Botschaft zum Abkommen mit Rumänien über die polizeiliche Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Kriminalität

06.015

vom 1. Februar 2006

Sehr geehrte Herren Präsidenten Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens vom 19. September 2005 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Rumänien über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus, des organisierten Verbrechens, des illegalen Handels mit Betäubungsmitteln, psychotro- pen Stoffen und Vorläuferchemikalien sowie weiterer strafbarer transnationaler Handlungen.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. Februar 2006 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2005-2927 2217

Übersicht

Die Gefahrenlage der Schweiz hängt nicht nur von Binnenfaktoren ab, sondern wird in verschiedener Hinsicht zusehends durch internationale Bezüge geprägt. Gleich- zeitig lässt sich das internationale Verbrechen nur auf internationaler Ebene erfolg- versprechend bekämpfen. Deshalb ist die Schweiz zur Abwehr dieser Gefahren auf die Zusammenarbeit mit ausländischen und internationalen Partnern angewiesen. Neben der globalen Zusammenarbeit im Rahmen von Interpol und den regionalen europäischen Bestrebungen im Zuge von Schengen, Europol und Eurojust ist die bilaterale Zusammenarbeit ein wichtiges Standbein der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit der Schweiz. Bilaterale Kooperationsverträge bestehen zurzeit mit den Nachbarstaaten der Schweiz und mit Ungarn. Zudem wurden mit Slowenien, Lettland, der Tschechischen Republik sowie mit Albanien und Mazedonien solche Verträge unterzeichnet. Das vorliegende Abkommen mit Rumänien verstärkt die bilaterale Zusammenarbeit mit einem Staat in Osteuropa, einer Region, die für die Wahrung der inneren Sicherheit der Schweiz wichtig ist. Das Abkommen mit Rumänien wurde im Rahmen zweier Treffen ausgehandelt, die Ende des Sommers 2004 und im Frühling 2005 stattfanden. Das Abkommen wurde am 31. August 2005 vom Bundesrat genehmigt und von Bundesrat Christoph Blo- cher am 19. September 2005 in Bukarest unterzeichnet. Wie die anderen mit der Schweiz geschlossenen Abkommen regelt auch dasjenige mit Rumänien die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den nach jeweiligem Landesrecht zuständigen Polizeibehörden im Bereich des Informations- austauschs, der Koordination operativer Einsätze, der Einsetzung gemeinsamer Arbeitsgruppen sowie der Aus- und Weiterbildung unter Wahrung eines hohen datenschutzrechtlichen Standards. Das Abkommen soll in erster Linie der Bekämpfung von Schwerstverbrechen dienen, ist jedoch auf alle Verbrechensberei- che anwendbar. Explizit ausgeschlossen ist eine Zusammenarbeit bei politischen, militärischen und fiskalischen Delikten wie auch in Rechtshilfeangelegenheiten. Das Abkommen greift nicht in die bestehende Kompetenzverteilung zwischen den Justiz- und Polizeibehörden ein. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Kantonen sowie unter den Kantonen wird nicht angetastet. Das Abkommen kann mit den vorhandenen Mitteln umgesetzt werden.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Die Gefahrenlage der Schweiz ist nicht nur durch Binnenfaktoren bestimmt, sondern wird auch vom internationalen Umfeld geprägt. Zahlreiche Verbrechensformen wie Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung, Computerkriminalität oder illegaler Drogenhandel treten typischerweise transnational auf. Die Täter sind geradezu darauf angewiesen, grenzüberschreitend operieren zu können. Auch das Streben nach Profiten über kriminelle Organisationen setzt in der Regel transnationale Kon- takte voraus. Zur Verhinderung und Bekämpfung dieser grenzüberschreitenden Verbrechen ist die Schweiz gleichzeitig auf eine intensive Zusammenarbeit mit ausländischen Polizeibehörden angewiesen. Die Zusammenarbeit mit der Schweiz ist aber auch für die ausländischen Behörden wichtig. Die gegenwärtige internationale polizeiliche Zusammenarbeit beruht auf drei Pfei- lern. Der erste Pfeiler ist die globale Zusammenarbeit über Interpol, der heute

184 Mitglieder angehören. Diese Zusammenarbeit bezieht sich in erster Linie auf

den polizeilichen Informationsaustausch und die internationale Fahndung. Interpol unterhält auch eigene Datenbanken und unterstützt die Mitglieder operativ, zum Beispiel mit forensischen Dienstleistungen. Der zweite Pfeiler ist die regionale europäische Zusammenarbeit. Mit der Assoziie- rung der Schweiz an Schengen/Dublin¹ (voraussichtlich ab 2008) wird im Polizei- bereich namentlich die Fahndungszusammenarbeit europaweit verstärkt. Mit dem Europol-Abkommen², das voraussichtlich im ersten Quartal 2006 in Kraft tritt, wird zudem der Kampf gegen kriminelle Organisationen durch den Austausch operativer Informationen und Analysen weiter ausgebaut. In seiner Sitzung vom Oktober 2005 bezeichnete der Rat Justiz und Inneres der Europäischen Union die Schweiz als eines der wichtigsten Länder für den Abschluss eines Abkommens mit Eurojust. Dank diesem Abkommen werden die zuständigen Behörden der EU-Mitgliedstaaten und der Schweiz im Zuge von Ermittlungen gegen das organisierte Verbrechen und in Fällen schwerer grenzüberschreitender Verbrechen effizienter zusammenarbeiten können. Rumänien wird sich mit dem Beitritt zur EU dazu verpflichten, den Schen- gen-Besitzstand umzusetzen. Seit Unterzeichnung des Beitrittsvertrags am 25. April

