Pilotage des assurances sociales par le Conseil fédéral. Rapport du Contrôle parlementaire de l'administration à l'attention de la Commission de gestion du Conseil des Etats (Annexe)

Annexe

Pilotage des assurances sociales par le Conseil fédéral Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’attention de la Commission de gestion du Conseil des Etats

du 28 octobre 2011

2012-0841 8247

Résumé

La Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de mener une étude sur le pilotage des assurances sociales par le Conseil fédéral lors des deux dernières législatures (décembre 2003 à mars 2011), dans le but d’en faire l’évaluation. L’étude porte sur l’analyse et la planification stratégiques de différentes assurances sociales par le Conseil fédéral en tant qu’éléments du processus général de pilotage politique. Outre l’élaboration de bases pour le développement de la législation, il s’agit d’examiner comment le Conseil fédéral a, dans son domaine de compétence, utilisé sa marge de manœuvre lors de l’édiction de dispositions d’exécution dotées d’une portée stratégique (ordonnances et directives). La sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E a choisi de procéder à cette enquête principalement à l’aide de quatre études de cas portant sur l’assurance-vieillesse et survivants (AVS), l’assurance- invalidité (AI), la prévoyance professionnelle (PP) et l’assurance-maladie (AMal). Le présent rapport s’appuie sur les résultats de ces études dont les divers éléments sont rassemblés dans l’annexe.

Le pilotage stratégique Avec le pilotage stratégique des assurances sociales, le Conseil fédéral doit viser, conformément à sa fonction gouvernementale, à assurer un développement à long terme, coordonné, pertinent et efficace de la politique fédérale. Cette démarche doit permettre au Conseil fédéral et à l’administration d’identifier les défis actuels et futurs, mais aussi de concevoir comment relever ces défis et de prendre les mesures qui s’imposent. Le fait de pouvoir se référer à un cadre stratégique intégrant une vision à long terme mais néanmoins flexible constitue un facteur important de suc- cès dans un environnement marqué par la complexité, l’incertitude et une évolution dynamique. Loin d’empêcher le pilotage stratégique, l’existence de circonstances institutionnelles et politiques exigeantes – en particulier la dépendance à l’égard des décisions du Parlement et du peuple, de même que l’influence des évolutions de l’économie et de la société sur les assurances sociales – en souligne au contraire la nécessité.

Un bilan fondamentalement positif … Les études de cas montrent que le pilotage stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal par le Conseil fédéral doit dans l’ensemble faire l’objet d’une apprécia- tion fondamentalement positive. Le Conseil fédéral a généralement identifié à temps et de façon appropriée les défis auxquels ces assurances sociales ont été confron- tées; la plupart du temps, il a pris l’initiative de préparer des révisions de loi cohé- rentes et a communiqué ses décisions de façon transparente. Ce faisant, il s’est dans l’ensemble montré à la hauteur de sa responsabilité de direction dans les principa- les tâches de pilotage et a exploité de façon appropriée sa marge de manœuvre dans le développement de la législation.

… mais des faiblesses significatives Le pilotage stratégique par le Conseil fédéral des assurances sociales examinées présente néanmoins d’importantes faiblesses. Premièrement, des améliorations devraient être apportées aux données, à la recherche et à l’analyse prospective des effets. Deuxièmement, les stratégies fondamentales du Conseil fédéral pour faire face aux défis qui se posent à relativement long terme dans les assurances sociales examinées n’étaient pas suffisamment précisées ni documentées. Troisièmement, une planification globale, axée sur les objectifs et la recherche de l’efficacité, faisait défaut, notamment en ce qui concerne les dispositions d’exécution. Quatrièmement, le Conseil fédéral a parfois fait preuve d’une attitude réactive et insuffisamment prévoyante au niveau stratégique, sur le plan tant du développement de la législa- tion que de l’édiction de dispositions d’exécution.

Analyse stratégique: de bons instruments mais à améliorer Les autorités fédérales disposent d’une palette suffisamment large, adéquate et cohérente de moyens pour analyser les défis et les effets de leurs mesures. Les instruments disponibles ont par ailleurs été développés et affinés ces dernières années. Le Conseil fédéral a identifié le plus souvent à temps et de façon appropriée les nouveaux défis stratégiques rencontrés. Des améliorations peuvent néanmoins être apportées aux instruments d’analyse, principalement en ce qui concerne les données (surtout pour la PP) et la recherche (surtout pour l’AVS et la PP), même si le développement va ici dans la bonne direction. Des possibilités d’amélioration existent en ce qui concerne l’analyse prospective des effets des mesures concrète- ment envisagées et considérées à long terme. Les autorités fédérales pourraient en outre être mieux préparées pour identifier les évolutions dynamiques (sur les mar- chés financiers, par ex.) et leurs conséquences sur les assurances sociales (surtout la PP). Elles pourraient aussi, dans le prolongement des efforts récents, associer de façon encore plus étroite et plus systématique les acteurs politiques importants à l’élaboration de l’analyse stratégique (surtout pour l’AMal). Une vue d’ensemble des résultats de l’analyse stratégique pourrait aussi être proposée et régulièrement actualisée.

Faiblesses au niveau des objectifs stratégiques, des stratégies du Conseil fédéral pour faire face aux défis rencontrés et de la planification politique Les objectifs stratégiques du Conseil fédéral correspondent dans une large mesure aux défis identifiés. Ils sont néanmoins souvent formulés de manière générale. Les stratégies du Conseil fédéral – c’est-à-dire la définition des grands axes et des mesures possibles pour réaliser les objectifs stratégiques – présentent plusieurs faiblesses. Premièrement, le Conseil fédéral ne disposait pas jusqu’en 2011 de documents stratégiques explicites, actualisés et publiquement accessibles.1 Deuxiè- mement, les stratégies concernant le développement à long terme de la législation sont encore partiellement lacunaires. Les mesures qui s’imposent à relativement long terme pour consolider la prévoyance professionnelle et l’AVS ne sont par

1 La stratégie actuelle du Conseil fédéral en matière de politique de la santé (document du DFI du 22 juin 2011) a été publiée en juin 2011.

exemple pas clairement définies. Troisièmement, les documents stratégiques impor- tants du Conseil fédéral ne précisaient guère jusqu’en 2011 les orientations envisa- gées sur le plan des dispositions d’exécution. S’agissant des assurances sociales examinées, la position du Conseil fédéral n’est généralement claire que pour les révisions de loi à court et à moyen terme. Quatrièmement, le mode de pilotage du Conseil fédéral s’est parfois avéré réactif et insuffisamment prévoyant. L’absence de toute stratégie pour faire face aux répercussions d’une évolution négative des mar- chés financiers doit notamment être signalée (cela concerne surtout la PP). La planification politique du Conseil fédéral pour concrétiser le contenu et le calen- drier de sa stratégie appelle également certaines améliorations. Une planification couvrant non seulement les révisions de loi, mais encore la marge de manœuvre stratégique au sujet des dispositions d’exécution, faisait notamment défaut jusqu’en 2011. Les programmes de législature ne répondent pas aux exigences d’une planifi- cation axée sur les objectifs et la recherche de l’efficacité.

