durchgeführte Überprüfung verhindert, so soll die SNB dem Eidgenössischen Fi- nanzdepartement die Einleitung einer Strafuntersuchung beantragen (Art. 22 Abs. 3 E-NBG).

2.3.4.2 Verwaltungsrechtliche Sanktionen (Art. 23 E-NBG)

2.3.4.2.1 Verzinsung der Mindestreserveunterschreitung (Art. 23 Abs. 1 E-NBG) Artikel 22 E-NBG regelt die Überprüfung der Korrektheit von Auskünften und Nachweisen im Bereich der Statistik und der Mindestreservepflicht. Eine solche Prüfung kann ergeben, dass eine Bank die vorgeschriebenen Mindestreserven nicht hielt. Es ist auch denkbar, dass eine Bank zwar korrekte Angaben liefert, aus dem Nachweis jedoch hervorgeht, dass sie die Mindestreservepflicht nicht eingehalten hat. Für beide Fälle sieht Artikel 23 Absatz 1, 1. Satz, E-NBG eine verwaltungs- rechtliche Sanktion, welche die SNB erlassen kann, vor. Indem die SNB von dieser Bank für die Dauer, da der vorgeschriebene Mindestreservesatz unterschritten wur- de, einen Zins auf dem Fehlbetrag verlangen kann, soll die Bank zunächst wirt- schaftlich so gestellt werden, wie wenn sie sich den Betrag auf dem Interbanken- markt hätte beschaffen müssen. Als massgeblichen Zinssatz bezeichnet das Gesetz den «Geldmarktsatz für Interbankkredite für die gleiche Periode» (Art. 23 Abs. 1,

2. Satz, E-NBG). Die Ausführungsverordnung der SNB wird die Einzelheiten fest-

legen müssen. Zusätzlich kann die SNB einen Zuschlag von bis zu fünf Prozentpunkten verlangen. Damit soll die Sanktion mit ausreichender präventiver Wirkung versehen werden. Weil sich die Liquiditätsnachfrage der Banken inskünftig relativ eng am Mindestre- serveerfordernis orientieren dürfte, ist mit der gelegentlichen Nichterfüllung des Re- serveerfordernisses durch einzelne Banken zu rechnen. Die Höhe des Zuschlags muss den Banken im Voraus bekannt sein und wird deshalb in der Verordnung fest- gelegt werden müssen. Ein relativ hoher Zuschlag hat den Vorteil, dass der Anreiz verstärkt wird, die knappe Überschussliquidität unter den Marktteilnehmern besser

6225

zu verteilen. Der Geldmarkt wird dadurch insgesamt effizienter, die Implementie- rung der Geldpolitik tendenziell erleichtert.

2.3.4.2.2 Massnahmen gegenüber Betreibern von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen (Art. 23 Abs. 2 E-NBG) Artikel 23 Absatz 2 E-NBG sieht verschiedene verwaltungsrechtliche Sanktionen für den Fall vor, dass der Betreiber eines Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystems mit Risikopotential für die Stabilität des Finanzsystems die festgelegten Mindestan- forderungen nicht erfüllt. Für Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme, welche eine Bewilligung der EBK als Bank bzw. Effektenhändler erhalten haben (gemäss den neuen Art. 1bis E-BankG und Art. 10bis E-BEHG), stellt der Bewilligungsentzug die schärfste Sanktionsmass- nahme dar. Da jedoch nicht auszuschliessen ist, dass auch von Systemen ohne Be- willigungspflicht durch die EBK Risiken für die Stabilität des Finanzsystems ausge- hen (denkbar sind z.B. Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme, deren Betreiber ihren Sitz im Ausland haben), sind zusätzliche Verwaltungsmassnahmen vorzuse- hen, um die Normadressaten zu einem anforderungskonformen Verhalten zu veran- lassen. Zunächst soll die SNB die Angelegenheit den zuständigen Aufsichtsbehörden des In- und Auslandes zur Kenntnis bringen (Art. 23 Abs. 2, 1. Satz, E-NBG). Unter «zuständig» im Sinne des Gesetzes sind sowohl Behörden zu verstehen, die den Be- trieb des betreffenden Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystems beaufsichtigen, als auch solche, denen die Aufsicht über Teilnehmer des Systems obliegt. Den Auf- sichtsbehörden wäre es dann überlassen, die nötigen Schritte zu unternehmen. Auf- grund der erhöhten Risiken, welche die SNB beim betreffenden System feststellte, könnten z.B. erhöhte Eigenmittelanforderungen an die Systemteilnehmer gestellt oder sogar die Beendigung der Teilnahme angeordnet werden. Sodann soll die SNB die Möglichkeit haben, dem Betreiber eines risikobehafteten Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystems den Zugang zum SNB-Girokonto zu verweigern (Art. 23 Abs. 2, 2. Satz, Bst. a E-NBG). Diese Sanktion ist im Gesetz festzulegen, weil aufgrund von Artikel 10 des neuen Währungs- und Zahlungsmit- telgesetzes die Träger des Zahlungsverkehrs grundsätzlich Zugang zu einem Sicht- konto bei der SNB haben sollen.186 Mit der Verweigerung oder Schliessung des Kontos würde ihnen die SNB dieses Recht aberkennen, was nur aus den in Artikel

23 Absatz 2 E-NBG genannten Gründen möglich sein soll. Mit dem Ausschluss ei-

nes unsicheren Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystems vom Giroverkehr der SNB könnte erreicht werden, dass die vom betreffenden System ausgehenden Risi- ken sich weniger rasch auf andere Finanzmarktteilnehmer ausbreiten. Schliesslich soll die SNB in die Lage versetzt werden, die Öffentlichkeit vor der Be- nutzung eines Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystems, das mit Systemrisiken behaftet ist, zu warnen. Nach Artikel 23 Absatz 2, 2. Satz, Buchstabe b E-NBG kann die Nationalbank bei Widersetzlichkeit gegen eine vollstreckbare Verfügung betref- fend Mindestanforderungen diese Verfügung im Schweizerischen Handelsamtsblatt

186 Vgl. «Botschaft WZG» (Anm. 9), BBl 1999 7280.

6226

veröffentlichen oder in anderer Form bekannt machen, sofern sie die Massnahme vorher angedroht hat. Die verwaltungsrechtliche Sanktion des «an den Pranger Stellens» findet sich bereits im Börsengesetz (Art. 35 Abs. 5 BEHG) und im Geld- wäschereigesetz (Art. 20 GwG) verankert; sie ist mithin dem Wirtschaftsverwal- tungsrecht des Bundes nicht fremd.

2.3.4.3 Strafbestimmung (Art. 24 E-NBG)

2.3.4.3.1 Geltende Regelung Im Bereich des Bankengesetzes wird die Verletzung statistischer Auskunftspflichten heute als Übertretung mit Haft oder Busse bis zu 20 000 Franken, bei fahrlässiger Begehungsweise mit Busse bis zu 10 000 Franken bestraft (Art. 49 BankG). Im Falle des Bundesstatistikgesetzes (Art. 22) wird für eine Verletzung der Auskunftspflicht Busse angedroht; in Verbindung mit Artikel 106 StGB ist hier der Höchstbetrag

5000 Franken. Es handelt sich in beiden Fällen um Übertretungstatbestände. Ver-

stösse gegen die Auskunftspflichten oder die Behinderung von Kontrollen, welche gestützt auf das geltende NBG angeordnet werden, sind bisher mit Gefängnis bis zu sechs Monaten oder mit Busse bis zu 200 000 Franken bedroht. Bei fahrlässiger Be- gehungsweise beträgt die Höchstsumme 100 000 Franken (Art. 65b NBG).

2.3.4.3.2 Vereinheitlichter Strafrahmen (Art. 24 Abs. 1 und 2 E-NBG) Bei der Banken- und Finanzmarktstatistik, insbesondere bei Vollerhebungen, hat die Richtigkeit der einzelnen Daten eine hohe Bedeutung für die Entscheidungen der Notenbank, gegebenenfalls aber auch für die Aufsichtsbehörden. Insbesondere bei überwachten Unternehmungen darf eine besondere Sorgfalt bei der Erfüllung der statistischen Auskunftspflichten verlangt werden. Die Straftatbestände von Arti- kel 24 Absatz 1 Buchstaben a und b E-NBG erfassen neben den Verstössen gegen statistische Auskunftspflichten auch Verstösse gegen die Nachweis- und Offenle- gungspflichten im Bereich der Mindestreserven und der Überwachung von Zah- lungs- und Effektenabwicklungssystemen sowie die Verhinderung von durch die SNB angeordneten oder durchgeführten Überprüfungen. Der Bussenrahmen des Bundesstatistikgesetzes kann daher keine Richtlinie abgeben. Beim Bussenrahmen des Bankengesetzes ist zu beachten, dass er aus dem Jahre 1971 stammt und zumin- dest die seither eingetretene Geldentwertung zu berücksichtigen ist. Die angedrohten Strafen müssen spürbar sein und sollen auf diese Weise sicherstellen, dass die Pflichten ernst genommen werden. Daher soll bei vorsätzlicher Begehungsweise die Strafe einheitlich Haft oder Busse bis 200 000 Franken, bei fahrlässiger Bege- hungsweise Busse bis 100 000 Franken betragen. Bei den Bussen wird somit der heutige Rahmen für Verstösse gegen hoheitliche Notenbankmassnahmen (Art. 65a– 65c NBG) übernommen. Bei den Freiheitsstrafen wird dagegen auf Gefängnis ver- zichtet. Für den Tatbestand der Nichterfüllung von Mindestanforderungen an ein Zahlungs- oder Effektenabwicklungssystem sollen neben dem Bewilligungsentzug (Art. 1bis E-BankG und 10bis E-BEHG) und den verwaltungsrechtlichen Sanktionen (Art. 23

6227

Abs. 2 E-NBG in Vbdg. mit Art. 23quinquies BankG bzw. Art. 36 BEHG) keine be- sonderen Strafbestimmungen vorgeschlagen werden. In besonderen Fällen wäre es der SNB jedoch unbenommen, ihre Verfügungen mit der Strafandrohung von Arti- kel 292 StGB (Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen) zu verbinden.

2.3.4.3.3 Zuständigkeit und Verjährung (Art. 24 Abs. 3 und 4 E-NBG) Die Strafbarkeit im Rahmen eines Geschäftsbetriebes ergibt sich aus dem Verwal- tungsstrafrecht (SR 313.0), auf welches in Artikel 24 Absatz 3 E-NBG verwiesen wird. Die Widerhandlungen sollen weiterhin vom Eidgenössischen Finanzdeparte- ment verfolgt und beurteilt werden. Da es sich bei allen Straftatbeständen um Über- tretungen handelt, betrüge die Verjährung für deren Verfolgung bloss zwei Jahre (Art. 11 des BG über das Verwaltungsstrafrecht). Da die SNB in den meisten Fällen erst durch Berichte der Revisoren von Widerhandlungen erfahren dürfte, soll die Verjährungsfrist gemäss Artikel 24 Absatz 4 E-NBG auf fünf Jahre erhöht werden, damit die Übertretungen noch geahndet werden können (vgl. heute Art. 65d Ziff. 2 NBG).

2.4 4. Kapitel: Aktienrechtliche Bestimmungen

2.4.1 1. Abschnitt: Aufbau der Aktiengesellschaft

2.4.1.1 Aktienkapital, Form der Aktien (Art. 25 E-NBG)

2.4.1.1.1 Aktienkapital (Art. 25 Abs. 1 E-NBG) Mit Artikel 25 E-NBG sollen die Artikel 5 und 6 des geltenden NBG ersetzt werden, die das Aktienkapital der SNB sowie dessen allfällige Erhöhung regeln. Mit dem Begriff «Aktienkapital» wird die Terminologie des revidierten Aktienrechts über- nommen. Die Festlegung des Aktienkapitals sowie von Anzahl, Nennwert und Art der Aktien bildet eine notwendige Voraussetzung für die Existenz einer Aktienge- sellschaft (Art. 620 und 626 OR). Das Aktienkapital der SNB betrug von Anfang an 50 Millionen Franken und ist seit Betriebsaufnahme der SNB zur Hälfte einbezahlt (Art. 5 NBG). Auch die Einteilung in 100 000 Namenaktien zu nominell 500 Franken ist seither unverändert. Als die Aktien der SNB ausgegeben wurden, blieben zwei Fünftel des Aktienkapitals den Kantonen oder an ihrer Stelle den Kantonalbanken vorbehalten; ein Fünftel war für die bisherigen Emissionsbanken reserviert. Die letzten zwei Fünftel wurden zur öf- fentlichen Zeichnung aufgelegt. Mit der für damalige Verhältnisse ansehnlichen Höhe des Aktienkapitals sollte ein angemessenes Verhältnis zum voraussichtlichen Geschäftsumfang und zur Bedeutung des Instituts als «Bank der Banken» erreicht werden. Ausserdem sollte das nötige Vertrauen des Publikums in die Notenbank ge- schaffen werden, zumal jegliche Staatshaftung fehlte (Ziff. 1.3.1.1). Anderseits be- fürchtete der Gesetzgeber eine zu geringe Rentabilität der Nationalbank. Daher ver- zichtete er auf die vollständige Liberierung der Aktien. Bei dieser Regelung von 1905 blieb es bis heute. Weder wurde eine Erhöhung des Aktienkapitals beschlossen noch die Einberufung des nicht einbezahlten Aktienkapitals veranlasst. Das Aktien-

6228

kapital stand zwar schon bald in keinem Verhältnis mehr zur Bilanzsumme, was bei einer Geschäftsbank zu einer Kapitalerhöhung hätte führen müssen. In seiner Bot- schaft zur Revision des NBG von 1953 hielt der Bundesrat jedoch fest, dass die Dinge bei einer Notenbank anders liegen, indem die Garantiefunktion des Aktienka- pitals bei einer Notenbank nicht die gleiche Bedeutung habe wie bei einer privaten Bank. Ausserdem dränge sich eine Verstärkung des Aktienkapitals auch unter dem Gesichtspunkt der Geldbeschaffung nicht auf.187 Das Aktienkapital hat bei der SNB keine Garantiefunktion mehr. Es dient allein noch dazu, die Rechtsform der Aktiengesellschaft, welche die Unabhängigkeit der Notenbank sichert (Ziff. 1.3.5.1), zu gewährleisten. Daher würde eine Erhöhung des Aktienkapitals der SNB heute keinen Sinn mehr ergeben. Im Gegenteil soll das Ak- tienkapital nun endgültig auf die einbezahlten 25 Millionen Franken festgelegt wer- den. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass seit der Gründung der Na- tionalbank nie ein Bedarf entstanden ist, den nicht einbezahlten Teil des Aktienka- pitals einzuverlangen. Angesichts der heutigen Bilanzsumme der SNB, ihrer hohen Rückstellungen und der Verfassungsvorschrift, welche die SNB zur Bildung ausrei- chender Währungsreserven verpflichtet (Art. 99 Abs. 3 BV), ist nicht ersichtlich, wie ein solcher Bedarf jemals entstehen könnte. Mit der Herabsetzung des Aktien- kapitals, d.h. dem Verzicht auf den nicht einbezahlten Teil, reduziert sich der Nennwert der einzelnen Aktie auf 250 Franken, der dann vollständig liberiert ist. Dieser Schritt hat für die Aktionärinnen und Aktionäre den Vorteil, dass sie von ih- rer – allerdings weitgehend fiktiven – Liberierungspflicht befreit werden. Das Obligationenrecht schreibt für die Herabsetzung des Aktienkapitals besondere Verfahrensschritte (Schuldenruf, besonderer Revisionsbericht) vor, welche insbe- sondere die Gläubigerrechte schützen sollen (Art. 732 ff. OR). Die Befolgung dieses Verfahrens macht im Falle der SNB aus offensichtlichen Gründen keinen Sinn. Es soll daher in einer Übergangsbestimmung zum revidierten NBG festgehalten werden, dass die Vorschriften der Artikel 732–735 OR auf die Herabsetzung des SNB-Aktienkapitals von bisher 50 auf 25 Millionen Franken nicht anwendbar sind (Art. 57 Abs. 1 E-NBG). Die Eintragung des neuen Aktienkapitals in das Handels- register kann dann bei Inkrafttreten des revidierten NBG aufgrund von Artikel 25 Absatz 1 E-NBG unmittelbar erfolgen. Im Interesse einer Verwesentlichung des Gesetzes kann auf eine Norm, die eine all- fällige Erhöhung des Aktienkapitals regelt, verzichtet werden. Aus den erwähnten Gründen ist es äusserst unwahrscheinlich, dass das Aktienkapital der SNB jemals erhöht werden muss. Ausserdem könnte eine solche Erhöhung ohnehin nur durch Änderung des Gesetzes (Art. 25 Abs. 1 E-NBG) beschlossen werden. Dass der Ge- setzgeber das NBG jederzeit ändern kann, ist selbstverständlich und muss im Gesetz nicht speziell festgehalten werden. Das Recht der Generalversammlung, den Eidge- nössischen Räten eine Erhöhung des Aktienkapitals zu beantragen (Art. 6 Abs. 1 NBG), ist im allgemeinen Antragsrecht gemäss Artikel 36 Buchstabe f E-NBG mit- enthalten (Ziff. 2.5.2.4).

187 «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 921.

6229

2.4.1.1.2 Form der Aktien (Art. 25 Abs. 2 E-NBG) Das geltende NBG geht davon aus, dass die Aktien der SNB in einem Wertpapier verkörpert sind, dessen Übertragung nur durch Übergabe des Titels möglich ist. Die Revision soll es der SNB erlauben, die Entwicklungen, die der Wertpapierhandel im letzten Vierteljahrhundert durchlaufen hat, mitzuvollziehen. Zur Rationalisierung von Wertpapierverwaltung und -handel war in der Schweiz schon in den siebziger Jahren die Sammelverwahrung eingeführt worden, welche später bei Inhaberpapie- ren zur Benützung von Globalurkunden führte. Mitte der achtziger Jahre setzte dann die Entmaterialisierung der Wertpapiere ein, indem anstelle der Urkundenform eine buchmässige Registrierung der Gläubiger- und Mitgliedschaftsrechte angestrebt wurde. Für solche nicht verurkundete, aber trotzdem zum Handel geeignete Rechte wurde der Begriff des Wertrechts geprägt.188 Für Namenaktien fand die Entmaterialisierung über das Konzept der Aktie mit auf- geschobenem Titeldruck statt. Das Konzept besteht darin, dass die Aktionärin oder der Aktionär über seine Depotbank in einem bei der SIS (SEGAInterSettle AG) ge- führten Register ein Wertrecht erhält, das einfach handelbar ist. Aktientitel werden in der Regel nicht mehr ausgestellt; die Aktionärin oder der Aktionär kann jedoch von der Gesellschaft jederzeit die Aushändigung eines Zertifikats verlangen. Die SNB konnte diesen Schritt nicht vollziehen, weil Artikel 8 NBG die Ausgabe von Aktientiteln zwingend vorsieht. Ausserdem wäre fraglich gewesen, auf welchem Weg die SNB die notwendigen Bestimmungen hätte erlassen müssen, wonach die Übertragung von nicht verurkundeten Aktien nur durch Zession und die Verpfän- dung nur zu Gunsten der Depotbank möglich ist. Das neue Nationalbankgesetz soll hier Abhilfe schaffen: Artikel 25 Absatz 2 E-NBG ist so offen formuliert, dass die SNB die beschriebenen und auch künftigen Ent- wicklungen im Effektenhandel ohne Gesetzesänderung mitvollziehen kann. Die Be- stimmung ermöglicht zunächst die bereits praktizierte Ausgabe von Zertifikaten über mehrere Aktien. Sodann ist ausdrücklich vorgesehen, dass die SNB auf den Druck und die Auslieferung von Aktienurkunden verzichten kann. Damit ist auch die SNB in der Lage, das Konzept des aufgeschobenen Titeldrucks zu realisieren. Im Interesse der Offenheit des Gesetzes für weitere Entwicklungen wird auf detail- lierte Regelungen verzichtet. Der Bankrat soll die Einzelheiten mit Rücksicht auf die konkreten Anforderungen des Börsenhandels und der Abwicklung von Wertschrif- tentransaktionen regeln können. Insbesondere wird der Bankrat im Falle der Über- nahme des Konzepts des aufgeschobenen Titeldrucks die Übertragung nicht verur- kundeter SNB-Aktien durch Zession sowie die Möglichkeit der Verpfändung in ei- nem Reglement ordnen können.

188 Vgl. Brunner Christoph, Wertrechte – nicht verurkundete Rechte mit gleicher Funktion wie Wertpapiere, Diss. Bern 1996, S. 7 ff.

6230

2.4.1.2 Aktienbuch, Übertragungsbeschränkungen

(Art. 26 E-NBG) 2.4.1.2.1 Aktienbuch (Art. 26 Abs. 1 E-NBG) Als Aktiengesellschaft mit Namenaktien muss die SNB ein Aktienbuch führen (Art. 686 OR). Artikel 26 Absatz 1 E-NBG fasst die Bestimmungen des geltenden Rechts (Art. 8 Abs. 3 und 4; Art. 9 NBG) in Anlehnung an Artikel 686 OR in kon- zentrierter Form zusammen. Im Aktienbuch eingetragene Aktionärinnen und Aktionäre haben sämtliche aus der Aktie fliessenden Rechte, also insbesondere das Dividendenrecht und das Recht zur Teilnahme an der Generalversammlung. In Anlehnung an das OR trägt die SNB heute schon neben der Eigentümerin oder dem Eigentümer auch die Nutzniesserin oder den Nutzniesser in das Aktienbuch ein (Art. 686 und 690 Abs. 2 OR). Daran soll sich nichts ändern. Im Verhältnis zur Nationalbank wird als Aktionärin oder Aktionär nur anerkannt, wer im Aktienbuch eingetragen ist (Art. 26 Abs. 1, 1. Satz, E-NBG). Das Aktienbuch hält die Legitimation zur Rechtsausübung, insbesondere zur Stimmrechtsausübung in der Generalversammlung, fest. Bisher bedurfte jede Aktienübertragung der Genehmigung durch den Bankausschuss oder, sofern nicht wenigstens sechs Bankausschussmitglieder zustimmten, durch den Bankrat (Art. 8 Abs. 2 NBG). Dies führte dazu, dass sämtliche Ablehnungen durch den Bankrat erfolgen mussten. Da der Bankrat nur viermal pro Jahr tagt, war es der SNB nicht möglich, die Ablehnungsfrist von 20 Tagen für börsenkotierte Namenak- tien (Art. 685g OR) einzuhalten. Die vom OR angestrebte rasche Behandlung von Eintragungsgesuchen ist nur möglich, wenn diese sofort beurteilt werden können. Daher wird neu in Artikel 26 Absatz 1, 2. Satz, E-NBG vorgesehen, dass der Bank- rat das Genehmigungsverfahren generell regelt. Damit kann die Genehmigungsbe- fugnis an den Aktienregisterführer delegiert werden. Eine solche Delegation ist un- problematisch, da in Artikel 26 Absätze 2 und 3 E-NBG klare Kriterien für eine Ablehnung formuliert werden und somit für die Genehmigungsinstanz kein Ermes- sensspielraum besteht.

2.4.1.2.2 Übertragungsbeschränkungen (Art. 26 Abs. 2 und 3 E-NBG) Das geltende Gesetz sieht vor, dass nur schweizerische natürliche oder juristische Personen in das Aktienbuch eingetragen werden können (Art. 7 NBG). Hinter dieser Vorschrift steht die Überlegung, dass an der schweizerischen Notenbank nur schweizerische Aktionärinnen und Aktionäre beteiligt sein sollen. Die Einzelheiten hat der Bankrat in einem Reglement geregelt. Mit der Revision des Aktienrechts ist für börsenkotierte Aktiengesellschaften die Möglichkeit, ausländische Erwerberinnen oder Erwerber als Aktionärinnen oder Aktionäre abzulehnen, aufgehoben worden (Art. 685d OR). Die Statuten solcher Gesellschaften können nur noch zwei Gründe für die Ablehnung einer Erwerberin oder eines Erwerbers vorsehen, nämlich wenn der Aktienbesitz eine bestimmte pro- zentmässige Begrenzung überschreitet oder wenn die Erwerberin oder der Erwerber auf Verlangen nicht ausdrücklich erklärt, dass die Aktien im eigenen Namen und auf eigene Rechnung erworben wurden (Art. 685d Abs. 1 und 2 OR). Selbstverständlich

6231

könnte im Nationalbankgesetz weiterhin an einer Beschränkung auf schweizerische Aktionärinnen und Aktionäre festgehalten werden. Als Spezialgesetz würde das NBG in diesem Punkt dem OR vorgehen. Eine solche Lösung hätte jedoch Mängel, mit welchen die SNB bereits in der Praxis konfrontiert ist. Aufgrund des heutigen Regimes gehen beim börsenmässigen Erwerb von SNB- Aktien die Rechte mit der Übertragung auf die Erwerberin oder den Erwerber über (Art. 685f Abs. 1 OR). Mit dem Eingang des Eintragungsgesuchs wird die Erwerbe- rin oder der Erwerber als «Aktionärin oder Aktionär ohne Stimmrecht» in das Akti- enbuch eingetragen. Dabei bleibt es auch, wenn die Erwerberin oder der Erwerber vom Bankrat abgelehnt wird, weil sie oder er z.B. Ausländerin oder Ausländer ist. Die betreffende Person wird also Eigentümerin bzw. Eigentümer der Aktie und er- wirbt die Vermögensrechte. Die Mitwirkungsrechte kann sie indessen nicht wahr- nehmen. Ende 2001 waren 1,4 Prozent des Aktienkapitals der SNB in den Händen ausländischer Aktionärinnen und Aktionäre und somit ohne Stimmrecht. Bei ca.

19 Prozent des Aktienkapitals waren die Eintragungsgesuche hängig oder ausste-

hend.189 Die SNB hat kein Interesse daran, dass ein hoher Anteil ihrer Aktien an der Generalversammlung nicht vertreten werden kann. Eine Gefahr, dass durch auslän- dische Aktionärinnen und Aktionäre Einfluss auf die Geldpolitik der SNB genom- men wird, besteht nicht, da die Generalversammlung in diesem Bereich keine Ent- scheidungsbefugnisse hat. Schliesslich ist zu beachten, dass die SNB-Aktie wegen der begrenzten Dividende kein Anlagepapier ist. Aus diesen Gründen kann die SNB auf die Ausländervinkulierung verzichten und das Konzept des Obligationenrechts übernehmen. Es wird deshalb vorgeschlagen, in Artikel 26 Absätze 2 und 3 E-NBG die beiden vom Aktienrecht (Art. 685d OR) vorgesehenen Ablehnungsgründe aufzunehmen. Zunächst soll die Eintragung für eine private Aktionärin oder einen privaten Aktio- när auf 100 Aktien beschränkt werden (Art. 26 Abs. 2, 1. Satz, E-NBG). Dies be- wirkt gleichzeitig, dass das Stimmrecht einer privaten Aktionärin oder eines privaten Aktionärs an der Generalversammlung weiterhin auf 100 Stimmen beschränkt bleibt; die Bestimmung von Artikel 35 Absatz 3 NBG findet sich an dieser Stelle wieder aufgenommen. Allerdings schliesst die Eintragungsbeschränkung nicht mehr aus, dass eine private Aktionärin oder ein privater Aktionär aufgrund von Voll- machten insgesamt mehr als 100 Stimmen vertritt. Diese kontrollierte Erweiterung des Stimmrechts privater Aktionärinnen und Aktionäre würde die Willensbildung an der Generalversammlung nicht beeinträchtigen. Hingegen ist sie geeignet, den ad- ministrativen Ablauf der Versammlung erheblich zu vereinfachen. Die Beschrän- kung der Eintragung auf 100 Aktien soll nicht gelten für schweizerische Körper- schaften und Anstalten des öffentlichen Rechts sowie für Kantonalbanken im Sinne von Artikel 3a Bankengesetz (Art. 26 Abs. 2, 2. Satz, E-NBG). Damit werden die öffentlich-rechtlichen Aktionäre weiterhin über ein uneingeschränktes Stimmrecht verfügen (bisher Art. 35 Abs. 2 NBG). Die separate Aufführung der Kantonalbanken im Gesetzestext ist notwendig, weil Kantonalbanken sowohl als öffentlich-rechtliche Anstalt wie auch als Aktiengesellschaft konstituiert sein können.

189 SNB, 94. Geschäftsbericht 2001, S. 102.

6232

Als zweite Eintragungsbeschränkung soll wie in Artikel 685d Absatz 2 OR die Ab- lehnung einer Erwerberin oder eines Erwerbers vorgesehen werden, welche(r) trotz Verlangen der Nationalbank nicht ausdrücklich erklärt, dass sie oder er die Aktien im eigenen Namen und auf eigene Rechnung erworben hat und halten wird (Art. 26 Abs. 3 E-NBG).

2.4.1.3 Kotierungsbestimmungen (Art. 27 E-NBG)

Da die Aktien der SNB an der Schweizer Börse kotiert sind, sind börsengesetzliche Vorschriften auf die Nationalbank insoweit anwendbar, als Zulassung und Handel der SNB-Aktie an der Schweizer Börse sich nach deren Ausführungsbestimmungen zu Artikel 5, 6 und 8 BEHG richten. Somit wird sich die SNB den entsprechenden Zulassungsvorschriften der Börse unterziehen müssen. Die Börsenorgane sollen in- dessen bei der Anwendung der Zulassungsvorschriften im Rahmen ihres Ermessens auf die Besonderheiten der SNB als Zentralbank Rücksicht nehmen (Ziff. 1.3.3.5). Aufgrund von Artikel 76 des Kotierungsreglements hat die Zulassungsstelle der Schweizer Börse die Möglichkeit, Ausnahmen von einzelnen Bestimmungen des Reglements zu bewilligen. Sie machte bisher davon Gebrauch, indem sie die SNB von der halbjährlichen Zwischenberichterstattung und von der Erstellung einer Mit- telflussrechnung entband. Damit wurde dem – aufgrund der besonderen Natur der SNB erheblich verminderten – Schutzbedürfnis des Anlegers Rechnung getragen. Indessen ist störend, dass die SNB als Zentralbank des Bundes von Ausnahmebe- willigungen eines privaten Selbstregulierungsorgans abhängig ist. Artikel 27 E-NBG korrigiert diese unbefriedigende Situation, indem er der SNB gegenüber den Bör- senorganen einen Anspruch verleiht, dass diese bei der Anwendung der Kotierungs- bestimmungen, namentlich der Bestimmungen über Inhalt und Häufigkeit der finan- ziellen Berichterstattung, die besondere Natur der Nationalbank berücksichtigen.

2.4.1.4 Bekanntmachungen (Art. 28 E-NBG)

Das Aktienrecht (Art. 626 Ziff. 7 OR) schreibt vor, dass die Form der von der Ge- sellschaft ausgehenden Bekanntmachungen in den Statuten festzuhalten ist. Artikel

11 NBG sieht für Bekanntmachungen die Form des eingeschriebenen Briefes an die

Aktionärinnen und Aktionäre und die Publikation im Schweizerischen Handel- samtsblatt (SHAB) vor. Die geltende Regelung mit Einschreibebrief ist unbefriedigend, da viele Aktionärin- nen und Aktionäre die Mitteilungen per normaler Post bevorzugen. Deshalb sollen in Zukunft Einberufungen zur Generalversammlung und andere Bekanntmachungen an die Aktionärinnen und Aktionäre mit normaler Post versandt werden. Die Publi- kation im SHAB soll die SNB – als Institut von öffentlichem Interesse – für Einbe- rufungen und Bekanntmachungen weiterhin beibehalten (Art. 28 E-NBG).

6233

2.4.2 2. Abschnitt:

Gewinnermittlung undGewinnverteilung

2.4.2.1 Jahresrechnung (Art. 29 E-NBG)

Artikel 29 E-NBG entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Artikel 25 NBG. Die Terminologie wurde dem revidierten Aktienrecht angepasst. Im Interesse einer Ent- lastung des Gesetzestextes von unnötigen technischen Vorschriften wird der Hin- weis weggelassen, dass das Geschäftsjahr der SNB dem Kalenderjahr entspricht. Gemäss Artikel 29 E-NBG hat die SNB eine Jahresrechnung zu erstellen, welche sich aus der Erfolgsrechnung, der Bilanz und dem Anhang zusammensetzt. Die Terminologie folgt Artikel 662 Absatz 2 OR. Die Dreiteilung der Jahresrechnung entspricht der Praxis, welche die SNB seit dem Inkrafttreten des revidierten Aktien- rechts verfolgt. Wie das geltende Recht verweist Artikel 29 E-NBG für die Erstellung der Jahres- rechnung auf die Vorschriften des Obligationenrechts. Anwendbar werden damit die Bestimmungen über die kaufmännische Buchführung (Art. 957–964 OR) sowie die Rechnungslegungsvorschriften des Aktienrechts (Art. 662 ff. OR). Allerdings blei- ben auch letztere auf einer relativ hohen Abstraktionsebene; manche Grundsätze sind nur stichwortartig umschrieben. Daher verweist Artikel 29 E-NBG zusätzlich auf «allgemein anerkannte Grundsätze der Rechnungslegung». Damit berücksichtigt das Notenbankrecht die Entwicklung der jüngeren Zeit, welche – ergänzend zu den obligationenrechtlichen Rechnungslegungsvorschriften – breit beachtete private Re- gelwerke entstehen liess. In der Schweiz handelt es sich vor allem um die «FER» («Fachempfehlungen zur Rechnungslegung»), welche die offen gehaltenen Bestim- mungen des Aktienrechts im Lichte internationaler Standards konkretisieren. Zu er- wähnen sind aber auch die «International Accounting Standards» (IAS), die zuneh- mend Beachtung finden. Der Wortlaut von Artikel 29 E-NBG belässt der SNB die Freiheit, zwischen verschiedenen in Frage kommenden Regelwerken zu wählen. Selbstverständlich muss die Nationalbank von den Rechnungslegungsvorschriften des Obligationenrechts und den anwendbaren Grundsätzen dort abweichen, wo sich dies aus den Vorschriften des Nationalbankgesetzes oder den Besonderheiten der Notenbanktätigkeit ergibt. In diesem Fall ist die Abweichung im Geschäftsbericht zu erläutern (Ziff. 1.3.2.5). Die Vorschrift des geltenden Rechts (Art. 25 NBG), wonach die Jahresrechnung vor der Veröffentlichung und vor ihrer Abnahme durch die Generalversammlung dem Bundesrat zur Genehmigung zu unterbreiten ist, befindet sich neu in Artikel 7 Ab- satz 1 E-NBG (Ziff. 2.1.7.2).