2005 hat Rumänien Beobachterstatus und nimmt bereits an den Arbeiten der EU wie

auch an den Beratungen der Schengen-Arbeitsgruppen des Rates der EU teil. Aus- serdem schloss Rumänien im Mai 2003 mit Europol ein Kooperationsabkommen ab. Ein Abkommen mit Eurojust liegt zur Unterzeichnung bereit; es muss nur noch vom Rat der EU genehmigt werden. Der dritte Pfeiler betrifft die bilaterale polizeiliche Zusammenarbeit. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit können mit einem bestimmten Land direkte Kontakte herge- stellt und die Abkommen den jeweiligen Kooperationsbedürfnissen und – mög- lichkeiten angepasst werden. Zurzeit bestehen bilaterale Abkommen mit allen Nach-

barstaaten (Deutschland3, Österreich/Fürstentum Liechtenstein4, Frankreich5 und Italien6) sowie mit Ungarn7. Weitere Abkommen wurden mit Slowenien, Lettland, der Tschechischen Republik, Mazedonien und Albanien geschlossen. Bereits sind neue Sondierungen in der Region Ost- und Südosteuropa im Gang. Aus polizeilicher Sicht ist die Region Ost- und Südosteuropa von Bedeutung, weil das organisierte Verbrechen dort unverändert stark präsent ist8. Im Bereich des Drogenhandels sowie im Bereich des Menschenhandels und des Menschenschmug- gels ist die Schweiz oft Zielland krimineller Aktivitäten; in anderen Bereichen ist sie als Transitland betroffen. Seit Anfang der Neunzigerjahre übt der Wohlstand der Schweiz auf Banden, die aus rumänischen Staatsangehörigen bestehen, eine starke Anziehungskraft aus. Sie reisen von Deutschland, Österreich, Frankreich oder Italien kommend illegal in die Schweiz ein, stehlen Fahrzeuge und brechen in Wohnhäuser und Geschäfte in verschiedenen Kantonen ein. Vor allem um das Jahr 2000 wurden besonders viele solche Vorfälle verzeichnet. Die kriminellen Gruppen aus Ost- und Südosteuropa sind heute in anpassungsfähigen Netzen organisiert und diversifizieren ihre Aktivitäten. Angesichts der Anziehungskraft der Schweiz als Wirtschaftsstand- ort ist zu befürchten, dass diese Gruppen auch im Finanzgeschäft verbrecherisch tätig werden und beispielsweise Betrügereien begehen oder Geld waschen. Wenn Rumänien 2007 der EU beitritt, wird die rumänische Landesgrenze zu einer Aussen- grenze der Union. Rumänien ist daher gefordert, sich zu demokratisieren und das transnationale Verbrechen verstärkt zu bekämpfen. Gleichzeitig deuten Situations- analysen darauf hin, dass der Einfluss Krimineller in diesem Raum mittelfristig zunehmen wird. Unter diesen Umständen ist es angezeigt, die polizeiliche Zusam- menarbeit mit den Ländern dieser Region, darunter Rumänien, weiter zu intensivie- ren und dafür klare Verfahrensregeln und Datenschutzbestimmungen aufzustellen.

1.2 Verlauf der Verhandlungen

Im Frühling 2003 besuchte eine hochrangige Delegation des rumänischen Innen- ministeriums die Schweiz. Bei dieser Gelegenheit äusserte unser Land sein Inte- resse daran, mit Rumänien Verhandlungen über die Formalisierung der bilateralen polizeilichen Zusammenarbeit aufzunehmen. Auf Initiative der Schweiz trafen am 13./14. September 2004 in Bukarest Fachleute zusammen, um Sondierungsgesprä- che zu führen. Am Ende dieses Treffens bekundeten beide Länder ihr Interesse am Abschluss eines bilateralen Abkommen über die polizeiliche Zusammenarbeit und einigten sich auf die zu regelnden Bereiche der Zusammenarbeit. Gestützt auf einen Abkommensentwurf der Schweiz und einen ähnlichen Entwurf, den Rumänien unterbreitet hatte, traten die Parteien am 31. März und am 1. April 2005 in Bern zu Verhandlungen zusammen und einigten sich auf das vorliegende Abkommen zwi- schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Rumänien über die Zusammen- arbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus, des organisierten Verbrechens, des illegalen Handels mit Betäubungsmitteln, psychotropen Stoffen und Vorläuferche-

3 SR 0.360.136.1 4 SR 0.360.163.1 5 SR 0.360.349.1 6 SR 0.360.454.1 7 SR 0.361.418.1 8 Siehe Bericht innere Sicherheit der Schweiz 2004 (Bundesamt für Polizei, EJPD, Mai 2005).

mikalien sowie weiterer strafbarer transnationaler Handlungen. Das Abkommen ist in französischer und rumänischer Sprache abgefasst. Da Rumänien die Paraphierung von Abkommen nicht kennt, haben die beiden Delegationsleiter die Ergebnisse der Verhandlungen in einer Vereinbarung festgehalten. Der Bundesrat genehmigte das Abkommen am 31. August 2005; am 19. September 2005 unterzeichneten Bundesrat Christoph Blocher und der rumänische Innenminister Vasile Blaga das Abkommen in Bukarest.