La préparation des révisions de lois est le plus souvent active, rapide et cohérente Le Conseil fédéral a généralement réagi avec une grande rapidité au refus essuyé par des projets antérieurs ou à l’évolution des facteurs économiques ou à de man- dats du Parlement en préparant de nouvelles révisions de loi. Il convient notamment de saluer la planification plus poussée des révisions de loi faisant suite à des déci- sions de principe du Conseil fédéral (par ex. les décisions de principe sur l’AVS et l’AI prises sur la base du «Panorama des assurances sociales» en 2004) et l’élabo- ration rapide de la 6e révision de l’AI exigée par le Parlement. En outre, le Conseil fédéral a généralement précisé l’orientation, le contenu et l’échelonnement des projets à élaborer. Il s’est ainsi montré pour l’essentiel à la hauteur de sa responsa- bilité de direction dans le développement de la législation. Il a le plus souvent asso- cié de façon appropriée les acteurs politiques importants aux travaux préparatoires. Les projets de loi se sont la plupart du temps avérés conformes aux objectifs straté- giques et à la planification du Conseil fédéral, cohérents en eux-mêmes et les uns avec les autres, mais aussi fondamentalement coordonnées avec les autres assuran- ces sociales et les autres domaines politiques (par ex. la politique du marché du travail). Les projets précisaient de surcroît les conséquences financières (AVS, AI, PP) ou l’évolution des coûts (AMal).

Une utilisation pas assez active et trop partielle de la marge de manœuvre sur le plan des dispositions d’exécution Sur le plan des dispositions d’exécution, le Conseil fédéral jouit d’une marge de manœuvre très différente selon l’assurance sociale considérée. Ses compétences peuvent parfois présenter un intérêt stratégique notable, notamment dans l’AMal. Il n’en a pourtant pas assez fait activement usage ou l’a fait tardivement et trop par- tiellement. Il s’est le plus souvent limité à réagir à la pression politique et n’a pas exploité toutes les possibilités dont il dispose.

Une information complète mais à améliorer Les autorités fédérales ont systématiquement communiqué les décisions et les résul- tats de la planification en utilisant les communiqués de presse comme la littérature

spécialisée. La publication complète des documents relatifs aux projets de loi (rap- ports et messages, principalement) et le contact direct avec des acteurs politiques importants dans le cadre des débats, auditions et dialogues parlementaires méritent en particulier d’être signalés. Des améliorations peuvent toutefois être apportées à l’information. Premièrement, il serait souhaitable d’élaborer, de mettre régulière- ment à jour et de publier une vue d’ensemble des résultats de l’analyse stratégique, par exemple, dans le cadre d’un rapport complémentaire conformément à l’Art. 76 de la Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales. Deuxiè- mement, le Conseil fédéral pourrait documenter la stratégie qu’il met en place pour relever les défis rencontrés dans les assurances sociales examinées, si nécessaire l’actualiser et la publier. Troisièmement, il pourrait offrir dans ses messages une présentation plus détaillée des effets des mesures prévues.

Pas de rôle actif évident du collège gouvernemental L’importance financière et politique considérable des assurances sociales pour la Confédération appelle un rôle actif du collège gouvernemental. Pour autant que les informations ressortant de la présente enquête permettent d’en juger, le Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale ne fait guère avancer activement le dévelop- pement des assurances sociales examinées. Jusqu’à présent le collège gouvernemen- tal ne semble pas se préoccuper systématiquement et en permanence du développe- ment des assurances sociales.

Résumé 8248 Liste des abréviations 8253

1 Introduction 8254

1.1 Le pilotage stratégique comme objet d’étude 8254

1.2 Objet de l’étude et problématique 8258

1.3 Données 8260

1.4 Méthode d’évaluation 8260

1.5 Collaboration avec des experts extérieurs 8261

1.6 Structure du rapport 8262

2 Marge de manœuvre du Conseil fédéral 8262

3 Analyse stratégique 8264

3.1 Exécution de l’analyse stratégique 8264

3.2 Appréciation de l’analyse stratégique 8267

4 Planification stratégique 8271

4.1 Exécution de la planification stratégique 8271

4.1.1 Objectifs, stratégie et planification politique 8271

4.1.2 Préparation des révisions de loi 8276

4.1.3 Ediction de dispositions d’exécution 8278

4.1.4 Influence des acteurs impliqués 8279

4.1.5 Information 8282

4.2 Evaluation de la planification stratégique 8282

4.2.1 Objectifs, stratégie et planification politique 8282

4.2.2 Préparation des révisions de loi 8287

4.2.3 Ediction de dispositions d’exécution 8289

4.2.4 Information 8290

5 Appréciation générale 8290

Liste des personnes interrogées 8295 Documents 8296 Impressum 8297

Liste des abréviations

AC Assurance-chômage AI Assurance-invalidité AMal Assurance-maladie APG Allocations pour perte de gain AVS Assurance-vieillesse et survivants CdG Commissions de gestion des Chambres fédérales CPA Contrôle parlementaire de l’administration EAE Efficacité, adéquation et économicité LAI Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité LAMal Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie LPGA Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales LPP Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité OCDE Organisation de coopération et de développement économiques OFAS Office fédéral des assurances sociales OFSP Office fédéral de la santé publique OMS Organisation mondiale de la santé PP Prévoyance professionnelle

Rapport

Le présent rapport présente les principaux résultats de l’évaluation. Les études de cas ainsi que la description détaillée des analyses et des critères sur lesquelles se fondent les appréciations figurent dans l’annexe2.

1 Introduction

La Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a chargé le Contrôle par- lementaire de l’administration (CPA) de mener, dans le cadre de son programme annuel 2010, une étude sur le pilotage stratégique des assurances sociales par le Conseil fédéral. Cette demande est motivée par le poids des assurances sociales dans le budget fédéral et l’importance des défis à relever dans ce domaine. Plusieurs questions font l’objet de controverses: de quelles capacités de pilotage le Conseil fédéral dispose-t-il dans le domaine des assurances sociales? Comment celui-ci exploite-t-il sa marge de manœuvre et dans quelle mesure exerce-t-il sur les assuran- ces sociales un pilotage adéquat? La présente étude fait suite aux conclusions des précédentes inspections que les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) et du CPA ont consacrées au pilotage stratégique du Conseil fédéral3.