2.4.2.2 Gewinnermittlung (Art. 30 E-NBG)

Im geltenden Nationalbankgesetz fehlt eine Bestimmung darüber, wie der National- bankgewinn ermittelt werden soll (Ziff. 1.3.4.1). Neu verpflichtet Artikel 99 Absatz

3 BV die Nationalbank, aus ihren Erträgen ausreichende Währungsreserven zu bil-

den; ein Teil davon soll in Gold gehalten werden. Diese Verfassungsnorm wird in Artikel 30 E-NBG konkretisiert, indem die SNB verpflichtet wird, aus ihren Erträ- gen zunächst Rückstellungen zu bilden, die es erlauben, die Währungsreserven auf

6234

der geld- und währungspolitisch erforderlichen Höhe zu halten. Die anschliessend verbleibenden Erträge sind als Gewinn auszuweisen und an Bund und Kantone aus- zuschütten. Im Einzelnen ist Artikel 30 E-NBG wie folgt zu verstehen: Definition und Funktion von Währungsreserven Unter den Währungsreserven sind die Devisenreserven, das Gold sowie die Reser- veposition beim IWF und die internationalen Zahlungsmittel zu verstehen. Die Währungsreserven dienen zur Vorbeugung und Überwindung von Krisen. Sie wer- den eingesetzt, um vorübergehende Zahlungsbilanzungleichgewichte auszugleichen, bei dauerhaften Veränderungen als Puffer für eine längere Anpassungszeit zu sorgen und unvorhergesehene Kapitalströme zu glätten. So tragen sie dazu bei, das Ver- trauen in die schweizerische Währung aufrecht zu erhalten und volkswirtschaftlich unerwünschte Wechselkursschwankungen zu vermeiden. In der Botschaft über einen neuen Geld- und Währungsartikel hat der Bundesrat dargelegt, dass die Schweiz als kleines Land mit einer starken Auslandverflechtung und einem international bedeu- tenden Finanzplatz höhere Währungsreserven braucht als andere, vergleichbar offe- ne Volkswirtschaften. Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass die Schweiz nicht zur Europäischen Union gehört und auch nicht den Euro übernommen hat. Die SNB führt weiterhin eine eigenständige Geld- und Währungspolitik und muss im Falle von Finanzkrisen deshalb auf gut dotierte Reserven zurückgreifen können.190 Aufstockung der Währungsreserven über die Bildung von Rückstellungen Um die Währungsreserven aufrecht zu erhalten, genügen auf der Passivseite der Bi- lanz weder das Aktienkapital (Art. 5 NBG) noch der Reservefonds (Art. 26 NBG), die beide mit der Entwicklung der Bilanzsumme der Bank nicht Schritt hielten. In der Rechnungslegung der SNB haben die Rückstellungen weitgehend die Funktion des Aktienkapitals und des Reservefonds übernommen (Ziff. 1.3.2.5). Angesichts ih- rer besonderen Bedeutung und Funktion rechtfertigt es sich, die Rückstellungen im Gesetz ausdrücklich aufzuführen. Die gesetzliche Verpflichtung der Nationalbank, Rückstellungen zu bilden, die es erlauben, die Währungsreserven auf der geld- und währungspolitisch erforderlichen Höhe zu halten (Art. 30 Abs. 1, 1. Satz, E-NBG), macht zunächst klar, dass die Rückstellungen dazu dienen, Wertveränderungen, welche in Form von Preisschwankungen auf den Devisenreserven und den Goldbe- ständen auftreten können, aufzufangen. Dies ist die betriebswirtschaftliche Funktion der Rückstellungen, wie sie auch bei privaten Aktiengesellschaften vorkommt. Die von der SNB zu treffende Vorsorge muss indessen über das betriebswirtschaftlich Notwendige hinausgehen. In der Bilanz der SNB haben die Rückstellungen eine volkswirtschaftliche Funktion, indem sie es ermöglichen, aus den Erträgen Wäh- rungsreserven aufzubauen, die für Interventionen am Devisenmarkt bzw. zur Kri- senbewältigung eingesetzt werden können. Mit der Bestimmung, dass die National- bank Rückstellungen bildet, um die Währungsreserven auf der erforderlichen Höhe zu halten, wird somit Gewähr geboten, dass bei der Ermittlung des Gewinnes zu- nächst die angemessene Höhe der Währungsreserven beachtet wird, bevor die SNB auszuschüttende Gewinne ausweist.

190 «Botschaft Währungsverfassung» (Anm. 13), BBl 1998 4062 ff.

6235

Festlegung der Höhe der für die Geld- und Währungspolitik notwendigen Währungsreserven Die notwendige Höhe an Währungsreserven lässt sich nicht wissenschaftlich präzise bestimmen und kann deshalb auch nicht mit einer exakten Regel ein für allemal durch den Gesetzgeber festgelegt werden. Weil das Halten ausreichender Währungs- reserven zum Notenbankauftrag (Führung der Geldpolitik) gehört, welchen die SNB unabhängig zu erfüllen hat, soll die Festlegung der notwendigen Währungsreserven Sache der Nationalbank sein. Eine Genehmigung durch ein politisches Gremium würde eine unzulässige Einschränkung der Notenbankunabhängigkeit darstellen (wenn ein politisches Organ z.B. einen Abbau von Währungsreserven zu Gunsten einer höheren Gewinnausschüttung fordern würde, käme dies im Prinzip einer Staatsfinanzierung durch die Notenbank gleich). Der Wortlaut von Artikel 30 Ab- satz 1 E-NBG macht deshalb deutlich, dass die Festlegung der Höhe der Währungs- reserven in der Kompetenz der Nationalbank liegt: Indem die Nationalbank Rück- stellungen aus ihren Erträgen bildet, um den notwendigen Bestand an Währungsre- serven sicherzustellen, bestimmt sie automatisch auch die Höhe dieser Währungsre- serven. Der Auftrag, Rückstellungen zu bilden, um die Währungsreserven auf der erforderlichen Höhe zu halten, schliesst dabei auch einen Abbau von Rückstellun- gen mit ein, falls die Währungsreserven nach Auffassung der SNB über der erfor- derlichen Höhe liegen. Gleichzeitig ist das Halten von Währungsreserven durch die Zentralbank mit volks- wirtschaftlichen Kosten verbunden. Es gilt deshalb sicherzustellen, dass die Wäh- rungsreserven der Nationalbank ein volkswirtschaftlich sinnvolles Mass nicht über- schreiten. Dazu sieht das neue NBG zwei Vorkehrungen vor: Erstens soll die Höhe der Währungsreserven vom Bankrat genehmigt werden und zweitens soll die Natio- nalbank verpflichtet werden, sich beim Aufbau von Währungsreserven an der Ent- wicklung der schweizerischen Volkswirtschaft zu orientieren. Eine Genehmigung der Höhe der Währungsreserven durch ein politisches Gremium ist aus den genannten Gründen nicht wünschbar und würde die Notenbankunabhän- gigkeit unzulässig einschränken. Dieses Problem stellt sich nicht, wenn sich der Bankrat der SNB zur Höhe der Währungsreserven äussert: Diese vom Bundesrat und durch die GV der SNB-Aktionäre ernannte Fachgremium soll deshalb neu die Kompetenz erhalten, die Höhe der von der SNB gebildeten Rückstellungen zu ge- nehmigen (Art. 42 Abs. 2 Bst. d E-NBG). Dies kann im Rahmen der Genehmigung von Geschäftsbericht und Jahresrechnung geschehen. Für die genaue Zusammenset- zung der Währungsreserven, welche sich je nach geldpolitischen Bedürfnissen und Marktlage rasch ändern kann, soll indessen nach wie vor das Direktorium zuständig sein (Art. 46 Abs. 2 Bst. b E-NBG). Zudem soll im Gesetzesartikel zur Gewinnermittlung verdeutlicht werden, dass die Höhe der Währungsreserven in einem vernünftigen Verhältnis zur Grösse und Struktur der Schweizer Volkswirtschaft stehen muss. Mit dem Zusatz, dass sich die SNB beim Entscheid über die erforderliche Höhe an Rückstellungen an der Ent- wicklung der schweizerischen Volkswirtschaft orientieren muss, soll der Gesetzes- text explizit darauf verweisen, dass die Höhe der Währungsreserven eines Landes stark von dessen Grösse und Struktur (u.a. Auslandverflechtung, Finanzplatz) ab- hängt. Nicht gemeint mit Entwicklung der schweizerischen Volkswirtschaft ist dem- zufolge die konjunkturelle Entwicklung (im Sinne von Art. 5 Abs. 1 E-NBG).

6236

Die Pflicht der Nationalbank, sich an der Entwicklung der schweizerischen Volks- wirtschaft zu orientieren, wird in der Gewinnausschüttungsvereinbarung 2002 zwi- schen dem Eidgenössischen Finanzdepartement und der SNB (Ziff. 1.3.4.5) wie folgt konkretisiert: Die Nationalbank soll ihre Rückstellungen für Markt-, Kredit-, Liquiditäts- und Betriebsrisiken sowie für Goldpreisrisiken im Gleichschritt mit dem durchschnittlichen Wachstum des nominellen Bruttoinlandprodukts während der vergangenen fünf Jahre ausweiten. Als Ausgangsniveau für die Zunahme der Rückstellungen für Markt-, Kredit-, Li- quiditäts- und Betriebsrisiken soll der Bestand Ende 1990 gelten. Dieser Ausgangs- bestand hat bisher zu einem im internationalen Vergleich vernünftigen angestrebten Bestand an Devisenreserven geführt. Seit der Aufhebung der Goldbindung des Frankens hat auch das Gold seine Funkti- on als echte, einsetzbare Währungsreserve zurückerhalten. Auch das Gold muss deshalb in die Berechnungen des angestrebten Bestandes an Rückstellungen einbe- zogen werden. Der Einbezug der Goldreserven ist insbesondere wichtig, weil die Bundesverfassung (Art. 99 Abs. 3 BV) der SNB zwar vorschreibt, einen Teil ihrer Währungsreserven in Gold zu halten, diesen Anteil aber bewusst nicht beziffert. Es soll der SNB überlassen sein, in welchem Umfang sie ihre Währungsreserven in Fremdwährungen oder Gold hält. Da seit der Aufhebung der Goldbindung des Fran- kens im schweizerischen Recht Gold und Devisen als «gleichwertige» Währungsre- serven der Nationalbank betrachtet werden können, wäre es unlogisch, wenn nur die Währungsschwankungen auf den Devisenbeständen, nicht aber die Goldpreis- schwankungen Einfluss auf die Höhe der Rückstellungen hätten. Für den Einbezug der Goldreserven in die Berechnungen für den angestrebten Bestand an Rückstel- lungen soll von einem Anfangsbestand an Gold von 1290 t ausgegangen werden. Dies entspricht dem Goldbestand nach der Ausgliederung der für die Geld- und Währungspolitik nicht mehr benötigten 1300 t Gold. Auf der Passivseite der SNB- Bilanz wirkt sich der Einbezug der Goldreserven dadurch wie folgt aus: Zusätzlich zu den Rückstellungen für Markt-, Kredit- und Liquiditätsrisiken sowie für Betriebs- risiken wird der Bilanzposten «Rückstellungen für Markt- und Liquiditätsrisiken auf Gold» in die Bemessungsgrundlage für die Zuwachsregel einbezogen. Ausschüttbarer Gewinn als Residualgrösse Da die SNB diejenigen Erträge, welche nach der Bildung der notwendigen Wäh- rungsreserven verbleiben, an Bund und Kantone ausschüttet, beeinflusst die Gewin- nermittlung direkt auch die Höhe der Gewinnausschüttung der SNB. Dies wird in Artikel 30 Absatz 2 E-NBG deutlich gemacht. Die Klarstellung, dass sämtlicher nach der Bildung der Rückstellungen verbleibender Ertrag ausschüttbarer Gewinn ist, drängt sich auch auf, weil die SNB künftig – im Unterschied zu privaten Aktien- gesellschaften (Art. 671 OR) – über keine gesetzlichen Reserven mehr verfügen wird (Ziff. 2.4.2.3.2).

6237

2.4.2.3 Gewinnverteilung (Art. 31 E-NBG)

2.4.2.3.1 Einleitung Der geltende Artikel 27 NBG regelt die Gewinnverteilung der SNB sehr konkret und abschliessend in drei Stufen. Aus dem Reingewinn ist zunächst der Reservefonds zu speisen (Abs. 1). Alsdann wird die Dividende an die Aktionärinnen und Aktionäre ausgerichtet (Abs. 2). Ein allfälliger Rest wird für die Ausrichtung der Pro-Kopf- Entschädigung an die Kantone verwendet und ein verbleibender Überschuss zu ei- nem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone ausbezahlt (Abs. 3). Es gibt keinen Anlass, an der Methodik der abschliessenden Regelung etwas zu än- dern. Wohl aber soll der Artikel gestrafft und den Entwicklungen angepasst werden.

2.4.2.3.2 Gesetzlicher Reservefonds Dem Reservefonds wurde ursprünglich die Aufgabe zugewiesen, für die Deckung allfälliger Verluste am Grundkapital zur Verfügung zu stehen (vgl. Art. 26 Abs. 1 NBG). Bereits anlässlich der Revision des NBG von 1953 wurde das Missverhältnis zwischen dem Reservefonds (von damals 21 Mio. Fr.) und der Höhe der Bilanz- summe (von 6,8 Mrd. Fr.) herausgestrichen und eine reichlichere Dotierung der Re- serven verlangt.191 Die maximale Zuweisung an den Reservefonds wurde auf

2 Prozent des Grundkapitals, d.h. 1 Million Franken, verdoppelt. Aufgrund der

jährlichen Speisung mit 1 Million Franken hat der Reservefonds Ende 2001 die Hö- he von 66 Millionen Franken erreicht. Das Missverhältnis des Eigenkapitals zur Bi- lanzsumme wird heute durch die Rückstellungen aufgefangen (Ziff. 2.4.2.2). Daher kann die Vorschrift von Artikel 26 NBG durch die zeitgemässe Gewinnermittlungs- norm von Artikel 30 E-NBG, die einen Hinweis auf die besondere Funktion der Rückstellungen enthält, ersetzt werden. Weitere Dotierungen des gesetzlichen Re- servefonds sind nicht mehr erforderlich. Auf die Gewinnverteilungsvorschrift des NBG wirkt sich dies so aus, dass sie nur noch die Dividende an die Aktionärinnen und Aktionäre (Art. 31 Abs. 1 E-NBG) und die Zuweisung an Bund und Kantone (Art. 31 Abs. 2 und 3 E-NBG) regeln muss. Diese Regelung ist in dem Sinne ab- schliessend, als die Bestimmungen des Aktienrechts über die jährlichen Zuweisun- gen an die gesetzlichen Reserven (Art. 671 OR) auf die SNB nicht anwendbar und weitere Dotierungen der gesetzlichen Reserven oder die Bildung anderer Reserven nicht zulässig sind. Die Weiterführung des bestehenden Reservefonds macht ebenfalls keinen Sinn mehr. Entsprechend der Regelung von Artikel 30 Absatz 1 E-NBG haben bei der SNB die Rückstellungen die Funktion der Reserven übernommen, weshalb der Re- servefonds gestützt auf eine Übergangsbestimmung zum neuen NBG auf die Rück- stellungen gemäss Artikel 30 Absatz 1 E-NBG übertragen werden soll (Art. 57 Abs. 2 E-NBG).

191 «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 919.

6238

2.4.2.3.3 Dividende (Art. 31 Abs. 1 E-NBG) Gemäss Artikel 27 Absatz 2 NBG ist die Dividende, die an die Aktionärinnen und Aktionäre ausbezahlt werden kann, auf höchstens 6 Prozent des einbezahlten Grundkapitals begrenzt, was einen Betrag von 1,5 Millionen Franken ergibt. Mit dieser Begrenzung wurde die Auflage der Verfassung (Art. 39 Abs. 4 aBV) umge- setzt, wonach auf dem Aktienkapital eine «angemessene» Dividende zu bezahlen war. Da die gesetzliche Beschränkung zu konstanten Dividendenzahlungen der SNB führt, wird die Nationalbankaktie vom Markt in normalen Zeiten als relativ nahes Substitut zu den eidgenössischen Obligationen eingestuft. Die neue Bundesverfas- sung (Art. 99 Abs. 4 BV) erwähnt im Interesse der Verwesentlichung die Dividende nicht mehr, sondern bloss noch den Mindestanspruch der Kantone. Infolge dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe ist an einer gesetzlichen Limitierung der Dividende festzuhalten. Eine Erhöhung der heutigen Limite von 6 Prozent erscheint nicht als angebracht. Eine solche Erhöhung wäre – sofern die SNB weiterhin die Maximaldi- vidende ausschütten würde – ein einmaliges Geschenk an jene SNB-Aktionärinnen und -Aktionäre, welche zufällig bei Inkrafttreten des revidierten Gesetzes Aktien be- sitzen. Nur sie würden von einer einmaligen Erhöhung des Aktienkurses profitieren. In der Folge würde der Aktienkurs wieder wie vorher der Zinsentwicklung folgen.

2.4.2.3.4 Zuweisung an Bund und Kantone (Art. 31 Abs. 2, 1. Satz, und Abs. 3 E-NBG) Gemäss Artikel 27 Absatz 3 NBG wird aus dem Reingewinn, der über die Zuwei- sung an den Reservefonds und die Dividende an die Aktionärinnen und Aktionäre hinausgeht, zunächst den Kantonen eine Entschädigung von 80 Rp. pro Kopf der Bevölkerung ausgerichtet. Damit wollte man die Kantone für den ihnen durch den Entzug des Notenmonopols entstandenen Ausfall entschädigen. Für diese zusätzli- che Entschädigung an die Kantone aus dem Reingewinn ist kein Platz mehr. Bald hundert Jahre nach dem Entzug des Notenmonopols lässt sie sich sachlich nicht mehr begründen. Angesichts des heutigen Betrages der Gewinnausschüttung, an welchem die Kantone zu zwei Drittel partizipieren, hat die Pro-Kopf-Entschädigung keine Bedeutung mehr. Sie ist ersatzlos aus dem Gesetz zu streichen. Artikel 31 Absatz 2 E-NBG weist den Reingewinn, der die Dividende an die Aktio- närinnen und Aktionäre übersteigt, zu einem Drittel dem Bund und zu zwei Dritteln den Kantonen zu. Die Aufteilung entspricht somit der bisherigen Regelung (Art. 27 Abs. 3 Bst. b NBG) sowie der Vorschrift von Artikel 99 Absatz 4 BV. Für die Zu- weisung der zwei Drittel an die Kantone gilt Artikel 27 Absatz 4 NBG, wonach ne- ben der Wohnbevölkerung (zu 5/8) auch die Finanzkraft der Kantone (zu 3/8) für die Verteilung der zwei Drittel unter die Kantone massgebend ist. Diese Regelung wird in Artikel 31 Absatz 3 E-NBG übernommen.

6239

2.4.2.3.5 Vereinbarung mit dem EFD (Art. 31 Abs. 2, 2. Satz, E-NBG) Die Nationalbank wird auch in den kommenden Jahren in der Lage sein, erhebliche Reingewinne auszuweisen, welche im Wesentlichen nach dem Schlüssel von Artikel

31 Absatz 2, 1. Satz, E-NBG an Bund und Kantone gehen werden. Nach den Grund-

sätzen von Artikel 30 E-NBG ermittelt, können diese Gewinne aber von Jahr zu Jahr stark schwanken. Die öffentlichen Haushalte, welche am Gewinn der SNB partizi- pieren, haben dagegen ein Interesse an stetigen, prognostizierbaren Auszahlungen. Aus diesem Grund sehen die Gewinnausschüttungsvereinbarung von 1992 und noch verstärkt jene aus den Jahren 1998 und 2002 eine Verstetigung der Gewinnaus- schüttungen der SNB vor (Ziff. 1.3.4.3, 1.3.4.4, 1.3.4.5). Diese Praxis soll nun in Artikel 31 Absatz 2, 2. Satz, E-NBG eine gesetzliche Grundlage erhalten: Um eine mittelfristige Verstetigung der jährlichen Gewinnausschüttung sicherzustellen, sol- len EFD und Nationalbank eine Vereinbarung abschliessen. Mit der Verwaltungsvereinbarung verweist das Gesetz auf ein Instrument, das nun seit 1992 für die Festlegung einer mittelfristig stabilen Gewinnausschüttung an Bund und Kantone verwendet wird und das sich auch in anderen Bereichen, wo die SNB mit dem Bundesrat zusammenarbeitet, bewährt hat. So wird aufgrund der Bun- desgesetzgebung über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods (Art. 4) die Zusammenarbeit zwischen Bundesrat und SNB bei der Durch- führung der Mitgliedschaft im IWF ebenfalls in einer Vereinbarung geregelt.192 Eine Vereinbarung der SNB mit dem EFD und nicht etwa auch mit den Kantonen ist im vorliegenden Fall deshalb am Platz, weil gemäss Artikel 7 Absatz 1 E-NBG die Jahresrechnung der SNB durch den Bundesrat zu genehmigen ist (Ziff. 2.1.7.2). Da jedoch die Kantone die Hauptempfänger der Gewinnausschüttungen der SNB sind, haben sie ein legitimes Interesse an der Art und Weise der Verstetigung der Aus- schüttungsbeträge. Artikel 31 Absatz 2, 3. Satz, E-NBG hält daher fest, dass die Kantone vor dem Abschluss einer neuen Gewinnausschüttungsvereinbarung zu in- formieren sind. Diese vorgängige Information soll den Kantonen die Gelegenheit zur Stellungnahme zum Inhalt der Gewinnausschüttungsvereinbarung geben. Selbst- redend steht es den Kantonen auch offen, die Vereinbarung mittels verwaltungs- rechtlicher Klage durch das Bundesgericht überprüfen zu lassen (Art. 53 Abs. 2 E-NBG). Die Vereinbarung basiert auf dem Entscheid der SNB, wie sie das – von der Verfassung (Art. 99 Abs. 3 BV) eingeräumte – Ermessen gemäss Artikel 30 E-NBG bei der Aufstellung der Jahresrechnung mittelfristig zu nutzen gedenkt. Sie verhindert Meinungsverschiedenheiten bei der Genehmigung der einzelnen Jahres- rechnungen. Vorbehalten bleibt die Abnahme der Jahresrechnung und der Gewinn- verteilung durch die Generalversammlung.

2.4.2.4 Liquidation (Art. 32 E-NBG)

Im geltenden Nationalbankgesetz wird die Liquidation der SNB im Abschnitt VIII mit dem Titel «Dauer des Privilegiums» in drei Artikeln (Art. 66–68 NBG) detail- liert geregelt. Diese Bestimmungen gehen zurück auf das NBG von 1905, welches

192 BG vom 4. Oktober 1991 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods, SR 979.1.

6240

aufgrund des früheren Rückkaufsrechts des Bundes (Art. 39 Abs. 2 aBV) der Natio- nalbank das Notenmonopol lediglich für eine Dauer von 20 Jahren verlieh (Ziff. 2.1.4). Mit dem Zwang zur periodischen Erneuerung des Monopolrechts wollte man sicherstellen, dass dieses nicht den Charakter eines wohlerworbenen Rechts erhielt, was im Falle der Aufhebung Entschädigungsfolgen nach sich gezogen hätte.193 Eine Nichtverlängerung des Banknotenprivilegs hätte zur Liquidation der Aktiengesell- schaft Schweizerische Nationalbank nach den Vorschriften von Artikel 68 NBG geführt. Die neue Bundesverfassung hat die Ausgangslage insofern verändert, als die Geld- und Währungspolitik nun auf Verfassungsstufe direkt der Schweizerischen Natio- nalbank übertragen wird (Art. 99 Abs. 2 BV). Dementsprechend soll auch das No- tenmonopol im neuen NBG dauerhaft auf die SNB übertragen werden (Art. 4 E-NBG, Ziff. 2.1.4). Die periodische Erneuerung des Banknotenmonopols durch die Eidg. Räte entfällt: Die Artikel 66 und 67 NBG sind daher ersatzlos zu streichen. Die Liquidationsregelung ist der neuen Situation anzupassen. Dabei ist von den fol- genden Überlegungen auszugehen: Die Schweizerische Nationalbank als Trägerin des Banknotenmonopols soll in der Struktur der Aktiengesellschaft fortbestehen (Ziff. 1.3.5.1). Sollte sich der Gesetzgeber dereinst für eine andere rechtliche Struk- tur der Nationalbank entscheiden, so hätte er das NBG entsprechend zu ändern. Die Liquidation der Aktiengesellschaft Schweizerische Nationalbank wäre dannzumal zu regeln. Im Hinblick auf einen solchen Fall soll jede Rechtsunsicherheit bezüglich der Rechte der Aktionärinnen und Aktionäre der SNB beseitigt werden. Da Artikel 2 E-NBG die subsidiäre Anwendbarkeit des Aktienrechts auf die Nationalbank festlegt (Ziff. 2.1.2), wären ohne abweichende Regelung im NBG die Artikel 736 ff. OR auf eine Liquidation der SNB anzuwenden. Die dort vorgesehene Möglichkeit eines Ge- neralversammlungsbeschlusses über die Auflösung der Gesellschaft wäre jedoch nicht sachgerecht, weil der Gesetzgeber für die Fortführung des Notenbankauftrags zu sorgen hat. Eine Aufteilung des Liquidationsergebnisses auf die Aktionärinnen und Aktionäre (Art. 745 OR) würde zudem der verfassungsrechtlichen Gewinnver- teilungsvorschrift widersprechen. Artikel 32 E-NBG verzichtet auf eine ausführliche Regelung, die ohnehin nicht sämtliche denkbaren Situationen auffangen könnte. In Absatz 1 wird festgelegt, dass die Aktiengesellschaft Schweizerische Nationalbank mittels Bundesgesetz aufgelöst werden kann. Dieses regelt auch das Liquidationsverfahren. Damit wird klargestellt, dass ein derart tiefgreifender Eingriff nur durch die Bundesversammlung und nur mit einem referendumspflichtigen Erlass getätigt werden kann. Die Bestimmung be- deutet gleichzeitig einen Eingriff in die Rechte der Aktionärinnen und Aktionäre, indem die Generalversammlung einen Beschluss zur Liquidation der SNB nicht mehr fällen kann. Dies ist folgerichtig, weil es sich bei den Aufgaben der SNB ge- mäss Artikel 5 E-NBG um bundesgesetzliche Aufgaben handelt, über welche die Generalversammlung nicht disponieren kann. Hingegen soll die Generalversamm- lung frei sein, dem Bundesrat zuhanden der Bundesversammlung einen Antrag auf Auflösung der Nationalbank zu stellen (siehe Art. 36 Bst. f E-NBG). Artikel 32 Absatz 2 E-NBG umschreibt die vermögensmässigen Rechte der Aktionä- rinnen und Aktionäre im Falle einer Liquidation der SNB. Auch in der Liquida- tionsphase sollen die Kapitalgeber angemessen entschädigt werden. Grundsätzlich

193 Schürmann (Anm. 38), Art. 66 N. 2.

6241

soll ihnen neben dem Nennwert ihrer Aktien eine angemessene Verzinsung für den Zeitraum nach dem Inkrafttreten des Auflösungsbeschlusses bis zur Auszahlung zu- stehen. Der Gesetzgeber wird diesen Zinssatz oder eine Regel für dessen Festlegung im Gesetz über das Liquidationsverfahren festlegen müssen, wobei der Höchstsatz für die Dividende (Art. 31 Abs. 1 E-NBG) eine Leitlinie darstellen dürfte. Vergli- chen mit der geltenden Regelung (Art. 68 Abs. 1 NBG) bietet der Vorschlag grösse- re Flexibilität. Die bisherige Beteiligung der Aktionärinnen und Aktionäre am Re- servefonds (Art. 68 Abs. 2 NBG) entfällt mit dessen Aufhebung (Ziff. 2.4.2.3.2). Die klare Regelung von Artikel 32 Absatz 2 E-NBG ist auch im Hinblick auf den Börsenhandel der SNB-Aktie bedeutsam. Sie trägt dazu bei, spekulative Überbe- wertungen der SNB-Aktie, die gelegentlich aufgrund von Missverständnissen über die Rechte der SNB-Aktionärinnen und -Aktionäre entstehen, weniger wahrschein- lich zu machen. Das über die Entschädigung der Aktionärinnen und Aktionäre hin- aus vorhandene Vermögen der SNB bleibt dem verfassungsrechtlichen Auftrag der Nationalbank gewidmet; es soll in das Eigentum der neuen Nationalbank übergehen. Damit ist auch klargestellt, dass Artikel 32 Absatz 2 E-NBG keine Rechtsgrundlage für eine Vermögensübertragung an eine ausländische oder supranationale Zentral- bank bilden kann. Ein solcher Transfer hätte zusammen mit der Übertragung der Geld- und Währungshoheit zu geschehen, was eine Änderung von Artikel 99 BV voraussetzen würde.

2.5 5. Kapitel: Die Organisation der SNB

2.5.1 1. Abschnitt: Organe (Art. 33 E-NBG)

Die SNB verfügt nach geltendem Recht (Art. 28 NBG) über sieben Organe, nämlich fünf für die Aufsicht und Kontrolle (Generalversammlung der Aktionärinnen und Aktionäre, Bankrat, Bankausschuss, Lokalkomitees und Revisionskommission) und zwei für die Leitung (Direktorium und Lokaldirektionen). Im Rahmen der ange- strebten organisatorischen Reform kann inskünftig auf drei Organe der SNB ver- zichtet werden: Bankausschuss (Ziff. 1.3.6.2), Lokaldirektionen (Ziff. 1.3.6.3) und Lokalkomitees (Ziff. 1.3.6.4). Damit reduzieren sich die Organe der SNB neu auf die Generalversammlung der Aktionärinnen und Aktionäre (GV), den Bankrat, das Direktorium und die Revisionsstelle (Art. 33 E-NBG). Die Revisionsstelle löst die bisherige Revisionskommission ab.

2.5.2 2. Abschnitt: Die Generalversammlung

2.5.2.1 Einleitung

Im Vergleich zu den Befugnissen der Generalversammlung (GV) einer privaten Ak- tiengesellschaft (Art. 698 OR) sind die gesetzlichen Befugnisse der GV der SNB (Art. 37 und 38 NBG) beschränkt (Ziff. 1.3.2.3). Daran soll sich materiell nichts än- dern (Ziff. 2.5.2.4). Im Sinne einer Straffung sollen aber im neuen NBG alle Be- stimmungen des geltenden NBG wegfallen, welche verfahrensmässige Fragen des Ablaufs der GV regeln. Diese sollen in das geplante Organisationsreglement, wel- ches vom Bundesrat zu genehmigen ist (Art. 42 Abs. 2 Bst. a E-NBG), übertragen

6242

werden. Davon betroffen sind die Artikel 29 Absatz 2 bis 4 NBG, Artikel 31, 32, 33, 34, 35 und teilweise 39 NBG.

2.5.2.2 Durchführung (Art. 34 E-NBG)

An dieser Gesetzesbestimmung (bisher Art. 37 NBG) ist nichts Grundsätzliches zu ändern. Eine gewisse Anpassung an Artikel 699 OR in inhaltlicher und sprachlicher Hinsicht erscheint aber sinnvoll. In Anlehnung an das Obligationenrecht soll die ordentliche GV einmal jährlich bis spätestens Ende Juni stattfinden (Art. 699 Abs. 2 OR). Bisher musste sie bis späte- stens im April durchgeführt werden (Art. 37 Abs. 1 NBG). Der SNB wird damit ins- künftig ein grösserer zeitlicher Spielraum zur Verfügung stehen, um die GV durch- zuführen. Dies ist von Vorteil, weil die Jahresrechnung (einschliesslich Verteilung des Reingewinnes) und der Geschäftsbericht vor der Abnahme durch die GV zuerst dem Bundesrat zur Genehmigung vorgelegt werden müssen (Art. 7 Abs. 1 E-NBG). Nicht mehr im Gesetz aufgeführt wird die Möglichkeit, durch Generalversamm- lungsbeschluss eine ausserordentliche GV einzuberufen (Art. 37 Abs. 5 NBG), weil dies bereits im Obligationenrecht so vorgesehen ist (Art. 699 Abs. 2 und 3 OR). Das Recht von Aktionärinnen und Aktionären, die zusammen mindestens 10 Prozent des Aktienkapitals vertreten, unter Angabe der Verhandlungsgegenstände und der An- träge die Einberufung einer GV zu verlangen (Art. 34 Abs. 2 E-NBG), entspricht sowohl dem geltenden Artikel 37 Absatz 5 NBG wie auch Artikel 699 Absatz 3, 1. Satz, OR. Dieser relativ tiefe Prozentsatz soll beibehalten werden, damit die pri- vaten Aktionärinnen und Aktionäre, welche bloss gut 30 Prozent des Aktienkapitals halten, in ihrem Antragsrecht nicht zu stark eingeschränkt sind.

2.5.2.3 Einberufung, Verhandlungsgegenstände

(Art. 35 E-NBG) Die Kompetenz zur Einberufung der GV steht der Präsidentin oder dem Präsidenten des Bankrates zu, welche(r) gleichzeitig die vom Bankrat bestimmten Traktanden bekannt gibt (bisher Artikel 30 Absatz 1–3 NBG; neu Artikel 35 Absätze 1 und 2,

1. Satz, E-NBG). In Anlehnung an das Aktienrecht (Art. 700 Abs. 1 OR) soll die

geltende Frist von drei Wochen für die Einberufung einer GV (Art. 30 Abs. 1 NBG) leicht auf 20 Tage verkürzt werden. Neu wird im Gesetz erwähnt, dass die Einla- dung schriftlich zu erfolgen hat (Art. 35 Abs. 1 E-NBG). Der geltende Artikel 30 Absatz 3 NBG wird sprachlich an Artikel 700 Absatz 2 OR angepasst (Art. 35 Abs. 2 E-NBG). Die Ausübung des Rechts der Aktionärinnen und Aktionäre, Ver- handlungsgegenstände mit Anträgen auf die Traktandenliste zu setzen, soll etwas er- schwert werden, indem neu 20 statt wie bisher 10 Aktionärinnen und Aktionäre ei- nen solchen Antrag unterstützen müssen. Es gilt zu vermeiden, dass Fragen, die kei- ne bedeutende Unterstützung unter den Aktionärinnen und Aktionären finden, zu Geschäften der GV gemacht werden. Artikel 35 Absatz 3 E-NBG hält fest, dass über Anträge, die im Rahmen der Einberufung der GV nicht angekündigt wurden, keine Beschlüsse gefasst werden können (bisher Art. 30 Abs. 4 NBG).