2 Besonderer Teil

2.1 Systematik

Das Abkommen mit Rumänien erstreckt sich auf die Zusammenarbeit bei der Verbrechensbekämpfung. Auch andere bilaterale Abkommen, welche die Schweiz geschlossen hat, führen diese Umschreibung im Titel. Rumänien war daran gelegen, wichtige neue Ausformungen des transnationalen Verbrechens, vor allem Terroris- mus, organisiertes Verbrechen und illegalen Handel mit Betäubungsmitteln, im Titel des Abkommens eigens zu erwähnen. Deshalb wurde dieser Titel auf Antrag Rumä- niens entsprechend ergänzt. In der Präambel bestätigen die Vertragsparteien ihr Interesse, vor allem im Bereich von Schwerstverbrechen die Zusammenarbeit weiter zu intensivieren. Damit wird implizit Bezug genommen auf die bereits bestehende Zusammenarbeit, zum Beispiel im Rahmen von Interpol. Zudem wird erwähnt, dass die Zusammenarbeit in Ach- tung der Rechte und Pflichten der Angehörigen der Vertragsstaaten sowie unter Beachtung internationaler Verpflichtungen vollzogen werden soll. Anders als die bilateralen Abkommen, welche die Schweiz bereits geschlossen hat, ist dasjenige mit Rumänien – wie auch ein vergleichbares Abkommen mit der Tschechischen Republik – nicht in Titel unterteilt. Die rumänische Vertragspraxis kennt bei internationalen Verträgen die Unterteilung in Titel nicht, weshalb Rumä- nien wünschte, diese Gliederungsform nicht anzuwenden. Die beiden ersten Artikel des Abkommens umschreiben dessen Gegenstand und Geltungsbereich. Die Artikel 3–8 bilden das Kernstück des Abkommens: Sie legen die Formen und die Verfahrensweise zur Umsetzung der Zusammenarbeit fest, regeln die Übernahme möglicher Kosten und bestimmen hinsichtlich des Einsatzes gemeinsamer Arbeitsgruppen die zivil- und strafrechtliche Verantwortung. Die Zusammenarbeit umfasst im Wesentlichen den Informationsaustausch, die Koordi- nation operativer Einsätze, die Bildung gemeinsamer Arbeitsgruppen sowie die Aus- und Weiterbildung. Artikel 9 ermächtigt die Vertragsparteien, Vereinbarungen zur Stationierung von Polizeiattachés zu treffen. Die Artikel 10 und 11 regeln den Datenschutz, den Schutz klassifizierter Informa- tion und die Weitergabe solcher Information an Dritte. Die Artikel 12–16 enthalten die Schlussbestimmungen des Abkommens, bezeichnen unter anderem die für die Umsetzung zuständigen Behörden, legen die Kompetenz zum Abschluss von Zusatzvereinbarungen im Rahmen des Abkommens fest und

regeln die Bereinigung von Streitigkeiten, das Inkrafttreten des Abkommens sowie die Kündigungsmodalitäten.

2.2 Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen

2.2.1 Art. 1 und 2: Gegenstand und Geltungsbereich

Art. 1 Gegenstand des Abkommens Im Sinne der von den Vertragsparteien in der Präambel formulierten Absichtserklä- rung soll das Abkommen als klar umrissene rechtliche Grundlage der Verstärkung der bilateralen polizeilichen Zusammenarbeit dienen. Wie Artikel 1 Absatz 2 fest- hält, bezieht sich die Zusammenarbeit auf die Verhinderung und Aufdeckung straf- barer Handlungen sowie auf die damit verbundenen Ermittlungen. Mit der gewähl- ten Formulierung wird verdeutlicht, dass die Zusammenarbeit nicht nur die Repression, sondern auch die Prävention von Verbrechen umfasst. Die Präventiv- aufgaben der Nachrichtendienste in der Schweiz und die damit einhergehende inter- nationale Zusammenarbeit unterliegen dem Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS)9. Die Auslegung des Begriffs «strafbare Handlung» richtet sich ausschliesslich nach dem innerstaatlichen Recht der Vertragsparteien. Für die Schweiz sind die Bestimmungen des Straf- gesetzbuchs (StGB)10, des Nebenstrafrechts und des kantonalen Strafrechts mass- gebend. Nach Artikel 1 Absatz 1 arbeiten die Vertragsparteien im Rahmen der jeweiligen innerstaatlichen Gesetzgebung und nach Massgabe des internationalen Rechts zusammen. Dies bedeutet, dass bei der operativen Umsetzung von Massnahmen die schweizerischen Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften beachtet werden müs- sen. Welche polizeilich relevanten Erlasse des schweizerischen Rechts tatsächlich Anwendung finden, kann nur im konkreten Einzelfall entschieden werden. Mit dem Verweis auf das innerstaatliche Recht wird beispielsweise festgelegt, dass für die Anordnung von Zwangsmassnahmen (Hausdurchsuchungen, Beschlagnahme, Tele- fonüberwachung usw.) ausnahmslos der Rechtshilfeweg zu beschreiten ist (vgl. auch Art. 2 Abs. 2). Der Vorbehalt zugunsten bestehender internationaler Übereinkünfte bedeutet, dass das vorliegende Abkommen die Bestimmungen bestehender zwei- oder mehrseitiger internationaler Übereinkünfte, welche die beiden Länder ratifiziert haben, in keiner Weise beeinträchtigt (vgl. auch Art. 13).

Art. 2 Bereiche der Zusammenarbeit Artikel 2 umschreibt den sachlichen Geltungsbereich des Abkommens. Die in die- sem Artikel enthaltene Liste strafbarer Handlungen und krimineller Aktivitäten ist nicht abschliessend. Somit erstreckt sich die Zusammenarbeit auf alle Kriminalitäts- bereiche. Indem besonders schwer wiegende Straftaten wie Terrorismus, organisier- te Kriminalität – einschliesslich des bandenmässigen Diebstahls (siehe dazu Ziff. 1.1 dieser Botschaft) –, illegaler Handel mit Betäubungsmitteln, Menschenhandel und Pädokriminalität aufgelistet werden, wird verdeutlicht, dass das Hauptaugenmerk bei der Zusammenarbeit der Bekämpfung von strafbaren Handlungen aus diesen Bereichen gelten soll. Angesichts der Schwere, der Relevanz und der statistisch belegten Häufigkeit solcher Straftaten, mit denen beide Länder befasst sind, erachten sie es als besonders wichtig, diese Delikte zu bekämpfen.