1.1 Le pilotage stratégique comme objet d’étude4

Le pilotage stratégique de la politique correspond pour l’essentiel à la fonction gouvernementale du Conseil fédéral5. Il vise à assurer un développement à long terme, coordonné, pertinent et efficace de la politique fédérale. Le pilotage stratégi- que est censé permettre au Conseil fédéral et à l’administration d’identifier les défis actuels et futurs, mais aussi de concevoir comment relever ces défis et de lancer les mesures correspondantes. De par leur importance politique et financière, les assu- rances sociales représentent un objet central d’un pilotage à long terme, pertinent et efficace. Dans le cadre du développement des assurances sociales, le Conseil fédéral est confronté à une situation difficile du fait d’au moins deux facteurs – d’une part, les assurances sociales forment un domaine politique complexe qui est fortement influencé par les évolutions de l’économie et de la société; or ces évolutions ne sont que partiellement prévisibles et contrôlables;

2 Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) 2011: Steuerung der Sozialversicherungen durch den Bundesrat. Materialien zum Bericht der Parlamentarischen Verwaltungs- kontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 28. Oktober

2011. L’annexe est publiée en version originale allemande sur Internet sous:

www.parlement.ch > Organes et députés > Commissions > Contrôle parlementaire de 3 Par exemple: CPA (2009): Pilotage stratégique de la politique par le Conseil fédéral. Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’attention de la Commission de gestion du Conseil national du 15 octobre 2009.

4 Cf. annexe A 2.

5 Art. 174 Cst.; cf. annexe A 2.2.1 ainsi que CPA 2009.

– d’autre part, le Conseil fédéral évolue dans un environnement politique et institutionnel délicat. La dépendance du Conseil fédéral à l’égard des déci- sions du Parlement et du peuple augmente les exigences vis-à-vis du pilotage stratégique. L’évolution du rapport de force au sein du Parlement (la «pola- risation») et le manque croissant de moyens compliquent encore la situa- La littérature scientifique souligne l’utilité du pilotage stratégique dans une telle situation.7 La complexité, l’incertitude et la dynamique politiques, loin d’empêcher le pilotage stratégique, en soulignent au contraire la nécessité. Le fait de pouvoir se référer à un cadre stratégique constitue déjà un avantage dans un tel environnement. A un mode d’action essentiellement réactif et ponctuel, il permet de substituer un pilotage organisé, cohérent et continu. Les conceptions actuelles du pilotage stratégique sont en accord avec cette façon de voir. Contrairement aux conceptions plus anciennes de la planification, elles ne reposent pas sur l’hypothèse d’une capacité de planifier et de maîtriser les processus sociaux et politiques dans leur ensemble. Si le pilotage stratégique s’inscrit dans une perspective à long terme, il n’implique ni prévision détaillée de l’avenir ni planifica- tion minutieuse des mesures envisagées. Au contraire, sa fonction consiste à identi- fier, sur la base d’analyses continues de la situation et de scénarios prévisionnels, les objectifs stratégiques à poursuivre ainsi que les axes directeurs et les mesures essen- tielles à privilégier sur cette base, à moyen comme à long terme. Envisagé de la sorte, le pilotage stratégique permet de procéder à des ajustements ciblés dans un environnement en constante mutation et, le cas échéant, d’infléchir les politiques suivies, même à court terme. Le pilotage stratégique n’offre certes aucune garantie de réussite, mais il améliore les chances de succès de l’action étati- que. Une stratégie apporte un cadre par rapport auquel les acteurs responsables du pilotage peuvent s’orienter et qui leur permet de réagir, sur une base systématique, à des changements de l’environnement. En l’absence d’approche stratégique systéma- tique, il est plus difficile d’identifier les mesures correctives lors d’erreurs commi- ses. C’est pourquoi une mauvaise stratégie vaut toujours mieux qu’une absence de stratégie.

Cette façon de concevoir le pilotage stratégique en politique doit être aisément conciliable avec les bases légales existantes ainsi qu’avec les réflexions du Conseil fédéral concernant la mise en œuvre de la fonction gouvernementale que lui confère la Constitution, plus particulièrement dans le domaine des assurances sociales8. L’illustration 1 présente la notion de pilotage stratégique utilisée pour la structura- tion de la présente étude. Cette notion a été élaborée à partir de la fonction gouver- nementale du Conseil fédéral et de la littérature spécialisée. Les éléments essentiels de ce modèle sont interdépendants et forment un cycle intégral de pilotage. Ils ne doivent toutefois pas être conçus comme les éléments d’une chaîne causale linéaire9.

6 Le pilotage stratégique de la politique doit parvenir à concilier l’élaboration de solutions appropriées et efficaces aux problèmes rencontrés (policies) avec la recherche des majori- tés politiques nécessaires à la réalisation de ces solutions (politics).

7 Cf. annexe A 2.1 et littérature citée.

8 Voir notamment la Constitution fédérale, la loi fédérale sur l’organisation du gouverne- ment et de l’administration (LOGA; RS 172.010), la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) et la loi sur l’Assemblée fédérale (Loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10); cf. aussi l’annexe A 2.2.

9 Cf. annexe A 2.3.

Illustration 1 Pilotage stratégique de la politique

Le pilotage stratégique par le Conseil fédéral10 est envisagé comme un processus continu qui inclut les éléments essentiels suivants (cf. illustration 1): – L’analyse stratégique: elle comprend l’identification des défis politiques pertinents et l’évaluation des effets des mesures prévues ou proposées (ana- lyse prospective) comme des mesures déjà appliquées (analyse rétrospecti- ve). – La planification stratégique: elle comprend plusieurs processus décisionnels interdépendants: – La détermination des objectifs stratégiques sur la base des conclusions de l’analyse stratégique. Les objectifs stratégiques décrivent l’état qui, du point de vue du Conseil fédéral, doit être atteint à moyen ou à long terme dans le domaine considéré. Des exemples d’objectifs stratégiques

10 Par «Conseil fédéral», il faut comprendre l’ensemble du Conseil fédéral dans sa fonction d’autorité collégiale. Les décisions du Conseil fédéral étant généralement préparées au niveau des départements et des offices, ces deux niveaux de l’administration fédérale sont également pris en compte dans la présente étude.