6243

2.5.2.4 Befugnisse (Art. 36 E-NBG)

Artikel 36 E-NBG wurde in der Formulierung modernisiert und nennt, mit Ausnah- me des Rechts der GV, die Statuten der Gesellschaft festzusetzen, im Wesentlichen alle unübertragbaren Kompetenzen der GV, wie sie vom Aktienrecht vorgeschrieben werden (Art. 698 OR). Bei deren Ausübung wird jedoch an den bisherigen Ein- schränkungen festgehalten (Ziff. 1.3.2.3). Der Kompetenzkatalog der GV im NBG- Entwurf stimmt somit weitgehend mit demjenigen im geltenden Recht (Art. 37 Abs. 1, 2 und 3, Art. 38 NBG) überein. Leicht gestärkt wird die Wahlkompetenz der GV im Verhältnis zum Bundesrat bei der Bestellung des Bankrats: Im Zuge der Verkleinerung des Bankrats wird die GV noch 5 von 11 Bankratsmitgliedern (bisher 15 von 40, Art. 38 Ziff. 1 NBG) wählen können (Art. 36 Bst. a E-NBG, Ziff. 2.5.3.2.1). Der GV obliegt auch die allfällige Abberufung von Mitgliedern des Bankrats (gemäss Art. 705 OR). Unverändert übernommen werden die Kompetenz der GV, die Revisionsstelle zu wählen (Art. 36 Bst. b E-NBG), sowie die Befugnis, im Anschluss an die Genehmi- gung durch den Bundesrat, Jahresbericht und Jahresrechnung der Nationalbank zu genehmigen (Art. 36 Bst. c E-NBG). Als gemäss OR (Art. 698) unübertragbare Befugnis der GV wird die Beschlussfas- sung über die Verwendung des Bilanzgewinns auch im neuen NBG explizit erwähnt (Art. 36 Bst. d E-NBG), wobei die diesbezüglichen Rechte der GV durch die ge- setzliche Regelung der Gewinnverteilung (bisher Art. 27 NBG, neu Art. 31 E-NBG) beschränkt werden. Im Vergleich zum bisherigen Recht (Art. 37 Abs. 3 NBG) expliziter gefasst ist die Kompetenz der GV, dem Bankrat die Décharge zu erteilen (Art. 36 Bst. e E-NBG). Die Décharge-Erteilung gehört nach Aktienrecht zu den unübertragbaren Befugnis- sen der GV (Art. 698 Abs. 2 Ziff. 5 OR). Es handelt sich hier um eine Erklärung, dass gegen die entlasteten Organe aus deren Geschäftsführung während des konkre- ten Geschäftsjahres keine Forderungen geltend gemacht werden (Ziff. 2.5.6.3). Die wirksame Entlastung bringt allfällige Schadenersatzansprüche (der Gesellschaft oder der zustimmenden Aktionärinnen und Aktionäre) gegen die Organe grundsätzlich zum Erlöschen (Art. 758 OR). Der Entlastungsbeschluss zeitigt seine Wirkung je- doch nur für bekannt gegebene Tatsachen (Art. 758 Abs. 1 OR). Nach wie vor nicht befinden kann die GV über den Statuteninhalt, weil für die Aus- gestaltung der Grundverfassung der SNB der Gesetzgeber zuständig ist (Ziff. 1.3.2.1.). Die GV kann aber dem Bundesrat zu Handen der Bundesversamm- lung die Änderung des Nationalbankgesetzes oder die Auflösung der SNB beantra- gen (Art. 36 Bst. f E-NBG). Die Konsequenzen einer Auflösung sind in Artikel 32 E-NBG geregelt. Gestrichen werden kann die Kompetenz der GV, die Fortführung bzw. Auflösung der Nationalbank spätestens ein Jahr vor Ablauf des Privilegiums zu beschliessen. Weil der SNB in Artikel 4 E-NBG das Notenmonopol dauernd übertragen wird (Ziff. 2.1.4.3), erübrigt sich diese Bestimmung. Ebenfalls gestrichen werden die Vorschriften über die Kapitalerhöhung (Art. 38 Ziff. 4 NBG), weil sie unter Artikel

36 Bst. f E-NBG subsumiert werden können, indem jede Kapitalveränderung eine

Revision des NBG notwendig macht.

6244

2.5.2.5 Teilnahme (Art. 37 E-NBG)

Die Aktionärin oder der Aktionär übt seine Mitgliedschaftsrechte in der GV aus, wo er über die Bestellung der Organe und die Abnahme des Geschäftsberichtes ent- scheidet (Art. 689 Abs. 1 OR). Die Aktionärinnen und Aktionäre, die im Aktienbuch eingetragen sind, sind zur Teilnahme an der GV berechtigt (Art. 29 Abs. 1 NBG; Art. 37 Abs. 1 E-NBG). Neu wird ausdrücklich festgehalten, dass die Bevollmächti- gung einer Vertreterin oder eines Vertreters schriftlich erfolgen muss. Im Gegensatz zum Aktienrecht (Art. 689 Abs. 2 und 689a Abs. 1 OR) kann die Aktionärin oder der Aktionär sich jedoch nur durch eine andere SNB-Aktionärin oder einen anderen SNB-Aktionär vertreten lassen (Art. 37 Abs. 2 E-NBG).

2.5.2.6 Beschlüsse (Art. 38 E-NBG)

Der Inhalt von Artikel 38 E-NBG entspricht mehrheitlich Artikel 36 NBG. Im Un- terschied zum geltenden Recht finden nun aber neben Sachabstimmungen auch Wahlen grundsätzlich offen statt. Zudem müssen neu 20 statt wie bisher fünf anwe- sende Aktionärinnen und Aktionäre verlangen, dass Abstimmungen oder Wahlen geheim abgehalten werden.

2.5.3 3. Abschnitt: Der Bankrat

2.5.3.1 Übersicht

Im Rahmen der Reform der Organisationsstruktur der SNB soll der Bankrat profes- sionalisiert werden. Damit verbunden ist zunächst eine Verwesentlichung der Aufgaben des Bankrats und eine Stärkung seiner Kompetenzen in der Aufsicht. Die im geltenden National- bankgesetz (Art. 43 NBG) aufgezählten Kompetenzen des Bankrates dienen vorab der Wahrnehmung einer gewissen Organisations-, Finanz- und Rechnungslegungs- aufsicht. Anstelle der Wahl und Abberufung der leitenden Organe – bei der privat- rechtlichen AG eine der wichtigsten Befugnisse des Verwaltungsrates – verfügt der Bankrat über das Vorschlagsrecht für die Wahl der Mitglieder des Direktoriums, ih- rer Stellvertreterinnen oder Stellvertreter und der Zweigniederlassungs- Direktorinnen oder -Direktoren. Die übrigen Kompetenzen des Bankrates umfassen namentlich die Wahl der Mitglieder anderer Aufsichtsorgane (Bankausschuss, Lo- kalkomitee), die Beschlussfassung über Errichtung und Aufhebung von Bankstellen, die Einforderung des «non-versé» und die Feststellung der Anträge an die General- versammlung. Zieht man in Betracht, dass Bankausschuss und Lokalkomitees für die Administrativaufsicht künftig nicht mehr benötigt werden, fallen verschiedene dieser übrigen Kompetenzen weg. Umgekehrt fehlen einige Aufsichtsbefugnisse, die mit Blick auf die unentziehbaren Kernkompetenzen des Verwaltungsrates (gemäss Art. 716a OR des revidierten Aktienrechts) dem Pflichtenheft des Bankrats beigefügt werden sollten. Dies soll teilweise im Nationalbankgesetz selber, teilweise im Orga- nisationsreglement der Bank geschehen.

6245

Die vorgesehene Straffung der Kompetenzen geht mit einer Stärkung der Verant- wortung des Bankrats einher. Dies hat Auswirkungen auf die Grösse und personelle Zusammensetzung des Bankrats: Der Bankrat soll von 40 auf 11 Mitglieder redu- ziert werden, und seine Mitglieder müssen über besondere Fachkenntnisse zur Aus- übung ihres Mandats verfügen.

2.5.3.2 Wahl und Amtsdauer (Art. 39 E-NBG)

2.5.3.2.1 Zusammensetzung und Wahlorgan (Art. 39 Abs. 1 und 2 E-NBG) Gegenwärtig besteht der Bankrat der SNB aus 40 Mitgliedern. Werden die Kompe- tenzen und Verantwortlichkeiten des Bankrats verstärkt und die Bedeutung seiner Entscheidungsfindung erhöht, so müssen in diesem Gremium meinungsbildende Diskussionen geführt werden können. Dies ist – wie die Erfahrungen zeigen – in all- zu grossen Gremien nicht mehr möglich. Auch stärkt ein kleineres Gremium die Verantwortung der einzelnen Mitglieder. Aus dieser Sicht drängt sich eine starke Verkleinerung des Bankrats auf. Auf der anderen Seite ist zu bedenken, dass die Landesgegenden und Sprachregionen im Bankrat angemessen vertreten sein sollten (Art. 40 Abs. 2 E-NBG), was bei einem etwas grösseren Gremium leichter zu be- werkstelligen ist. Mit der im Gesetzestext vorgeschlagenen Grösse des Bankrats wird beiden Anliegen Rechnung getragen: Mit 11 Mitgliedern sollte eine effiziente Entscheidfindung im Bankrat wie auch die Berücksichtigung von föderalistischen Gesichtspunkten bei der Wahl der einzelnen Mitglieder gewährleistet sein (Art. 39 Abs. 1 E-NBG). Was das Verhältnis der vom Bundesrat zu den von der Generalversammlung ge- wählten Mitgliedern angeht, werden im heutigen Bankrat von 40 Mitgliedern deren

25 (62,5 %) vom Bundesrat gewählt. Wird der Bankrat wie vorgeschlagen auf 11

Mitglieder reduziert, stellt sich die Frage, ob der Bundesrat neu 7 Mitglieder (63,6 %) oder sechs Mitglieder (54,5 %) wählen soll. Würde der Bundesrat 7 Mit- glieder wählen, käme den Aktionärinnen und Aktionären der SNB nur noch das Wahlrecht für 4 Bankräte zu. Dies erscheint sehr wenig, zumal der Bundesrat auch weiterhin das Präsidium und Vizepräsidium des Bankrats bestimmen soll (Art. 39 Abs. 2 E-NBG) und seine verfassungsrechtliche Mitwirkungs- und Aufsichtsbefug- nis zudem im Rahmen der Rechenschaftsablage der SNB wahrnehmen kann. Um das Recht der Aktionärinnen und Aktionäre auf Wahl der Verwaltungsratsmitglieder (Art. 698 Abs. 2 Ziff. 2 OR) nicht unnötig einzuschränken, soll der Bundesrat im neuen Bankrat nur noch 6 von 11 Mitgliedern ernennen (Art. 39 Abs. 1 E-NBG). Die Mehrheit der Bankratsmitglieder wird damit immer noch vom Bundesrat er- nannt, aber die GV kann neu 45,5 Prozent der Mitglieder des Bankrats wählen statt wie bisher 37,5 Prozent. Im Gegenzug zu dieser Stärkung der Wahlkompetenz der GV soll auf die von verschiedenen Kantonen im Rahmen der Vernehmlassung be- antragte gesetzliche Verpflichtung, dass drei der vom Bundesrat gewählten Mitglie- der Delegierte der Kantone sein müssen, verzichtet werden. Die Kantone verfügen als Hauptaktionäre über genügend Stimmengewicht, um sicherzustellen, dass ihre Interessen im Bankrat angemessen vertreten werden.

6246

2.5.3.2.2 Amtsdauer und Wiederwahl (Art. 39 Abs. 3 und 4 E-NBG) Die Amtsdauer der Bankratsmitglieder soll 4 Jahre betragen (Art. 39 Abs. 3 E-NBG). Dies entspricht der bisherigen Regelung (Art. 40 NBG). Neu ist hingegen, dass die gesamte Amtszeit eines Bankratsmitgliedes zwölf Jahre nicht überschreiten darf (Art. 39 Abs. 4 E-NBG). Dies geschieht in Anlehnung an die Verordnung über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes194 (Art. 15), welche die Amtszeit für Mitglieder von ständigen Kommissionen auf insgesamt zwölf Jahre beschränkt.

2.5.3.3 Voraussetzungen (Art. 40 E-NBG)

Festgehalten wird am Erfordernis des Schweizer Bürgerrechts für die Mitgliedschaft im Bankrat (vgl. Art. 55 NBG, Art. 40 Abs. 1 E-NBG), da es sich um eine Position handelt, welche einen engen Bezug zur Schweiz voraussetzt. Zudem sollen Interes- senkonflikte vermieden werden: Ein Nichtschweizer könnte eher in die Situation gelangen, in einem anderen Land, beispielsweise seinem Heimatland, gleichzeitig oder nachfolgend eine ähnlich gewichtige Stellung einzunehmen. Anders als für die Mitglieder des Direktoriums und ihre Stellvertreterinnen oder Stellvertreter (Art. 44 Abs. 1 E-NBG) ist für die Bankratsmitglieder die Wohnsitzpflicht in der Schweiz (vgl. Art. 55 NBG) nicht mehr erforderlich. Im Unterschied zur Tätigkeit im Direk- torium lässt sich ein Wohnsitz im Ausland mit der Mitgliedschaft im Bankrat, der sich in grösseren zeitlichen Abständen trifft, durchaus vereinbaren. Zu den Voraussetzungen, um das Amt eines Bankratsmitglieds glaubwürdig zu er- füllen, gehört die persönliche Ehrenhaftigkeit. Diesem Aspekt wird Rechnung getra- gen, indem Artikel 40 Absatz 1 E-NBG einen «einwandfreien Ruf» als Wahlvoraus- setzung für Bankratsmitglieder nennt. Dies ist insbesondere auch wichtig im Hin- blick auf die Gründe für eine allfällige Abberufung von Bankratsmitgliedern, die keinesfalls bloss den Wegfall der fachlichen Voraussetzungen, sondern auch Vorbe- halte gegenüber der charakterlichen Integrität oder dem Lebenswandel umfassen sollen. Die angestrebte kompetenzmässige Aufwertung des Bankrates verlangt nach Kandi- datinnen und Kandidaten mit besonderen Fachkenntnissen. Ökonomische Ausbil- dung und Forschungserfahrung, ein vertieftes Verständnis für die Funktionsweise der in- und ausländischen Finanzmärkte und breite Erfahrung in der Unterneh- mensführung sind einige der Kernqualitäten, die im neuen Bankrat versammelt sein sollten. Deshalb sollen neu entsprechende fachliche Anforderungen an die Mitglie- der des Bankrates im Nationalbankgesetz umschrieben werden (Art. 40 Abs. 1 E-NBG). In Abweichung von Artikel 707 Absatz 1 OR müssen Mitglieder des Bankrats nicht Aktionärinnen oder Aktionäre der SNB sein. Im Nationalbankgesetz wird diese Ab- weichung ausdrücklich festgehalten (Art. 40, Abs. 1 E-NBG). Dies entspricht der bisherigen Regelung von Artikel 42 Absatz 2 NBG.

194 Verordnung vom 3. Juni 1996 über ausserparlamentarische Kommissionen sowie

Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes («Kommissionenverordnung»), SR 172.31.

6247

Ferner sollen – in sprachlicher Anlehnung an den für die Zusammensetzung des Bundesrates massgeblichen Artikel 175 Absatz 4 BV – die Landesgegenden und Sprachregionen im Bankrat angemessen vertreten sein (Art. 40 Abs. 2 E-NBG).

2.5.3.4 Rücktritt, Abberufung und Ersatzwahl

(Art. 41 E-NBG) Die Mitglieder des Bankrates haben eine feste Amtsdauer von vier Jahren (Art. 39 Abs. 3 E-NBG). Sie haben jedoch das Recht, jederzeit unter Einhaltung einer drei- monatigen Frist zurückzutreten (Art. 41 Abs. 1 E-NBG). Die Rücktrittserklärung ist der Präsidentin oder dem Präsidenten des Bankrats einzureichen, welche(r) dafür verantwortlich ist, diese der Wahlbehörde, also dem Bundesrat bzw. der Generalver- sammlung, weiterzuleiten. Artikel 41 Absatz 2 E-NBG umschreibt die Grundzüge der Ersatzwahlen; die Modalitäten werden im Organisationsreglement festzuhalten sein. Im Unterschied zur bestehenden Regelung soll im Gesetz (Art. 41 Abs. 3 E-NBG) nun ausdrücklich die Möglichkeit vorgesehen werden, dass der Bundesrat von ihm gewählte Mitglieder des Bankrats abberufen kann. Die Voraussetzungen sind analog denjenigen für die Abberufung der Direktoriumsmitglieder (Art. 45 E-NBG) ausge- staltet. Das Aktienrecht hingegen sieht zwingend vor, dass die Generalversammlung berechtigt ist, die Mitglieder des Verwaltungsrates abzuberufen (Art. 705 Abs. 1 OR). Um die Unabhängigkeit der Generalversammlung als Wahlorgan zu gewähr- leisten, rechtfertigt es sich, auf ein Abberufungsrecht des Bundesrates für die von der GV gewählten Bankratsmitglieder zu verzichten.

2.5.3.5 Aufgaben (Art. 42 E-NBG)

2.5.3.5.1 Aufsicht und Kontrolle durch den Bankrat (Art. 42 Abs. 1 E-NBG) Der Verwaltungsrat ist, soweit die Geschäftsführung nicht an andere delegiert wor- den ist, das geschäftsführende Organ der privaten Aktiengesellschaft. Bei der SNB wurde von Anbeginn eine strikte Trennung von Aufsicht und Geschäftsführung spe- zialgesetzlich normiert ( Ziff. 1.3.2.4). Deshalb liegt das Schwergewicht der Kom- petenzen des Bankrates in der Aufsicht. Dies soll auch im neuen NBG so bleiben. In Artikel 42 Absatz 1 E-NBG wird deshalb ausdrücklich und deutlicher als im bishe- rigen Recht (Art. 43 Abs. 1 NBG) festgehalten, dass der Bankrat für die Aufsicht und Kontrolle zuständig ist. Die Beaufsichtigung und Kontrolle soll namentlich im Hinblick auf «die Einhaltung von Gesetz, Reglementen und Weisungen» erfolgen. Die Formulierung deckt sich im Kern mit der unübertragbaren Kompetenz des Ver- waltungsrates einer privaten Aktiengesellschaft für «die Befolgung der Gesetze, Statuten, Reglemente und Weisungen» zu sorgen (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 5 OR). Die nähere Ausgestaltung dieser Aufsichtsverantwortung des Bankrats im Sinne der Überprüfung bestimmter Führungsprozesse soll im Organisationsreglement erfolgen, damit die nötige Flexibilität gewährleistet ist. Des Weiteren soll der Bankrat die All- gemeinen Geschäftsbedingungen der SNB genehmigen und damit eine indirekte Aufsicht über die rechtsgeschäftlichen Beziehungen mit Finanzmarktteilnehmern

6248

(Art. 9 E-NBG) ausüben können. Auch diese Aufgabe wird ihm zweckmässigerwei- se im Organisationsreglement übertragen. Die explizite Hervorhebung der Aufsichtstätigkeit des Bankrats im Gesetzestext bil- det ein angemessenes Korrelat zum Verzicht auf Genehmigungskompetenzen des Bundesrats im Verwaltungs- sowie im personellen Bereich (Art. 61 NBG).

2.5.3.5.2 Kernkompetenzen des Bankrates (Art. 42 Abs. 2 E-NBG) 2.5.3.5.2.1 Gemäss Aktienrecht unübertragbare Kompetenzen von Verwaltungsräten Das Aktienrecht bezeichnet bestimmte, wichtige und als zentral angesehene Verant- wortungsbereiche des Verwaltungsrates als unübertragbar und unentziehbar (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 1–7 OR). Im Zuge der Reform der Organisationsstruktur stellt sich die Frage, inwieweit bei einer «spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft» wie der SNB durch die Mitwirkung des Bundes bei der Verwaltung (Art. 99 Abs. 2 BV) einerseits und durch die umfassende Geschäftsleitungskompetenz des Direkto- riums anderseits die Kompetenzen des Bankrates anders organisiert werden sollen als in Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 1–7 OR umrissen. Eine unverhältnismässige Aushöhlung der Kompetenzen des Bankrates wäre gegeben, wenn ihm nur noch formale, das äusserliche Funktionieren der AG sicherstellende Entscheidungsbefug- nisse und keine wirklichen Aufsichtskompetenzen eingeräumt würden. Deshalb sol- len dem Bankrat grundsätzlich überall dort, wo es um die Führung des Unterneh- mens SNB im betriebswirtschaftlichen, unternehmerischen Sinne – d.h. nicht um die Führung der Notenbankpolitik (Geldpolitik und weitere zentralbanktypische Funk- tionen) – geht, die Kernkompetenzen von Artikel 716a OR belassen werden. Daraus resultiert eine Verwesentlichung der Verantwortlichkeiten des Bankrates und eine klare Aufwertung seiner Aufsichtsfunktion. Insbesondere soll der Bankrat die in Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 1 OR vorgesehene Oberleitungskompetenz stärker wahrnehmen können (Ziff. 2.5.3.5.2.2). Ebenfalls gestärkt wird der Bankrat in seiner Organisations- und Finanzverantwortung, wie sie in Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 2 und 3 OR zum Ausdruck kommt (Ziff. 2.5.3.5.2.3, 2.5.3.5.2.4). Bereits im geltenden Nationalbankgesetz werden dem Bankrat die in Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 4–6 OR aufgezählten Kernkompetenzen sinngemäss übertragen. Diese Aufgaben sollen dem Bankrat auch im neuen NBG übertragen werden (Ziff. 2.5.3.5.2.5), wobei die Oberaufsicht über die Geschäftsführung im Sinne von Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 5 OR bereits in der allgemeinen Aufsichts- und Kontrollkompetenz des Bankrates (Ziff. 2.5.3.5.1) enthalten ist. Nicht näher einzugehen ist aus naheliegenden Gründen auf die Kernkompetenz von Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 7 OR (Benachrichtigung des Richters im Falle der Überschuldung).

2.5.3.5.2.2 Die «Oberleitungskompetenz» des Bankrates Nach Artikel 716a Absatz 1 Ziffer 1 OR hat der Verwaltungsrat einer privaten AG das unübertragbare und unentziehbare Recht der «Oberleitung der Gesellschaft und die Erteilung der nötigen Weisungen». Unter dem Begriff der «Oberleitung» kann

6249

dabei die Festlegung der Ziele und der Unternehmenspolitik sowie die Wahl der Mittel, um diese Ziele zu erreichen, aber auch die dauernde Erhaltung des Gleich- gewichts zwischen Zielen und Mitteln verstanden werden.195 Für den Bankrat der SNB ist dieses Recht der Oberleitung klar begrenzt, weil das NBG die Ziele und die Mittel zur Erreichung der gesetzlichen Aufgaben – vorab der Führung der Geldpolitik – selber definiert (Art. 5 E-NBG) bzw. dem Direktorium als dem geschäftsleitenden Organ die konzeptionellen und operativen Entscheidungen zuweist (Art. 46 Abs. 1 und 2 E-NBG). Für eine «Oberleitung» durch den Bankrat in diesem Bereich – sei es im Sinne der strategischen Festlegung von Aktivitätsfeldern, sei es im Sinne der Diskussion von Varianten bei Vorlagen zur Geldpolitik – besteht also grundsätzlich kein Raum. Auf einem bestimmten Sachgebiet soll indessen der Bankrat seine Oberleitungs- kompetenz im Zusammenhang mit einer für die Geld- und Währungspolitik wichti- gen Entscheidung wahrnehmen können. Der Bankrat soll die Höhe der Rückstellun- gen der SNB genehmigen (Art. 42 Abs. 2 Bst. d E-NBG). Die SNB bildet aus ihren Erträgen Rückstellungen, um einen für die Geld- und Währungspolitik angemesse- nen Bestand an Währungsreserven zu gewährleisten (Ziff. 2.4.2.2). Weil das Halten von angemessenen Währungsreserven Teil des Notenbankauftrags ist, gehört die Be- stimmung der Höhe der Rückstellungen grundsätzlich – wie alle Entscheide im Zu- sammenhang mit der Führung der Geld- und Währungspolitik – zu den Kompeten- zen des Direktoriums. Andererseits beeinflusst die Festlegung der Höhe der Rück- stellungen auch direkt die Gewinnermittlung und Gewinnausschüttung der SNB. Es macht deshalb Sinn, den Entscheid über die Höhe der Rückstellungen dem für die Verabschiedung der Jahresrechnung an den Bundesrat zuständigen Gremium zu übertragen. Daher soll neu der Bankrat auf Antrag des Direktoriums die Höhe der Rückstellungen der SNB genehmigen können. Dies kann im Rahmen der Genehmi- gung von Geschäftsbericht und Jahresrechnung erfolgen. Indem die Höhe der Rück- stellungen durch den von Bundesrat und GV gewählten Bankrat genehmigt werden muss, wird dieser Entscheid breiter abgestützt. Während die Entscheidspielräume des Bankrats im Bereich der strategischen und für die Geld- und Währungspolitik wichtigen Fragen mit Ausnahme der Genehmigung der Rückstellungen durch das Gesetz klar eingeschränkt werden, soll dem Bankrat im Personalbereich verstärkt eine Oberleitungszuständigkeit zukommen. So soll der Bankrat künftig die Entschädigung seiner Mitglieder sowie die Entlöhnung der Mit- glieder des Direktoriums festlegen können. Zwecks Wahrung der Budgetautonomie der SNB (Ziff. 1.3.5.3.1) wird auf die bisherige Kompetenz des Bundesrats, die Be- soldungsminima und –maxima für das Personal der SNB zu genehmigen (Art. 61 NBG), verzichtet. Der Bankrat übernimmt mithin die alleinige Verantwortung für die Gehaltspolitik der SNB (Art. 42 Abs. 2 Bst. k E-NBG). Bei der Entschädigung seiner Mitglieder sowie bei der Entlöhnung der Direktoriumsmitglieder wird er in- dessen die Grundsätze und Reportingstandards des Bundesrats bezüglich der An- stellungsbedingungen für die obersten Führungskräfte bundesnaher Unternehmun- gen und Institutionen zu beachten haben (Art. 42 Abs. 2 Bst. j E-NBG). Zur Schaf- fung von Transparenz publiziert die SNB zudem die Gehälter der Mitglieder des

195 Böckli (Anm. 37), Rz 1528.

6250

Direktoriums sowie die Honorierung der Mitglieder des Bankrats in ihrem Ge- schäftsbericht196. Die Festlegung der Besoldung der übrigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter soll im Zuständigkeitsbereich des Direktoriums liegen (Art. 46 Abs. 2 Bst. f E-NBG). Dies erfordert, dass der Bankrat die Besoldungsgrundsätze in einem Gehaltsreglement re- gelt, welches die Lohnstufen ausweist (Art. 42 Abs. 2 Bst. k E-NBG). Ebenfalls zur «Oberleitung» des Bankrats im Personalbereich gehört die Regelung der Unterschriftsberechtigung: Das geltende NBG hält fest, dass die SNB nur mittels Unterschrift von zwei zur Zeichnung berechtigten Personen verpflichtet werden kann (Art. 57 Abs. 1 NBG). Von diesem Grundsatz kann der Bankausschuss «für den laufenden Geschäftsverkehr» abweichende Vorschriften erlassen (Art. 57 Abs. 2 NBG). Im neuen NBG soll die Vertretung der SNB gegenüber Dritten nicht mehr di- rekt geregelt sein. Stattdessen soll eine Kompetenznorm geschaffen werden, die auf die Verhältnisse der SNB zugeschnitten ist. Es erscheint nicht sinnvoll, die Art und Weise der Zeichnung im Nationalbankgesetz zu normieren, erfordern doch die sich rasch wandelnden Geschäftsverhältnisse eine hohe Flexibilität in diesem Bereich (Einzel- oder Kollektivunterschrift, elektronische Signaturen, EDV-generierte Schriftstücke ohne Unterschrift, usw.). Deshalb soll der Bankrat ermächtigt werden, die Regeln zur rechtsverbindlichen Zeichnung namens der Nationalbank in einem Reglement festzulegen (Art. 42 Abs. 2 Bst. l E-NBG). In diesem Reglement kann neben der Art und Weise der Zeichnung auch der Umfang der Zeichnungsberechti- gung im internen Verhältnis geordnet werden. Im Aussenverhältnis ergibt sich die Vertretungsmacht der zeichnungsberechtigten Personen der SNB aus den Einträgen im Handelsregister am Ort der Sitze und Zweigniederlassungen.

2.5.3.5.2.3 Die Organisationsverantwortung des Bankrates Zu den Hauptaufgaben des Verwaltungsrates einer privaten AG gehört gemäss Arti- kel 716a Absatz 1 Ziffer 2 OR die Organisation der Gesellschaft in den wesentli- chen Grundzügen. Die Organisationsentscheide umfassen den Erlass von Organisa- tionsreglement, Geschäftsordnung, evtl. weiterer Reglemente sowie die Festlegung der Berichterstattung durch die Geschäftsleitung (nach Art, Umfang, zeitlichem Rhythmus). Die wichtigste Ausprägung der Organisationsverantwortung des Bankrates ist seine Befugnis, die innere Organisation der Bank festzulegen und das Organisations- reglement zu erlassen (Art. 42 Abs. 2 Bst. a E-NBG). Das Organisationsreglement soll Aufgaben, Funktionsweise und Beziehungen der einzelnen Organe zueinander, einschliesslich prozeduraler Fragen wie Sitzungen und Beschlussfassung, ordnen. Damit werden die bestehenden Geschäftsordnungen der Bankorgane sowie die Aus- standsordnung für die Mitglieder der Bankbehörden in einem einheitlichen Erlass zusammengefasst. In Übereinstimmung mit Artikel 99 Absatz 2 BV, wonach die SNB unter Mitwirkung des Bundes verwaltet wird, soll die Kompetenz des Bundes- rates zur Genehmigung des Organisationsreglements beibehalten werden (bisher Art. 61 NBG, vgl. auch Ziff. 1.3.5.3.1).

196 SNB, 94. Geschäftsbericht 2001, S. 91.

6251

Zur Organisationsverantwortung des Bankrates gehört auch, die äussere Organisati- on der Bank festzulegen. In diesen Bereich fällt namentlich die Gestaltung des Zweigniederlassungs- und Agenturnetzes, welches zur Wahrnehmung der Bargeld- versorgung in der Schweiz erforderlich ist, sowie die Entscheide über die Errichtung von Vertretungen und Beiräten für die regionale Wirtschaftsbeobachtung (Art. 42 Abs. 2 Bst. b und c E-NBG). Die landesweite Verankerung der SNB mittels regio- naler Beiräte soll der Notenbank erlauben, trotz stark verkleinertem Bankrat weiter- hin den «Puls der Wirtschaft» zu fühlen.

2.5.3.5.2.4 Die Finanzverantwortung des Bankrates Mit der Verantwortung für Oberleitung und Organisation der AG aufs engste ver- knüpft ist die Finanzverantwortung des Verwaltungsrates (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 3 OR). Ziel ist die Wahrung des finanziellen Gleichgewichts des Unternehmens. Mit- tel sind eine adäquate Ausgestaltung des Rechnungswesens, eine (nachprüfende) Fi- nanzkontrolle und eine (vorausschauende) Budgetierung und Finanzplanung. Bei Geschäftsbanken gehört zur kritischen Verfolgung und Nachprüfung der finanziellen Abläufe im Unternehmen insbesondere das Wachen über die Qualität der Aktiven und über die Liquidität. Das Unternehmen SNB ist dadurch gekennzeichnet, dass es weder illiquid noch in- solvent werden kann. Der Schutz der Aktiven steht ungeachtet dessen im Zentrum der «Geschäftsführung» und «Oberleitung» der SNB. Eine kritische Überwachung von Risiken, die mit dem Notenbankgeschäft verbunden sind, gehört seit je zu den Kernaufgaben der Bankbehörden (die «Kredittaxationen» gemäss Art. 43 Abs. 1 Ziff. 12 NBG, d.h. die Vergabe von Kreditlimiten, sollten namentlich das Ausfallsri- siko bei Vertragspartnern minimieren). Mit dem Einsatz moderner Finanzinstru- mente durch die Notenbanken sind die Bewirtschaftung der Aktiven und das Risi- komanagement anspruchsvoller geworden. Bei der SNB sind die Bankbehörden be- reits heute in den entsprechenden Kontrollprozess und die Risikoberichterstattung einbezogen, indem eine Delegation des Bankausschusses speziell die Risikoaufsicht wahrnimmt. Neu soll der Bankrat im NBG explizit mit der Überwachung der Anlage der Aktiven und des Risikomanagements betraut werden (Art. 42 Abs. 2 Bst. e E-NBG). Diese Aufgabe ist direkter Ausfluss seiner Finanzverantwortung. In der Finanzplanung sind die Verantwortlichkeiten der Bankbehörden in den letz- ten Jahren faktisch gewachsen, indem für immer mehr Aufwandbereiche Jahresbud- gets erarbeitet und im Rahmen eines Gesamtbudgets zur Genehmigung vorgelegt wurden (Personal, Informatik, Notenemission und -verarbeitung, Gebäudeunterhalt, usw.). Bisher nicht erarbeitet und vorgelegt wurden Ertragsbudgets. Bei einer Zen- tralbank, deren Erträge auf den Devisenanlagen naturgemäss stark schwanken, wä- ren solche Budgets nicht sinnvoll. Die Genehmigung des Jahresbudgets sowie von Einzelinvestitionen, die einen bestimmten Betrag überschreiten (bisher Art. 43 Abs.

1 Ziff. 13 NBG), werden weiterhin einen wichtigen Kompetenzbereich des Bankrats

bilden. Diese Verantwortlichkeiten sollen im Organisationsreglement verankert werden.