9 SR 120 10 SR 311.0

Ausdrücklich untersagt wird in Artikel 2 Absatz 2 die Zusammenarbeit in politischen, militärischen und fiskalischen Angelegenheiten wie auch in Rechtshilfe- angelegenheiten (vgl. Erläuterungen zu Art. 1 Abs. 1). Damit wird unter anderem gewährleistet, dass die Schweiz keine Informationen weitergeben muss, die das Bankgeheimnis verletzen würden.

2.2.2 Art. 3–8: Formen der Zusammenarbeit

und Umsetzung

Art. 3 Allgemeine Zusammenarbeit Artikel 3 listet zusammenfassend die vier Bereiche der Zusammenarbeit auf; diese werden im Abkommen detailliert beschrieben. Diese Bereiche sind der Informa- tionsaustausch, die Koordination operativer Einsätze, die Bildung gemeinsamer Arbeitsgruppen sowie die Aus- und Weiterbildung.

Art. 4 Informations- und Erfahrungsaustausch Artikel 4 regelt die gegenseitige Unterstützung durch den Austausch personenbezo- gener und nicht personenbezogener Daten und Materialien. Der Austausch perso- nenbezogener Daten, einschliesslich besonders schützenswerter Daten nach Arti- kel 10 Buchstabe a, und Materialien umfasst beispielsweise die Mitteilung der Personalien von Personen, die an strafbaren Handlungen beteiligt sind, Angaben über Tatverdächtige und über Strukturen, denen sie angehören, sowie Informationen über die Tatbegehungsweise, die getroffenen Massnahmen oder geplante kriminelle Handlungen. Dieser personenbezogene Informationsaustausch dient in erster Linie der operativen Polizeiarbeit. Der Austausch nicht personenbezogener Daten und Materialien dient in erster Linie der Analyse, der Koordination und der allgemeinen Information, kann aber auch die operative Polizeiarbeit betreffen. Hinsichtlich der Analyse steht der Austausch kriminalpolizeilicher Analysen und Lagebilder im Vordergrund. Der Austausch kann sich aber auch auf allgemeine Fachliteratur oder andere Erkenntnisse beziehen, die aus der Lektüre von Fachliteratur oder im Rahmen von Expertentreffen gewon- nen worden sind. Der Austausch von Informationen über geplante Einsätze – bei- spielsweise darüber, wann ein Einsatz beginnt und wie vorgegangen werden soll – ermöglicht eine bessere Koordination unter den beiden Ländern. Schliesslich wird ausdrücklich erwähnt, dass die Vertragsparteien einander Änderungen von Rechts- vorschriften, die den Geltungsbereich des Abkommens betreffen, mitteilen müssen. Artikel 4 regelt nicht abschliessend, in welchem Umfang Informationen ausge- tauscht werden dürfen. Bezüglich des genauen Umfangs und der Grundsätze des Informationsaustauschs ist – wie bereits erwähnt – das innerstaatliche Recht der Vertragsparteien massgebend. Der Austausch kriminalpolizeilicher Informationen richtet sich in der Schweiz nach den Grundsätzen des Rechtshilfegesetzes vom 20. März 1981 (IRSG)11 sowie nach den vom Bundesrat als anwendbar erklärten Statuten und Reglementen von Interpol (Art. 351quinquies StGB)12.

11 SR 351.1 12 SR 311.0

Art. 5 Koordination Zur Bekämpfung des grenzüberschreitenden Verbrechens kann es notwendig sein, innerstaatlich geplante Polizeiaktionen mit anderen Staaten abzusprechen und bei Bedarf Interventionen zeitlich abzustimmen. Solche Einsätze betreffen insbesondere die Suche nach vermissten Personen und nach Gegenständen wie auch die Umset- zung besonderer Ermittlungstechniken wie der kontrollierten Lieferung, der Obser- vation oder der verdeckten Ermittlung. Die Koordination kann aber auch Massnah- men des nach innerstaatlichem Recht vorgesehenen Opfer- und Zeugenschutzes für Personen beinhalten, die für beide Länder von hohem Interesse sind. Ebenfalls abgedeckt werden die Planung und die Durchführung gemeinsamer Programme zur Verbrechensprävention. Da bei der Umsetzung gewisser Massnahmen auch höhere Kosten entstehen können als in herkömmlichen Fällen der Zusammenarbeit, enthält Artikel 8 Absatz 8 eine Sonderregelung zur Kostenaufteilung. Damit konzertierte operative Einsätze durchgeführt werden können, sieht Artikel 5 Absätze 2 und 3 vor, dass die Vertragsparteien bei Bedarf die Dienste der anderen Vertragspartei in Anspruch nehmen können. So kann die eine Vertragspartei der anderen Ausrüstung zu Verfügung stellen, wenn dies für das Gelingen eines Ein- satzes unabdingbar ist. Um einen geplanten Einsatz vorzubereiten, können die Vertragsparteien auch Treffen organisieren.

Art. 6 Gemeinsame Arbeitsgruppen Artikel 6 Absatz 1 sieht vor, dass bei Bedarf gemeinsame Arbeitsgruppen gebildet werden können; dabei kann es sich um Analyseteams zur Erarbeitung von Lagebil- dern oder Kriminalanalysen oder – bei operativen Massnahmen – um gemischt besetzte Kontroll- und Observationsteams handeln. Bei besonderen, beide Länder betreffende Angelegenheiten können auch gemischt besetzte Ermittlungsgruppen gebildet werden13. Die Beamten einer Vertragspartei, die im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei beratend und unterstützend tätig werden, dürfen dabei keine hoheitsrechtlichen Befugnisse wahrnehmen. Nach Artikel 12 Absatz 3 des Abkom- mens können die Modalitäten der gemeinsamen Arbeitsgruppen je nach Bedarf und nach Absprache mit der anderen Vertragspartei in einer zusätzlichen Vereinbarung spezifiziert werden. Im Artikel 6 Absätze 2 und 3 werden die Beistandspflicht und die Dienstverhältnisse innerhalb gemeinsamer Arbeitgruppen geregelt. Nach Artikel 7 Absatz 2 ist die empfangende Vertragspartei den entsandten Beamten gegenüber bei der Ausübung ihres Dienstes zu gleichem Schutz und Beistand verpflichtet wie gegenüber den eigenen Beamten. Diese Bestimmung bezieht sich insbesondere auf die Arbeits- bedingungen und auf den Schutz vor Gefährdung der Gesundheit und des Lebens dieser Personen. Nach Absatz 3 bleiben die entsandten Beamten in Bezug auf ihr Dienst- und Anstel- lungsverhältnis sowie in disziplinarrechtlicher Hinsicht ihrem Heimatstaat unter- stellt.