sont la garantie du financement à moyen et long terme des assurances sociales ou la flexibilisation de l’âge de la retraite. – La définition de la stratégie pour relever les défis identifiés. Une straté- gie décrit les grands axes de la politique et esquisse les mesures à moyen et à long terme pour atteindre les objectifs. La stratégie dans le domaine de l’AVS consiste par exemple à clarifier si son financement à relativement long terme doit être garanti par une élévation de l’âge de la retraite, par une modification du mécanisme d’adaptation des rentes et/ou par des recettes supplémentaires (relèvement de la TVA ou des cotisations perçues sur le salaire, par ex.). Il convient de considérer la marge de manœuvre, que la législation en vigueur laisse au Conseil fédéral, dans l’élaboration de la stratégie pour relever les défis à moyen et long terme. A ce titre, il s’agit en particulier de décider si les mesu- res: – doivent être mises en œuvre sous la forme de dispositions d’exécu- tion (ordonnances, directives) relevant de la compétence du Conseil fédéral (par ex., édiction de dispositions concernant les tarifs et les prix des médicaments, des moyens, des appareils et des analyses de laboratoire dans la cadre de l’AMal), ou – requièrent des révisions de loi (développement de la législation). – La planification politique: elle précise la stratégie en définissant con- crètement les mesures à prendre et leur calendrier de mise en œuvre. Ici, les mandats confiés par le Parlement et le débat politique doivent aussi être pris en compte. La planification politique comprend la plani- fication des affaires politiques (révisions de lois et dispositions d’exé- cution)11 et la préparation de révisions de lois à l’intention du Parle- ment. La planification politique doit être adaptée en permanence; le Conseil fédéral a par exemple rapidement planifié et élaboré un projet législatif adapté, suite au rejet de la 11e révision de l’AVS. – La concrétisation ou la mise en œuvre de la planification stratégique passe par l’édiction de normes générales et abstraites. La tâche du Conseil fédéral consiste à ce niveau à adopter des dispositions d’exécution relevant de sa compétence (ordonnances, directives). Les projets approuvés par le Conseil fédéral pour le développement de la législation sont soumis à l’examen et au

vote du Parlement (voir la surface grisée dans l’illustration 1). Puisque ces décisions ne relèvent pas de la compétence du Conseil fédéral, elles ne sont pas traitées dans la présente étude.

L’information des différentes parties concernées (Parlement, cantons, public) sur les fondements et les décisions du pilotage stratégique joue un rôle important quels que soient les éléments essentiels décrits ci-dessus. Le Conseil fédéral doit garantir une information homogène, précoce et continue concernant ses appréciations de situa- tion, planifications, décisions et mesures préalables. Le pilotage stratégique de la politique est influencé par des facteurs extérieurs com- me le développement économique et l’évolution démographique. Les décisions sur la manière de traiter de tels changements de l’environnement constituent en fait la

11 Les résultats sont le programme de législature avec ses grandes lignes, le plan financier de législature, les objectifs annuels, voire d’autres planifications générales ou spécifiques.

tâche clé en matière de pilotage politique stratégique. Conséquemment, le but de l’analyse stratégique vise à observer les développements de l’environnement et d’en déduire le besoin d’agir et les mesures concrètes. Outre les dispositions constitutionnelles et légales fondamentales, les différentes lois sur les assurances sociales comprennent des dispositions particulières qui engagent le Conseil fédéral sur certains éléments du modèle du pilotage stratégique décrit précédemment. Ces dispositions concernent avant tout l’analyse stratégique. Par exemple: – le Conseil fédéral est tenu de soumettre un rapport pour déterminer le taux de conversion des prochaines années dans la partie obligatoire de la pré- voyance professionnelle (art. 14, al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, LPP12); – il doit faire vérifier périodiquement si le développement financier de l’AVS est équilibré, et proposer une modification de la loi si nécessaire (art. 43quater de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survi- vants13); – il est tenu de faire réaliser des études scientifiques sur la mise en œuvre et sur les effets de l’AI (art. 68, al. 1 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité, LAI14), de la prévoyance professionnelle (PP, art. 97, al. 1bis, LPP) et de l’assurance-maladie (AMal, art. 32 de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie15).

1.2 Objet de l’étude et problématique

L’objectif central de la présente étude est d’évaluer le pilotage politique stratégique des différentes assurances sociales par le Conseil fédéral lors des deux dernières législatures (du 1er décembre 2003 au 31 mars 2011). Le pilotage stratégique des assurances sociales est principalement examiné à l’aide de quatre études de cas pour lesquelles la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E a choisi comme objets l’AVS, l’AI, la PP et l’AMal, soit les quatre assurances sociales les plus importantes sur le plan financier16. La présente étude s’attache, en complément, à décrire, analyser brièvement et autant que possible évaluer le pilotage stratégique des autres assurances sociales. Concrè- tement, cette analyse plus générale porte sur l’assurance-chômage (AC), le régime des allocations pour perte de gain (APG), les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (PC), les allocations familiales (AF), l’assurance-accidents (AA) et l’assu- rance militaire (AM).

12 Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (RS 831.40).

13 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (RS 831.10).

14 Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (RS 831.20).

15 Ordonnance sur l’assurance-maladie (RS 832.102).

16 L’importance financière de la PP est moindre si l’on ne considère que de la partie obliga- toire de la PP, celle dans laquelle le Conseil fédéral dispose de compétences étendues.

Etant donné les buts de l’étude et la définition du pilotage stratégique de la politique par le Conseil fédéral, les questions à traiter sont les suivantes17:

1. Quel jugement faut-il porter sur l’analyse stratégique des assurances socia-

les par le Conseil fédéral? (cf. chap. 3)

1.1 Les autorités fédérales disposent-elles d’instruments et de processus

appropriés, suffisants et cohérents pour analyser les défis rencontrés et les effets des mesures envisagées?

1.2 Le Conseil fédéral a-t-il identifié à temps et de façon appropriée les

nouveaux défis stratégiques? Les autorités fédérales ont-elles convena- blement informé le Parlement, les cantons et le public des résultats de l’analyse stratégique?

2. Quel jugement faut-il porter sur la planification stratégique du Conseil

fédéral (y compris l’adoption de dispositions d’exécution)? (cf. chap. 4)

2.1 Les objectifs et la stratégie du Conseil fédéral sont-ils cohérents? La

planification politique du Conseil fédéral est-elle cohérente, pertinente et efficace? 2.2 Le Conseil fédéral a-t-il pris une part active aux révisions de loi et a-t-il suffisamment associé les tierces parties à leur élaboration? Les projets de réforme concordent-ils avec les résultats de l’analyse stratégique et avec la stratégie du Conseil fédéral, sont-ils cohérents en eux-mêmes et avec les autres assurances sociales? Comment faut-il juger de l’oppor- tunité de ces projets, ainsi que de leur pertinence au regard de la hiérar- chisation des problématiques et du critère de l’efficacité?

2.3 Les dispositions d’exécution adoptées concordent-elles avec les résul-

tats de l’analyse stratégique, la stratégie du Conseil fédéral et les mesu- res prises dans d’autres assurances sociales, et sont-elles cohérentes entre elles? Quel jugement faut-il porter sur la planification et l’édiction des dispositions du point de vue de leur opportunité dans le temps ainsi que de leur pertinence au regard de la hiérarchisation des probléma- tiques et du critère de l’efficacité? Le Conseil fédéral a-t-il convena- blement exploité sa marge de manœuvre concernant les dispositions d’exécution? Les autorités fédérales ont-elles convenablement associé les cantons et les autres acteurs concernés?