6252

2.5.3.5.2.5 Übrige Kernkompetenzen des Bankrats Die weiteren in Artikel 716a Absatz 1 Ziffern 4 und 6 OR genannten unübertrag- baren Aufgaben von Verwaltungsräten (Ernennung und Abberufung der mit der Ge- schäftsführung und der Vertretung betrauten Personen; Erstellung des Geschäftsbe- richts und Vorbereitung der Generalversammlung) werden bereits im geltenden Na- tionalbankgesetz sinngemäss an Bankrat bzw. Bankausschuss übertragen (Art. 43 und 49 NBG). Die Einflussnahme auf die Zusammensetzung des obersten Leitungs- gremiums beschränkt sich freilich auf ein Vorschlagsrecht zuhanden des Bundesra- tes (Art. 43 Abs. 1 Ziff. 3 NBG). Diese Kernkompetenzen sollen nach wie vor – etwas moderner formuliert – im ge- setzlichen Aufgabenkatalog des Bankrates figurieren (Art. 42 Abs. 2 Bst. f–i E-NBG): Der Bankrat wird wie bisher Jahresrechnung und Jahresbericht zu Handen von Bundesrat und Generalversammlung verabschieden (Art. 42 Abs. 2 Bst. f E-NBG), die Generalversammlung vorbereiten und ihre Beschlüsse ausführen (Art. 42 Abs. 2 Bst. g E-NBG). Auch hinsichtlich der Mitglieder des Direktoriums und ihrer Stellvertreterinnen und Stellvertreter bleibt es beim Vorschlagsrecht des Bankrates zuhanden des Bundesrates, der für die Wahl zuständig ist (Art. 42 Abs. 2 Bst. h in Vbdg. mit Art. 43 Abs. 2 E-NBG). Im Rahmen seiner Kompetenzen stellt der Bankrat dem Bundesrat Antrag auf Abberufung eines Direktoriumsmitglieds oder einer Stellvertreterin oder eines Stellvertreters (Art. 42 Abs. 2 Bst. h in Vbdg. mit Art. 45 E-NBG). In Übereinstimmung mit dem Aktienrecht (Art. 716 Abs. 1

Ziff. 4 OR) soll dem Bankrat sodann die Ernennung der Direktionsmitglieder bei

den Sitzen, Zweigniederlassungen und Vertretungen übertragen werden (Art. 42 Abs. 2 Bst. i E-NBG). Diese Befugnis stand bisher dem Bankausschuss zu (Art. 49 Abs. 5 NBG). Die vom Bankrat ernannten Direktionsmitglieder werden privatrecht- lich angestellt (Ziff. 2.5.4.5.3.2).

2.5.3.5.3 Weitere Normierung auf Reglementsstufe (Art. 42 Abs. 3 E-NBG) Eine Annäherung an das Modell der privaten Aktiengesellschaft, die mit dem Prin- zip der Unabhängigkeit der SNB in Einklang steht, wird erreicht, indem der Bankrat inskünftig allein zuständig sein soll zum Erlass aller weiteren Reglemente, welche für die Tätigkeit der SNB notwendig sind (z.B. über Anerkennung und Vertretung von Aktionärinnen und Aktionären, Allgemeine Anstellungsbedingungen, Gehälter, Reisentschädigungen, usw.). Damit wird insbesondere die Finanz- und Budgetauto- nomie der SNB gewahrt (Ziff. 1.2.2.3). Die Zuständigkeit des Bankrates zum Erlass weiterer Reglemente in eigener Kompetenz ergibt sich aus Artikel 42 Absatz 3 E-NBG, wonach der Bankrat in allen Angelegenheiten entscheidet, die nach Gesetz oder Organisationsreglement nicht einem anderen Organ zugewiesen sind. Mit der ausdrücklichen Erwähnung des Organisationsreglements in Artikel 42 Ab- satz 3 wird dieses gleichzeitig zum «Gefäss» für die Zuweisung weiterer, über die Aufzählung in Artikel 42 Absätze 1 und 2 E-NBG hinausreichender Aufgaben des Bankrates. Dem Bankrat können somit im Organisationsreglement auch nicht zum Bereich der aktienrechtlichen Kernkompetenzen zählende Aufgaben übertragen werden, wie etwa die Festsetzung der Nennwerte und Gestaltung der auszugebenden Banknoten (bisher Art. 43 Ziff. 7 NBG). Die verfahrensmässigen Regelungen in den

6253

geltenden Artikeln 42 (Wahlprozedere), 43 Absatz 3 (Beschlussfassung), 44 (Proto- kolle) sowie 45 NBG (Unterzeichnung) werden zukünftig ebenfalls in das Organisa- tionsreglement der SNB übertragen.

2.5.4 4. Abschnitt: Das Direktorium

2.5.4.1 Einleitung

Stellung, Funktion und Zusammensetzung des Direktoriums haben seit Bestehen der Bank keine Veränderung erfahren. Dem Direktorium obliegt, unter Vorbehalt der Kompetenzen von Bankrat und Bankausschuss, «nach den Reglementen die Ver- wirklichung der Aufgaben und Zwecke der Nationalbank» (Art. 52 Abs. 1, 2. Satz, NBG). In diesem Sinne sind seine Geschäftsführungskompetenzen umfassend. Das Gesetz zählt sodann eine Reihe von Einzelaufgaben des Direktoriums auf (Art. 52 Abs. 1, 3. Satz, Abs. 2–4 NBG). Wichtige Tätigkeiten der Nationalbank – wie etwa die Bargeldversorgung, die Sicherstellung des Interbank-Zahlungsverkehrs, die An- lage der Währungsreserven, die Mitwirkung an der internationalen Währungskoope- ration und der Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems – werden heute im Katalog der Direktoriumsaufgaben jedoch nicht erwähnt. Auf den ersten Blick scheint die Aufzählung von klar abgegrenzten Aufgaben im Widerspruch zur umfassenden Ge- schäftsleitungs- und Vollzugskompetenz des Direktoriums zu stehen. Sie ist indes- sen nötig, um die subsidiäre Eventualzuständigkeit des Bankrates (Ziff. 2.5.3.5.3) einzugrenzen. Trotzdem ist es sinnvoll, den Aufgabenbereich des Direktoriums in Zukunft allgemeiner und offener zu formulieren. Das geltende Nationalbankgesetz (Art. 53 Abs. 4 NBG) umschreibt ferner die haupt- sächliche Geschäftstätigkeit der drei Departemente. Die Aufzählung einzelner Auf- gaben der Departemente im Gesetz schränkt die betriebliche Flexibilität der SNB ein und ist als Regelungsmethode ungeeignet. Auch entspricht die Bezeichnung der Aufgaben nicht mehr den heutigen Gegebenheiten, und teilweise fehlen Tätigkeiten, welche erst im Laufe der Zeit dazugekommen sind. So sind beispielsweise unter den Zuständigkeiten der Departemente in Zürich die Informatik und die Immobilienver- waltung, unter den Zuständigkeiten des Departements in Bern das Wertschriftenge- schäft nicht erwähnt. Zudem drängt sich angesichts der departementsübergreifenden Aufgaben und mit Blick auf die Informatik-Vernetzung vermehrt eine Aufgaben- verteilung unter den Departementen nach funktionellen statt – wie heute im Gesetz – nach örtlichen Kriterien auf. Indem neu die Aufgabenzuteilung im Organisations- reglement vorgenommen werden soll, ergibt sich die nötige Flexibilität.

2.5.4.2 Wahl und Amtsdauer (Art. 43 E-NBG)

2.5.4.2.1 Zusammensetzung (Art. 43 Abs. 1 E-NBG) Das geltende System mit drei Direktoriumsmitgliedern und einer offenen Zahl von Stellvertreterinnen oder Stellvertretern hat sich bewährt und soll beibehalten wer- den. Damit wird gleichzeitig die Aufteilung der Geschäftsführung der SNB in drei Departemente präjudiziert bzw. weitergeführt. Der konkrete Aufgabenbereich des Direktoriums als Kollegialorgan ergibt sich aus Artikel 46 E-NBG. Gestrichen

6254

werden soll die Regelung von Artikel 53 Absatz 1 NBG, wonach dem Direktorium Direktoren bei den Sitzen beigegeben werden, weil dies selbstverständlich ist.

2.5.4.2.2 Wahlorgan, Amtsdauer und Präsidium (Art. 43 Abs. 2 und 3 E-NBG) Im Gegensatz zum Aktienrecht werden die Mitglieder des Direktoriums sowie ihre Stellvertreterinnen oder Stellvertreter («Geschäftsleitung») nicht vom Verwaltungs- rat (Bankrat), sondern von einem politischen Organ, dem Bundesrat, gewählt. Das ist Ausdruck der verfassungsrechtlichen Kompetenz des Bundes zur Mitwirkung an der Verwaltung der SNB (Art. 99 Abs. 2 BV). Die Dauer der Amtszeit der Mitglie- der des Direktoriums soll bei sechs Jahren belassen werden (Art. 43 Abs. 2 E-NBG). Diese Frist wird als genügend lang beurteilt, um die Kontinuität und die personelle Unabhängigkeit zu gewährleisten. Mit der Eingrenzung des Abberufungsrechts auf zwei bestimmte Voraussetzungen (vgl. Art. 45 Abs. 1 E-NBG) wird die personelle Unabhängigkeit verstärkt; der Bundesrat muss den Ablauf der gesamten Amtsdauer abwarten und auf eine Wiederwahl verzichten, falls er mit der Tätigkeit eines Di- rektoriumsmitglieds, z.B. in der Führung der Geldpolitik, nicht einverstanden ist. Wie bisher (Art. 53 Abs. 3 NBG) soll der Bundesrat als Wahlorgan die Präsidentin oder den Präsidenten sowie die Vizepräsidentin oder den Vizepräsidenten des Di- rektoriums bestimmen (Art. 43 Abs. 3 E-NBG).

2.5.4.3 Voraussetzungen (Art. 44 E-NBG)

2.5.4.3.1 Persönliche und fachliche Anforderungen, Bürgerrecht und Wohnsitznahme (Art. 44 Abs. 1 E-NBG) Persönliche Ehrenhaftigkeit gehört für Direktoriumsmitglieder zu den unabdingba- ren Voraussetzungen für eine glaubwürdige Amtsausführung. Analog den Anforde- rungen für Bankratsmitglieder (Ziff. 2.5.3.3) wird in Artikel 44 Absatz 1, 1. Satz, E-NBG ein «einwandfreier Ruf» als Wahlvoraussetzung für Mitglieder des Direkto- riums genannt. Zudem sollen die fachlichen Anforderungen für die Wahl zum Mitglied des Direkto- riums im Gesetz ausdrücklich genannt werden (Art. 44 Abs. 1, 1. Satz E-NBG), wie dies auch die Statuten der EZB tun (Ziff. 6). Im Vergleich zu den Qualifikationen, welche für den Bankrat verlangt werden (Art. 40 Abs. 1 E-NBG), sind diejenigen für das Direktorium höher, weil es hier um die Geschäftsleitung der Notenbank geht, was spezifische und vertiefte Kenntnisse in Währungs-, Bank- und Finanzfragen voraussetzt. Die ausdrückliche Erwähnung der Anforderungen bedeutet faktisch keine Neuerung, sondern nur eine Normierung der bestehenden Praxis; schon bisher mussten die Kandidatinnen oder Kandidaten für das Direktorium Leistungen in den vorerwähnten Gebieten vorweisen können.

6255

Das Erfordernis des Schweizer Bürgerrechts und die Wohnsitzpflicht in der Schweiz werden aus dem geltenden Artikel 55 NBG übernommen und als Wahlvorausset- zung definiert. Diese Bedingungen sollen gewährleisten, dass – erstens – ein per- sönlicher Bezug zur Schweiz besteht und keine Interessenskonflikte aufkommen sowie – zweitens – das Direktoriumsmitglied rasch seinen Arbeitsort erreichen kann (Art. 44 Abs. 1, 2. Satz, E-NBG).

2.5.4.3.2 Unvereinbarkeitsbestimmungen (Art. 44 Abs. 2 E-NBG) Die Unvereinbarkeitsbestimmung des geltenden Artikels 56 NBG wird systematisch in die Bestimmung über die Wahlvoraussetzungen eingefügt (Art. 44 Abs. 2, 1. Satz, E-NBG). Inhaltlich wird die Unvereinbarkeit ausgedehnt, so dass neu für die Di- rektoriumsmitglieder jedes Amt beim Bund oder in einem Kanton – nicht nur die Zugehörigkeit zur Bundesversammlung oder einer kantonalen Regierung – ausge- schlossen ist. Im Weiteren ist ihnen verwehrt, einen anderen Beruf oder ein Gewerbe zu betreiben oder in kommerziellen Organisationen die Stellung von Direktorinnen oder Direktoren, Geschäftsführerinnen oder Geschäftsführern, Mitgliedern des Ver- waltungsrates oder der Kontroll- bzw. Revisionsstelle einzunehmen, was das Gesetz neu mit «eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben» umschreibt. Für Mandate, welche im Interesse der SNB liegen, z.B. als Mitglied des Verwaltungsrats in einer Gesell- schaft, an welcher die SNB kapitalmässig beteiligt ist (Ziff. 2.2.5), sollen Ausnah- men vom Bankrat bewilligt werden können (Art. 44 Abs. 2, 2. Satz, E-NBG). Diese neuen, strengeren Unvereinbarkeitsbestimmungen im NBG sollen einerseits die Unabhängigkeit der Direktoriumsmitglieder in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht gewährleisten sowie anderseits potentielle Interessenkonflikte bzw. unter dem Aspekt der Vertraulichkeit problematische Informationsflüsse verhindern.

2.5.4.3.3 Stellvertreterinnen und Stellvertreter von Direktoriumsmitgliedern (Art. 44 Abs. 3 E-NBG) Die Voraussetzungen betreffend einwandfreiem Ruf, fachlichen Anforderungen, Bürgerrecht, Wohnsitznahme sowie Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten und Übernahme von Ämtern gemäss den Absätzen 1 und 2 sind auch auf die Stellvertre- terinnen und Stellvertreter der Direktoriumsmitglieder anwendbar (Art. 44 Abs. 3 E-NBG).

2.5.4.4 Abberufung und Ersatzwahl (Art. 45 E-NBG)

2.5.4.4.1 Abberufung (Art. 45 Abs. 1 E-NBG) Im Gegensatz zur heutigen Regelung (Art. 60 NBG) können die Mitglieder des Di- rektoriums und ihre Stellvertreterinnen oder Stellvertreter neu nur unter ganz be- stimmten Voraussetzungen ihrer Funktion enthoben werden. Bislang konnten diese Personen vom Bundesrat «unter Angabe der Gründe» abberufen werden. Von die- sem Recht hat der Bundesrat seit der Revision von 1953 – damals wurden auch die

6256

Bankbehörden dem Abberufungsrecht unterstellt – nie Gebrauch gemacht. Gemäss Botschaft von 1953 wurde das Abberufungsrecht für die Bankbehörden in Anleh- nung an Artikel 705 OR – dem Recht der Generalversammlung, die Mitglieder des Verwaltungsrates und der Revisionsstelle abzuberufen – eingeführt.197 Das geltende Abberufungsrecht, welches, wenn begründet, jederzeit greifen kann, untergräbt die Unabhängigkeit der Mitglieder des Direktoriums (Ziff. 1.2.2.3). Analog zum EU-Recht (Ziff. 6) soll deshalb im neuen Nationalbankgesetz festgelegt werden, dass die Gründe für die Abberufung in der Person der oder des Betroffenen liegen müssen. Dadurch wird verhindert, dass ein Direktoriumsmitglied oder eine Stellvertreterin oder ein Stellvertreter aus politischen Gründen oder wegen Mei- nungsverschiedenheiten über die zu führende Geldpolitik entlassen werden kann. Zuständig für die Abberufung ist der Bundesrat, dem der Bankrat einen entspre- chenden Antrag stellen muss (Art. 42 Abs. 2 Bst. h E-NBG). Die Möglichkeit, dass ein Direktoriumsmitglied oder eine Stellvertreterin oder ein Stellvertreter selber von seinem Amt vor Ablauf der Amtsperiode zurücktritt, wird auf Reglementsstufe vor- zusehen sein. Heute ist dies, unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von sechs Mo- naten bzw. im gegenseitigen Einvernehmen, jederzeit möglich.198 Für die Beurteilung der Zulässigkeit der Abberufung wird ausdrücklich ein Rechts- mittel vorgesehen: die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Ziff. 2.6.3.1). Im geltenden NBG ist nicht geregelt, mit welchem Rechtsmittel ein Direktoriumsmitglied oder eine Stellvertreterin oder ein Stellvertreter sich gegen ei- ne Entlassung zur Wehr setzen könnte. Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass bei einer Nichtwahl oder Nichtwiederwahl der oder dem Betroffenen auch ins- künftig kein Rechtsmittel zur Verfügung stehen wird, da grundsätzlich kein Rechts- anspruch auf Wahl in ein Amt besteht.

2.5.4.4.2 Ersatzwahlen und Entschädigungsansprüche (Art. 45 Abs. 2 E-NBG) Neu werden in Artikel 45 Absatz 2 E-NBG die Konsequenzen der Amtsenthebung geregelt, welche im geltenden NBG fehlen. Der Bundesrat soll in der Folge eine Er- satzwahl vornehmen nach den Wahlbestimmungen von Artikel 43 E-NBG. Wie beim Bankrat (Art. 41 Abs. 2 E-NBG) erfolgt die Ersatzwahl für den Rest der Amts- dauer. Nicht im NBG geregelt, aber gestützt auf die aktienrechtlichen Bestimmun- gen (vgl. Art. 2 E-NBG) geltend zu machen, sind Entschädigungsansprüche der oder des Abberufenen (Art. 705 Abs. 2 OR). Diese können im Direktionsreglement um- schrieben werden.199

197 Vgl. «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 929.

198 Artikel 3.2. Direktionsreglement SNB.

199 Heute Artikel 3.4. Direktionsreglement SNB.

6257

2.5.4.5 Aufgaben (Art. 46 E-NBG)

2.5.4.5.1 Direktorium als geschäftsleitendes Organ (Art. 46 Abs. 1 E-NBG) Wie im geltenden NBG (Art. 52 Abs. 1 NBG) ist das Direktorium als Kollegialgre- mium das oberste geschäftsleitende und ausführende Organ der SNB (Art. 46 Abs. 1, 1. Satz, E-NBG). Zu dieser Aufgabe gehört naturgemäss, dass das Direktori- um die nötigen Weisungen nach innen erlässt und Beschlüsse fällt. Diese sind u.a. an die Direktionsmitglieder und die Mitarbeitenden gerichtet. Deshalb kann auf Ar- tikel 53 Absatz 5 des geltenden NBG, wonach die Direktorinnen und Direktoren ih- ren Geschäftsbereich nach den Beschlüssen und Weisungen des Direktoriums ver- walten, verzichtet werden. Die Mitglieder des Direktoriums sind in ihrer Tätigkeit durch die Rahmenbedingun- gen, welche das Gesetz und die Reglemente vorgeben, gebunden. In der Wahl der Ziele und Mittel zur Ausführung der ihm übertragenen Aufgaben ist das Direktori- um grundsätzlich frei. Allerdings muss es gegenüber dem Bundesrat, der Bundes- versammlung und der Öffentlichkeit über die geführte Politik Rechenschaft ablegen (Art. 7 E-NBG). Eine Pflicht zur Rechenschaftsablage über die Geschäftsführung besteht auch gegenüber dem Bankrat im Rahmen von dessen Administrativaufsicht (Art. 42 Abs. 1 E-NBG). Zudem muss sich das Direktorium mit Geschäftsbericht und Jahresrechnung gegenüber Bankrat und Generalversammlung wie auch seiner Wahlbehörde, dem Bundesrat, der Verantwortung für die Geschäftsführung stellen. Am Grundsatz, dass das Direktorium die Nationalbank nach aussen vertritt (Art. 52 Abs. 4 NBG), ist festzuhalten (Art. 46 Abs. 1, 2. Satz, E-NBG). Neu spricht das Ge- setz von Vertretung «in der Öffentlichkeit», womit der erhöhte Stellenwert der Öf- fentlichkeitsarbeit in der Geld- und Währungspolitik zum Ausdruck gebracht wer- den soll. Die periodische Orientierung der Öffentlichkeit (Art. 7 Abs. 3 E-NBG) ist demzufolge vom Direktorium wahrzunehmen und kann nicht delegiert werden. Die einzelnen Zuständigkeiten des Direktoriums ergeben sich aus Artikel 46 Ab- satz 2 E-NBG. Sie sind im Vergleich zur geltenden Bestimmung (Art. 52 Abs. 1 NBG) weniger punktuell gefasst und lassen sich grundsätzlich in die Zuständigkei- ten aus dem Aufgabenkatalog gemäss Artikel 5 E-NBG, die Weisungsbefugnis ge- gen innen und in die Zuständigkeit in personellen Fragen gliedern. Insgesamt wird mit der Abschaffung des Bankausschusses (Ziff. 1.3.6.2) in zweifacher Hinsicht eine Stärkung der geschäftsleitenden Kompetenzen des Direktoriums verbunden sein: Das Direktorium wird erstens «alleinverantwortlich» für die Festsetzung der Leit- zinssätze, da die begutachtende Kompetenz des Bankausschusses für Diskont- und Lombardsatzänderungen (Art. 49 Abs. 1 NBG) wegfällt. Zweitens wird das Direkto- rium für die Einstellung und Besoldung aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu- ständig sein, die nicht vom Bankrat (Mitglieder der Direktion: Direktorinnen und Direktoren, stellvertretende Direktorinnen und Direktoren, Vizedirektorinnen und -direktoren) ernannt werden. Dies entspricht dem Modell des neuen Aktienrechts, wonach der Verwaltungsrat im Rahmen der Delegationsordnung von Artikel 716b OR sich zumeist die Ernennung und Abberufung auch der unmittelbar der Ge- schäftsleitung unterstellten leitenden Angestellten vorbehält.

6258

2.5.4.5.2 Zuständigkeiten in Ausübung des Notenbankauftrags (Art. 46 Abs. 2, Bst. a–e) In Anlehnung an den modernisierten Aufgabenkatalog der SNB, wie er in Artikel 5 E-NBG umschrieben ist (Ziff. 2.1.5.2), werden unter Bst. a–e die wichtigsten Kom- petenzen des Direktoriums normiert. Sie umfassen die konzeptionellen und operati- ven geldpolitischen Entscheide, die Bestimmung der Zusammensetzung der not- wendigen Währungsreserven einschliesslich des Goldanteils, die Entscheide über die Anlage der Aktiven, die Ausübung der geld- und währungspolitischen Befugnis- se und die Wahrnehmung der internationalen Währungskooperation (Art. 46 Abs. 2 Bst. a–e E-NBG). Für die geldpolitischen Entscheide des Direktoriums (Bst. a) ist der generelle Rah- men im Notenbankauftrag (Art. 5 Abs. 1 E-NBG) vorgegeben. Der Entscheid über die mittelfristig notwendige Höhe an Rückstellungen und damit der Notenbankaktiven soll in der Kompetenz des Bankrats liegen (Art. 42 Abs. 2 Bst. d E-NBG, Ziff. 2.5.3.5.2.2). Demgegenüber steht die Zusammensetzung der Währungsreserven der SNB in einem engen Bezug zur Führung der Geld- und Wäh- rungspolitik, einschliesslich der Krisenvorsorge. Deshalb soll das Direktorium die Zusammensetzung der notwendigen Währungsreserven, einschliesslich des Anteils an Gold, bestimmen und über die Anlage der Aktiven entscheiden (Bst. b und c). Die Zuständigkeit zur Wahrnehmung der geld- und währungspolitischen Befugnisse (Bst. d) nimmt auf die Artikel 14–16 (Statistik), Artikel 17 und 18 (Mindestreser- ven) und Artikel 19–21 E-NBG (Überwachung von Zahlungssystemen) Bezug. Als Folge der Mitgliedschaft der Schweiz beim Internationalen Währungsfonds und bei den Allgemeinen Kreditvereinbarungen des IWF wird schliesslich die Kompe- tenz des Direktoriums bei der Mitwirkung an der internationalen Währungskoopera- tion besonders erwähnt (Bst. e).

2.5.4.5.3 Personal (Art. 46 Abs. 2, Bst. f und g) 2.5.4.5.3.1 Besoldung In Artikel 46 Absatz 2 Bst. f, 1. Halbsatz, E-NBG wird zunächst die Kompetenz des Direktoriums, die Besoldung des Personals festzulegen normiert. Diese Kompetenz ist im Rahmen des vom Bankrat zu schaffenden Gehaltsreglements auszuüben (Ziff. 2.5.3.5.2.2). Das bisherige Verbot, Tantièmen auszurichten (Art. 62 Abs. 2 NBG), wird vom Ge- setzgeber nirgends begründet. Der Grund für dieses Verbot könnte darin liegen, dass die Erzielung von Gewinn bei der SNB nicht im Vordergrund steht, weshalb sich die Frage der Ausschüttung von Gewinnanteilen (Tantième, vgl. Art. 677 OR) nicht stellt. Nachdem die Gewinnverteilung bei der SNB gesetzlich ohnehin abschliessend geregelt ist (Art. 31 E-NBG), kann Artikel 62 Absatz 2 NBG ersatzlos gestrichen werden.

6259

2.5.4.5.3.2 Privatrechtliches Arbeitsverhältnis Obwohl das geltende Gesetz das Personal der SNB als «Beamte und Angestellte» bezeichnet, äussert es sich nicht zur Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses. Wie ein Blick in die Materialien ergibt, ist der Begriff «Beamte» nicht im rechtstechnischen Sinne zu verstehen, sondern eher in Verbindung mit dem «Bankbeamten» zu sehen. Die historische Auslegung der personalrechtlich relevanten Bestimmungen im NBG ergibt, unter besonderer Berücksichtigung der Revision von 1921, dass weder der Gesetzgeber noch die SNB in der Vergangenheit von einem Beamtenstatus, d.h. ei- nem öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis, ausgegangen sind. Die Bezeich- nung «Beamte» für das Personal der SNB ist deshalb irreführend. Erklärbar ist die Verwendung dieses Begriffes nur damit, dass bis 1921 alle fixbesoldeten Beamten und Angestellten der SNB die Eigenschaft von Bundesbeamten hatten und dem Ver- antwortlichkeitsgesetz des Bundes von 1850 unterstanden.200 Im neuen NBG wird deshalb nicht mehr von Beamten, sondern von Personal oder Angestellten gesprochen. Damit wird keine Änderung des Status der Mitarbeiterin- nen und Mitarbeiter der SNB begründet, sondern ein Missverständnis beseitigt bzw. eine Anpassung an die Realität vorgenommen. Seit dem 1. Januar 1997 stehen alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wie auch die vom Bankrat gewählten Mitglieder der Direktion gemäss den Allgemeinen Anstellungsbedingungen der SNB ausdrück- lich in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis. Dies wird nun ebenfalls explizit im Gesetz festgehalten (Art. 46 Abs. 2 Bst. f, 2. Halbsatz, bzw. Art. 42 Abs. 2 Bst. i E-NBG). Diese Arbeitsverhältnisse bei der SNB unterstehen somit allesamt dem Privatrecht. Die Mitarbeitenden der SNB sind auch in privatrechtlich organisierten Personalvorsorgeeinrichtungen versichert.201 Deshalb werden alle Bestimmungen aus dem NBG gestrichen, die entweder auf den Beamtenstatus zugeschnitten oder die unnötig sind, weil das Arbeitsvertragsrecht (Allgemeine Anstellungsbedingun- gen und OR) diese Fragen ausreichend regelt.

2.5.4.5.3.3 Prokura und Handelsvollmacht Nach Artikel 718 OR steht die Vertretung nach aussen in einer Aktiengesellschaft an sich dem Verwaltungsrat zu, doch kann er diese Befugnis an bestimmte Personen (einzelne seiner Mitglieder oder Dritte) übertragen. Ausserdem kann der Verwal- tungsrat gemäss Artikel 721 OR Prokuristinnen und Prokuristen sowie Handlungs- bevollmächtigte ernennen. Mit Bezug auf die SNB ist zu differenzieren: Hinsichtlich der Mitglieder des Direktoriums und ihrer Stellvertreterinnen und Stellvertreter ist es – im Gegensatz zu einer privatrechtlichen AG – nicht der Bankrat, sondern der Bundesrat, der diese Personen mit seinem Wahlakt bevollmächtigt. Der Bankrat hat auch nicht die (im Aktienrecht unübertragbare und unentziehbare) Aufgabe, Mit- glieder des Direktoriums und ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter abzuberufen, d.h. ihnen ihr Zeichnungsrecht zu entziehen, sondern dieses Recht steht ausschliess-

200 Vgl. damaliger Art. 62 Abs. 1 NBG (heutiger Art. 59 NBG): «Alle fixbesoldeten Beamten und Angestellten der Nationalbank haben die Eigenschaft von Bundesbeamten und sind als solche der Gesetzgebung über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden und Beamten unterstellt.» 201 Pensionskasse der Schweizerischen Nationalbank, Vorsorgestiftung der Schweizerischen Nationalbank.

6260

lich dem Bundesrat zu (Art. 45 Abs. 1 E-NBG). Dagegen hat der Bankrat die Kom- petenz, den Direktionsmitgliedern, die er gemäss Artikel 42 Absatz 2 Buchstabe i E-NBG ernennt, die Zeichnungsberechtigung zu erteilen. Nach der aktienrechtlichen Ordnung (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 4 OR) kann der Ver- waltungsrat die Erteilung des Zeichnungsrechts an Prokuristinnen und Prokuristen sowie Handlungsbevollmächtigte nicht an die Geschäftsleitung delegieren, was sich in der Praxis als unzweckmässig erweist.202 Deshalb soll – in Abweichung vom OR – das Direktorium im Nationalbankgesetz ausdrücklich die Kompetenz erhalten, Angestellten die Prokura oder die Handlungsvollmacht zu erteilen (Art. 46 Abs. 2 Bst. g E-NBG). Damit wird die Zuständigkeit des Direktoriums zur Erteilung des Zeichnungsrechts an Kadermitarbeiterinnen und -mitarbeiter parallel laufen mit sei- ner Zuständigkeit für die Einstellung und Besoldung aller Mitarbeiterinnen und Mit- arbeiter der SNB, die nicht vom Bankrat ernannt werden.

2.5.4.5.3.4 Voraussetzungen der Anstellung In den Personalbestimmungen des geltenden Gesetzes (Art. 55–60 NBG) wird grundsätzlich nicht zwischen Mitgliedern der Bankorgane und Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern unterschieden. Dadurch sind die Voraussetzungen für die Wahl bzw. Einstellung einheitlich formuliert. Im neuen NBG werden die Wahlvoraussetzungen für die Mitglieder der Bankorgane separat aufgeführt (Art. 40, 44 E-NBG). Dies er- laubt es, die Voraussetzungen für die Einstellung von Mitarbeiterinnen und Mitar- beitern der SNB gezielt zu lockern: So sollen etwa – anders als für die Mitglieder des Direktoriums bzw. deren Stellver- treterinnen und Stellvertreter – für die Angestellten das Erfordernis des Schweizer Bürgerrechts und die Wohnsitzpflicht in der Schweiz (Art. 55 NBG) gestrichen wer- den. Auf dieser Stufe sind solche Bedingungen nicht mehr zeitgemäss und erschwe- ren der SNB die Rekrutierung qualifizierter Fachkräfte. Die Wohnsitzfrage ist für die Angestellten in den Allgemeinen Anstellungsbedingungen bereits heute derart gelöst, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter den Wohnort so zu wählen haben, dass sie den Arbeitsplatz innerhalb einer Stunde erreichen können.203 In diesem Rahmen besteht Wahlfreiheit. Auch die Unvereinbarkeitsbestimmungen für die Direktorinnen und Direktoren so- wie die stellvertretenden Direktorinnen und Direktoren bei den Sitzen und Zweig- niederlassungen (Art. 56 NBG) werden gestrichen. In der Praxis besteht die Mög- lichkeit, im Rahmen einer Bewilligungspflicht für nebenamtliche Tätigkeiten, die in den Allgemeinen Anstellungsbedingungen statuiert ist, auf diese Aspekte einzuge- hen. Schliesslich kann auch das Recht zur Abberufung von Angestellten (Art. 60 NBG) aus dem Gesetz gestrichen werden, weil dieses dem arbeitsvertraglichen Kündi- gungsrecht entspricht. Das Kündigungsrecht des Arbeitgebers und des Arbeitneh- mers ist gemäss den Vorschriften im OR zwingend (Art. 335 OR), weshalb es keiner besonderen Erwähnung im NBG bedarf. Anders verhält es sich jedoch für die Mit-

202 Vgl. Watter Rolf, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht II, Basel 1994, Art. 716a Rz 16.

203 Ziff. 2.5. Allgemeine Anstellungsbedingungen SNB vom 1. Januar 1997.

6261

glieder des Direktoriums und ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter. In ihrem Fall muss das Abberufungsrecht des Bundesrates im Gesetz ausdrücklich erwähnt werden (Ziff. 2.5.4.4), als Pendant zur festen Amtsdauer.

2.5.4.5.4 Zuteilung der Aufgaben im Rahmen des Organisationsreglements (Art. 46 Abs. 3 E-NBG) Wie unter Ziffer 2.5.4.1 ausgeführt, soll auf die konkrete Zuteilung der Aufgaben im NBG verzichtet werden, weshalb Artikel 46 Absatz 3 E-NBG nur sehr grundlegend festhält, dass die Zuteilung der Aufgaben im Organisationsreglement bestimmt wird. Auf die bisherige Erwähnung von drei Departementen im Gesetz (Art. 3 Abs. 3 NBG) wird verzichtet. Die innere Struktur der SNB soll nicht auf Gesetzesebene, sondern im Sinne erhöhter Flexibilität auf der Stufe des Organisationsreglements ge- regelt werden.