13 Die Bestimmungen über gemeinsame Ermittlungsgruppen nach Art. 20 des Zweiten Zusatzprotokolls zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen (SR 0.351.12; AS 2005 333) bleiben vorbehalten (Rumänien hat dieses Protokoll am 1. März 2005 ratifiziert).

In den Absätzen 4–7 werden die zivilrechtlichen und in Absatz 8 die strafrechtlichen Ansprüche geregelt, die sich aus dem Einsatz von Beamten in gemeinsamen Arbeitsgruppen ergeben können. Als Grundregel gilt, dass eine Vertragspartei für alle Schäden haftet, die von ihren Beamten während eines solchen Einsatzes verur- sacht werden. Von der Vertragspartei, in deren Hoheitsgebiet ein Schaden entstan- den ist, wird verlangt, dass sie den Schaden vorerst in derselben Weise behebt, als wäre er von ihren eigenen Beamten verursacht worden. In einem solchen Fall muss die andere Vertragspartei den an die Geschädigten oder ihre Rechtsnachfolger geleisteten Schadenersatz vollumfänglich erstatten. Vorbehaltlich einer solchen Erstattung und unbeschadet allfälliger Ansprüche gegenüber Dritten darf die Ver- tragspartei, in deren Hoheitsgebiet der Schaden entstanden ist, keine weiteren Ersatzansprüche geltend machen. Beamte, die im Hoheitsgebiet der anderen Ver- tragspartei das Opfer einer Straftat geworden sind oder eine Straftat begangen haben, unterliegen den strafrechtlichen Bestimmungen der Vertragspartei, in deren Hoheitsgebiet die Tat begangen worden ist.

Art. 7 Aus- und Weiterbildung Gestützt auf Artikel 7 kann die Zusammenarbeit durch sprachliche oder polizeiliche Aus- und Weiterbildung verstärkt werden. Im Vordergrund stehen die Teilnahme an Ausbildungskursen, die Durchführung gemeinsamer Seminare und Übungen sowie die Schulung von Fachleuten. Weitere Möglichkeiten bestehen im Austausch von Schulungskonzepten und in der Teilnahme von Beobachterinnen und Beobachtern an Übungen der anderen Vertragspartei.

Art. 8 Verfahren und Kosten Artikel 8 regelt die Verfahrensabläufe bei der Zusammenarbeit und die Kostenauf- teilung. Gemäss dieser Bestimmung sind Ersuchen um Information oder andere Ersuchen um Hilfeleistung grundsätzlich in schriftlicher Form über einen chiffrier- ten Übermittlungskanal zu stellen. Falls der Inhalt des Ersuchens es erlaubt, kann dieses auch via Telefax oder E-Mail übermittelt werden. In dringenden Fällen kann ein Ersuchen auch mündlich gestellt werden, sofern es anschliessend unverzüglich schriftlich bestätigt wird. Die Ersuchen sollten in der Regel wenigstens folgende Angaben enthalten: – Bezeichnung der Behörde, von der das Ersuchen ausgeht; – Grund des Ersuchens; – kurze Beschreibung des wesentlichen Sachverhalts, unter anderem Bezugs- punkte zum ersuchten Staat; – Angaben über alle im Ersuchen genannten Hauptpersonen. Gemäss Absatz 2 können die zuständigen Behörden in besonderen Fällen auch ohne Ersuchen Informationen austauschen, wenn diese für den Empfänger zur Unterstüt- zung bei der Abwehr konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder zur Bekämpfung von Straftaten von Bedeutung sind. Absatz 3 legt fest, dass die zustän- digen Behörden einander direkt Hilfe leisten, sofern ein Ersuchen nicht den Justiz- behörden vorbehalten ist. Zudem sind die Vertragsstaaten verpflichtet, die Ersuchen so schnell wie möglich zu beantworten.

Absatz 5 behält den Vertragsstaaten das Recht vor, die Hilfe in einem konkreten Fall teilweise oder ganz zu verweigern, wenn die Erledigung des Hilfeersuchens ihre Souveränität beeinträchtigen, ihre Sicherheit oder andere wesentliche Staatsinteres- sen gefährden würde oder ihre Rechtsvorschriften und ihre Verpflichtungen aus internationalen Übereinkünften verletzen könnte. In diesem Fall muss die ersuchte Vertragspartei die andere Partei unverzüglich schriftlich und unter Angabe der Gründe informieren. Gemäss Absatz 7 können die Vertragsparteien die Bedingungen festlegen, unter denen einem Ersuchen stattgegeben wird. Eine solche Bedingung ist insbesondere die Angabe des Zwecks, zu dem eine erhaltene Information verwendet werden darf. Solche Bedingungen sind für die andere Vertragspartei bindend. Nach Absatz 8 gilt der Grundsatz, dass die ersuchte Vertragspartei die Kosten trägt, die ihr aus der Zusammenarbeit erwachsen. Nach Artikel 5 bilden koordinierende Massnahmen eine Ausnahme, da sie höhere Kosten als üblich verursachen können. Werden solche koordinierenden Massnahmen getroffen, so klären die zuständigen Behörden von Fall zu Fall, ob eine Kostenaufteilung erforderlich ist.