2.4 Les autorités fédérales ont-elles convenablement informé le Parlement,

les cantons et le public de leur planification stratégique et des disposi- tions d’exécution édictées?

3. Quel jugement global peut-on porter sur le pilotage stratégique des assuran-

ces sociales par le Conseil fédéral? (cf. chap. 5)

3.1 Le pilotage stratégique des assurances sociales par le Conseil fédéral

constitue-t-il une réponse appropriée et efficace aux défis rencontrés?

3.2 Quelles sont les forces et les faiblesses du pilotage stratégique des assu-

rances sociales? Quelles améliorations convient-il d’y apporter?

17 Le catalogue complet des questions (y compris les questions descriptives) se trouve dans l’annexe A 3.

1.3 Données

Des données empiriques ont été recueillies à l’aide d’une analyse documentaire et d’entretiens qualitatifs: – L’analyse documentaire a constitué une base essentielle de la description et de l’évaluation du pilotage stratégique des assurances sociales par le Conseil fédéral. Outre les documents relatifs aux instruments et processus de pilota- ge (par ex. les programmes de législature du Conseil fédéral), ce sont surtout des documents relatifs aux révisions de loi (par ex. les messages) et aux dis- positions d’exécution édictées qui ont été exploités pour les études de cas. Les notes de discussion et les notes d’information rédigées par le Départe- ment fédéral de l’intérieur (DFI) à l’attention du Conseil fédéral ont égale- ment été analysées, du moins celles que le DFI estime importantes pour le pilotage stratégique18. – En complément de l’analyse documentaire, dix-sept entretiens ont été réali- sés avec des représentants d’offices fédéraux (Office fédéral des assurances sociales [OFAS] et Office fédéral de la santé publique [OFSP]), du secréta- riat général du DFI, des commissions parlementaires de la sécurité sociale et de la santé publique, de commissions d’experts, de conférences cantonales et de groupes d’intérêts.

1.4 Méthode d’évaluation

Etant donné les difficultés fondamentales de l’analyse stratégique en politique, en particulier la capacité d’influence du Parlement et du peuple, ainsi que le fait connexe que le développement de la stratégie en soi n’offre pas de garantie de succès le pilotage stratégique du Conseil fédéral ne peut pas être évalué en utilisant des révisions de loi couronnées de succès ou leurs effets. C’est pourquoi, l’apprécia- tion de la conception du pilotage politique stratégique ainsi que l’application de cette conception dans des cas concrets sont au premier plan de l’analyse. Le pilotage stratégique des assurances sociales par le Conseil fédéral est en consé- quence évalué en fonction des critères qui ressortent des bases légales et de la littéra- ture spécialisée (comparaison entre la situation actuelle et la situation visée). Les critères d’évaluation retenus et les exigences qui en découlent sont exposés ci- dessous19.

18 L’annexe donne la liste des documents utilisés pour l’analyse.

19 Annexe A 2.4.

Tableau 1 Critères d’évaluation et exigences

Critères Exigences

Modèle de pilotage Le pilotage stratégique doit englober les éléments fonda- complet mentaux d’un cycle de pilotage complet et intégral (tels qu’indiqués dans le modèle exposé au chapitre 1.2) Pilotage actif Le Conseil fédéral assure un rôle dirigeant actif et prévoyant. et prévoyant Implication adéquate Le Conseil fédéral associe de manière adéquate d’autres acteurs l’administration fédérale et les acteurs politiques importants au pilotage. Opportunité Les tâches de l’analyse stratégique sont effectuées au moment opportun au regard d’un processus de pilotage efficace et performant. Pertinence politique Le pilotage stratégique est en accord avec les objectifs des assurances sociales et avec les défis rencontrés. Recherche de Le pilotage stratégique tient compte de façon appropriée de l’efficacité la dimension de l’efficacité. Cohérence Les différents éléments du pilotage stratégique sont coor- donnés quant au contenu et quant au calendrier. Le Conseil fédéral tient compte de manière appropriée, dans le pilotage stratégique, des évolutions observables dans d’autres assurances sociales et d’autres domaines politiques. Il coordonne le pilotage avec les projets correspondants, à la fois quant au contenu et quant au calendrier. Les éven- tuels effets indésirables des mesures proposées sur d’autres domaines politiques sont mis en évidence de façon transpa- rente et réduits au minimum. La stratégie du Conseil fédéral est en accord avec la marge de manœuvre de ce dernier et l’exploite de façon appropriée. Transparence Les autorités fédérales font état des résultats de l’analyse stratégique et les communiquent sous une forme transparente et adéquate.

1.5 Collaboration avec des experts extérieurs

Pour la réalisation de la présente étude, le CPA a mandaté deux bureaux externes – INFRAS Forschung und Beratung (Zurich) et Büro Vatter, Politikforschung & -beratung (Berne) – qui ont élaboré les quatre études de cas contenues dans l’annexe. La présente synthèse a été rédigée conjointement par INFRAS, Büro Vatter et le CPA.

1.6 Structure du rapport

Le présent rapport se fonde pour l’essentiel sur les résultats des études de cas portant sur l’AVS, l’AI, la PP et l’AMal. Ces résultats sont rassemblés dans l’annexe20. Le rapport fait par ailleurs des renvois au pilotage dans les autres assurances sociales, pour autant que les analyses sommaires21 les concernant s’écartent ou au contraire confortent notablement les analyses des études de cas. Le chapitre 2 présente, dans les assurances sociales examinées, la marge de manœu- vre du Conseil fédéral en matière de développement de la législation et d’adoption de dispositions d’exécution présentant un intérêt pour le pilotage stratégique. La marge de manœuvre du Conseil fédéral est une base essentielle pour l’évaluation du pilotage stratégique. Le chapitre 3 est consacré à l’analyse stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal par le Conseil fédéral. Après une présentation succincte de l’exécution de l’analyse stratégique (cf. 3.1), le point 3.2 procède à l’évaluation comparative de l’analyse stratégique des assurances sociales examinées. Le chapitre 4 traite de la planification stratégique des assurances sociales par le Conseil fédéral. Le point 4.1 présente succinctement la planification stratégique dans les assurances sociales examinées. Le point 4.2 est consacré à l’évaluation compara- tive de la planification stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal. Le chapitre 5 formule une appréciation globale sur les forces et les faiblesses du pilotage stratégique des assurances sociales examinées. Il met en évidence les amé- liorations qu’il convient d’y apporter. Pour une présentation et une appréciation détaillées de l’analyse stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal, l’ensemble des données des études de cas est regroupé dans l’annexe.