2.5.5 5. Abschnitt: Die Revisionsstelle

2.5.5.1 Einleitung

Bei der SNB übt die Revisionskommission die Funktion der aktienrechtlichen Revi- sionsstelle (vor 1991: Kontrollstelle) aus. Sie hat gemäss Artikel 51 Absatz 2 NBG «die Jahresrechnung und die Bilanz zu prüfen und der Generalversammlung über ih- ren Befund einen schriftlichen Bericht zu erstatten». Das Prüfungsthema umfasst im Wesentlichen die Ordnungsmässigkeit der Buchführung, die Übereinstimmung des Jahresabschlusses mit den Büchern, die Einhaltung der Grundsätze ordnungsmässi- ger Rechnungslegung in Erfolgsrechnung, Bilanz und Anhang sowie der gesetzli- chen Bewertungsvorschriften. Die Revisionskommission besteht aus drei Mitgliedern und drei Ersatzleuten, die alljährlich von der ordentlichen Generalversammlung zu wählen sind (Art. 51 Abs. 1 NBG). Indem das geltende NBG auf fachliche Anforderungen an die Mitglieder der Revisionskommission verzichtet, bewegt es sich noch auf dem Boden der reinen Laienrevision, die für privatrechtliche Aktiengesellschaften in der Zeit von 1936–

1991 die Norm war. In Anbetracht der Komplexität der Revisionstätigkeit wurde

Mitte der achtziger Jahre von Direktorium und Bankbehörden erkannt, dass die Prüfung der Jahresrechnung der SNB sich nur wirksam gestalten liess, indem der Bankrat eine fachkundige Revisionsgesellschaft mit der Aufgabe des unabhängigen Büchersachverständigen (im Sinne von Art. 723a OR) betraute. Mit dem neuen Aktienrecht von 1991 wurden die Anforderungen an die Revisions- stellen der privaten Aktiengesellschaften erhöht (Ziff. 1.3.3.4). Nach Artikel 727b OR müssen Gesellschaften, die Anleihensobligationen ausstehend haben oder deren Aktien an der Börse kotiert sind oder die eine bestimmte Grösse aufweisen (Bilanz- summe 20 Mio. Fr.; Umsatzerlös 40 Mio. Fr.; 200 Arbeitnehmer), Revisorinnen und Revisoren in die Revisionsstelle wählen, die besondere fachliche Voraussetzungen

6262

erfüllen.204 Zusätzlich zur Berichterstattung an die Generalversammlung hat die Re- visionsstelle einer Gesellschaft, die von besonders befähigten Revisorinnen und Re- visoren geprüft werden muss, neu auch dem Verwaltungsrat einen Bericht zu erstat- ten (Art. 729a OR). In Annäherung an das neue Aktienrecht wurde die externe Revi- sionsgesellschaft der SNB Ende 1996 vom Auftrag entbunden, dem Bankrat einen schriftlichen Bericht über die Prüfung der Jahresrechnung der SNB zu erstatten. Die Erstattung des sogenannten Erläuterungsberichts (nach Art. 729a OR) obliegt seit- her der Revisionskommission, die sich hiefür allerdings auf die Prüfungsarbeiten der beauftragten Revisionsgesellschaft und der internen Revision stützen muss. Zudem werden seither ausscheidende Mitglieder der Revisionskommission grundsätzlich durch Revisorinnen und Revisoren ersetzt, welche die besonderen fachlichen Anfor- derungen erfüllen. Diese in der Praxis entwickelte Lösung muss auf eine einwand- freie gesetzliche Grundlage gestellt werden.

2.5.5.2 Wahl und Voraussetzungen (Art. 47 E-NBG)

In Übereinstimmung mit der aktienrechtlichen Terminologie wird die Revisions- kommission neu Revisionsstelle genannt (Überschrift zum 5. Abschnitt des Geset- zes). Diese Bezeichnung signalisiert, dass es sich bei der Revisionsstelle um ein professionelles, fachlich ausgewiesenes Organ handelt. Wahlbehörde ist die Generalversammlung (Art. 36 Bst. b, Art. 47 Abs. 1, 1. Satz, E-NBG), die – wenngleich im NBG nicht ausdrücklich erwähnt – auch das Recht hat, die Revisionsstelle jederzeit abzuberufen, falls diese die Voraussetzungen für das Amt nicht mehr erfüllt (vgl. Art. 727e Abs. 3 OR). Um eine möglichst hohe Sachkompetenz zu gewährleisten, soll die Revisionsstelle aus einer oder mehreren natürlichen oder juristischen Personen bestehen können (Art. 47 Abs. 1, 2. Satz, E-NBG). Wie in Artikel 727 Absatz 1 OR wird die Zahl der Revisorinnen und Revi- soren somit im Nationalbankgesetz nicht mehr festgelegt. Die Amtsdauer der Revi- sionsstelle beträgt ein Jahr, ist also kürzer als die vom Aktienrecht maximal vorge- sehenen drei Jahre (Art. 47 Abs. 1, 3. Satz, E-NBG, Art. 727e Abs. 1 OR). Im Übri- gen soll die Wiederwahl einer Revisionsstelle zulässig sein (Art. 47 Abs. 1, 4. Satz, E-NBG; so auch Art. 727e Abs. 1 OR). Auch wenn die SNB nicht dem Aktienrecht untersteht, wird ihre Revisionsstelle in Zukunft die besonderen fachlichen Voraussetzungen von Artikel 727b OR bzw. der Verordnung über die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisorin- nen und Revisoren erfüllen müssen (Art. 47 Abs. 2 E-NBG). Ihre Mitglieder sollen den gleichen Anforderungen an die Befähigung und die Unabhängigkeit, wie sie das neue Aktienrecht für börsenkotierte Gesellschaften verlangt (Art. 727b, 727c OR), unterliegen. Damit wird die fachkundige Revisionsstelle eine Abschlussprüfung ge- währleisten, welche den aktienrechtlichen Standards (Art. 727b sowie Art. 728, 729, 729a und 729b OR) entspricht.

204 Gemäss Verordnung des Bundesrates über die fachlichen Anforderungen an besonders befähigte Revisoren vom 15. Juni 1992 (SR 221.302) gelten als wählbare Personen insbesondere diplomierte Bücherexpertinnen und -experten, dipl. Treuhand- und Steuerexpertinnen und -experten mit praktischer Erfahrung von fünf Jahren sowie Juristinnen oder Juristen und Ökonominnen oder Ökonomen mit praktischer Erfahrung von zwölf Jahren.

6263

Ausdrücklich erwähnt wird neben den fachlichen Voraussetzungen im Sinne von Artikel 727b OR neu das Erfordernis der Unabhängigkeit der Revisorinnen und Re- visoren (Art. 47 Abs. 2 E-NBG), um jede Weisungsgebundenheit zu vermeiden. Die Unabhängigkeit vom Bankrat, dem Direktorium und den massgeblichen Aktionärin- nen und Aktionären muss für alle an der Prüfung beteiligten Personen erfüllt sein, selbst wenn es sich um eine Revisionsgesellschaft handelt (vgl. Art. 727d Abs. 3 OR). Diese Bestimmung geht etwas weiter als die aktienrechtliche, welche Unab- hängigkeit vom Verwaltungsrat und von einer Aktionärin oder einem Aktionär, wel- cher über die Stimmenmehrheit verfügt, verlangt (Art. 727c Abs. 1 OR). Als mass- gebliche Aktionäre dürften bei der SNB derzeit die Kantone Zürich und Bern gel- ten.205

2.5.5.3 Aufgaben (Art. 48 E-NBG)

Die inhaltliche Umschreibung des Prüfungsauftrags (Art. 48 Abs. 1 E-NBG) erfolgt in Anlehnung an das neue Aktienrecht (Art. 728 Abs. 1 OR). Die Revisorinnen und Revisoren prüfen also die Anwendung der Grundsätze der ordnungsgemässen Rech- nungslegung und die Einhaltung von Einzelvorschriften des Rechnungslegungs- rechts (vgl. Art. 662–670 OR) sowie der kaufmännischen Buchführung (Art. 957 ff. OR). Prüfungsgegenstand ist u.a. die Ordnungsmässigkeit der Buchführung, die Übereinstimmung des Jahresabschlusses mit der Buchführung, die Einhaltung ge- setzlicher Bewertungsvorschriften, die Bildung und Auflösung von Reserven oder die Frage, ob die Jahresrechnung insgesamt eine möglichst zuverlässige Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage erlaubt. Im Unterschied zum Aktienrecht (Art. 728 Abs. 1 OR) hat die Revisionsstelle der SNB nicht zu prüfen, ob die Darstellung des Geschäftsergebnisses und der Vermögenslage statutenkonform ist, da das National- bankgesetz selber die Funktion von Gesellschaftsstatuten erfüllt (Ziff. 1.3.2.1). Das Einsichtsrecht der Revisionsstelle, wie es unter dem heutigen NBG (Art. 51 Abs. 3) gilt, soll neu durch eine Mitwirkungspflicht der SNB ergänzt werden, indem die SNB alle üblichen Unterlagen bereit zu halten sowie alle Aufschlüsse zu erteilen hat, welche zur Erfüllung der Prüfungspflicht notwendig sind (Art. 48 Abs. 2 E-NBG). Diese Regelung entspricht sinngemäss Artikel 728 Absatz 2 OR, welcher auf die heute bereits zur Usanz gehörende Bilanz- und Vollständigkeitserklärung des Verwaltungsrates an die Revisionsstelle anspielt. Die bisher in Artikel 51 Absatz 2 NBG vorgeschriebene Berichterstattung der Revi- sionsstelle an die Generalversammlung der SNB muss im neuen NBG nicht mehr speziell erwähnt werden, da sie mit Artikel 729 OR abgedeckt wird, welcher Kraft allgemeiner Verweisung auf das Aktienrecht in Artikel 2 E-NBG Anwendung findet. Ebenfalls Anwendung findet Artikel 729a OR, wonach die Revisionsstelle zuhanden des Bankrates einen Bericht erstellen soll, worin sie die Durchführung und das Er- gebnis der Prüfung erläutert. Schliesslich muss auch nicht mehr explizit festgehalten werden, dass dem Bundesrat vom Revisionsbericht Kenntnis zu geben ist (Art. 51 Abs. 2, 2. Satz, NBG); der Prüfungsbericht der Revisionsstelle bildet ohnehin Be- standteil des Geschäftsberichts der SNB, der weiterhin dem Bundesrat zur Geneh- migung vorzulegen ist (vgl. Art. 7 Abs. 1, Art. 42 Abs. 2 Bst. f E-NBG).

205 SNB, 94. Geschäftsbericht 2001, S. 103.

6264

2.5.6 6. Abschnitt: Geheimhaltungspflicht,

Informationsaustausch und Verantwortlichkeit

2.5.6.1 Geheimhaltungspflicht (Art. 49 E-NBG)

Bis zur Revision des NBG von 1953 waren sämtliche Mitglieder der Bankbehörden sowie alle «Beamten und Angestellten» der SNB zur strengen Verschwiegenheit über die geschäftlichen Beziehungen zwischen der Bank und den Kunden ver- pflichtet. Unklar war jedoch, inwiefern sich die Schweigepflicht auch auf andere vertraulich zu behandelnde Angelegenheiten bezog. Deshalb wurde Artikel 58 NBG revidiert und die Verschwiegenheitspflicht auf die ihrer Natur nach oder gemäss be- sonderer Vorschrift vertraulich zu behandelnden Angelegenheiten und Einrichtun- gen der Bank ausgedehnt. Die Pflicht zur Verschwiegenheit, auch für die Zeit nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses, wurde in Anlehnung an die Normen des Beam- tengesetzes von 1927 (Art. 27 Abs. 2) geregelt. 206 Der Inhalt der Schweigepflicht gemäss Artikel 58 NBG wird im neuen Gesetz auf seinen Kern reduziert: Zu wahren sind das Amts- und Geschäftsgeheimnis der Na- tionalbank (Art. 49 Abs. 1 E-NBG). Geheim zu halten ist mithin alles, was weder allgemein bekannt noch allgemein zugänglich ist und woran die SNB oder Dritte, die in einer Rechtsbeziehung zur SNB stehen, ein schutzwürdiges Geheimhaltungs- interesse haben. Im Einzelnen kann es sich um Tatsachen handeln, die unter die Ausübung geld- und währungspolitischer Befugnisse fallen, oder um solche, die mit dem rechtsgeschäftlichen Handeln zusammenhängen oder etwa um bankinternes Knowhow. Die umfassende Geheimhaltungspflicht, welche in Anlehnung an Artikel

47 BankG neu auch die Beauftragten der SNB miterfasst, soll gewährleisten, dass

keine im Zusammenhang mit der Organstellung oder der Tätigkeit erhaltenen Ein- blicke und Informationen an Dritte weitergeleitet werden. Die Verpflichtung auch der Bankorgane zur Geheimhaltung ist um so wichtiger, als deren Mitglieder im Rahmen ihrer Funktion mit sehr vertraulich zu behandelnden Informationen kon- frontiert sind, so dass sie Aussenstehenden gegenüber einen bedeutenden Wissens- vorsprung haben können. Die Pflicht zur Verschwiegenheit bleibt auch bestehen, nachdem die Zugehörigkeit zu den Bankorganen oder das Arbeits- bzw. Auftrags- verhältnis beendet ist (Art. 49 Abs. 2 E-NBG). Neu wird eine Strafbestimmung eingefügt, welche im geltenden Artikel 58 NBG fehlt. Die Botschaft zum NBG von 1953 ging davon aus, dass die Verletzung der Verschwiegenheitspflicht durch Organe oder Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der SNB eine strafrechtliche Verfolgung nach Artikel 320 Ziffer 1 Absatz 2 StGB (Verletzung des Amtsgeheimnisses) nach sich zieht.207 Zudem verweist Artikel 59 NBG für die Verantwortlichkeit der Bankbehörden und der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der SNB auf das Verantwortlichkeitsgesetz des Bundes, welches einen Verweis auf die Sonderdelikte im StGB (u.a. auch Art. 320) enthält. Das Fehlen ei- ner ausdrücklichen Strafnorm im Nationalbankgesetz zur Sicherung der Verschwie- genheitspflicht ist – erstens – unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips pro- blematisch, weil aus dem NBG selber nicht klar hervorgeht, welche strafrechtlichen Konsequenzen eine Geheimnisverletzung nach sich zieht. Zweitens steht nach der Definition des Beamten im Strafgesetzbuch (Art. 110 Ziff. 4) nicht eindeutig fest, ob

206 «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 929.

207 «Botschaft 1953» (Anm. 32), BBl 1953 I 929.

6265

alle Bankorgane und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der SNB die Beamteneigen- schaft des StGB erfüllen und damit unter Artikel 320 StGB fallen. Gemäss Recht- sprechung fallen darunter nur (öffentlichrechtlich oder privatrechtlich angestellte) Personen, welche öffentliche Aufgaben wahrnehmen.208 Drittens ist der Verweis auf das Verantwortlichkeitsgesetz in Artikel 59 NBG nicht nur sehr pauschal, sondern umfasst lediglich die Straftaten, welche die Bankorgane und die Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben bege- hen.209 Ergänzend müsste deshalb die SNB wohl bereits heute mit dem Tatbestand der Verletzung des Geschäftsgeheimnisses (Art. 162 StGB) operieren. Aus diesen Überlegungen soll eine explizite Strafnorm direkt ins NBG aufgenom- men werden. Die Norm von Artikel 49 Absatz 3 E-NBG ist dem Artikel 320 StGB nachgebildet, insbesondere was Strafrahmen und Rechtfertigungsgrund anbetrifft. Letzterer ist gegeben, falls die vorgesetzte Stelle die betreffende Person von ihrer Geheimhaltungspflicht entbunden hat, so dass die Strafbarkeit entfällt (Art. 49 Abs. 4 E-NBG). Was die Konkurrenz zwischen Artikel 49 Absatz 3 E-NBG und Ar- tikel 320 bzw. Artikel 162 StGB betrifft, so geht ersterer als lex specialis den letzte- ren beiden vor.

2.5.6.2 Informationsaustausch (Art. 50 E-NBG)

Das neue Nationalbankgesetz regelt im Bereich der Statistik bereits punktuell den Informationsaustausch der SNB mit den schweizerischen Finanzmarktaufsichtsbe- hörden (Art. 16 Abs. 4 E-NBG). Diese spezielle Erwähnung des Informationsaus- tausches im Bereich der Statistik ist notwendig und wird nicht von der generell ge- fassten Kompetenz zum Informationsaustausch in Artikel 50 E-NBG erfasst, weil die erhobenen Daten einer besonderen Pflicht der SNB zur Geheimhaltung unterlie- gen (Ziff. 2.3.1.3.1). Diese unterscheidet sich von der allgemeinen Geheimhaltungs- pflicht gemäss Artikel 49 E-NBG unter anderem dadurch, dass die Offenbarung des Geheimnisses mit schriftlicher Einwilligung der vorgesetzten Stelle keinen Recht- fertigungsgrund darstellen würde (Art. 49 Abs. 4 E-NBG). Bei der Mindestreserve- regelung besteht eine Pflicht der SNB zur Anhörung der EBK vor wichtigen Ent- scheiden (Ziff. 2.3.2.2.5), jedoch enthält sie keine Grundlage für einen umfassenden Informationsaustausch zwischen Zentralbank und Bankenaufsicht. Im Bereich der Systemüberwachung wird die SNB zur Zusammenarbeit mit Aufsichts- und Über- wachungsbehörden des In- und Auslandes unter ganz bestimmten Voraussetzungen ermächtigt (Ziff. 2.3.3.3). Die Überwachung der Einhaltung der Mindestreservepflicht der Banken sowie die neu eingeführte Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen setzen indessen einen umfassenden Informationsaustausch zwischen der SNB und den zuständigen schweizerischen Finanzmarktaufsichtsbehörden voraus. Zudem sind weitere Tätigkeitsfelder von gegenseitigem Interesse denkbar, für welche es auch künftig an einer gesetzlichen Regelung für das Zusammenwirken mit der zuständi- gen schweizerischen Finanzmarktaufsichtsbehörde fehlt. Im Vordergrund steht dabei

208 Stratenwerth Günther, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, 4. A.,

Bern 1995, S. 332.

209 Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe f. Verantwortlichkeitsgesetz vom 14. März 1958,

SR 170.32.

6266

die bilaterale Zusammenarbeit zwischen SNB und EBK zur Sicherung der Stabilität des Finanzsystems. Im Interesse einer umfassenden Aufsicht über den ganzen Fi- nanzmarkt soll daher im neuen Gesetz der Informationsaustausch zwischen der SNB und sämtlichen schweizerischen Finanzmarkaufsichtsbehörden ermöglicht werden. Dazu gehören nebst der EBK namentlich auch das Bundesamt für Privatversiche- rungen und die Kontrollstelle für Geldwäscherei im Eidg. Finanzdepartement. Des- halb wird die in Artikel 49 E-NBG statuierte Geheimhaltungspflicht für die Organe, Angestellten und Beauftragten der SNB mit einer Ausnahmeregelung ergänzt, wo- nach der Informationsaustausch mit den zuständigen schweizerischen Finanz- marktaufsichtsbehörden allgemein für zulässig erklärt wird (Art. 50 E-NBG). Spie- gelbildliche Vorschriften sollen ins Banken- und ins Börsengesetz aufgenommen werden (Art. 23bis Abs. 3 E-BankG bzw. Art. 34bis Abs. 1 E-BEHG; Ziff. 2.8.2.1.4, 2.8.2.2). Auch das Versicherungsaufsichtsgesetz, welches zur Zeit ebenfalls revi- diert wird, soll mit einer analogen Regelung versehen werden.

2.5.6.3 Verantwortlichkeit (Art. 51 E-NBG)

Die Verantwortlichkeit der Organe und Angestellten der SNB soll im neuen NBG im Vergleich zur geltenden Regelung differenzierter gestaltet werden, ohne dass je- doch an der prinzipiellen Rechtslage etwas geändert würde. Neu wird unterschieden zwischen der Haftung nach Verantwortlichkeitsgesetz und derjenigen nach Privat- recht. Das Verantwortlichkeitsgesetz (VG) ist nur anwendbar auf Fälle, in denen eine Per- son in Ausübung öffentlicher Aufgaben des Bundes handelt (Art. 1 Abs. 1 Bst. f VG). Bei der SNB wäre dies beispielsweise eine Rechts- oder Realhandlung im Zu- sammenhang mit der Notenausgabe oder der Wahrnehmung der geld- und wäh- rungspolitischen Befugnisse der SNB. Weil das VG für diese Fälle die Vorausset- zungen und die Rechtsfolgen umfassend regelt, wäre ein Verweis im NBG auf das Verantwortlichkeitsgesetz an sich nicht notwendig. Aus rechtsstaatlichen Überle- gungen jedoch ist es angebracht, auf die öffentlich-rechtliche Haftung der SNB und ihrer Organe im NBG ausdrücklich hinzuweisen (Art. 51 Abs. 1 E-NBG). Für die Verantwortlichkeit (Haftung für Schäden) von Organen und Angestellten ei- ner mit öffentlichrechtlichen Aufgaben des Bundes betrauten und ausserhalb der or- dentlichen Bundesverwaltung stehenden Organisation wie die SNB sieht das VG be- sondere, vom gewöhnlichen Haftungsrecht des Bundes abweichende Regeln vor. Entsprechend diesen Bestimmungen (Art. 19 Abs. 1 Bst. a VG) haftet der oder dem Geschädigten primär die SNB und subsidiär der Bund, sofern jene die geschuldete Leistung nicht zu erbringen vermag, was höchst unwahrscheinlich ist. Die SNB hat, falls sie belangt wird, ein Rückgriffsrecht gegen den Schädiger (Organ, angestellte Person) nach den Grundsätzen von Artikel 7–9 VG. Das VG regelt ferner einige Grundfragen der strafrechtlichen Verantwortlichkeit der Organe und Angestellten der SNB (Art. 19 i.V.m. Art. 13 ff. VG). Für die strafrechtliche Verfolgung sind die Bestimmungen des StGB anwendbar. Nicht nach VG, sondern nach Privatrecht (OR) richtet sich die Haftung dort, wo die SNB als Privatrechtssubjekt auftritt, beispielsweise in Rechtsgeschäften nach Arti- kel 9 ff. E-NBG, oder wo der Schaden nicht in Ausübung der amtlichen Tätigkeit, sondern bei Gelegenheit einer solchen erfolgt. In Anbetracht des breiten privatrecht-

6267

lichen Handlungsbereichs der SNB (Art. 9, 12, 13 E-NBG) erscheint es sachgerecht, die privatrechtliche Haftung der SNB, ihrer Organe und Angestellten im National- bankgesetz explizit zu erwähnen (Art. 51 Abs. 2 E-NBG). Von der öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Haftung ist die Organhaftung aus Aktienrecht abzugrenzen. Gemäss Artikel 36 Buchstabe e E-NBG entlastet die Generalversammlung den Bankrat (Ziff. 2.5.2.4). Davon betroffen ist die Frage der Verantwortlichkeit des Bankrates für Schäden aus der Geschäftsführung. Das Akti- enrecht bestimmt, dass die Entlastung (Décharge) nur gegenüber der Gesellschaft sowie gegenüber den Aktionärinnen und Aktionären gilt, welche dem Entlastungs- beschluss zugestimmt haben und für Tatsachen, welche bekannt gegeben worden sind (Art. 758 OR). Die Revisionsstelle haftet für absichtliche oder fahrlässige Ver- letzung ihrer Pflichten gegenüber der Gesellschaft, den Aktionärinnen und Aktionä- ren und den Gesellschaftsgläubigern ebenfalls aus Aktienrecht (Art. 755 OR).

2.6 6. Kapitel: Verfahren und Rechtsschutz

2.6.1 Einleitung

Im geltenden NBG ist der Rechtsschutz in den Artikeln 68a und 69 NBG geregelt. Artikel 69 NBG ist seit 1905 unverändert, während Artikel 68a im Rahmen der Re- vision von 1978 ins NBG eingefügt wurde. Die Revision des NBG verlangt nun die Anpassung der Rechtsmittel an die neuen Rechtsnormen: So sind privatrechtliche Streitigkeiten aus der Notenemission (Art. 69 Abs. 1 Bst. a NBG) nicht mehr aktu- ell, seitdem die Banknoten gesetzliche Zahlungsmittel sind, statt einen Anspruch auf Gold zu vermitteln.210 Aufgrund der dauerhaften Übertragung des Notenmonopols an die SNB (Art. 4 E-NBG) sind zudem finanzielle Streitigkeiten rund um die Li- quidation der SNB (Art. 69 Abs. 1 Bst. b und c NBG) nicht mehr in der im gelten- den Gesetz vorgesehenen Art denkbar, weil das Verfahren um die Erneuerung des Privilegiums für die Ausgabe von Banknoten (Art. 66 und 68 NBG) wegfällt. Als Folge davon stellen sich Fragen um die Liquidation erst mit der Auflösung der SNB, welche gemäss Artikel 32 E-NBG in einem separaten Gesetz zu regeln wären – so auch der Rechtsschutz (Ziff. 2.4.2.4). Die hoheitlichen Instrumente (Art. 16a ff. NBG) figurieren im neuen NBG – we- sentlich verändert und entschlackt – als «geld- und währungspolitische Befugnisse» (Art. 14–24 E-NBG), so dass die dazugehörigen Rechtsmittel (bisher Art. 68a NBG) anzupassen sind. Angesichts der ausgedehnten rechtsgeschäftlichen Tätigkeit der SNB müssen neben den öffentlich-rechtlichen auch zivilrechtliche Rechtsmittel zur Verfügung stehen (Art. 54 E-NBG). Schliesslich soll die Abgrenzung zwischen den verschiedenen Rechtsschutzmöglichkeiten klarer hervorgehoben werden: Bisher sind alle nicht in den Artikeln 68a und 69 Absatz 1 NBG aufgeführten Streitigkeiten pauschal der Zivilgerichtsbarkeit unterstellt, was den Eindruck erweckt, dass ein umfassender Rechtsschutz besteht. Doch soll im neuen NBG transparent gemacht werden, dass nicht jede Handlung der SNB vor einer gerichtlichen oder Beschwer-

210 Artikel 21 und 22 aNBG i.V.m. Bundesratsbeschluss vom 29. Juni 1954 betreffend den gesetzlichen Kurs der Banknoten und die Aufhebung ihrer Einlösung in Gold (AS 1954 654), seit 1. Mai 2000 vgl. Art. 2 Bst. b. BG über die Währung und Zahlungsmittel vom 22.12.1999 (AS 2000 II 1144).

6268

deinstanz anfechtbar ist, sondern nur dann, wenn sie in eine der in den Artikeln 52,

53 und 54 E-NBG aufgeführten Kategorien fällt.

2.6.2 Verfügungen (Art. 52 E-NBG)

2.6.2.1 Entscheide der SNB (Art. 52 Abs. 1 E-NBG)

In Artikel 52 Absatz 1 E-NBG soll klar gestellt werden, dass die SNB Entscheide im Bereich ihrer geld- und währungspolitischen Befugnisse, welche gegenüber Nor- madressaten durchgesetzt werden müssen, als Verfügungen erlässt. Entscheide sind dann in Verfügungen zu kleiden, wenn sich ein individueller Hoheitsakt an den Ein- zelnen richtet und dadurch eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird.211 So ermächtigen die Artikel 15, 18, 20, 22 und 23 E-NBG die SNB in be- stimmten Situationen zu solchem einseitigem Handeln; sie kann – nötigenfalls mit- tels Sanktionen – von den Normverpflichteten ein bestimmtes Verhalten verlangen und ihnen gegenüber durchsetzen, beispielsweise die Lieferung statistischer Anga- ben (Art. 15 E-NBG) oder die Haltung von Mindestreserven (Art. 18 E-NBG). In- dem Artikel 52 E-NBG vorschreibt, dass solche Entscheide in eine Verfügung zu kleiden sind, werden Unsicherheiten über deren rechtliche Qualifikation beseitigt sowie die rechtlichen Konsequenzen in zweifacher Hinsicht transparent gemacht: Einerseits ist eine Verfügung nach vorgegebenen Verfahrensvorschriften212 zu erlas- sen. Anderseits besteht, weil die Verfügung eine Rechtsposition der Adressatin oder des Adressaten rechtsverbindlich regelt und u.a. in deren bzw. dessen Rechte ein- greift, ein Rechtsschutzmechanismus (Art. 53 Abs. 1 Bst. a E-NBG; Ziff. 2.6.3.1). Sobald sie in Rechtskraft erwachsen ist, wird die Verfügung durchsetz- bzw. voll- streckbar.

2.6.2.2 Vollstreckbarkeit (Art. 52 Abs. 2 E-NBG)

In Artikel 52 Absatz 2 E-NBG wird in Anlehnung an Artikel 40 VwVG die Voll- streckbarkeit von rechtskräftigen Verfügungen der SNB explizit erwähnt. Damit werden Zweifel aus dem Weg geräumt, ob Verfügungen der SNB solche einer Ver- waltungsbehörde des Bundes gemäss Artikel 80 Absatz 2 Ziffer 2 SchKG sind. Gleichzeitig wird damit die Formulierung von Artikel 68a Absatz 2 NBG präzisiert, indem die Vollstreckbarkeit sich auf rechtskräftige Verfügungen bezieht, die auf Geldzahlungen gerichtet sind, beispielsweise auf die Zahlung von Zinsen an die SNB bei Unterschreitung der vorgeschriebenen Höhe für Mindestreserven (Ziff. 2.3.4.2.1).

211 BGE 104 Ia 27, E. 4.c; 121 II 473, E. 2.a.

212 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968

(VwVG), SR 172.021.

6269

2.6.3 Verwaltungsrechtspflege (Art. 53 E-NBG)

2.6.3.1 Verwaltungsgerichtsbeschwerde

(Art. 53 Abs. 1 E-NBG) Unter rechtsstaatlichen Aspekten verlangen die rechtliche Verbindlichkeit und die daraus fliessende Vollstreckbarkeit einer Verfügung nach einem Rechtschutzmecha- nismus: Die Verfügung muss in formeller und materieller Hinsicht durch eine höhe- re Instanz auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden können. Indem die SNB öffentliche Aufgaben des Bundes erfüllt und die gesetzliche Grundlage ihres Han- dels dem materiellen Bundesverwaltungsrecht zuzuordnen ist (Art. 5 VwVG), kom- men für den Rechtsschutz die Normen des Bundesrechts zur Anwendung. Als Folge der verfassungsrechtlich garantierten Unabhängigkeit der SNB (Art. 99 Abs. 2 BV) ist gegen ihre Verfügungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde direkt an das Bun- desgericht vorzusehen (Art. 53 Abs. 1 Bst. a E-NBG). Die Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation sind in Artikel 103 Buchstabe a des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundes- rechtspflege (OG, SR 173.110) geregelt, indem die Beschwerdeführerin oder der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung berührt sein und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben muss. Die Adressatin oder der Adressat der Verfügung erfüllt in aller Regel diese Vorausset- zungen. Die weite Umschreibung der Beschwerdelegitimation in Artikel 103 Buch- stabe a OG lässt jedoch zu, dass grundsätzlich auch Dritte, also andere Finanz- marktteilnehmer, eine Verfügung der SNB anfechten könnten. Gemäss Praxis des Bundesgerichtes213 ist bei Verfügungen der SNB die Behördenbeschwerde des Bun- des ausgeschlossen, was im Einklang mit dem Prinzip der Unabhängigkeit der SNB (Art. 99 Abs. 2 BV) steht. Anders ist der Fall zu beurteilen, wenn sich Streitigkeiten zwischen der SNB und dem Bund aus Geschäften ergeben, in denen die SNB dem Bund Bankdienstleistungen erbringt (Ziff. 2.6.3.2). Schliesslich eröffnet Artikel 53 Absatz 1 Buchstabe b E-NBG neu den Rechtsmit- telweg ans Bundesgericht gegen Entscheide des Bundesrates im Amtsenthebungs- verfahren nach Artikel 41 Absatz 3 E-NBG und Artikel 45 Absatz 1 E-NBG. Eine solche Norm fehlt im geltenden Gesetz, und auch das OG stellt kein entsprechendes Rechtsmittel zur Verfügung, mit dem Resultat, dass der oder dem Betroffenen nach geltendem Recht der Rechtsschutz versagt bleibt. Dies allerdings widerspricht den Verfahrensgarantien, die den Einzelnen vor staatlicher Willkür schützen sollen (Art. 9 BV, Art. 6 Ziff. 1 und 13 EMRK). Im ESZB-Statut (Art. 11.4) wurden die rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien so eingelöst, dass der Europäische Gerichtshof erstinstanzlich und endgültig das Amtenthebungsverfahren bei einem Mitglied des Direktoriums auf Antrag des EZB-Rates oder Direktoriums durchführt. Im neuen NBG soll nun ein vom Bundesrat des Amtes enthobenes Mitglied des Bankrates, des Direktoriums oder eine Stellvertreterin oder ein Stellvertreter gegen diesen Ent- scheid eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erheben und die Rechtmässigkeit des Entscheides inklusive aller Nebenfolgen überprüfen lassen können. Das Anfechtungsobjekt ist der Amtsenthebungsentscheid des Bundesrates, welcher als Verfügung nach Artikel 5 VwVG zu ergehen hat. Nicht anfechtbar ist, in

213 Vgl. BGE 101 Ib 336, E. 1., 105 Ib 348.

6270

Anlehnung an Artikel 100 Absatz 1 Buchstabe e Ziffer 1 OG, die Nichtwahl durch den Bundesrat. Die Regelung der Verwaltungsrechtspflege in Artikel 53 Absatz 1 E-NBG wird im Laufe des weiteren Gesetzgebungsverfahrens mit der laufenden Totalrevision der Bundesrechtspflege abzustimmen sein. Insbesondere wird die Zuständigkeit für die erstinstanzliche Beurteilung von Verfügungen der Nationalbank auf dem Gebiet der Statistik, der Mindestreserven und der Systemüberwachung sowie der Entscheide des Bundesrats betreffend die Amtsenthebung von Organen der Nationalbank vom Bundesgericht auf das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht übergehen (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl

2001 4202, 4376 sowie Entwurf eines Bundesgesetzes über das Bundesverwal-

tungsgericht, BBl 2001 4539). Für die begrenzte Zeit, bis dieses Gericht seine Tä- tigkeit aufnimmt, soll hingegen an der Zuständigkeit des Bundesgerichts festgehal- ten und auf die Schaffung einer eigenen Rekurskommission für die Nationalbank verzichtet werden. Die Einsetzung einer eigenen Rekurskommission wäre auch des- halb unverhältnismässig, weil aufgrund der Erfahrungen mit dem hoheitlichen In- strumentarium in der Vergangenheit kaum damit zu rechnen ist, dass die National- bank in Zukunft in grösserer Zahl beschwerdefähige Verfügungen erlassen wird. Ei- ne Amtsenthebung von Organen hat es in der Geschichte der Nationalbank bisher erst einmal gegeben. Deshalb wird die vorgeschlagene Regelung nicht zu einer Mehrbelastung des Bundesgerichts führen, bis das Bundesverwaltungsgericht seine Tätigkeit aufnehmen wird.