2.2.3 Artikel 9: Polizeiattachés

Artikel 9 ermächtigt die zuständigen Behörden der Vertragsparteien dazu, Verein- barungen über die befristete oder unbefristete Entsendung von Polizeiattachés in das Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu treffen. Dies geschieht in der Regel über einen Notenaustausch. Nach Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung vom 30. November 200114 über die Wahrnehmung kriminalpolizeilicher Aufgaben im Bundesamt für Polizei ist in der Schweiz das Eidgenössische Justiz- und Polizei- departement dafür zuständig. Unter Artikel 9 des Abkommens fällt auch eine all- fällige Seitenakkreditierung, d.h. die Akkreditierung eines Polizeiattachés in einem Drittstaat zugunsten einer Vertragspartei. Der Status der stationierten Beamten richtet sich nach den Bestimmungen des Wiener Übereinkommens vom 18. April

196115 über diplomatische Beziehungen.

In den Absätzen 2 und 3 sind die Aufgaben eines Polizeiattachés im Grundsatz festgehalten. Das Ziel ist eine Intensivierung der polizeilichen Zusammenarbeit durch die Unterstützung in der polizeilichen und justiziellen Rechtshilfe, wobei den Beamten die Ausübung hoheitlicher Funktionen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei untersagt bleibt. Einzelheiten zu den Rechten und Pflichten der stati- onierten Beamten werden in gesonderten Vereinbarungen geregelt. Derzeit sind keine rumänischen Polizeibeamten in Bern stationiert; auch die Schweiz beabsichtigt nicht, einen Polizeiattaché nach Bukarest zu entsenden. Mit diesem Artikel sind aber die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass bei Bedarf Polizeibeamte in Rumänien stationiert werden könnten.

14 SR 360.1 15 SR 0.191.01

2.2.4 Artikel 10–11: Datenschutz und Weitergabe von

Daten an Dritte Die Zusammenarbeit zwischen Polizeibehörden umfasst den Austausch von Perso- nendaten, unter anderem auch von besonders schützenswerten Personendaten. Diese Datenbearbeitungen berühren die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen. Mit den Artikeln 10 und 11 soll das Ziel einer effizienten Bekämpfung von Straf- taten mit dem Schutz von Grundrechten in Einklang gebracht werden.

Art. 10 Datenschutz Artikel 10 des Abkommens legt fest, welche Datenschutzvorschriften bei der Über- mittlung personenbezogener Daten von besonderer Bedeutung sind und deshalb von den Behörden beider Länder zwingend berücksichtigt werden müssen. Bereits aufgrund des innerstaatlichen Rechts sowie der von der Schweiz ratifizierten multi- lateralen Abkommen16 sind die Polizeibehörden des Bundes und der Kantone an die Vorschriften des Abkommens gebunden. In Artikel 10 wird ausdrücklich festgehalten, dass polizeilich relevante, jedoch besonders schützenswerte Daten über Einzelpersonen, beispielsweise religiöse Ansichten oder Persönlichkeitsprofile, nur übermittelt werden dürfen, wenn es unbedingt erforderlich ist, und nur zusammen mit anderen für die Strafverfolgung relevanten Daten. Es gelten folgende Datenschutzgrundsätze: – Zweckbindung von Daten und Beschränkung von deren Verwendung auf die nutzungsberechtigten Behörden; – Richtigkeit, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit und damit einher- gehende Pflicht zur Berichtigung oder Vernichtung unrichtiger Daten; – der übermittelnden Vertragspartei und den betroffenen Personen ist das Recht auf Auskunft über die Verwendung der Daten zu gewähren; – Pflicht der empfangenden Vertragspartei, die im innerstaatlichen Recht gel- tenden Löschungsfristen einzuhalten; – Pflicht, die Übermittlung, den Empfang und die Löschung aktenkundig fest- zuhalten; – Schadenersatzregelung für allfällige Regressansprüche unter den Vertrags- parteien; – Pflicht, Massnahmen zur Datensicherheit zu treffen.

Art. 11 Schutz klassifizierter Information Artikel 11 verpflichtet die Vertragsparteien zur Geheimhaltung der Daten, die ihnen von der anderen Vertragspartei übermittelt und nach deren innerstaatlichem Recht klassifiziert worden sind. Zu den zu treffenden Vorkehrungen gehört auch, dass nur ein beschränkter Personenkreis mit der Bearbeitung der in Frage stehenden Daten

16 Im Vordergrund stehen das Übereinkommen des Europarats zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten (SR 0.235.1) sowie die Empfehlung R (87)15 des Ministerkomitees des Europarates über die Nutzung personen- bezogener Daten im Polizeibereich vom 17. Sept. 1987.

betraut wird (Abs. 5) und dass die Verwendung der Daten eingeschränkt wird (Abs. 2 und 4). Es ist davon auszugehen, dass die Klassifizierungssysteme je nach Land unterschiedlich sind. Deshalb muss die übermittelnde Partei bei der Über- mittlung genau umschreiben, welche besonderen Schutzvorkehrungen getroffen werden müssen. Ob und wie eine Information zu klassifizieren ist (beispielsweise als geheim oder vertraulich), wird im innerstaatlichen Recht der Vertragsparteien gere- gelt. So haben beispielsweise die zivilen Behörden des Bundes die Verordnung vom 10. Dezember 199017 über die Klassifizierung und Behandlung von Informationen im zivilen Verwaltungsbereich anzuwenden. Absatz 6 regelt, wie vorzugehen ist, wenn gegen die in diesem Artikel vorgesehenen Vorschriften zum Schutz von Daten verstossen worden ist. Jeder Verstoss wird untersucht. Absatz 3 regelt die Weitergabe klassifizierter Informationen an Dritte. Dies kann ein Drittstaat oder eine Behörde sein, die nicht mit der Verbrechensbekämpfung beauf- tragt ist. Die Weitergabe übermittelter Daten und Gegenstände an Dritte ist nur mit vorgängiger schriftlicher Zustimmung der übermittelnden Partei zulässig. Einem Ersuchen um Weitergabe, insbesondere um Weitergabe von personenbezogenen Daten, sollte nur in Ausnahmefällen stattgegeben werden und nur dann, wenn das betreffende Drittland ein angemessenes Schutzniveau gewährleistet.