2 Marge de manœuvre du Conseil fédéral

En matière de pilotage stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal, une distinction doit être opérée entre la marge de manœuvre du Conseil fédéral lors de la préparation des révisions de loi, d’une part, et lors de l’édiction des dispositions d’exécution importantes sur un plan stratégique (c’est-à-dire celles qui ont des effets à long terme et servent les objectifs d’ordre supérieur des assurances sociales concernées), d’autre part. L’adoption des lois étant de la compétence décisionnelle du Parlement et du peuple, la marge de manœuvre du Conseil fédéral au niveau législatif est restreinte. Elle consiste ici à assumer au mieux ses compétences lors de la préparation de la législa- tion – c’est-à-dire lors de la planification et de l’analyse stratégiques telles qu’elles ont été esquissées au point 1.1, dans la perspective d’un développement de la légis- lation.

20 Dans l’annexe, les études de cas sont organisées et numérotées selon la même systéma- tique que le rapport. Des informations plus approfondies peuvent ainsi être recherchées, en complément des développements contenus dans le rapport, dans les chapitres corres- pondants des études de cas. 21 L’annexe contient aussi les analyses sommaires consacrées au pilotage dans les autres assurances sociales.

Le Conseil fédéral est aussi compétent pour édicter des dispositions d’exécution, ce qui constitue une possibilité d’influence supplémentaire et plus directe que la précé- dente. En fonction des dispositions particulières contenues dans la loi ou la Constitu- tion, la marge de manœuvre à disposition du Conseil fédéral pour le pilotage straté- gique varie fortement en fonction des assurances sociales examinées. Si cette marge de manœuvre est très réduite pour l’AVS et réduite pour la PP – se limitant pour l’essentiel à la partie obligatoire de la PP – elle est plus importante pour l’AI; les possibilités d’influence stratégique offertes par l’AMal sont quant à elles considéra- bles. – Dans l’AVS, le Conseil fédéral ne dispose que de possibilités d’action straté- gique très limitées au niveau des ordonnances. Ses tâches d’exécution sont avant tout d’ordre technique (par ex. l’adaptation des rentes à l’évolution des salaires et des prix). – La LPP est une loi-cadre qui formule avant tout des principes et des disposi- tions minimales concernant la mise en œuvre de la prévoyance profession- nelle. Elle confère néanmoins au Conseil fédéral certaines tâches de pilotage importantes sur un plan stratégique: il peut en particulier fixer et contrôler le taux d’intérêt minimal (art. 15, al. 2 et 3, LPP), délivrer certaines autorisa- tions et, si nécessaire, prendre certaines mesures.22 – En raison de la marge d’appréciation considérable laissée aux offices AI lors de l’instruction des demandes de prestations, la surveillance matérielle, administrative et financière de ces offices par la Confédération (c’est-à-dire par l’OFAS) revêt une importance certaine sur le plan stratégique. De plus, la Confédération (c’est-à-dire l’OFAS) est compétente dans le domaine de l’AI pour la définition des tarifs et la collaboration sur une base contractuelle avec les divers acteurs médicaux (par ex. le corps médical). La formation des prix lors de l’acquisition de moyens auxiliaires financés totalement ou en partie par l’AI représente un aspect central à cet égard. – Concernant l’AMal, le Conseil fédéral jouit dans plusieurs domaines d’une marge de manœuvre considérable au niveau des dispositions d’exécution dotées d’une importance stratégique: – Premièrement, il peut avoir une influence sur les tarifs et les prix. Une marge de manœuvre significative existe principalement pour les tarifs

et les prix des médicaments, des analyses, des moyens et des appareils (art. 52 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie, – Deuxièmement, il peut exercer une influence sur la définition et le contrôle des prestations couvertes par l’assurance de base (art. 33 LAMal)24 ainsi que des médicaments, des moyens et des appareils

22 Par ex. la possibilité de soumettre à l’assurance obligatoire, à la requête des organisations professionnelles intéressées, l’ensemble des personnes de condition indépendante qui appartiennent à une profession déterminée (art. 3 LPP); l’adaptation des montants-limites (seuils d’accès, salaire coordonné) aux rentes AVS et à l’évolution générale des salaires (art. 9 LPP).

23 Loi fédérale sur l’assurance-maladie (RS 832.10).

24 Cf. à ce sujet le rapport du CPA du 21 août 2008: Détermination et contrôle des presta- tions médicales dans l’assurance obligatoire des soins (FF 2009 5041 ss), le rapport cor- respondant de la CdG-N du 26 janvier 2009 (FF 2009 5029 ss) et l’avis du Conseil fédéral du 24 juin 2009 (FF 2009 5103).

payants (art. 52 LAMal). Il peut aussi influencer l’offre de prestations en réglementant l’admission de certains fournisseurs de prestations (par ex. les chiropraticiens, les sages-femmes, les laboratoires) (art. 38 LAMal). – Troisièmement, il peut formuler des exigences qualitatives dans le domaine de la garantie de la qualité et poser des conditions à l’admis- sion de prestations (art. 33 LAMal). – Quatrièmement, il peut avoir une influence sur le financement des pres- tations en fixant le niveau des franchises, des quotes-parts et des parti- cipations aux coûts (art. 60 à 76 LAMal).

3 Analyse stratégique

3.1 Exécution de l’analyse stratégique

L’analyse stratégique des assurances sociales est principalement le fait des offices fédéraux. Elle se fonde sur des mandats légaux explicites (cf. chap. 2) ou résulte de travaux d’ordre stratégique dont l’initiative revient, selon les cas, à l’office compé- tent, au département (DFI), au Conseil fédéral, au Parlement ou à l’un des acteurs impliqués. Les analyses, rapports ou projets de recherche sont en partie élaborés de manière ad hoc pour répondre à des besoins concrets. L’exécution de l’analyse stratégique ne se conforme à un modèle explicite dans aucune des assurances socia- les examinées. L’analyse stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal est réalisée à l’aide de divers instruments. Les instruments d’analyse les plus importants sont les statisti- ques (données administratives), le monitoring des données sur les coûts et les presta- tions, les modélisations, la recherche, ainsi que les analyses et les rapports élaborés au sein de l’administration25. Des rapports internationaux (par ex. ceux de l’OCDE) et des systèmes d’indicateurs sont également utilisés pour l’analyse stratégique. Par ailleurs, les interventions parlementaires, les décisions judiciaires, les retours d’information des organes d’exécution et les acteurs impliqués peuvent également attirer l’attention sur des enjeux importants. Les connaissances et l’expérience des offices compétents (OFAS et OFSP) jouent un rôle essentiel dans l’analyse straté- gique. Parmi les rapports des autorités fédérales, les messages sur les révisions de loi revêtent une importance toute particulière. Dans les messages, le Conseil fédéral procède généralement à une analyse de la situation et expose les conséquences des mesures proposées. Les analyses stratégiques effectuées dans le cadre des états des lieux et des notes de discussion du DFI constituent des bases importantes pour les orientations décidées par le Conseil fédéral. Ces synthèses sont le plus souvent réalisées à la suite d’événements précis (le refus d’un projet de loi par le peuple ou le Parlement, par ex.). Le rapport annuel sur les assurances sociales selon l’art. 76 de la Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) offre un aperçu de l’évolution et des perspectives des assurances sociales. Les rapports de l’Etat-major de prospective de l’administration fédérale procèdent à une analyse de