2.6.3.2 Verwaltungsrechtliche Klage (Art. 53 Abs. 2 E-NBG)

Der geltende Artikel 69 Absatz 1 Buchstabe b NBG wird in etwas abgeänderter und erweiterter Form in Artikel 53 Absatz 2 E-NBG übernommen und ausdrücklich als verwaltungsrechtliche Klage bezeichnet. Im Gegensatz zu Artikel 53 Absatz 1 E-NBG handelt es sich hier um ursprüngliche Verwaltungsgerichtsbarkeit, weil das Bundesgericht in einem Streitfall erstinstanzlich entscheidet. Die verwaltungsrecht- liche Klage ist in Artikel 116 OG geregelt und hat den Zweck, Streitigkeiten zu lö- sen, welche nicht geeignet sind, durch Verfügung erledigt zu werden, und die the- matisch im bundesstaatlichen Verhältnis anzusiedeln sind. Der Entwurf sieht zunächst vor, dass Streitigkeiten zwischen Bund und National- bank betreffend die Vereinbarungen über Bankdienstleistungen, welche die SNB dem Bund erbringt (Art. 11 E-NBG), Gegenstand einer verwaltungsrechtlichen Kla- ge an das Bundesgericht sein können (Art. 53 Abs. 2 E-NBG). Die Funktion der SNB als Bankier des Bundes soll neu nicht mehr als gesetzliche Obliegenheit ausge- staltet, und die Bankdienstleistungen der SNB sollen grundsätzlich entgeltlich sein (Ziff. 1.4.6.3). Zum Schutz des Bundes vor einer unbegründeten Leistungsverweige- rung der SNB, aber auch zur Klärung von Streitigkeiten über das Zustandekommen, die Entgeltlichkeit oder die Durchführung von Bankgeschäften der SNB für den Bund bietet sich als einziges zur Verfügung stehendes Mittel die verwaltungsrecht- liche Klage an. Bisher fehlte eine Norm im NBG, welche die gerichtliche Überprü- fung eines Rechtsstreits über ein zwischen der SNB und einer Bundesstelle abge- schlossenes Bankgeschäft erlaubt hätte.

6271

Die bundesstaatliche Ebene ist besonders angesprochen bei Konflikten zwischen Bund und Nationalbank oder Bund und Kantonen über Fragen der Gewinnaus- schüttung. Der Entwurf sieht in Artikel 31 Absatz 2 E-NBG vor, dass die SNB und das EFD zur Sicherstellung der mittelfristigen Verstetigung der jährlichen Gewinn- ausschüttung eine Vereinbarung abschliessen. Die Kantone werden zwar vor dem Abschluss der Vereinbarung angehört, sind jedoch nicht Partei der Vereinbarung: Das EFD handelt im Namen des Bundes und – faktisch – auch in jenem der Kanto- ne. Die Bundesverfassung garantiert den Kantonen zwar einen Anteil von zwei Dritteln des Reingewinnes der SNB (Art. 99 Abs. 4 BV), doch wie hoch diese Aus- schüttungen effektiv sind, regeln weder Verfassung noch Gesetz. Zum Schutze der Kantone, die durch Höhe und Modalitäten der Ausschüttung in ihrer Rechtsstellung betroffen sind, muss die Vereinbarung zwischen der SNB und dem EFD in all ihren Teilen einer unabhängigen Instanz zur Überprüfung vorgelegt werden können. Dafür eignet sich wiederum die verwaltungsrechtliche Klage am Besten (Art. 53 Abs. 2 E-NBG). Der Bestand einer Vereinbarung schliesst jedoch aus, dass die jährliche Ermittlung des Reingewinnes vom Bundesgericht überprüft werden kann, solange die SNB sich an die Vereinbarung hält. Festzuhalten ist schliesslich, dass Differen- zen rund um den Reingewinn nicht mittels der verwaltungsrechtlichen Klage besei- tigt werden können, sobald die Gewinnverteilung von der Generalversammlung mit dem Geschäftsbericht und der Jahresrechnung angenommen worden ist. In einem solchen Fall müsste der Beschluss der Generalversammlung mit einer aktienrechtli- chen Klage gemäss Artikel 706 Absatz 1 OR angefochten werden, die auch den Kantonen als Aktionären offen steht.

2.6.4 Zuständigkeit der Zivilgerichte (Art. 54 E-NBG)

Die Zivilgerichte sind zuständig für Streitigkeiten, welche aus dem Zivilrecht stam- men (Art. 54 E-NBG). Dies ist dann der Fall, wenn die SNB nicht autoritativ auf- tritt, sondern wie eine Geschäftsbank privatrechtlich handelt, beispielsweise in Rechtsgeschäften nach Artikel 9 E-NBG oder im Arbeitsvertragsrecht (vgl. Art. 46 Abs. 2 Bst. f E-NBG). Entsteht in Geschäften, welche gestützt auf die allgemeinen Geschäftsbedingungen der SNB abgeschlossen werden – z.B. Giro- oder Bargeld- verkehr, Geldmarkt- oder Lombardgeschäfte – ein Rechtsstreit, so bestimmen die Geschäftsbedingungen, dass die ordentlichen Zivilgerichte zuständig sind. Ebenfalls vor den Zivilgerichten sind alle Streitigkeiten auszutragen, welche sich aus Anwen- dung des Aktienrechts (vgl. Art. 2 E-NBG) ergeben, so beispielsweise die Anfech- tung eines Beschlusses der Generalversammlung oder die Verweigerung des Eintra- ges als Aktionärin oder Aktionär im Aktienbuch. Der Verweis auf die Zuständigkeit von Zivilgerichten in Artikel 54 E-NBG schliesst die vertragliche Regelung nicht aus, wonach Streitigkeiten zwischen der SNB und Dritten einem Schiedsgericht unterbreitet werden können.

6272

2.7 7. Kapitel: Schlussbestimmungen

2.7.1 1. Abschnitt: Aufhebung und Änderung bisherigen

Rechts (Art. 55 E-NBG) Die vorliegende Revision des NBG macht Anpassungen im geltenden Recht not- wendig. Diese werden im Anhang zu diesem Gesetz aufgeführt (Art. 55 E-NBG).

2.7.2 2. Abschnitt: Übergangsbestimmungen

2.7.2.1 Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme

(Art. 56 E-NBG) Die Pflicht zur Beachtung von Mindestanforderungen nach Artikel 20 Absatz 2 E-NBG wird nicht durch eine Verfügung der Nationalbank begründet, sondern gilt grundsätzlich von Gesetzes wegen mit Inkrafttreten des neuen Nationalbankgeset- zes. Dies kann Unsicherheiten zur Folge haben, weil die auf Gesetzesstufe normier- ten Pflichten relativ unbestimmt sind und der Anpassung an die Umstände des Ein- zelfalls bedürfen. Deshalb stellt Artikel 56 E-NBG klar, dass Betreiber von Zah- lungssystemen mit hohem Betragsvolumen und von Effektenabwicklungssystemen sich zunächst darauf beschränken können, sich bei der Nationalbank zu melden. Es liegt dann an der SNB, mit diesen Betreibern das weitere Vorgehen festzulegen. Die ausdrückliche Beschränkung bei den Zahlungssystemen auf Systeme mit hohem Be- tragsvolumen (Umschreibung: Ziff. 2.3.3.2.2) macht deutlich, dass sich nebst sämt- lichen Betreibern von Effektenabwicklungssystemen nur diejenigen Zahlungssy- stembetreiber bei der SNB melden müssen, an deren Systeme Mindestanforderungen gemäss Artikel 20 E-NBG gestellt werden könnten. Die Mehrzahl der heutigen Zahlungssysteme wird hingegen nur von der statistischen Auskunftspflicht gemäss Artikel 15 Absatz 2 erfasst werden. Für sie besteht keine Meldepflicht; die Initiative zur Einholung statistischer Daten geht von der SNB aus. Die Meldung hat innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Inkrafttreten des neu- en Nationalbankgesetzes zu erfolgen. Für Systeme, welche ihren Betrieb erst nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes aufnehmen, gilt sinngemäss eine Meldefrist von drei Monaten ab Aufnahme des Betriebs (Effektenabwicklungssysteme) bzw. ab Er- reichen eines hohen Betragsvolumens (Zahlungssysteme).

2.7.2.2 Herabsetzung des Aktienkapitals, Übertragung

des Reservefonds (Art. 57 E-NBG) Das Aktienkapital der SNB soll von bisher 50 Millionen Franken auf neu 25 Millio- nen Franken herabgesetzt werden, wobei die Verfahrensschritte, welche das OR für die Herabsetzung des Kapitals von privaten Aktiengesellschaften vorschreibt (Art. 732–735 OR) keine Anwendung finden sollen (Art. 57 Abs. 1 E-NBG;

Ziff. 2.4.1.1.1).

Der Reservefonds, welchem im Verhältnis zur Bilanzsumme der SNB keine Bedeu- tung mehr zukommt, soll aufgehoben und auf die Rückstellungen gemäss Artikel 30 Absatz 1 E-NBG übertragen werden (Art. 57 Abs. 2 E-NBG, Ziff. 2.4.2.3.2).

6273

2.7.2.3 Schuldbuchforderungen (Art. 58 E-NBG)

Das Eidg. Schuldbuch soll aufgehoben werden (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 2 E NBG). Mit Artikel 58 E-NBG soll sichergestellt werden, dass die bisherigen Inha- berinnen und Inhaber von Schuldbuchforderungen wirtschaftlich nicht schlechter gestellt werden, indem sie die in Schuldverschreibungen umgewandelten Schuld- buchforderungen kostenlos bei der SNB aufbewahren (Art. 58 Abs. 1 E-NBG) und gemäss bisherigem Recht bilanzieren können (Art. 58 Abs. 2 E-NBG).

2.7.3 Referendum und Inkrafttreten (Art. 59 E-NBG)

Gestützt auf Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV untersteht das neue NBG dem fa- kultativen Referendum (Art. 59 Abs. 1 E-NBG). Auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen NBG muss die Nationalbank ver- schiedene Verordnungen erlassen (zu Art. 15, 18, 20 E-NBG). Es ist deshalb ange- bracht, dass der Bundesrat das Inkrafttreten des NBG bestimmt (Art. 59 Abs. 2 E-NBG).

2.8 Anhang: Aufhebung und Änderung

bisherigen Rechts

2.8.1 Aufhebung bisherigen Rechts

2.8.1.1 Aufhebung des geltenden Nationalbankgesetzes

(Anhang, Abschnitt I, Ziff. 1 E-NBG) Das neue NBG ersetzt das Nationalbankgesetz vom 23. Dezember 1953 vollum- fänglich. Letzteres wird deshalb formell aufgehoben (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 1).

2.8.1.2 Aufhebung des Bundesgesetzes

über das eidgenössische Schuldbuch (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 2 E-NBG) 2.8.1.2.1 Entstehungsgeschichte und Inhalt des Gesetzes Das eidgenössische Schuldbuch wurde durch das Bundesgesetz vom 21. September

1939 über das eidgenössische Schuldbuch («Schuldbuchgesetz», SR 612.1) ge-

schaffen. Es löste das Depotsystem ab, das der Bund seit 1890 und die SBB seit

1902 betrieben hatten. Im Jahre 1937 waren 8 Prozent der ausstehenden Anleihen

von Bund und SBB auf diese Weise verwahrt worden. Unter der Bezeichnung eidgenössisches Schuldbuch errichtete der Bund ein Staats- schuldbuch, «in das zum Zwecke dauernder Anlage Forderungen aus der Geldauf- nahme oder aus einer Schuldübernahme für Rechnung der Bundesverwaltung und der Bundesbahnverwaltung eingetragen werden können» (Art. 1 Schuldbuchgesetz). Mit der Eintragung im Schuldbuch wird die Forderung als Schuldbuchforderung verschiedenen Bestimmungen unterstellt, wovon die Bilanzierungsvorschriften wohl

6274

die wichtigsten sind. Schuldbuchforderungen sind nach den Vorschriften des Obli- gationenrechts in die Bilanz einzustellen; sie dürfen «erstmals höchstens zum Ko- stenpreis bilanziert» werden. Differenzen (positive und negative) zwischen dem Ko- stenpreis und dem Rückzahlungswert der Forderung können durch jährliche, auf die Laufzeit gleichmässig zu verteilende Abschreibungen bzw. Aufwertungen ausgegli- chen werden (Art. 9 Schuldbuchgesetz). Mit der Führung des Schuldbuches (Schuldbuchverwaltung) ist die Schweizerische Nationalbank betraut; sie übt diese Obliegenheiten im Namen und Auftrag des Bundes aus (Art. 10 Schuldbuchgesetz). Die Verwaltung der Schuldbuchguthaben ist kostenlos.

2.8.1.2.2 Gründe für die Schaffung des eidgenössischen Schuldbuchs Die Botschaft vom 25. März 1938 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Er- richtung eines eidgenössischen Schuldbuches (BBl 1938 I 497 ff.) nennt im We- sentlichen drei Gründe zur Schaffung des eidg. Schuldbuchs: Zunächst ging es dar- um, allfällige Kursschwankungen von Bundesobligationen zu dämpfen, indem ein Teil der Schuld sozusagen aus dem Handel gezogen wurde; denn es wurde befürch- tet, Kursschwankungen könnten die Finanzierung der stark wachsenden Bundes- schuld (Wohlfahrt, Krisenbekämpfung, Landesverteidigung) erschweren. Sodann erblickte man eine Vereinfachung des Schuldendienstes darin, dass die Manipulati- on der physischen Wertpapiere (Abschneiden der Coupons) wegfallen würde. Wichtig dürfte auch der Wunsch gewesen sein, eine rechtliche Basis für die Schuld- buchforderungen aus der Wehranleihe von 1936 zu schaffen. Diese war mit einem Coupon von 3 Prozent versehen worden, der deutlich unter der damaligen Marktrendite von 41/2 Prozent lag, so dass ein Kurs unter pari abzusehen war. Um die Erfolgschancen der Anleihe zu erhöhen, schaffte man eine provisorische Schuldbuchlösung. Sie erlaubte, das Instrument als Buchforderung unabhängig vom Marktwert zum Nominalwert zu bilanzieren. 20 Prozent des Emissionsbetrags wurde denn auch in der Form von Schuldbuchforderungen gezeichnet.

2.8.1.2.3 Heutige Problematik des Schuldbuchs Die Begründungen aus der Vorkriegszeit sind heute nicht mehr stichhaltig. Die Plat- zierung der Bundesschuld schafft keine Probleme, so dass auch keine Massnahmen zur Entlastung des Marktes notwendig sind. Die Abschottung eines Teils der Bun- desschuld entzieht vielmehr dem Markt Liquidität und erschwert dadurch die Kurs- bildung am Markt. Einem effizienten Preisfindungsprozess kommt aber heute eine zentrale Bedeutung zu. Der Liquiditätsentzug durch das Schuldbuch wird deshalb nicht mehr als Vorteil, sondern als Mangel angesehen. Bei der heutigen Verwahrungstechnik – Zentralverwahrung bei der SIS (SEGAIn- terSettle AG) mit fiktiver Couponsabtrennung sowie neuerdings Verwendung von Globalzertifikaten auf Dauer – lässt sich der Schuldendienst praktisch gleich effizi- ent gestalten wie beim Schuldbuch.

6275

Die Bilanzierung zum Nominalwert widerspricht dem Trend zur Marktbewertung, die sich unter den Marktteilnehmern immer stärker durchsetzt und eine Vorausset- zung für ein modernes Risikomanagement ist.

2.8.1.2.4 Abnehmende Bedeutung Die Entwicklung der Schuldbuchverwahrung belegt deren abnehmende Bedeutung: Der bei der Wehranleihe verzeichnete Anteil an Schuldbucheintragungen von 20 Prozent dürfte seither nie mehr erreicht worden sein. Der Betrag der eingetrage- nen Schuldbuchforderungen des Bundes sank in der Zeit von 1990 bis Ende 2001 von 1,4 Milliarden Franken oder 9 Prozent der ausstehenden Obligationenschuld auf

67 Millionen Franken oder 0,1 Prozent. Von den im Schuldbuch eingetragenen An-

leihen läuft die längste noch bis 2012. Ende 2001 gab es nur noch 22 im eidgenössischen Schuldbuch eingetragene Gläu- biger. In einer Umfrage der SNB bei den Schuldbuchgläubigern gaben zwei Drittel der Antwortenden (vorwiegend Banken und Versicherungen) an, sie wären damit einverstanden, wenn ihr Schuldbuchguthaben im Falle einer Aufhebung des Schuld- buchgesetzes in Obligationen umgewandelt würde. Sie dürften vor allem die Han- delbarkeit der Schuld in Obligationenform schätzen, die bei Schuldbuchguthaben praktisch nicht gegeben ist. Auch gegen eine Kostenpflicht der Aufbewahrung dieser Obligationen hatten sie nichts einzuwenden. Ein Drittel der Antwortenden (vorwie- gend kleinere Firmen und Private) würden die Schuldbuchforderung der Obligation vorziehen. Bei diesen Gläubigern dürfte die kostenlose Verwaltung der Schuldbuch- guthaben im Vordergrund stehen. Die Nationalbank wäre indessen bereit, die durch Rückwandlung von Schuldbuchforderungen entstehenden Obligationen bis zu deren Verfall kostenlos zu verwahren. Die Kosten dieser Verwahrung sind für die SNB niedriger als ihre Kosten der Führung des Schuldbuchs.

2.8.1.2.5 Abschaffung des Schuldbuches unter Wahrung der Rechte heutiger Schuldbuchgläubiger Das eidgenössische Schuldbuch entspricht keinem echten Bedürfnis mehr. Deshalb soll es durch Aufhebung des Bundesgesetzes vom 21. September 1939 über das eid- genössische Schuldbuch aufgehoben werden (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 2 E-NBG). Damit entfällt die Möglichkeit, Obligationen von Bundesanleihen in Schuldbuch- forderungen umzuwandeln. Die wohlerworbenen Rechte der heutigen Schuldbuchgläubiger sollen gewahrt blei- ben. Zwar wird die Nationalbank die Schuldbuchforderungen, die zum Zeitpunkt der Aufhebung im eidgenössischen Schuldbuch eingetragen sind, in Schuldver- schreibungen umwandeln; diese werden von ihr indessen für den letzten eingetrage- nen Gläubiger kostenlos verwahrt. In einer Übergangsbestimmung zum neuen NBG ist dies ausdrücklich so festgehalten (Art. 58 Abs. 1 E-NBG). Ferner bleibt dem letzten eingetragenen Gläubiger – aber nur ihm – das Recht erhalten, die aus der Rückumwandlung der Schuldbucheinträge entstandenen Schuldverschreibungen zu den Anschaffungskosten zu bilanzieren. Sind diese höher als der Rückzahlungswert, so ist der Unterschied mindestens durch jährliche, auf die Laufzeit gleichmässig zu

6276

verteilende Abschreibungen zu tilgen; sind sie niedriger, so darf der Unterschied höchstens in jährlich gleichmässigen Beträgen ausgeglichen werden (Art. 58 Abs. 2 E-NBG).

2.8.1.3 Aufhebung des Bundesbeschlusses

über die Beteiligung der SNB an der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 3 E-NBG) Das neue NBG ermächtigt in Artikel 12 die SNB, sich am Kapital von Gesellschaf- ten oder anderen juristischen Personen zu beteiligen und Mitgliedschaftsrechte an solchen zu erwerben, soweit es der Erfüllung ihrer Aufgaben dient. Auf diese Er- mächtigungsnorm soll inskünftig die Beteiligung der SNB am Kapital der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich abgestützt werden (Ziff. 2.2.5). Der Bundesbe- schluss vom 26. Juni 1930 über die Beteiligung der Schweizerischen Nationalbank an der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (SR 951.19) kann deshalb aufge- hoben werden (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 3 E-NBG).

2.8.1.4 Aufhebung des Bundesbeschlusses

über die Erneuerung des ausschliesslichen Rechts der SNB zur Ausgabe von Banknoten (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 4 E-NBG) Im neuen NBG (Art. 4) wird das Notenmonopol dauerhaft auf die SNB übertragen (Ziff. 2.1.4). Der Bundesbeschluss vom 28. November 1996 über die Erneuerung des ausschliesslichen Rechts der Schweizerischen Nationalbank zur Ausgabe von Banknoten kann somit aufgehoben werden (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 4 E-NBG).

2.8.2 Änderungen bisherigen Rechts

2.8.2.1 Änderungen des Bankengesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 1 E-NBG) 2.8.2.1.1 Neuer Artikel 1bis E-BankG Das Modell für die Überwachung und Beaufsichtigung von Zahlungs- und Effekten- abwicklungssystemen beruht auf einer Arbeitsteilung zwischen SNB und EBK: Während die SNB die Systeme unter dem Blickwinkel der Sicherung der Stabilität des Finanzsystems überwacht, nimmt die EBK die mikroprudentielle Aufsicht über die Systembetreiber wahr. Nach geltendem Recht ist die EBK dazu allerdings nur befugt, wenn die Betreiber den Status einer Bank und/oder eines Effektenhändlers haben (Ziff. 1.5.6.6.3.3). Neu gibt Artikel 1bis Absatz 1 E-BankG der Bankenkom- mission die Befugnis, Systembetreiber ihrer Aufsicht zu unterstellen, und zwar auch dann, wenn diese keine Tätigkeit als Bank oder Effektenhändler im eigentlichen Sinne des Wortes ausüben. Eine analoge Bestimmung wird in das Börsengesetz auf- genommen (Art. 10bis Abs. 1 E-BEHG; Ziff. 2.8.2.2). Der sachliche Anwendungsbe- reich von Artikel 1bis Absatz 1 BankG (und auch von Art. 10bis Abs. 1 E-BEHG)

6277

entspricht demjenigen von Artikel 19 E-NBG. Erfasst werden also die Betreiber von Systemen zur Abrechnung und Abwicklung von Zahlungen oder von Geschäften mit Finanzinstrumenten, insbesondere Effekten. Die Bestimmung in Artikel 1bis Ab- satz 1 BankG ist als «Kann»-Bestimmung ausgestaltet. Die EBK ist somit nicht zur Unterstellung verpflichtet, selbst wenn es sich um den Betreiber eines potentiell ri- sikoträchtigen Systems handelt. Für eine Unterstellung werden nur wenige zentrale Einrichtungen in Frage kommen. Aus der gesetzlich festgelegten Pflicht zur Zu- sammenarbeit (Art. 21 E-NBG, Art. 23bis E-BankG, Art. 34bis E-BEHG) ergibt sich, dass Nationalbank und Bankenkommission die Entscheide über die Erfassung eines Systems durch die Systemüberwachung einerseits und die Unterstellung eines Sys- tembetreibers unter das Banken- bzw. Börsengesetz anderseits nach wechselseitiger Anhörung treffen. Diese Pflicht zur Zusammenarbeit betrifft nicht nur den anfängli- chen Entscheid über die Erfassung eines Systems bzw. die Unterstellung eines Sys- tembetreibers, sondern auch die laufende Koordination von Überwachungs- und Aufsichtstätigkeit. Dadurch sollen Doppelspurigkeiten so weit als möglich vermie- den werden. Artikel 1bis Absatz 2 E-BankG (und analog Art. 10bis Abs. 2 E-BEHG) stellt die Ko- ordination zwischen Systemüberwachung durch die SNB und Institutsaufsicht durch die EBK auch dadurch sicher, dass die EBK als Bewilligungsbehörde die Bank- oder Effektenhändlerbewilligung an einen nach Ansicht der SNB für die Stabilität des Finanzsystems relevanten Systembetreiber nur erteilen kann, sofern und solange die für die Systemüberwachung relevanten Mindestanforderungen der SNB nach Artikel 20 Absatz 2 E-NBG erfüllt sind und der Betreiber den erweiterten Aus- kunftspflichten nach Artikel 20 Absatz 1 E-NBG nachkommt. Dies bedeutet, dass die EBK ihre Bank- und/oder Effektenhändlerbewilligung wieder entziehen oder sonstige Massnahmen anordnen muss, wenn der betreffende Systembetreiber die Mindestanforderungen der Notenbank nicht mehr erfüllt oder seinen Auskunfts- pflichten nicht nachkommt. Artikel 1bis Absatz 3 E-BankG soll dem Bedürfnis nach Flexibilisierung der Insti- tutsaufsicht über Systembetreiber Rechnung tragen und der EBK ermöglichen, den Systembetreiber von nicht sachgerechten, da auf Banken bzw. Effektenhändler im eigentlichen Sinne zugeschnittenen banken- oder börsengesetzlichen Bestimmungen zu befreien bzw. Erleichterungen oder Verschärfungen anzuordnen. Angesichts die- ser technischen Materie soll diese Kompetenz (analog zu Art. 4 BankG bzw. Art. 29 Abs. 2 BEHV) auf Gesetzesstufe direkt an die EBK delegiert werden.

2.8.2.1.2 Neufassung von Artikel 4 BankG 2.8.2.1.2.1 Anpassung der Bestimmungen über die Mindestliquidität Die gesetzlichen Grundlagen der Liquiditätsvorschriften waren bislang in Artikel 4 BankG enthalten. Danach müssen die Banken dafür sorgen, dass ein angemessenes Verhältnis besteht zwischen ihren greifbaren Mitteln und leicht verwertbaren Akti- ven einerseits und ihren kurzfristigen Verbindlichkeiten andererseits. Diese Be-

6278

stimmung wird von den Artikeln 15–20 BankV214 konkretisiert, welche zwischen Liquidität I (Kassenliquidität)215 und Liquidität II (Gesamtliquidität)216 unterschei- den. Die Kassenliquidität deckt hauptsächlich die Bedürfnisse der Zentralbank in Bezug auf die Geldmengensteuerung ab und ist zur Beurteilung der Liquidität auf Stufe Einzelinstitut nicht geeignet. Die bisherige Regelung von Artikel 19 BankV soll daher modernisiert und genau auf die Bedürfnisse der Geldmengensteuerung in Schweizerfranken abgestimmt werden. Sie wird zudem in das Nationalbankgesetz übernommen (Ziff. 2.3.2). Die neue Regelung kann allerdings die aufsichtsrechtli- chen Belange für das Liquiditätsmanagement der einzelnen Banken nicht abdecken, selbst wenn man sie verbunden mit der Regelung der Gesamtliquidität betrachtet. Eine zusätzliche Regelung bleibt daher notwendig. Die Ausgliederung der zur Min- destreserveregelung umgewandelten Kassenliquidität in das Nationalbankgesetz legt jedoch eine Anpassung von Artikel 4 BankG nahe. Eine Neuformulierung erlaubt, den aufsichtsrechtlich notwendigen Vorgaben im Bereich der Liquidität, welche durch die neue Regelung im Nationalbankgesetz nicht abgedeckt sind, vollumfäng- lich Rechnung zu tragen. Die Regelung der aufsichtsrechtlich relevanten Bestand- teile sowie der Mindestanforderungen an die Liquidität der einzelnen Banken wer- den zu einem späteren Zeitpunkt Gegenstand einer umfassenden Revision der ent- sprechenden Bestimmungen in der Bankenverordnung bilden, welche durch die be- absichtigte Neuformulierung im Gesetz die notwendige Grundlage erhält. Eine neue Formulierung von Artikel 4 BankG drängt sich auch durch den veralteten Text der bestehenden Regelung auf, welcher zum Teil mit Begriffen und Konzepten arbeitet, die in der heutigen Banktätigkeit und -überwachung überholt sind. So ist namentlich die vom Gesetz vorgegebene Aufteilung in greifbare Mittel und leicht verwertbare Aktiven nicht mehr zeitgerecht. Die Bankenverordnung arbeitet seit der Revision der Rechnungslegungsvorschriften der Artikel 23–28 BankV vom 12. De- zember 1994 mit den Begriffen der flüssigen Mittel sowie der Forderungen.217 Auch in anderen Bereichen und Formulierungen ist die Liquiditätsregelung in der Ban- kenverordnung von den Entwicklungen seit ihrer letzten Überarbeitung im Jahr 1987 stark überholt worden. Eine rein terminologische Anpassung der Artikel 15–20 BankV namentlich an die Rechnungslegungsvorschriften wäre nicht ausreichend. Dies hatte eine Vernehmlassung bei den interessierten Kreisen im Jahr 1996 bereits gezeigt. Eine Gesamtrevision drängt sich daher auf und wird von der Überführung der Kassenliquidität in das Mindestreservesystem der Schweizerischen Nationalbank nur beschleunigt. Eine modernere und möglichst offene Regelung im Bankengesetz wird diese Revision der Bankenverordnung erleichtern. Sieht das Gesetz lediglich vor, dass die Banken einzeln und auf konsolidierter Basis über angemessene Liqui- dität verfügen müssen (Art. 4 Abs. 1 E-BankG), erlaubt dies dem Verordnungsge- ber, eine quantitativ und qualitativ differenzierte Regelung einzuführen (Art. 4 Abs. 2 E-BankG). Er kann somit den verschiedenen Geschäftstätigkeiten sowie auch den Grössenverhältnissen und institutsspezifischen Methoden und den damit ver- bundenen unterschiedlichen Liquiditätsrisiken besser Rechnung tragen. Dieses Vor- gehen deckt sich zudem mit der in der Finanzmarktregulierung sinnvollen Auftei- lung zwischen allgemeinen Rahmenerlassen auf Gesetzesstufe und den technischen

214 Verordnung vom 17. Mai 1972 über die Banken und Sparkassen, Bankenverordnung, BankV, SR 952.02.

215 Vgl. Artikel 19 BankV (Anm. 214).

216 Vgl. Artikel 15–18 BankV (Anm. 214).

217 Vgl. Artikel 25 Absatz 1 Ziffer 1.1–1.4 BankV (Anm. 214).

6279

Ausführungsbestimmungen in einer Verordnung. Dieser Grundregel wurde die bis- herige gesetzlich Formulierung insoweit nicht gerecht, als der Gesetzestext bereits verschiedene Detailelemente einer Regelung enthielt, die sich nunmehr als überholt erweist.

2.8.2.1.2.2 Anpassung der Eigenmittelvorschriften Die Anpassung von Artikel 4 BankG im Bereich der Liquiditätsregelung ist zudem die geeignete Gelegenheit, diese Bestimmung auch betreffend Eigenmittel der seit ihrem Erlass im Jahre 1934 erfolgten Entwicklung anzupassen. Der Grundsatz in Artikel 4 Absatz 1 BankG, wonach die Banken dafür zu sorgen haben, dass ein an- gemessenes Verhältnis besteht zwischen ihren eigenen Mitteln und ihren gesamten Verbindlichkeiten, hat sich zwar als äusserst langlebig erwiesen. Obwohl primär an der Passivseite ausgerichtet, hat er einer risikoorientierten, auf der Aktivseite der Bankbilanz angesetzten Eigenmittelregelung nicht entgegengestanden. Wesentliche Änderungen haben jeweils auf Verordnungsstufe stattgefunden, was angesichts der hochtechnischen Materie auch sachgerecht ist.218 Die ohnehin notwendige Revision von Artikel 4 BankG legt es nunmehr nahe, die gesetzliche Regelung der Eigenmit- tel von ihrer auf Verordnungsstufe219 längst aufgelösten Verbindung mit den sich auf der Passivseite befindenden Verbindlichkeiten zu lösen. Eine offene Formulie- rung, die lediglich vorsieht, dass die Banken einzeln und auf konsolidierter Basis über angemessene Eigenmittel verfügen müssen (Art. 4 Abs. 1 E-BankG), wird es zudem den Detailvorschriften erlauben, weiterhin als Schrittmacher im Bankenauf- sichtsrecht zu wirken.220

2.8.2.1.2.3 Anwendung auf konsolidierter Ebene Sowohl bei der Liquiditätsregelung wie auch bei der Eigenmittelregelung soll zudem der längst anerkannte Grundsatz der Notwendigkeit einer konsolidierten Anwendung auf Konzerne gesetzlich festgehalten werden (Art. 4 Abs. 1 E-BankG). Dieser Grundsatz wird im Bereich der eigenen Mittel bereits in der Bankenverordnung im Detail geregelt (Art. 13a BankV). Eine gesetzliche Verankerung des Grundsatzes, wonach die Banken einzeln, d.h. auf Stufe Einzelinstitut, und auf konsolidierter Ba- sis über angemessene Eigenmittel und Liquidität verfügen müssen, ist jedoch ange- sichts der Tragweite einer solchen Vorgabe aus rechtstechnischer Sicht richtiger. Als Einzelinstitute gelten dabei nicht nur die Institute mit eigener Rechtspersönlichkeit, sondern grundsätzlich auch die Zweigniederlassungen ausländischer Banken. Ent- sprechend der internationalen Praxis werden Zweigniederlassungen allerdings nur bezüglich der Liquidität der schweizerischen Regelung unterstellt. Von der Einhal-

218 Für eine Gesamtübersicht der Änderungen s. Zuberbühler, Daniel,

Eigenmittelvorschriften der Banken, in: Weber, Rolf H. / Hirszowicz, Christine (Hrsg.), Derivative Finanzinstrumente und Eigenmittelvorschriften, Schweizer Schriften zum Bankrecht, Band 34, Zürich 1995, S. 113 ff. (115).

219 Vgl. Artikel 12–12o BankV (Anm. 214).

220 Vgl. Zuberbühler, Daniel, Der Wandel des Aufsichtsrechts zur Risikoerfassung, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Nobel, Peter (Hrsg.), Heft 6/1997, Bern 1998, S. 89 ff. (99ff.).

6280

tung der Eigenmittel- und der Risikoverteilungsvorschriften werden Zweigniederlas- sungen hingegen befreit (Art. 3 Abs. 1 Auslandbankenverordnung, SR 952.111).