2.2.5 Artikel 12–16: Schlussbestimmungen

Art. 12 Zuständige Behörden Artikel 12 verlangt von den zuständigen Behörden, die an der Aushandlung dieses Abkommens beteiligt waren, dass sie die Stellen benennen, die nach Massgabe ihrer jeweiligen Zuständigkeiten befugt sein werden, alle vorgesehenen Massnahmen zur Zusammenarbeit in die Praxis umzusetzen. Wie bei der Zusammenarbeit mit Interpol und Europol wickelt die Schweiz die internationale Zusammenarbeit ausschliesslich über eine Zentralstelle ab – über das Bundesamt für Polizei im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. Ausser bei der Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten wird dieses Prinzip auch bei der Zusammenarbeit mit nicht benachbarten Staaten angewandt. Das Bundesamt erhält demnach alle Ersuchen, bearbeitet sie nach den innerstaatlichen Vorschriften und leitet sie gegebenenfalls an die zuständige Behörde beim Bund oder bei einem Kanton weiter. Dank klar geregelten Kommunikationswegen wird die Koordination erleichtert. In ihrer Funktion als für den Vollzug zuständige Organe sind die Zentral- stellen auch die Hauptansprechpartner für die Klärung von Auslegungsfragen oder für die Erarbeitung von Vorschlägen zur Weiterentwicklung des Abkommens. Dieses Zentralstellenprinzip ermöglicht es nicht nur dem Bundesamt für Polizei, sondern auch dem Grenzwachtkorps sowie den Polizei- und Strafverfolgungsbehör- den der Kantone, sich auf das Abkommen zu stützen. Rumänien kennt das Zentralstellenprinzip nicht. Es galt deshalb, vier Ministerien zu bezeichnen, die als zuständige Behörden an der Erarbeitung dieses Abkommens beteiligt waren, aber selbst nicht direkt in die operative Zusammenarbeit involviert sein werden. Diese Ministerien müssen Vollzugsorgane mit der Zusammenarbeit betrauen.

17 SR 172.015

Innerhalb von 30 Tagen nach Inkrafttreten des Abkommens geben die zuständigen Behörden einander auf diplomatischem Weg Adressen, Telefon- und Telefaxnum- mern sowie weitere wichtige Einzelheiten und Kontaktpersonen bekannt. Wichtigste Stelle im Bundesamt für Polizei ist die Einsatzzentrale; sie gewährleistet bereits heute rund um die Uhr einen effizienten Informationsaustausch zwischen ausländi- schen und schweizerischen Polizeibehörden bzw. zwischen diesen und der Zollver- waltung oder dem Grenzwachtkorps. Nach Absatz 5 sind die Vertragsparteien ver- pflichtet, einander auf diplomatischem Weg zu informieren, wenn Namen von Behörden, deren Zuständigkeiten oder sonstige Einzelheiten ändern, welche die in Absatz 1 genannten zuständigen Behörden betreffen. Artikel 12 Absatz 2 regelt, welche Sprachen bei der Zusammenarbeit verwendet werden sollen. Um Übersetzungskosten zu vermeiden, die der Schweiz aus der Verwendung des Rumänischen als Arbeitssprache erwachsen würden, und um die Kommunikation aufgrund der sprachlichen Fähigkeiten aller Beteiligten zu erleich- tern, werden sich die Vertragsparteien auf das Englische als Arbeitssprache oder auf eine andere, von allen gesprochene Sprache einigen, um Informationen auszutau- schen und um die in diesem Abkommen vorgesehenen Massnahmen der Zusam- menarbeit umzusetzen. Nach Absatz 3 können die zum Vollzug berechtigten Behörden auf der Grundlage und im Rahmen des Abkommens schriftliche Vereinbarungen über die Durch- führung treffen. Es kann sich dabei um spezifische und befristete Durchführungs- vereinbarungen zur Regelung einer Hilfeleistung im Einzelfall handeln oder um allgemeine und unbefristete Vereinbarungen zur Festlegung allgemeiner Punkte der Zusammenarbeit. Zur Umsetzung dieses Abkommens gehört auch eine regelmässige Beurteilung der Zusammenarbeit und der Frage, ob die Vertragsparteien weitere Massnahmen als erforderlich erachten. Absatz 4 sieht eine aus Vertreterinnen und Vertretern der Vertragsparteien bestehende Kommission vor, die regelmässig zusammentritt, um diese Punkte zu erörtern. Die Fachleute können im Rahmen solcher Treffen zudem Erfahrungen im Zusammenhang mit neuen Sicherheitsstrategien austauschen oder Initiativen zur Ergänzung und Weiterentwicklung der Zusammenarbeit ergreifen und den Vertragsparteien entsprechende Vorschläge unterbreiten.

Art. 13 Verhältnis zu anderen Übereinkünften In Artikel 13 dieses Abkommens wird – wie in allen Abkommen dieser Art – ein Vorbehalt zugunsten bestehender internationaler Übereinkünfte gemacht, welche die Schweiz und Rumänien unterzeichnet haben. Durch dieses Abkommen werden Bestimmungen bestehender bi- oder multilateraler Übereinkünfte, welche die Schweiz oder Rumänien binden, nicht berührt (vgl. auch Art. 1 Abs. 1). Dieser Artikel impliziert aber auch, dass die in diesem Abkommen enthaltenen Bestim- mungen, die aus internationalen Übereinkünften resultierende Rechte und Pflichten ergänzen oder konkretisieren, eingehalten werden müssen.