25 Par ex. les rapports rédigés en réponse à des interventions et mandats parlementaires ou les rapports de groupes de travail interdépartementaux.

la situation et de l’environnement avant de présenter les enjeux stratégiques de la politique fédérale. Du point de vue des offices, les rapports de prospective sont moins importants pour l’analyse stratégique, car ils se contentent de refléter l’état des connaissances au sein des offices. Les divers instruments d’analyse ont eu, pour la période étudiée, une importance variable selon l’assurance sociale considérée. – Dans l’AVS, l’analyse stratégique s’est principalement appuyée sur les statis- tiques de l’AVS, sur les calculs prospectifs, ainsi que sur les analyses et les rapports élaborés au sein de l’administration. La recherche y avait en revan- che moins d’importance que dans les autres assurances sociales, notamment en raison de l’achèvement en 2003 du programme de recherche interdé- partemental sur l’avenir à long terme de la prévoyance vieillesse (IDA ForAlt)26. – Les éléments qui ont joué un rôle central dans l’AI sont le monitoring de l’évolution des rentes, le contrôle des principales données financières, le tri et le dépouillement de l’ensemble des décisions judiciaires cantonales et na- tionales, les informations recueillies dans le cadre de l’audit des offices AI, et enfin la recherche. Les évolutions à l’étranger et les études de l’OCDE ont aussi été utilisées. Les calculs prospectifs constituent également dans l’AI une base importante pour les analyses. Les statistiques de l’AI et les données de la centrale de compensation sont une source d’information sur les presta- tions et les coûts de l’AI qui est également exploitée par la recherche. Cette dernière a considérablement gagné en importance: des programmes de recherche ont permis d’étudier les causes de l’augmentation du nombre de rentes et d’évaluer les effets des mesures. Certaines analyses prospectives des effets ont aussi été réalisées sur des mesures prévues. – Les principaux instruments pour l’analyse stratégique de la PP ont été le rapport annuel sur la situation financière des institutions de prévoyance et des assureurs-vie dans la prévoyance professionnelle, la statistique des cais- ses de pensions de l’OFS, les modélisations ainsi que des rapports d’experts, de recherche et d’évaluation. – Les éléments importants pour l’analyse stratégique de l’AMal ont surtout été la recherche (en particulier l’analyse des effets et les évaluations rétrospecti-

ves), les statistiques, les bases de données et les indicateurs, le monitoring de l’évolution des coûts et le modèle de prévision des coûts. Des analyses et des rapports élaborés avant la période couverte par l’étude27, des rapports inter- nationaux28 ainsi que des rapports rédigés en réponse à des interventions parlementaires29 ont aussi été utilisés. – L’élément frappant au sujet des autres assurances sociales est que, abstrac- tion faite des statistiques régulières, les analyses stratégiques sont presque exclusivement élaborées à l’occasion de projets de loi particuliers et publiées dans les messages correspondants. Une exception importante est, dans

26 L’activité de recherche de l’OFAS sur l’AVS s’est accentuée depuis la mi-2011. 27 Notamment l’analyse des effets de la LAMal et les rapports d’experts dans le cadre de la 3e révision de la LAMal alors en projet. 28 A savoir OCDE/OMS, Examens de l’OCDE des systèmes de santé: Suisse 2006, Paris. 29 Ces rapports abordaient principalement des questions relatives au financement des hôpi- taux.

l’assurance-chômage, le nombre important d’études sur les mesures relatives au marché du travail. Les instruments d’analyse ont été perfectionnés et développés ces dernières années. En particulier: – L’administration a apporté des améliorations significatives aux bases statis- tiques dans la PP (statistique des caisses de pensions de l’OFS, rapport de l’OFAS sur la situation financière des institutions de prévoyance et des assu- reurs-vie). – Les bases de données et les statistiques relatives à l’AMal ont été dévelop- pées. Le monitoring de l’évolution des coûts, le modèle de prévision des coûts et les indicateurs de qualité ont également été perfectionnés. – De nouvelles bases légales (4e révision de l’AI) ont permis un renforcement notable de la recherche dans le domaine de l’AI. Les activités de recherche se sont également intensifiées dans l’AMal ces dernières années (surtout en ce qui concerne l’analyse des effets et les évaluations). – L’OFAS a affiné les calculs prospectifs de l’AVS et a régulièrement actuali- sé les hypothèses relatives aux évolutions économiques et démographi- – Les dernières années ont été marquées par la publication d’un nombre crois- sant de stratégies et de rapports interdépartementaux en lien avec la pré- voyance vieillesse. Les autorités fédérales (surtout par l’intermédiaire des offices compétents) ont exercé une influence considérable sur l’analyse stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal. Le Parlement, les commissions extraparlementaires, les acteurs politiques concernés, les commissions d’experts et les organes d’exécution ont également eu un certain impact sur l’analyse stratégique des assurances sociales examinées. – Le Parlement a exigé, par le biais d’interventions et de mandats parlementai- res, des rapports sur des problèmes spécifiques de chacune des assurances sociales examinées. Les rapports portaient sur des questions de financement, sur les conséquences pour leurs bénéficiaires des mesures envisagées et sur des thématiques spécifiques. – Les commissions extraparlementaires instituées par le Conseil fédéral (commission fédérale AVS/AI et commission fédérale LPP) ont notamment pris position sur les états des lieux dressés par les autorités fédérales31. Elles ont aussi apporté leur soutien à l’OFAS dans l’exécution de l’analyse straté- gique32.

30 L’OFAS a rendu publiques en mai 2011 les nouvelles perspectives financières de l’AVS. Les bases pour les calculs prospectifs de l’AVS sont à chaque fois valables pour les cal- culs prospectifs de l’AI et des APG. 31 Par ex. l’avis de la commission fédérale AVS/AI sur la marche à suive après l’échec de la 11e révision de l’AVS en 2004. 32 Par ex. la participation de la commission fédérale de l’AVS/AI lors de l’actualisation des calculs prospectifs en 2004.