2.8.2.1.2.4 Delegation an den Bundesrat und an die Eidgenössische Bankenkommission Wie bereits im Bereich der Börsenregulierung221 enthält das Gesetz lediglich den Grundsatz und überträgt dem Bundesrat die Festsetzung der Bestandteile und der Mindestanforderungen, wobei die Geschäftstätigkeit und die darin enthaltenen Risi- ken berücksichtigt werden müssen. Der Bankenkommission wird der Erlass der Ausführungsvorschriften übertragen (Art. 4 Abs. 2 E-BankG). Im Rahmen dieser be- reits praktizierten Aufgabenteilung umschreibt die Verordnung des Bundesrates die Begriffe, die anrechenbaren Bestandteile und die Mindestanforderungen. Die Aus- führungsbestimmungen zum Vollzug werden hingegen der Aufsichtsbehörde über- lassen. Diese Systematik soll beibehalten und im Gesetz verankert werden. Eine Übertragung der über den Grundsatz hinausgehenden technischen Regelung an den Verordnungsgeber und, darüber hinaus, an die Aufsichtsbehörde, erlaubt überdies eine zeitgerechte Anpassung an die international vorgegebenen Standards. Die in- ternationalen aufsichtsrechtlichen Vorgaben befinden sich in einem ständigen Evo- lutionsprozess. Es entsteht dadurch ein faktischer Zwang, die auf internationaler Stufe eingeführten Regelungen auf nationaler Ebene möglichst rasch einzuführen, wenn nötig mit national abweichenden bzw. strengeren Anforderungen. Die Eigen- mittelvereinbarung des Basler Ausschusses befindet sich bekanntlich zur Zeit in Re- vision222, wobei die definitiven Anforderungen zur Zeit im Detail noch nicht mit Si- cherheit voraussehbar sind. Eine offene Formulierung der schweizerischen Gesetzes- regelung wird es dem Verordnungsgeber und der Aufsichtsbehörde erlauben, pro- blemlos den internationalen Vorgaben gerecht zu werden. Eine Detailregelung auf Gesetzesstufe hingegen würde eine solche Anpassung in der gebotenen Frist nicht ermöglichen. Offen gelassen wird in Artikel 4 Absatz 2, 3. Satz, E-BankG die Rechtsform, welche die Ausführungsvorschriften der Bankenkommission erhalten werden. Es bleibt der Aufsichtsbehörde anheimgestellt, in welcher Form sie diese Vorschriften erlassen will. Möglich sind sowohl eine Verordnung der Bankenkommission, analog der Auslandbankenverordnung (ABV)223, der Anlagefondsverordnung der EBK (AFV- EBK)224 oder der Börsenverordnung der EBK (BEHV-EBK)225, als auch ein nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlichtes Rundschreiben, analog den zurzeit gel- tenden 21 Rundschreiben, welche in den verschiedensten Bereichen erlassen wur-

221 Vgl. Artikel 12 BEHG (Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel

vom 24. März 1995, Börsengesetz, SR 954.1). 222 Vgl. «http://www.bis.org/publ/bcbsca.htm»; EBK Jahresbericht 2001, S. 104 ff; Zuberbühler, Daniel, Revision des Capital Accord des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Nobel, Peter (Hrsg.), Heft 8/1999, Bern 2000, S.135 ff. 223 Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission über die ausländischen Banken in der Schweiz vom 21. Oktober 1996, Auslandbankenverordnung, ABV, SR 952.111.

224 Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission über die Anlagefonds vom 27.

Oktober 1994, AFV-EBK, SR 951.311.1.

225 Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission über die Börsen und den

Effektenhandel vom 25. Juni 1997, BEHV-EBK, SR 954.193.

6281

den.226 Unabhängig von der gewählten Form werden die Erlasse der Aufsichtsbe- hörde jeweils vorab mit den interessierten Kreisen besprochen und deren Anliegen gebührend berücksichtigt. Diese Texte geniessen daher regelmässig eine grosse Ak- zeptanz bei den betroffenen Instituten.

2.8.2.1.2.5 Unveränderte Grundregeln Die vorgeschlagenen Anpassungen von Artikel 4 BankG stellen keine fundamenta- len Änderungen dar, sondern bringen das Gesetz auf den Stand der bereits geltenden untergeordneten Verordnungsbestimmungen und Richtlinien der Aufsichtsbehörde. Das bisherige Aufsichtskonzept, welches sich im Bereich der Eigenmittel sehr gut bewährt hat, soll weitergeführt werden, indem einfache Grundsätze im Gesetz ver- ankert werden, die eine zügige Anpassung der Verordnungsbestimmungen jederzeit erlauben. Die so weit als möglich offen gelassene Formulierung des vorgeschlage- nen Gesetzesartikels lässt zudem die Möglichkeit offen, die bereits deutlich über den internationalen Standards stehenden Regelungen weiterhin bestehen zu lassen. Vor- schriften, welche von den international tätigen Grossinstituten die Einhaltung be- sonderer Erfordernisse verlangen würden227, um den Systemrisiken vorzubeugen, sind zudem bei der gewählten weiten Formulierung nicht ausgeschlossen. Auch die seit jeher vorgesehene Möglichkeit der Aufsichtsbehörde, in besonderen Fällen Erleichterungen von den Mindestanforderungen zuzulassen oder Verschär- fungen anzuordnen, soll beibehalten werden (Art. 4 Abs. 3 BankG bzw. Art. 4 Abs. 3 E-BankG). Diese Bestimmung erlaubt der Bankenkommission, gewissen Sonderfällen mit der notwendigen Flexibilität gerecht zu werden. Banken, deren Tä- tigkeit ein besonderes Risiko enthält, können auf diesem Weg zusätzliche Anforde- rungen im Bereich der Eigenmittel oder der Liquidität auferlegt werden. Diese Be- stimmung entspricht zudem der internationalen Tendenz auf dem Gebiet der eigenen Mittel, vermehrt das individualisierte Aufsichtsverfahren ausdrücklich zum eigen- ständigen Bestandteil einer internationalen Eigenmittelregulierung zu machen.228 Schliesslich wird Artikel 4 Absatz 2bis BankG inhaltlich unverändert belassen und als Absatz 4 von Artikel 4 E-BankG weitergeführt. Diese Bestimmung wurde im Rahmen der Swisslex-Revision von 1994 eingefügt. Sie entspricht den europäischen Vorgaben.

2.8.2.1.3 Aufhebung von Art. 7–9 BankG Im fünften Abschnitt des Bankengesetzes wurden seit 1934 einzelne Aspekte des Verhältnisses der Banken zur SNB hoheitlich geregelt. Systematisch gehören diese Regelungen – soweit sie überhaupt noch nötig sind – ins Nationalbankgesetz

226 Vgl. Sammlung der Rundschreiben der EBK, Bestellnummer EDMZ 607.600.

227 Vgl. Antwort des Bundesrates auf die Motion von Nationalrat Strahm,

Eigenmittelvorschriften zur Abdeckung der Systemrisiken bei global tätigen Banken, Nr. 98.3480.

228 Zuberbühler, Daniel, Revision des Capital Accord des Basler Ausschusses

für Bankenaufsicht, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Nobel, Peter (Hrsg.), Heft 8/1999, Bern 2000, S.135 ff.

6282

(Ziff. 1.5). Die Befugnis der SNB zu statistischen Erhebungen bei den Banken (Art. 7 BankG) sowie die Regelung über die Vertraulichkeit dieser Daten und deren Veröffentlichung bzw. Weitergabe (Art. 9 BankG) ist im neuen Nationalbankgesetz in den Artikeln 14–16 umschrieben. Die Kompetenz zur Einführung einer Bewilli- gungspflicht für Kapitalexportgeschäfte der Banken (Art. 8 BankG) ist aus heutiger Sicht nicht mehr nötig und kann ersatzlos gestrichen werden. Der Fünfte Abschnitt des Bankengesetzes (Art. 7–9) ist daher ersatzlos aufzuheben (Anhang, Abschnitt II,

Ziff. 1 E-NBG).

2.8.2.1.4 Ergänzung von Artikel 23bis BankG Gleich wie die Organe und Angestellten der Nationalbank untersteht auch das Per- sonal der Bankenkommission dem Berufs-, Geschäfts- und Amtsgeheimnis (Art. 22 Bundespersonalgesetz). Das geltende Bankenaufsichtsrecht regelt die Zusammenar- beit zwischen der Nationalbank und den übrigen Finanzmarktbehörden auf Geset- zesstufe nicht; Artikel 54 BankV enthält nur eine Kompetenz zum Datenaustausch zwischen EBK und SNB im Statistikbereich. Für die künftige Kooperation bei der Beaufsichtigung bzw. Überwachung von Systembetreibern mit Bankenstatus reicht dies beispielsweise nicht aus. Mit dem neuen Artikel 23bis Absatz 3 E-BankG wird deshalb erstmals eine allgemeine Rechtsgrundlage für den Informationsaustausch der EBK mit der Nationalbank einerseits und den übrigen Finanzmarktaufsichtsbe- hörden anderseits geschaffen. Die Norm entspricht spiegelbildlich Artikel 50 E-NBG sowie Artikel 34bis Absatz 1 E-BEHG. Artikel 23bis Absatz 4 BankG schafft die spezifische Rechtsgrundlage für die Zu- sammenarbeit zwischen Nationalbank und Bankenkommission in Bezug auf die Überwachung der Systeme bzw. die Aufsicht über ihre Betreiber. Sie entspricht spiegelbildlich den neuen Artikeln 21 Absatz 1 E-NBG und 34bis Absatz 2 E-BEHG. Der erste Satz von Artikel 23bis Absatz 4 BankG hält die Verpflichtung der Banken- kommission zur Zusammenarbeit mit der Nationalbank fest. Der zweite Satz kon- kretisiert die Kooperation und verpflichtet die EBK, sich im Rahmen ihrer Auf- sichts- bzw. Überwachungstätigkeit mit der SNB abzustimmen. Dabei ist beispiels- weise an die Informationsbeschaffung oder an Vor-Ort-Kontrollen bei Systembe- treibern oder -teilnehmern (auch durch die bankengesetzliche Revisionsstelle) zu denken; hier sollen soweit als möglich Doppelspurigkeiten vermieden werden. Das ergibt sich bereits aus dem Grundsatz der Verfahrensökonomie. Aus der Pflicht zur Zusammenarbeit folgt auch ein Anhörungsrecht der jeweils anderen Institution vor dem Erlass von Verfügungen. Anders als bei Artikel 21 Absatz 1 E-NBG ist hier (und auch in Art. 34bis Abs. 2 E-BEHG) nicht von Empfehlungen die Rede, weil die EBK üblicherweise im Rahmen der Bewilligungserteilung nicht mit diesem Instru- ment arbeitet.

6283

2.8.2.1.5 Sonstige Änderungen des Bankengesetzes Die Aufhebung der Artikel 7–9 BankG hat diverse Änderungen bei den Strafbe- stimmungen des Bankengesetzes zur Folge (Anhang, Abschnitt II, Ziff. 1 E-NBG): Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe h regelt die Strafbarkeit von Verstössen gegen die Vorschriften von Artikel 8 BankG und kann daher ersatzlos gestrichen werden. In Artikel 46 Absatz 1 Buchstabe i ist bloss noch die Strafbarkeit der Erteilung fal- scher Auskünfte an die Eidg. Bankenkommission und an die bankengesetzliche Re- visionsstelle zu regeln. Die Erwähnung der SNB kann entfallen, ebenso in Artikel 49 Absatz 1 Buchstabe e. Die Strafbarkeit von Verstössen gegen die statistischen Aus- kunftspflichten ist neu in Artikel 24 E-NBG geregelt . Die Gelegenheit der Bereinigung von Strafbestimmungen des BankG von Bezügen zur SNB soll dazu benützt werden, den Tatbestand der Kreditschädigung von Artikel

48 BankG zu überprüfen. Schutzobjekte dieser Strafbestimmung sind heute die

Banken, die SNB und die Pfandbriefzentralen. Eine Kreditschädigung begeht, wer negative Aussagen über die Zahlungsfähigkeit einer Bank macht oder sich über Tat- sachen äussert, welche geeignet sind, die Zahlungsfähigkeit in Frage zu stellen.229 Als mit dem Notenmonopol ausgestattete Zentralbank ist die SNB stets zahlungsfä- hig, weshalb bei ihr eine Kreditschädigung im beschriebenen Sinn nicht möglich ist.

2.8.2.2 Änderungen des Börsengesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 2 E-NBG) Im Zusammenhang mit den Anpassungen bei der Institutsaufsicht wird das Börsen- gesetz spiegelbildlich zum Bankengesetz mit zwei Artikeln ergänzt: Artikel 10bis E-BEHG entspricht Artikel 1bis E-BankG und wird unter Ziffer 2.8.2.1.1 kommen- tiert. Artikel 34bis E-BEHG entspricht Artikel 23bis Absätze 3 und 4 E-BankG und wird in Ziffer 2.8.2.1.4 erläutert.

2.8.2.3 Änderungen des Anlagefondsgesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 3 E-NBG) Artikel 64 des Anlagefondsgesetzes bildet die Grundlage für die Erhebungen der SNB zur Anlagefondsstatistik. Nachdem die Statistikbefugnisse der SNB nun ein- heitlich in den Artikeln 14–16 des neuen NBG geregelt werden (Ziff. 2.3.1), kann Artikel 64 Anlagefondsgesetz gestrichen werden, ebenso die entsprechende Strafbe- stimmung in Artikel 70 Absatz 1 Bst. d Anlagefondsgesetz (Anhang, Abschnitt II,

Ziff. 3 E-NBG).

229 Bodmer/Kleiner/Lutz (Anm. 111), Artikel 48 N. 2.

6284

2.8.2.4 Änderungen des Obligationenrechts

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 4 E-NBG) Die Artikel 1028 und 1118 OR verpflichten die SNB zur Leitung der Check- bzw. Wechselabrechnungsstelle. Diese Pflicht entspricht nicht mehr den heutigen Gege- benheiten und auferlegt der SNB auf einem stabilitätspolitisch irrelevanten Feld Pflichten, welche weiter gehen als jene, die sie künftig gemäss Artikel 19–21 E-NBG wahrzunehmen hat. Deshalb ist die SNB von der Pflicht zur Leitung der Ab- rechnungsstellen zu entbinden. Andererseits ist die fristgerechte Einlieferung bei ei- ner Abrechnungsstelle mit weitgehenden zivilrechtlichen Wirkungen verbunden (vgl. Art. 1028 Abs. 2 bzw. Art. 1118 OR, vgl. auch Art. 1128 Ziff. 3 OR), so dass selbst bei stark rückläufigem Gebrauch von Wechsel und Check im Interesse der Si- cherheit und der Verlässlichkeit des Rechtsverkehrs Klarheit herrschen sollte, wel- che Abrechnungsstelle damit gemeint ist. Dieses Interesse kann befriedigt werden, indem in den Artikel 1028 Absatz 2 bzw. Artikel 1118 OR eine Anerkennung der Abrechnungsstelle durch die Nationalbank verlangt wird. Die Kriterien für die An- erkennung müssten sich dabei sinngemäss an Artikel 20 E-NBG orientieren. Insbe- sondere müssten alle interessierten Banken Zugang zu der Abrechnungsstelle erhal- ten; darüber hinaus müsste Gewähr bestehen, dass von der Einreichung eines Checks oder eines Wechsels bei der Abrechnungsstelle bis zur Gutschrift bzw. bis zum Anbringen eines Protestvermerks höchstens ein Tag vergeht (Art. 1034 Abs. 2,

1129 Abs. 2 OR). Die vorgeschlagenen Änderungen von Artikel 1028 Absatz 2 und

Artikel 1118 OR sind mit dem Abkommen vom 7. Juni 1930230 über das Einheitli- che Wechselgesetz vereinbar.

2.8.2.5 Änderungen des Bundesrechtspflegegesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 5 E-NBG) Artikel 53 Absatz 1 Buchstabe b E-NBG sieht neu die Verwaltungsgerichtsbe- schwerde an das Bundesgericht gegen Entscheide des Bundesrates im Amtsenthe- bungsverfahren nach Artikel 41 Absatz 3 E-NBG und Artikel 45 Absatz 1 E-NBG vor (Ziff. 2.6.3.1). Dieser neue Rechtsmittelweg erfordert eine Anpassung von Arti- kel 98 Buchstabe a Bundesrechtspflegegesetz (OG), welcher regelt, wann Verfügun- gen des Bundesrats Gegenstand einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sein können. Nach geltendem Recht ist das nur der Fall, wenn die Verfügung auf dem Gebiet des Dienstverhältnisses von Bundespersonal ergangen ist und das Bundesrecht vorsieht, dass der Bundesrat als einzige Instanz entscheidet. Der Fall einer Amtsenthebung von Mitgliedern des Bankrates, des Direktoriums oder von Stellvertretern wird da- durch nicht erfasst, da es sich bei diesen Organen der Nationalbank nicht um Bun- despersonal handelt. Artikel 98 Buchstabe a OG ist mit einem neuen Buchstaben b entsprechend zu ergänzen. Ferner sieht Artikel 53 Absatz 2 E-NBG vor, dass Streitigkeiten zwischen Bund und Nationalbank betreffend die Vereinbarungen über Bankdienstleistungen (Art. 11 E-NBG) oder über die Gewinnausschüttung (Art. 31 E-NBG) durch das Bundesge- richt im Verfahren der verwaltungsrechtlichen Klage zu erledigen sind (Ziff. 2.6.3.2). Die verwaltungsrechtliche Klage ist in Artikel 116 OG geregelt,

230 SR 0.221.554.1

6285

welcher Auseinandersetzungen zwischen Bund und Nationalbank bisher nicht als Streitgegenstand in Betracht gezogen hat. Artikel 116 OG ist deshalb mit einem neuen Buchstaben d zu ergänzen. Der durch Artikel 53 Absatz 2 E-NBG ebenfalls erfasste Fall von Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen über die Gewinnaus- schüttungsvereinbarung wird hingegen bereits durch Artikel 116 Buchstabe a OG erfasst.

2.8.2.6 Änderung des Finanzhaushaltgesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 6 E-NBG) Artikel 36 Absatz 3, 1. Satz, Finanzhaushaltgesetz (FHG) verpflichtet die SNB, die Wertschriften des Bundes gebührenfrei zu verwalten und die Eidg. Finanzverwal- tung in Anlagefragen zu beraten. Die gebührenfreie Verwaltung von Wertschriften stellt keine die Führung der Geld- und Währungspolitik erleichternde Bankdienst- leistung dar und hat somit gemäss Artikel 11 E-NBG künftig grundsätzlich gegen angemessenes Entgelt zu erfolgen (Ziff. 2.2.4). Artikel 36 Absatz 3 FHG soll des- halb neu nur noch die Beratung des Eidg. Finanzverwaltung in Anlagefragen umfas- sen.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Der aus verschiedenen Gründen (Ziff. 1.4.6) vorgeschlagene Verzicht auf die Un- entgeltlichkeit von Bankdienstleistungen der SNB führt für den Bund zu Mehraus- gaben in der Höhe von rund 8,5 Millionen Franken pro Jahr. Für die Kantone ist die Revision des NBG nicht mit Mehrausgaben verbunden. Einnahmenseitig sind für Bund und Kantone vor allem die Notenbankgewinne von Interesse. Hier dürften sich die Einnahmen tendenziell eher erhöhen, weil das offe- nere und flexiblere Notenbankinstrumentarium der SNB nicht nur die Führung der Geldpolitik, sondern auch die Bewirtschaftung der Währungsreserven erleichtern wird. Klar festzuhalten ist dabei aber, dass der Hauptauftrag der SNB die Führung der Geldpolitik und nicht die Verfolgung eines Ertragsziels ist. Der geltende Verteilschlüssel, wonach ein Drittel der Notenbankgewinne an den Bund und zwei Drittel an die Kantone gehen, ist bereits von der Verfassung vorge- geben und wird deshalb im NBG unverändert übernommen. Einzig auf die bisher entrichtete Pro-Kopf-Ausschüttung an die Kantone wird neu der Einfachheit halber verzichtet, da diese insgesamt 5,5 Millionen Franken pro Jahr im Vergleich zum Kantonsanteil von zwei Dritteln des Notenbankgewinns keine Bedeutung mehr hat. Ebenfalls der Einfachheit halber wird die SNB von der Entrichtung «kantonaler und kommunaler Handänderungssteuern», die in der Vergangenheit jeweils bei Grund- stückgeschäften anfielen, befreit, da die Kantone ohnehin mit zwei Dritteln an dem – in jüngerer Zeit stark erhöhten – Nationalbankgewinn partizipieren. Im Übrigen sind Grundstückgeschäfte der SNB, die heute nur noch an vier Standorten (Zürich, Bern, Genf und Lugano) mit eigenen Liegenschaften vertreten ist, ohnehin sehr selten.

6286

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Das neue NBG hat keine Auswirkungen auf den Personalbestand des Bundes. Die im Rahmen der Änderungen des Banken- und Börsengesetzes (Anhang zum NBG) vorgesehene Aufsicht über Systembetreiber durch die EBK stellt keine neue Aufga- be dar, da die EBK bereits Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme auf deren Wunsch hin der Bankenaufsicht unterstellt hat. Die Überwachung sollte daher mit dem bestehenden Personalbestand der EBK durchgeführt werden können.

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Grundsätzlich tritt die SNB bei der Umsetzung der Geldpolitik als Anbieterin oder Nachfragerin am freien Markt auf. Im Zusammenhang mit der Abschätzung der Re- gulierungsfolgen des neuen Nationalbankgesetzes drängt sich deshalb einzig die Überprüfung von zwei Punkten auf: die in Artikel 5 Absatz 4 E-NBG vorgesehene Erbringung von Bankdienstleistungen für den Bund und die in Artikel 14–24 E-NBG umschriebenen geld- und währungspolitischen Befugnisse der SNB. Unbe- stritten dürften demgegenüber die Vorteile des bereits auf Verfassungsebene vorge- sehenen staatlichen Monopols zur Ausgabe von Banknoten und zur Führung der Geld- und Währungspolitik sein. Nicht eingegangen wird in diesem Kapitel zudem auf die volkswirtschaftliche Bedeutung von Notenbankauftrag, Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht der SNB, da diese bereits in den Erläuterungen zu den entspre- chenden Gesetzesartikeln detailliert beschrieben wird (Ziff. 1.2.2.2, 2.1.5.2, 1.2.2.3, 2.1.6, 2.1.7). Was die Bankdienstleistungen angeht, war die SNB im bisherigen Notenbankgesetz dazu verpflichtet, unentgeltlich als «Bankier des Bundes» zu agieren (Art. 15 NBG). Dieser Kontrahierungszwang verbunden mit dem Prinzip der Unentgeltlichkeit ist historisch erklärbar, weil zu Gründungszeiten der Nationalbank keine Geschäftsbank das ganze Gebiet der Schweiz abdeckte und dem Bund die gewünschten Bank- dienstleistungen hätte erbringen können. Aus heutiger Sicht ist diese Vorschrift je- doch volkswirtschaftlich unerwünscht, da sie die Gefahr von Wettbewerbsverzer- rungen und einer ineffizienten Leistungserbringung birgt (Ziff. 1.4.6.2.3). Von der geltenden Regulierung betroffen sind insbesondere Banken, die dem Bund die von der SNB erbrachten Dienstleistungen ebenfalls anbieten könnten. Im neuen NBG werden deshalb Kontrahierungszwang und Unentgeltlichkeitsprinzip fallen gelassen. Mit der Neuregelung in Artikel 5 Absatz 4 und Artikel 11 E-NBG wird sicherge- stellt, dass die SNB dem Bund unentgeltlich nur noch Bankdienstleistungen er- bringt, wenn dies aus geldpolitischer Sicht für die SNB vorteilhaft ist. Zudem er- bringt die SNB dem Bund Bankdienstleistungen, die er anderweitig nicht erhalten kann. Bewusst eingeschränkt wird der freie Markt im Bereich der geld- und währungspo- litischen Befugnisse der SNB. Wendet die SNB diese Befugnisse an, tritt sie anders als beim Einsatz ihres rechtsgeschäftlichen Instrumentariums nicht mehr als Anbie- terin oder Nachfragerin am freien Markt auf, sondern sie kann ihre Vertragspartner, in der Regel Banken sowie Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme, zu einem gewünschten Verhalten zwingen (Ziff. 1.5.1). Solche Instrumente sind aus volks- wirtschaftlicher Sicht nur dann sinnvoll, wenn das mit ihrem Einsatz erreichte Ziel

6287

höher gewichtet wird als die Kosten des Eingriffs in den freien Markt. Unter diesem Gesichtspunkt gilt es die statistischen Auskunftspflichten, die Mindestreservepflicht und die Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen zu prüfen. Die SNB erstellt bereits heute umfangreiche Finanzmarktstatistiken. Neu soll ein Statistikauftrag im Nationalbankgesetz eine einheitliche Grundlage für die Stati- stiktätigkeit der SNB schaffen, bestehende Lücken schliessen und der SNB den Aufbau einer umfassenden Finanzmarktstatistik ermöglichen. Diese statistischen Auskunfts- und Offenlegungspflichten gegenüber der SNB sind zwar für die betrof- fenen Unternehmer mit administrativem Aufwand verbunden. Demgegenüber ist ei- ne umfassende Finanzmarktstatistik nicht nur für die Führung der Geld- und Wäh- rungspolitik notwendig, sondern stellt auch eine Voraussetzung für die Aufsichts- und Überwachungstätigkeit der schweizerischen Finanzmarktaufsichtbehörden so- wie der SNB dar. Um den Erhebungsaufwand für die einzelnen Unternehmen mög- lichst gering zu halten, wird die SNB im NBG ausdrücklich verpflichtet, bei ihrer Erhebungstätigkeit mit den zuständigen Stellen des Bundes zusammenzuarbeiten sowie die Meldepflichtigen vor der Festlegung von Meldeorganisation und -verfahren anzuhören (Art. 14 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 3 E-NBG). Zudem sind die Statistiklieferanten zumeist gleichzeitig Abnehmer der SNB-Statistiken und werden somit durch den Nutzen, den sie aus der Statistiktätigkeit der Nationalbank im Fi- nanzmarktbereich ziehen, für ihren Erhebungsaufwand kompensiert. Im neuen NBG wird die SNB zwar wie bisher die Banken zum Einhalten von Min- destreservevorschriften verpflichten können; dieses Instrument ist jedoch neu nur noch dazu da, eine stetige, minimale Nachfrage nach Notenbankgeld sicherzustellen – aktive Veränderungen des Mindestreservesatzes, welche die Banken direkt zur Anpassung ihrer Geschäftstätigkeit zwingen, sind nicht mehr vorgesehen (Ziff. 1.5.3.3). Die neue Mindestreserveregelung ersetzt die geltenden Vorschriften über die Kassenliquidität der Banken. Da sie sich an die bisherigen Grundsätze hält, verursacht die neue Regelung keine zusätzlichen volkswirtschaftlichen Kosten. Neu wird hingegen im revidierten NBG eine Befugnis der SNB eingeführt, Zah- lungs- und Effektenabwicklungssysteme zu überwachen und Mindestanforderungen an für die Systemstabilität relevante Systeme zu stellen. Diese neue Befugnis soll dafür sorgen, dass Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme zuverlässig funktio- nieren. Damit wird nicht nur die Führung der Geld- und Währungspolitik erleichtert, sondern es wird auch ein präventiver Beitrag zur Vermeidung von Störungen und Instabilitäten an den Finanzmärkten, die negative volkswirtschaftliche Auswirkun- gen haben können, geleistet (Ziff. 1.5.6.1). Diese Beiträge zum guten Funktionieren der Wirtschaft rechtfertigen eine gewisse Einflussnahme auf die Ausgestaltung von stabilitätsrelevanten Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen, welche die SNB mit ihren Mindestanforderungen ausüben kann.

3.3 Auswirkungen auf die Informatik

Die Revision des NBG hat keine Auswirkungen auf die Informatik des Bundes.

6288

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 angemeldet (BBl 2000 2333).

5 Verhältnis zum internationalen Recht

In der internationalen Finanzarchitektur spielen die sogenannten Standards und Ko- dizes («standards and codes») eine bedeutsame Rolle.231 Dabei handelt es sich um rechtlich nicht verbindliche Regelwerke und Empfehlungen, welche durch Fachor- ganisationen und Expertenkomitees ausgearbeitet werden. Von den rund 60 Stan- dards und Kodizes, die bis heute erarbeitet wurden, zählen elf zu einem engeren Kernbestand, dessen Einhaltung vom Internationalen Währungsfonds (IWF) im Rahmen von sogenannten Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSC) überprüft wird. Zu diesem Kernbestand gehören insbesondere auch der Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies (IWF), die Core Principles for Systemically Important Payment Systems (BIZ, Committee on Payment and Settlement Systems, CPSS) sowie die Objectives and Principles of Securities Regulation (International Organization of Securities Com- missions, IOSCO). Auch die Marktteilnehmer berücksichtigen in ihren Risikomo- dellen heute zunehmend, ob in einer bestimmten Rechtsordnung die Standards und Kodizes beachtet werden. Obwohl rechtlich nicht verbindlich (sog. soft law), blei- ben diese Standards und Kodizes deshalb dennoch nicht ohne Wirkung. Die Vorlage ist mit diesen Standards und Kodizes kompatibel.

6 Verhältnis zum europäischen Recht

Bei der Totalrevision des NBG wurde den vom Europäischen System der Zentral- banken und der Europäischen Zentralbank (ESZB) gesetzten Standards betreffend Notenbankgesetzgebung Rechnung getragen. Diese europäischen Standards finden sich im Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank vom 7. Februar 1992 («ESZB-Statut»)232. Die explizite Konkretisierung der Unabhängigkeit auf Gesetzesstufe (Art. 6 E-NBG) stellt die funktionelle Unabhängigkeit der SNB in der Erfüllung ihrer Kernaufgaben sicher und macht das Schweizer Währungsrecht diesbezüglich europakompatibel (Art. 7 ESZB-Statut). Auch die Ausgestaltung der Rechenschaftspflicht der Nationalbank (Art. 7 E-NBG) lehnt sich an die Regelung gemäss ESZB-Statut an: Nach Artikel 15 ESZB-Statut obliegen der Europäischen Zentralbank (EZB) drei Arten von Berichtspflichten:

231 Vgl. dazu Mario Giovanoli, A New Architecture for the Global Financial Market: Legal Aspects of International Financial Standard Setting, in: International Monetary Law, Issues for the New Millennium, hsrg. von Mario Giovanoli, Oxford 2000, 3–59. 232 Eine nähere Umschreibung des EU-Rechts zu den jeweiligen Gesetzesbestimmungen findet sich im «Expertenbericht Nationalbankgesetz» (Anm. 87), S. 67 f.

6289

– Die EZB erstellt und veröffentlicht mindestens vierteljährlich Berichte über die Tätigkeit des ESZB (Art. 15.1). – Ein konsolidierter Ausweis des ESZB wird wöchentlich veröffentlicht (Art. 15.2). – Die EZB unterbreitet dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kom- mission sowie auch dem Europäischen Rat einen Jahresbericht über die Tä- tigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik (Art. 15.3). Der Geschäftskreis der SNB (Art. 9–13 E-NBG) übernimmt Elemente aus den Arti- keln 17, 18, 21, 23 und 24 aus dem ESZB-Statut. Die Ausgestaltung der Statistiktätigkeit des ESZB und der EZB wird in Artikel 5 ESZB-Statut umschrieben: Die EZB wird ermächtigt, «zur Wahrnehmung der Auf- gaben des ESZB» die erforderlichen statistischen Daten zu erheben. Im Übrigen wird festgehalten, dass die statistischen Aufgaben vorab von den nationalen Zentral- banken auszuführen sind, wobei mit anderen Organen und Einrichtungen der Ge- meinschaft, nationalen Behörden und internationalen Organisationen zusammenzu- arbeiten ist. Eine weitere Aufgabe der EZB besteht darin, die Harmonisierung der Bestimmungen über die Datenerhebung, -zusammenstellung und -weitergabe zu för- dern. Der Kreis der meldepflichtigen Personen wie auch die Frage der Vertraulich- keit der Daten sowie die möglichen Sanktionen bei Nichterfüllung von Melde- pflichten sind im ESZB-Statut – im Unterschied zum NBG – nicht direkt umschrie- ben, sondern werden in einer Ratsverordnung geregelt.233 Die Grundsätze für die Datenerhebung durch die EZB (breiter Ermessensspielraum betreffend Erhebung der Daten unter dem Vorbehalt der Auftragsbezogenheit) sollen im neuen NBG sinnge- mäss auch für die SNB Anwendung finden (Art. 14–16 E-NBG). Die Ausgestaltung der Mindestreservevorschriften (Art. 17 und 18 E-NBG) stimmt teilweise mit dem EU-Recht überein: Die EZB kennt wie die SNB eine Mindestre- serveregelung und kann «zur Verwirklichung der geldpolitischen Ziele verlangen, dass die in den Mitgliedstaaten niedergelassenen Kreditinstitute Mindestreserven auf Konten bei der EZB und den nationalen Zentralbanken unterhalten» (Art 19 ESZB- Statut). Sowohl im EU- wie auch im Schweizer Recht müssen die Banken die Min- destreserven nicht permanent halten, da die Erfüllung der Mindestreservepflicht an Monatsdurchschnitten gemessen wird. Im Unterschied zum Schweizer Recht, wo die Frage der Verzinsung offen bleibt und die SNB vorläufig von einer Verzinsung der Mindestreserven absehen wird, verzinst die EZB den Kreditinstituten das durch- schnittliche Mindestreserveguthaben. Dieser Unterschied liegt hauptsächlich darin begründet, dass die SNB – anders als die EZB – auch unverzinsliche Bargeldbestän- de der Banken als Mindestreserven anrechnet (Ziff. 2.3.2.2.1). Die im neuen Natio- nalbankgesetz (Art. 17 Abs. 2 E-NBG) vorgesehene Möglichkeit der SNB, die Min- destreservepflicht auch auf Emittenten von E-Geld im Nicht-Bankensektor auszu- dehnen, steht im Einklang mit den Bestrebungen der EU zur Beaufsichtigung der Tätigkeit von E-Geld-Instituten234, reicht jedoch weniger weit als diese.

233 Verordnung (EG) Nr. 2533/98 des Rates vom 23. November 1998 betreffend

die Erhebung statistischer Informationen durch die Europäische Zentralbank, ABl. L. 318/8, 27. November 1998.