Art. 14 Beilegung von Streitigkeiten Wie bei bilateralen Abkommen üblich, klären die Vertragsparteien mögliche Diffe- renzen hinsichtlich der Auslegung oder Anwendung dieses Abkommens einver- nehmlich.

Art. 15 Inkrafttreten Dieses Abkommen bedarf der Ratifikation. Er tritt an dem Tag in Kraft, an dem die letzte Notifikation eintrifft, mit der sich die Vertragsparteien mitteilen, dass die jeweiligen rechtlichen innerstaatlichen Voraussetzungen für das Inkrafttreten erfüllt sind. Änderungen oder Ergänzungen treten nach Massgabe derselben Bestimmung in Kraft.

Art. 16 Kündigung Das Abkommen wird auf unbestimmte Zeit geschlossen. Es kann jederzeit gekün- digt oder vorübergehend ausser Kraft gesetzt werden. Die Kündigung des Abkom- mens wird nach einer Frist von sechs Monaten, die Aussetzung nach einer Frist von dreissig Tagen wirksam.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

auf den Bund und die Kantone Der Vollzug des Abkommens kann mit den bestehenden Mitteln bewältigt werden und führt weder auf der Ebene des Bundes noch auf kantonaler Ebene zu einer finanziellen oder personellen Mehrbelastung. In einzelnen Fällen können aber die Kosten, beispielsweise für Massnahmen wie die Koordination operativer Einsätze, nach Absprache der Vertragsparteien aufgeteilt werden. Das Abkommen enthält weder Bestimmungen über finanzielle Leistungen noch werden Verpflichtungs- kredite oder Zahlungsrahmen beantragt. Deshalb unterliegt das Abkommen nicht der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung (BV)18.

4 Legislaturplanung

Das Geschäft entspricht den Zielsetzungen der Legislaturplanung 2003–2007 (BBl 2004 1149).

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Vor allem im Hinblick auf die Beitrittsgesuche mehrerer ost- und südosteuropäi- scher Staaten – darunter Rumänien – ist die EU bereits seit einigen Jahren bestrebt, die polizeiliche Zusammenarbeit mit diesen Staaten zu verstärken. Das vorliegende Abkommen zielt in dieselbe Richtung und steht daher im Einklang mit den an anderer Stelle erwähnten Vereinbarungen in diesem Bereich zwischen der EU und Rumänien, ferner mit dem geltenden EU-Recht und insbesondere mit den Schenge- ner Regeln zur polizeilichen Zusammenarbeit.

18 SR 101

6 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

6.1 Kompetenzen des Bundes

Das vorliegende Abkommen stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, der dem Bund die allgemeine Kompetenz für die auswärtigen Angelegenheiten zuweist und ihn zum Abschluss von Staatsverträgen mit dem Ausland ermächtigt. Bei internatio- nalen Verträgen gilt der Grundsatz, dass der Bund Verträge über beliebige Gegen- stände abschliessen kann, unabhängig davon, ob diese in die eidgenössische oder in die kantonale Gesetzgebungskompetenz fallen (vgl. BBl 1994 II 624). Das Recht der Kantone, in ihrem Zuständigkeitsbereich Verträge mit dem Ausland abzuschliessen (Art. 56 Abs. 1 BV), ist somit subsidiär. Der Bund macht jedoch von seiner Kompe- tenz nur zurückhaltend Gebrauch, wenn die zu regelnden Bereiche hauptsächlich in die Zuständigkeit der Kantone fallen. Hat der Bund selber einen Vertrag abgeschlos- sen, so können sich die Kantone nicht mehr auf ihre eigene Kompetenz in der betref- fenden Materie berufen. Die in diesem Abkommen enthaltenen Regelungen betreffen zur Hauptsache den Informationsaustausch zwischen der nationalen Zentralstelle der Schweiz und den zuständigen Behörden Rumäniens. Der grenzüberschreitende Informationsaustausch, soweit nicht die Nachbarstaaten betroffen sind, ist bereits heute den Bundesbehörden vorbehalten. Damit ändert sich bezüglich der den Kantonen zustehenden Kompeten- zen im Polizeibereich nichts. Eine selbständige Vertragsabschlusskompetenz des Bundesrates nach Artikel 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199719 liegt nicht vor. Deshalb unterliegt das Abkommen der Genehmigung durch die Bundesver- sammlung nach Artikel 166 Absatz 2 BV.

6.2 Fakultatives Referendum

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn ihre Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. In Anlehnung an Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes20 gilt eine Bestimmung dann als rechtsetzend, wenn sie in unmittelbar verbindlicher und gene- rell-abstrakter Weise Pflichten auferlegt, Rechte verleiht oder Zuständigkeiten festlegt. Wichtig ist eine solche Norm dann, wenn ihr Regelungsgegenstand im Landesrecht entsprechend Artikel 164 Absatz 1 BV auf formell-gesetzlicher Stufe geregelt werden müsste. Das Abkommen mit Rumänien ist jederzeit kündbar, sieht keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor, und für seine Umsetzung müssen keine Bundesgesetze erlassen werden. Das Abkommen enthält jedoch wich- tige rechtsetzende Bestimmungen. Zum einen werden den rechtsanwendenden Behörden neue Kompetenzen eingeräumt (z.B. Bildung gemeinsamer Analyse- und Ermittlungsgruppen), zum andern werden den Vertragsparteien auch Pflichten auferlegt (z.B. Schadenersatzpflicht bei der Übermittlung unrichtiger Daten). Bei diesen Regelungen handelt es sich um wichtige rechtsetzende Bestimmungen im

19 SR 172.010 20 SR 171.10

Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV, die – würden sie im Lan- desrecht erlassen – Gegenstand eines formellen Gesetzes wären. Das Abkommen mit Rumänien unterliegt somit dem fakultativen Referendum, und die Genehmigung erfolgt in der Form eines Bundesbeschlusses.