234 KOM (1998) 461 endg., 21.9.1998.

6290

Was die Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen angeht, bildet im EU-Recht Artikel 22 ESZB-Statut die formelle Grundlage für die Ein- flussnahme der EZB auf die Gestaltung und den Betrieb von Zahlungs- und Ver- rechnungssystemen. Die EZB und die nationalen Zentralbanken werden in diesem Artikel ermächtigt, Einrichtungen zur Verfügung zu stellen und die EZB kann Ver- ordnungen erlassen, um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungs- systeme zu gewährleisten. Unter diese Bestimmung fällt das hauptsächlich für die Abwicklung von geldpolitischen Geschäften und Grossbetragszahlungen zwischen Banken eingesetzte europäische Bruttozahlungssystem «TARGET», welches von den nationalen Zentralbanken betrieben und von der EZB überwacht wird. Für Zahlungssysteme von Privaten haben das Europäische Parlament und der Rat der EU bereits vor dem Inkrafttreten der 3. Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion eine Richtlinie über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wert- papierliefer- und Abrechnungssystemen verabschiedet.235 Ihr Hauptziel ist es, Sys- temrisiken bei Geld- und Wertpapiertransaktionen zu verringern. Die Richtlinie gilt für nationale wie auch grenzüberschreitende Zahlungssysteme, und es ist unerheb- lich, ob der Teilnehmer in der EU oder einem Drittland domiziliert ist. Unter ande- rem sieht die Richtlinie die Möglichkeit vor, dass die Mitgliedstaaten Zahlungs- und Wertpapierabwicklungssysteme einer formellen Aufsicht unterstellen. Die im NBG vorgesehene Ausgestaltung der Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwick- lungssystemen (Art. 19–21 E-NBG) steht im Einklang mit den Zielen des EU- Rechts. Sie geht allerdings in der konkreten Umsetzung teilweise weiter, als dies ge- genwärtig im EU-Recht der Fall ist. Bei der Amtsdauer von Direktoriumsmitgliedern unterscheidet sich das EU- vom Schweizer Recht: Für Mitglieder des SNB-Direktoriums beträgt die Amtsdauer sechs, für Mitglieder des Direktoriums der EZB acht Jahre. Im Gegenzug ist beim EZB-Direktorium die Wiederwahl ausgeschlossen, während bei der SNB die Wie- derwahl als Mitglied des Direktoriums bzw. als dessen Stellvertreterin oder Stell- vertreter möglich sein soll (Art. 43 Abs. 2 E-NBG bzw. Art. 11.2 ESZB-Statut). Dies erscheint sachgerecht, weil das Motiv der EZB-Regelung, durch Ausschluss der Wiederwahl die Mitberücksichtigung nationaler Interessen in der europäischen Geldpolitik zu verhindern, für die SNB nicht zutrifft. Die Nennung von fachlichen Anforderungen an Direktoriumsmitglieder der SNB im Gesetzestext steht in Über- einstimmung mit dem europäischen Recht, wo die Statuten der EZB festhalten, dass die Mitglieder des EZB-Direktoriums «aus dem Kreis der in Währungs- oder Bank- fragen anerkannten und erfahrenen Persönlichkeiten» ausgewählt und ernannt wer- den (Art. 44 Abs. 1 E-NBG bzw. Art. 11.2 ESZB-Statut). Ebenfalls Übereinstim- mung mit dem EU-Recht herrscht bei den Unvereinbarkeitsbestimmungen, wo das NBG den Direktoriumsmitgliedern und ihren Stellvertretungen die Ausübung einer anderen wirtschaftlichen Tätigkeit oder eines eidgenössischen oder kantonalen Am- tes verbietet (Art. 44 Abs. 2 E-NBG) und das europäische Recht festhält, dass die Mitglieder des EZB-Direktoriums ihre Pflichten hauptamtlich ausüben müssen und weder einer entgeltlichen noch unentgeltlichen anderen Beschäftigung nachgehen dürfen (Art. 11.1 ESZB-Statut). Schliesslich wird auch beim Abberufungsrecht für Direktoriumsmitglieder die EU-Regelung übernommen: Für das Direktorium der EZB und die Präsidentinnen oder Präsidenten der nationalen Notenbanken ist die Möglichkeit der Amtsenthebung nur unter sehr restriktiven Voraussetzungen vorge-

235 Richtlinie 98/26/EG, ABl L 166/45, 11.6.1998.

6291

sehen, nämlich wenn das Mitglied die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat (Art. 11.4 und

14.2 ESZB-Statut). Diese Regelung wird für das SNB-Direktorium in Artikel 45

Absatz 1 E-NBG verankert.

7 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf die Artikel 99, 100 und 123 der Bundesverfassung.

6292

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 6098

1 Allgemeiner Teil 6101

1.1 Die Entwicklung der internationalen Währungsverhältnisse 6101

1.1.1 Internationales Währungssystem und Schweizer Geldpolitik im

Umbruch 6101

1.1.2 Europäische Währungsintegration 6103

1.2 Die neue Bundesverfassung als Basis einer modernen Währungsordnung 6104

1.2.1 Überblick über den nachgeführten Geld- und Währungsartikel in der

Bundesverfassung 6104

1.2.2 Kernelemente einer modernen Währungsordnung 6105

1.2.2.1 Einleitung 6105

1.2.2.2 Präziser Notenbankauftrag 6107

1.2.2.3 Unabhängigkeit 6107

1.2.2.4 Rechenschaftspflicht 6109

1.2.2.5 Erfordernis ausreichender Währungsreserven 6110

1.3 Die SNB als Institution im Wandel 6110

1.3.1 Die Entstehung der SNB 6110

1.3.1.1 Der Weg zum ersten Nationalbankgesetz 6110

1.3.1.2 Aktiengesellschaft zur Sicherung der Unabhängigkeit 6111

1.3.2 Die SNB als besondere Aktiengesellschaft 6112

1.3.2.1 Spezialgesetz anstelle von Statuten 6112

1.3.2.2 Föderale Elemente in der Organisation 6113

1.3.2.3 Durch Verwaltungsrecht beschränkte Aktionärsrechte 6113

1.3.2.4 Strikte Trennung von Aufsichts- und Leitungsfunktionen 6114

1.3.2.5 Rechnungslegung und Gewinnverteilung 6114

1.3.3 Wandel in Aufgabenstellung und Umfeld 6116

1.3.3.1 Von der Bargeldversorgung zur Geldpolitik 6116

1.3.3.2 Gestiegene Bedeutung der internationalen

Währungszusammenarbeit 6117

1.3.3.3 Auswirkungen flexibler Wechselkurse auf den

Kompetenzgehalt 6118

1.3.3.4 Reform des Aktienrechts 6119

1.3.3.5 Relevanz des eidgenössischen Börsengesetzes 6120

1.3.4 Paradigmenwechsel in der Gewinnausschüttung 6121

1.3.4.1 Fehlende Gewinnermittlungsnorm 6121

1.3.4.2 Die Gewinnausschüttung der SNB bis 1991 6121

1.3.4.3 Das Gewinnausschüttungskonzept 1991 6122

1.3.4.4 Gewinnausschüttungsvereinbarung 1998 6123

1.3.4.5 Gewinnausschüttungsvereinbarung 2002 6123

1.3.5 Konsequenzen der neuen Bundesverfassung 6124

1.3.5.1 Stärkung der aktienrechtlichen Elemente 6124

1.3.5.2 Umsetzung des Auftrags zum Aufbau von

Währungsreserven 6126

6293

1.3.5.3 Anpassungen in den Zuständigkeiten von Bundesrat und

Bankorganen 6126 1.3.5.3.1 Kompetenzverteilung Bundesrat – Bankrat 6126 1.3.5.3.2 Kompetenzverteilung Bundesrat – Direktorium 6127

1.3.6 Reformbedürftige Organstruktur der SNB 6128

1.3.6.1 Diskrepanz zwischen gesetzlicher Ordnung und Realität 6128

1.3.6.2 Überlebte Zuständigkeiten des Bankausschusses 6129

1.3.6.3 Lokaldirektionen als Organe ohne eigenständige

Kompetenzen 6129

1.3.6.4 Lokalkomitees ohne Organfunktionen 6130

1.3.6.5 Folgerung 6131

1.4 Die Rechtsgeschäfte der SNB 6131

1.4.1 Grundkonzept der geltenden Norm über den Geschäftskreis 6131

1.4.2 Ungenügen des geltenden Regelungsansatzes 6132

1.4.2.1 Überholte Kriterien zur Risikobegrenzung 6132

1.4.2.2 Fehlende Systematik, Lücken 6132

1.4.3 Zielsetzungen der Reform 6133

1.4.4 Selektionskriterien für den Geschäftskreis 6134

1.4.4.1 Einleitung 6134

1.4.4.2 Liquidität 6134

1.4.4.2.1 Begriff und Bedeutung 6134 1.4.4.2.2 Indikatoren 6135

1.4.4.3 Risiko und Ertrag 6135

1.4.4.3.1 Begriffe und Bedeutung 6135 1.4.4.3.2 Risikoarten 6136 1.4.4.3.3 Risikomessung und -steuerung 6136 1.4.4.3.4 Risikomanagement 6137

1.4.4.4 Vermeidung von Ziel- und Interessenkonflikten 6137

1.4.4.5 Andere Kriterien 6138

1.4.5 Folgerungen für die Wahl der Notenbankgeschäfte 6139

1.4.6 Bankgeschäfte der SNB für den Bund 6140

1.4.6.1 Verfassungsrechtliche Ausgangslage 6140

1.4.6.1.1 Bankgeschäfte für den Bund als Nebenaufgabe der SNB 6140 1.4.6.1.2 Unabhängigkeit der SNB 6140 1.4.6.1.3 Unentgeltlichkeit und Gewinnverteilungsvorschrift 6141

1.4.6.2 Gegenwärtige Situation 6141

1.4.6.2.1 Rechtslage 6141 1.4.6.2.2 Dienstleistungen der SNB für den Bund und ihre Kosten 6142 1.4.6.2.3 Problematik 6143

1.4.6.3 Elemente einer Neuregelung 6144

1.4.6.3.1 Grundsätzliche Offenheit für alle Bankgeschäfte 6144

6294

1.4.6.3.2 Entgeltlichkeit als Prinzip – Unentgeltlichkeit bei Dienstleistungen mit Nutzen für die Geld- und Währungspolitik 6144 1.4.6.3.3 Verzicht auf den Kontrahierungszwang – Ablehnung der Leistungserbringung nur aus zwingendem Grund 6145 1.4.6.3.4 Verbot der Kreditgewährung an die öffentliche Hand 6145

1.5 Hoheitliche Instrumente der SNB 6146

1.5.1 Übersicht 6146

1.5.2 Rechtsgrundlagen für die Statistiktätigkeit 6147

1.5.2.1 Übersicht über das geltende Recht 6147

1.5.2.2 Notwendigkeit einer umfassenden Rechtsgrundlage 6148

1.5.2.2.1 Schliessen von Lücken 6148 1.5.2.2.2 Aufbau einer Finanzmarktstatistik 6149

1.5.3 Mindestreserven 6150

1.5.3.1 Einleitung 6150

1.5.3.2 Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte 6150

1.5.3.2.1 Zwei Pfeiler des schweizerischen Systems 6150 1.5.3.2.2 Die Mindestreserven im Nationalbankgesetz (Art. 16a–16f NBG) 6150 1.5.3.2.3 Die Liquiditätsvorschriften gemäss Bankengesetz (Art. 15–20 BankV) 6151

1.5.3.3 Funktion von Mindestreserven zur aktiven Beeinflussung

der Geldschöpfung 6152

1.5.3.4 Funktion von Mindestreserven zur Sicherung einer

minimalen Nachfrage nach Notenbankgeld 6154

1.5.3.5 Funktion von Mindestreserven aus prudenzieller Sicht 6155

1.5.3.6 Schlussfolgerung: Neuregelung der

Mindestreservevorschriften im Nationalbankgesetz 6156

1.5.4 Emissionskontrolle 6156

1.5.4.1 Einleitung 6156

1.5.4.2 Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 6157

1.5.4.3 Beurteilung der geldpolitischen Funktion 6157

1.5.4.4 Schlussfolgerung: Verzicht auf die Emissionskontrolle 6158

1.5.5 Kapitalverkehrskontrollen 6158

1.5.5.1 Einleitung 6158

1.5.5.2 Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte 6158

1.5.5.2.1 Kapitalexportkontrolle 6158 1.5.5.2.2 Kapitalimportkontrolle 6159

1.5.5.3 Beurteilung der geldpolitischen Funktion 6159

1.5.5.3.1 Theoretische Funktionsweise von Kapitalverkehrskontrollen 6159 1.5.5.3.2 Wirksamkeit von Kapitalverkehrskontrollen in der Praxis 6160

6295

1.5.5.3.3 Volkswirtschaftliche Kosten von Kapitalverkehrskontrollen 6162

1.5.5.4 Schlussfolgerung: Verzicht auf Kapitalverkehrskontrollen 6163

1.5.6 Überwachung von Zahlungs- und

Effektenabwicklungssystemen 6163

1.5.6.1 Einleitung 6163

1.5.6.2 Die Rolle von Zahlungs- und

Effektenabwicklungssystemen 6164

1.5.6.3 Internationale Bestrebungen zur Überwachung von

Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen 6165

1.5.6.4 Anforderungen an Zahlungs- und

Effektenabwicklungssysteme 6166 1.5.6.4.1 Spezifische Anforderungen an Zahlungssysteme 6166 1.5.6.4.2 Spezifische Anforderungen an Effektenabwicklungssysteme 6167 1.5.6.4.3 Gemeinsame Anforderungen an Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme 6168

1.5.6.5 Sonderproblem: E-Geld (Electronic Money) 6168

1.5.6.5.1 Begriff 6168 1.5.6.5.2 Geldpolitische Problemstellungen 6168 1.5.6.5.3 Systemische Problemstellungen 6169 1.5.6.5.4 Prudenzielle Problemstellungen 6169

1.5.6.6 Grundzüge einer Regelung zur Systemüberwachung 6170

1.5.6.6.1 Geltungsbereich 6170 1.5.6.6.2 Aufgabenteilung und Kompetenzabgrenzung zwischen SNB und EBK 6170 1.5.6.6.3 Hauptelemente der Regelung 6171 1.5.6.6.3.1 Übersicht 6171 1.5.6.6.3.2 Systemüberwachung durch die SNB 6171 1.5.6.6.3.3 Beaufsichtigung der Systembetreiber durch die EBK 6172 1.5.6.6.3.4 Koordination und Zusammenarbeit zwischen EBK und SNB 6172 1.5.6.6.3.5 Zusammenarbeit der SNB mit ausländischen Aufsichtsbehörden 6173

1.6 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens 6173

2 Besonderer Teil: Kommentar zu den einzelnen Gesetzesbestimmungen 6174

2.1 1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen 6174

2.1.1 Rechtsform und Firma (Art. 1 E-NBG) 6174

2.1.1.1 Einleitung 6174

2.1.1.2 Rechtsform 6175

2.1.1.3 Firma 6175

2.1.2 Subsidiäre Geltung des Obligationenrechts (Art. 2 E-NBG) 6176

2.1.3 Sitze und Bankstellennetz der SNB (Art. 3 E-NBG) 6176

2.1.3.1 Einleitung 6176

2.1.3.2 Sitze (Art. 3 Abs. 1 E-NBG) 6177

6296

2.1.3.3 Zweigniederlassungen, Agenturen und Vertretungen

(Art. 3 Abs. 2 und 3 E-NBG) 6177

2.1.4 Notenmonopol der SNB (Art. 4 E-NBG) 6178

2.1.4.1 Verfassungsrechtliche und gesetzliche Ausgangslage 6178

2.1.4.2 Unnötige Befristung des Notenmonopols 6178

2.1.4.3 Dauerhafte Übertragung des Notenmonopols auf die SNB 6179

2.1.5 Aufgaben der Notenbank (Art. 5 E-NBG) 6179

2.1.5.1 Einleitung 6179

2.1.5.2 Der Auftrag der SNB (Art. 5 Abs. 1 E-NBG) 6179

2.1.5.2.1 Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes 6179 2.1.5.2.2 Gewährleistung der Preisstabilität 6180 2.1.5.2.3 Beachtung der konjunkturellen Entwicklung 6182

2.1.5.3 Die Kernaufgaben der SNB (Art. 5 Abs. 2 E-NBG) 6183

2.1.5.3.1 Versorgung des Schweizerfranken-Geldmarktes mit Liquidität (Art. 5 Abs. 2 Bst. a) 6183 2.1.5.3.2 Gewährleistung der Bargeldversorgung (Art. 5 Abs. 2 Bst. b) 6184 2.1.5.3.3 Erleichterung und Sicherung des Funktionierens bargeldloser Zahlungssysteme (Art. 5 Abs. 2 Bst. c) 6185 2.1.5.3.4 Verwaltung der Währungsreserven (Art. 5 Abs. 2 Bst. d) 6186 2.1.5.3.5 Beitrag zur Stabilität des Finanzsystems (Art. 5 Abs. 2 Bst. e) 6186

2.1.5.4 Sonderaufgabe: Mitwirkung bei der internationalen

Währungskooperation (Art. 5 Abs. 3 E-NBG) 6187

2.1.5.5 Nebenaufgabe: Bankdienstleistungen für den Bund

(Art. 5 Abs. 4 E-NBG) 6188

2.1.6 Weisungsfreiheit der SNB (Art. 6 E-NBG) 6189

2.1.7 Rechenschaftspflicht und Information (Art. 7 E-NBG) 6190

2.1.7.1 Einleitung 6190

2.1.7.2 Rechenschaftsablage gegenüber dem Bundesrat

(Art. 7 Abs. 1 E-NBG) 6190

2.1.7.3 Rechenschaftsablage gegenüber der Bundesversammlung

(Art. 7 Abs. 2 E-NBG) 6192

2.1.7.4 Information der Öffentlichkeit (Art. 7 Abs. 3 E-NBG) 6192

2.1.7.5 Veröffentlichung von Berichten und Daten

(Art. 7 Abs. 4 E-NBG) 6193

2.1.8 Steuerbefreiung der SNB (Art. 8 E-NBG) 6194

2.2 2. Kapitel: Geschäftskreis 6194

2.2.1 Einleitung 6194

2.2.2 Geschäfte mit Finanzmarktteilnehmern (Art. 9 E-NBG) 6195

2.2.2.1 Aufgabenbezogenheit der Rechtsgeschäfte

(Art. 9 Abs. 1 E-NBG) 6195

6297

2.2.2.2 Kontoführung und Wertaufbewahrung

(Art. 9 Abs. 1 Bst. a E-NBG) 6195

2.2.2.3 Konten der SNB bei Dritten (Art. 9 Abs. 1 Bst. b E-NBG) 6196

2.2.2.4 Abschluss von Finanzmarktgeschäften

(Art. 9 Abs. 1 Bst. c E-NBG) 6196

2.2.2.5 SNB-eigene Schuldverschreibungen und Derivate

(Art. 9 Abs. 1 Bst. d E-NBG) 6198

2.2.2.6 Darlehensgewährung an Banken und andere

Finanzmarktteilnehmer (Art. 9 Abs. 1 Bst. e E-NBG) 6198

2.2.2.7 Halten und Verwalten von Vermögenswerten

(Art. 9 Abs. 1 Bst. f E-NBG) 6199

2.2.2.8 Allgemeine Geschäftsbedingungen der SNB

(Art. 9 Abs. 2 E-NBG) 6199

2.2.3 Geschäfte mit anderen Zentralbanken und mit internationalen

Organisationen (Art. 10 E-NBG) 6200

2.2.4 Geschäfte für den Bund (Art. 11 E-NBG) 6201

2.2.5 Beteiligungen und Mitgliedschaftsrechte (Art. 12 E-NBG) 6202

2.2.6 Geschäfte für den eigenen Betrieb (Art. 13 E-NBG) 6204

2.3 3. Kapitel: Geld- und währungspolitische Befugnisse 6204

2.3.1 1. Abschnitt: Statistik 6204

2.3.1.1 Erhebung statistischer Daten (Art. 14 E-NBG) 6204

2.3.1.1.1 Zweck (Art. 14 Abs. 1 E-NBG) 6204 2.3.1.1.2 Nationale und internationale Zusammenarbeit bei der Erhebung statistischer Daten (Art. 14 Abs. 2 E-NBG) 6205

2.3.1.2 Auskunftspflicht (Art. 15 E-NBG) 6205

2.3.1.2.1 Adressaten statistischer Auskunftspflichten 6205 2.3.1.2.2 1. Kreis: Banken, Börsen, Effektenhändler und Fondsleitungen (Art. 15 Abs. 1 E-NBG) 6206 2.3.1.2.3 2. Kreis: Weitere Akteure auf den Finanzmärkten (Art. 15 Abs. 2 E-NBG) 6206 2.3.1.2.4 Inhalt und Häufigkeit der Erhebungen (Art. 15 Abs. 3 E-NBG) 6208

2.3.1.3 Vertraulichkeit ( Art. 16 E-NBG) 6209

2.3.1.3.1 Geheimhaltung (Art. 16 Abs. 1 E-NBG) 6209 2.3.1.3.2 Veröffentlichung von Statistiken (Art. 16 Abs. 2 E-NBG) 6210 2.3.1.3.3 Datenweitergabe in aggregierter Form (Art. 16 Abs. 3 E-NBG) 6210 2.3.1.3.4 Austausch von Meldungen mit Aufsichtsbehörden (Art. 16 Abs. 4 E-NBG) 6211 2.3.1.3.5 Anwendbarkeit des Datenschutzgesetzes (Art. 16 Abs. 5 E-NBG) 6211

2.3.2 2. Abschnitt: Mindestreserven 6212

2.3.2.1 Zweck und Geltungsbereich (Art. 17 E-NBG) 6212

2.3.2.1.1 Zweck (Art. 17 Abs. 1 E-NBG) 6212

6298

2.3.2.1.2 Geltungsbereich (Art. 17 Abs. 1 und 2 E-NBG) 6212

2.3.2.2 Ausgestaltung (Art. 18 E-NBG) 6213

2.3.2.2.1 Komponenten der Mindestreserven (Art. 18 Abs. 1 E-NBG) 6213 2.3.2.2.2 Mindestreservepflichtige Verbindlichkeiten und Höchstsatz (Art. 18 Abs. 2 E-NBG) 6215 2.3.2.2.3 Bankengruppen mit konsolidierter Liquiditätshaltung und Bankkonzerne (Art. 18 Abs. 3 E-NBG) 6217 2.3.2.2.4 Nachweispflicht (Art. 18 Abs. 4 E-NBG) 6217 2.3.2.2.5 Erlass von Ausführungsvorschriften (Art. 18 Abs. 5 E-NBG) 6217

2.3.3 3. Abschnitt: Überwachung von Zahlungs- und

Effektenabwicklungssystemen 6218

2.3.3.1 Zweck und Geltungsbereich (Art. 19 E-NBG) 6218

2.3.3.2 Ausgestaltung (Art. 20 E-NBG) 6219

2.3.3.2.1 Übersicht 6219 2.3.3.2.2 Erweiterte Offenlegungspflicht (Art. 20 Abs. 1 E-NBG) 6219 2.3.3.2.3 Mindestanforderungen (Art. 20 Abs. 2 E-NBG) 6220 2.3.3.2.4 Erlass von Ausführungsvorschriften (Art. 20 Abs. 3 E-NBG) 6222

2.3.3.3 Zusammenarbeit mit Aufsichts- und

Überwachungsbehörden (Art. 21 E-NBG) 6222

2.3.4 4. Abschnitt: Kontrolle und Sanktionen 6224

2.3.4.1 Überprüfung von Auskunfts- und Mindestreservepflicht

(Art. 22 E-NBG) 6224 2.3.4.1.1 Überprüfung durch gesetzliche Revisionsstellen (Art. 22 Abs. 1 E-NBG) 6224 2.3.4.1.2 Überprüfung durch SNB oder neutrale Revisoren/ Anzeige bei Widerhandlung (Art. 22 Abs. 2 und 3 E-NBG) 6225

2.3.4.2 Verwaltungsrechtliche Sanktionen (Art. 23 E-NBG) 6225

2.3.4.2.1 Verzinsung der Mindestreserveunterschreitung (Art. 23 Abs. 1 E-NBG) 6225 2.3.4.2.2 Massnahmen gegenüber Betreibern von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen (Art. 23 Abs. 2 E-NBG) 6226

2.3.4.3 Strafbestimmung (Art. 24 E-NBG) 6227

2.3.4.3.1 Geltende Regelung 6227 2.3.4.3.2 Vereinheitlichter Strafrahmen (Art. 24 Abs. 1 und 2 E-NBG) 6227 2.3.4.3.3 Zuständigkeit und Verjährung (Art. 24 Abs. 3 und 4 E-NBG) 6228

2.4 4. Kapitel: Aktienrechtliche Bestimmungen 6228

2.4.1 1. Abschnitt: Aufbau der Aktiengesellschaft 6228

6299

2.4.1.1 Aktienkapital, Form der Aktien (Art. 25 E-NBG) 6228

2.4.1.1.1 Aktienkapital (Art. 25 Abs. 1 E-NBG) 6228 2.4.1.1.2 Form der Aktien (Art. 25 Abs. 2 E-NBG) 6230

2.4.1.2 Aktienbuch, Übertragungsbeschränkungen

(Art. 26 E-NBG) 6231 2.4.1.2.1 Aktienbuch (Art. 26 Abs. 1 E-NBG) 6231 2.4.1.2.2 Übertragungsbeschränkungen (Art. 26 Abs. 2 und 3 E-NBG) 6231

2.4.1.3 Kotierungsbestimmungen (Art. 27 E-NBG) 6233

2.4.1.4 Bekanntmachungen (Art. 28 E-NBG) 6233

2.4.2 2. Abschnitt: Gewinnermittlung undGewinnverteilung 6234

2.4.2.1 Jahresrechnung (Art. 29 E-NBG) 6234

2.4.2.2 Gewinnermittlung (Art. 30 E-NBG) 6234

2.4.2.3 Gewinnverteilung (Art. 31 E-NBG) 6238

2.4.2.3.1 Einleitung 6238 2.4.2.3.2 Gesetzlicher Reservefonds 6238 2.4.2.3.3 Dividende (Art. 31 Abs. 1 E-NBG) 6239 2.4.2.3.4 Zuweisung an Bund und Kantone (Art. 31 Abs. 2, 1. Satz, und Abs. 3 E-NBG) 6239 2.4.2.3.5 Vereinbarung mit dem EFD (Art. 31 Abs. 2, 2. Satz, E-NBG) 6240

2.4.2.4 Liquidation (Art. 32 E-NBG) 6240

2.5 5. Kapitel: Die Organisation der SNB 6242

2.5.1 1. Abschnitt: Organe (Art. 33 E-NBG) 6242

2.5.2 2. Abschnitt: Die Generalversammlung 6242

2.5.2.1 Einleitung 6242

2.5.2.2 Durchführung (Art. 34 E-NBG) 6243

2.5.2.3 Einberufung, Verhandlungsgegenstände (Art. 35 E-NBG) 6243

2.5.2.4 Befugnisse (Art. 36 E-NBG) 6244

2.5.2.5 Teilnahme (Art. 37 E-NBG) 6245

2.5.2.6 Beschlüsse (Art. 38 E-NBG) 6245

2.5.3 3. Abschnitt: Der Bankrat 6245

2.5.3.1 Übersicht 6245

2.5.3.2 Wahl und Amtsdauer (Art. 39 E-NBG) 6246

2.5.3.2.1 Zusammensetzung und Wahlorgan (Art. 39 Abs. 1 und 2 E-NBG) 6246 2.5.3.2.2 Amtsdauer und Wiederwahl (Art. 39 Abs. 3 und 4 E-NBG) 6247

2.5.3.3 Voraussetzungen (Art. 40 E-NBG) 6247

2.5.3.4 Rücktritt, Abberufung und Ersatzwahl (Art. 41 E-NBG) 6248

2.5.3.5 Aufgaben (Art. 42 E-NBG) 6248

2.5.3.5.1 Aufsicht und Kontrolle durch den Bankrat (Art. 42 Abs. 1 E-NBG) 6248 2.5.3.5.2 Kernkompetenzen des Bankrates (Art. 42 Abs. 2 E-NBG) 6249

6300

2.5.3.5.2.1 Gemäss Aktienrecht unübertragbare Kompetenzen von Verwaltungsräten 6249 2.5.3.5.2.2 Die «Oberleitungskompetenz» des Bankrates 6249 2.5.3.5.2.3 Die Organisationsverantwortung des Bankrates 6251 2.5.3.5.2.4 Die Finanzverantwortung des Bankrates 6252 2.5.3.5.2.5 Übrige Kernkompetenzen des Bankrats 6253 2.5.3.5.3 Weitere Normierung auf Reglementsstufe (Art. 42 Abs. 3 E-NBG) 6253

2.5.4 4. Abschnitt: Das Direktorium 6254

2.5.4.1 Einleitung 6254

2.5.4.2 Wahl und Amtsdauer (Art. 43 E-NBG) 6254

2.5.4.2.1 Zusammensetzung (Art. 43 Abs. 1 E-NBG) 6254 2.5.4.2.2 Wahlorgan, Amtsdauer und Präsidium (Art. 43 Abs. 2 und 3 E-NBG) 6255

2.5.4.3 Voraussetzungen (Art. 44 E-NBG) 6255

2.5.4.3.1 Persönliche und fachliche Anforderungen, Bürgerrecht und Wohnsitznahme (Art. 44 Abs. 1 E-NBG) 6255 2.5.4.3.2 Unvereinbarkeitsbestimmungen (Art. 44 Abs. 2 E-NBG) 6256 2.5.4.3.3 Stellvertreterinnen und Stellvertreter von Direktoriumsmitgliedern (Art. 44 Abs. 3 E-NBG) 6256

2.5.4.4 Abberufung und Ersatzwahl (Art. 45 E-NBG) 6256

2.5.4.4.1 Abberufung (Art. 45 Abs. 1 E-NBG) 6256 2.5.4.4.2 Ersatzwahlen und Entschädigungsansprüche (Art. 45 Abs. 2 E-NBG) 6257

2.5.4.5 Aufgaben (Art. 46 E-NBG) 6258

2.5.4.5.1 Direktorium als geschäftsleitendes Organ (Art. 46 Abs. 1 E-NBG) 6258 2.5.4.5.2 Zuständigkeiten in Ausübung des Notenbankauftrags (Art. 46 Abs. 2, Bst. a–e) 6259 2.5.4.5.3 Personal (Art. 46 Abs. 2, Bst. f und g) 6259 2.5.4.5.3.1 Besoldung 6259 2.5.4.5.3.2 Privatrechtliches Arbeitsverhältnis 6260 2.5.4.5.3.3 Prokura und Handelsvollmacht 6260 2.5.4.5.3.4 Voraussetzungen der Anstellung 6261 2.5.4.5.4 Zuteilung der Aufgaben im Rahmen des Organisationsreglements (Art. 46 Abs. 3 E-NBG) 6262

2.5.5 5. Abschnitt: Die Revisionsstelle 6262

2.5.5.1 Einleitung 6262

2.5.5.2 Wahl und Voraussetzungen (Art. 47 E-NBG) 6263

2.5.5.3 Aufgaben (Art. 48 E-NBG) 6264

2.5.6 6. Abschnitt: Geheimhaltungspflicht, Informationsaustausch und

Verantwortlichkeit 6265

2.5.6.1 Geheimhaltungspflicht (Art. 49 E-NBG) 6265

6301

2.5.6.2 Informationsaustausch (Art. 50 E-NBG) 6266

2.5.6.3 Verantwortlichkeit (Art. 51 E-NBG) 6267

2.6 6. Kapitel: Verfahren und Rechtsschutz 6268

2.6.1 Einleitung 6268

2.6.2 Verfügungen (Art. 52 E-NBG) 6269

2.6.2.1 Entscheide der SNB (Art. 52 Abs. 1 E-NBG) 6269

2.6.2.2 Vollstreckbarkeit (Art. 52 Abs. 2 E-NBG) 6269

2.6.3 Verwaltungsrechtspflege (Art. 53 E-NBG) 6270

2.6.3.1 Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 53 Abs. 1 E-NBG) 6270

2.6.3.2 Verwaltungsrechtliche Klage (Art. 53 Abs. 2 E-NBG) 6271

2.6.4 Zuständigkeit der Zivilgerichte (Art. 54 E-NBG) 6272

2.7 7. Kapitel: Schlussbestimmungen 6273

2.7.1 1. Abschnitt: Aufhebung und Änderung bisherigen Rechts

(Art. 55 E-NBG) 6273

2.7.2 2. Abschnitt: Übergangsbestimmungen 6273

2.7.2.1 Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme

(Art. 56 E-NBG) 6273

2.7.2.2 Herabsetzung des Aktienkapitals, Übertragung des

Reservefonds (Art. 57 E-NBG) 6273

2.7.2.3 Schuldbuchforderungen (Art. 58 E-NBG) 6274

2.7.3 Referendum und Inkrafttreten (Art. 59 E-NBG) 6274

2.8 Anhang: Aufhebung und Änderung bisherigen Rechts 6274

2.8.1 Aufhebung bisherigen Rechts 6274

2.8.1.1 Aufhebung des geltenden Nationalbankgesetzes

(Anhang, Abschnitt I, Ziff. 1 E-NBG) 6274

2.8.1.2 Aufhebung des Bundesgesetzes über das eidgenössische

Schuldbuch (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 2 E-NBG) 6274 2.8.1.2.1 Entstehungsgeschichte und Inhalt des Gesetzes 6274 2.8.1.2.2 Gründe für die Schaffung des eidgenössischen Schuldbuchs 6275 2.8.1.2.3 Heutige Problematik des Schuldbuchs 6275 2.8.1.2.4 Abnehmende Bedeutung 6276 2.8.1.2.5 Abschaffung des Schuldbuches unter Wahrung der Rechte heutiger Schuldbuchgläubiger 6276

2.8.1.3 Aufhebung des Bundesbeschlusses über dieBeteiligung der

SNB an der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 3 E-NBG) 6277

2.8.1.4 Aufhebung des Bundesbeschlusses über die Erneuerung des

ausschliesslichen Rechts der SNB zur Ausgabe von Banknoten (Anhang, Abschnitt I, Ziff. 4 E-NBG) 6277

2.8.2 Änderungen bisherigen Rechts 6277

2.8.2.1 Änderungen des Bankengesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 1 E-NBG) 6277 2.8.2.1.1 Neuer Artikel 1bis E-BankG 6277 2.8.2.1.2 Neufassung von Artikel 4 BankG 6278

6302

2.8.2.1.2.1 Anpassung der Bestimmungen über die Mindestliquidität 6278 2.8.2.1.2.2 Anpassung der Eigenmittelvorschriften 6280 2.8.2.1.2.3 Anwendung auf konsolidierter Ebene 6280 2.8.2.1.2.4 Delegation an den Bundesrat und an die Eidgenössische Bankenkommission 6281 2.8.2.1.2.5 Unveränderte Grundregeln 6282 2.8.2.1.3 Aufhebung von Art. 7–9 BankG 6282 2.8.2.1.4 Ergänzung von Artikel 23bis BankG 6283 2.8.2.1.5 Sonstige Änderungen des Bankengesetzes 6284

2.8.2.2 Änderungen des Börsengesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 2 E-NBG) 6284

2.8.2.3 Änderungen des Anlagefondsgesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 3 E-NBG) 6284

2.8.2.4 Änderungen des Obligationenrechts

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 4 E-NBG) 6285

2.8.2.5 Änderungen des Bundesrechtspflegegesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 5 E-NBG) 6285

2.8.2.6 Änderung des Finanzhaushaltgesetzes

(Anhang, Abschnitt II, Ziff. 6 E-NBG) 6286

3 Auswirkungen 6286

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 6286

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 6286

3.1.2 Personelle Auswirkungen 6287

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 6287

3.3 Auswirkungen auf die Informatik 6288

4 Legislaturplanung 6289

5 Verhältnis zum internationalen Recht 6289

6 Verhältnis zum europäischen Recht 6289

7 Verfassungsmässigkeit 6292

Bundesgesetz über die Schweizerische Nationalbank (Entwurf) 6304

6303