– Les autres acteurs politiques (cantons, partis politiques, partenaires sociaux, autres groupes d’intérêts) ont généralement pu s’exprimer sur l’analyse de la situation par le Conseil fédéral, que ce soit dans le cadre des consultations sur les décisions de principe du Conseil fédéral (par ex. dans l’AVS) ou dans le cadre des procédures de consultation lors des révisions de loi. Les diffé- rents acteurs du système de santé (surtout les cantons et les assureurs) ont par ailleurs été associés à l’élaboration des instruments d’analyse dans le domaine de l’AMal33. – Dans la PP, le Conseil fédéral a institué des commissions d’experts ad hoc chargées d’élaborer les bases analytiques pour des révisions de loi. – Les bases statistiques dans l’AVS et l’AI ont été élaborées en collaboration avec les organes d’exécution (données administratives). Le chef du DFI souhaite associer davantage les acteurs politiques concernés à l’élaboration des bases pour l’analyse stratégique. Les milieux intéressés (surtout les partis politiques et les partenaires sociaux) devraient par exemple être explicitement associés à l’élaboration des bases de la future réforme de l’AVS34. Le souci d’asso- cier davantage les acteurs concernés à l’analyse est également présent dans l’AMal. Les autorités fédérales utilisent différents canaux et instrument pour informer le Parlement, les milieux intéressés (partis politiques, cantons, partenaires sociaux, acteurs concernés) et le public des résultats de l’analyse stratégique. Les résultats (statistiques, analyses, rapports, etc.) sont généralement rendus publics dans un communiqué de presse et sont accessibles sur les pages Internet de la Confédération. Les autorités rédigent également des articles dans des publications spécialisées (par ex. la revue «Sécurité sociale CHSS») et utilisent des canaux directs comme les auditions et les séances de commission.

3.2 Appréciation de l’analyse stratégique

Instruments Les autorités fédérales ont à leur disposition une palette d’instruments riche et fondamentalement appropriée pour analyser les défis auxquels sont confrontées les assurances sociales examinées dans ce rapport et les effets des mesures existantes ou projetées. Les données statistiques de base, les modélisations, la recherche ainsi que les analyses et les rapports élaborés au sein de l’administration font partie des élé- ments positifs à relever. A l’inverse, il faut déplorer l’absence de documents de travail précisant les objectifs, les instruments, l’organisation, les ressources et les évolutions souhaitables de l’analyse stratégique dans les assurances sociales. Une vision d’ensemble permettrait d’améliorer la transparence de l’exécution de l’ana- lyse stratégique et d’offrir une justification systématique des développements à apporter.

33 Par ex. l’élaboration conjointe du modèle de prévision des coûts (OFSP, Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé et Santésuisse). 34 Selon la nouvelle plateforme Internet www.avs-ensemble.ch, mise en service le 5 octobre 2011, les partenaires sociaux, les partis politiques et les cantons se déclarent déjà prêts à poursuivre la réforme de l’AVS de concert avec le DFI.

L’extension et l’amélioration des instruments d’analyse dans les assurances sociales examinées doivent être saluées. Le perfectionnement des instruments permet aux autorités fédérales de procéder à une analyse plus précise des défis rencontrés et à une analyse plus complète des effets des mesures. Les résultats de la présente étude attirent néanmoins l’attention sur les faiblesses et les lacunes de certains instru- ments. – Dans l’AVS, peu de projets de recherche ont été menés entre 2004 et 2010. L’OFAS a toutefois relancé les activités de recherche sur l’AVS depuis le début de l’année 2011 dans la perspective du projet de réforme35. – Dans l’AI, le recensement systématique des effets dans le domaine de la réadaptation présente encore certaines lacunes. Un monitoring systématique des effets pourrait s’avérer utile non seulement pour le pilotage, mais aussi pour la légitimation politique de l’AI. La recherche transversale, intégrant les thématiques du travail, de la santé et de l’insertion sur le marché du tra- vail, est par ailleurs encore peu développée. – Dans la PP, les activités de recherche et d’évaluation ont surtout été condui- tes au cas par cas et de façon ponctuelle pour répondre aux demandes de cla- rification exprimées par les forces politiques. Elles n’ont donc pas été suffi- samment développées et souffrent d’un manque de systématicité. Des relevés systématiques permettant d’analyser la situation économique des as- surés et des bénéficiaires de prestations ou l’impact distributif de la politique sociale font en particulier défaut. L’OFAS a mandaté une analyse des frais de gestion de fortune s’appuyant sur des données empiriques en 2010 seule- ment, quand bien même la transparence des coûts est thématisée dans le débat politique depuis 2002 au moins. – Dans l’AMal, premièrement, certaines données (notamment celles relatives aux prestations ambulatoires et à l’évolution du prix des médicaments) sont lacunaires dans la période sous analyse. Faute de données disponibles, il n’est pas possible de procéder à une analyse très différenciée des coûts et de la qualité des prestations (en particulier dans le domaine ambulatoire). Cela est en partie imputable au fait que, jusqu’à la réforme du financement hospi- talier, la Confédération ne disposait pas de bases légales en la matière.36

Actuellement, les données disponibles sont de plus trop fragmentaires pour offrir une vue d’ensemble de l’évolution des coûts. Deuxièmement, les ana- lyses prospectives des effets présentent elles aussi des lacunes. Par ailleurs, l’étude de cas a mis en évidence la nécessité de procéder à des recherches dans l’AMal. Plusieurs thématiques mentionnées dans le plan directeur de recherche 2008 à 2011 n’ont par exemple été que peu ou pas du tout étu- diées. – Le tour d’horizon des assurances sociales n’ayant pas fait l’objet d’un exa- men approfondi dans le cadre des études de cas attire l’attention sur le fait que les analyses existantes mettent l’accent sur les questions de financement. Les effets (en matière de politique sociale) des mesures sur les groupes-cible

35 Des projets de recherche sont prévus (et ont pour certains déjà été attribués) sur les thèmes «Départ à la retraite dans le contexte de l’évolution démographique», «Mécanis- mes de pilotage dans l’AVS» et «Démographie et baby-boomer 2050». 36 Avec la révision de la LAMal en matière de financement des hôpitaux, les conditions ont été créées afin de combler les lacunes au niveau des données dans le futur.

et les personnes concernées ne sont en revanche traités, dans le meilleur des cas, que de façon ponctuelle ou très sommaire. L’assurance-chômage consti- tue à cet égard une exception notable. Les effets des mesures relatives au marché du travail ont été examinés scientifiquement à l’aide de nombreuses études et évaluations. Les instruments de l’analyse stratégique sont en grande partie adaptés aux objectifs et aux défis des assurances sociales examinées; ils sont interdépendants et font référence à d’autres assurances sociales et d’autres domaines politiques pertinents. Néanmoins, les résultats montrent que les effets des mesures existantes et projetées sur les personnes concernées pourraient faire l’objet d’un examen plus poussé. La même conclusion vaut aussi pour l’analyse des interdépendances entre chaque assurance sociale particulière et les autres assurances (notamment l’aide sociale) ou les autres domaines politiques. Les rapports complémentaires demandés par les commissions parlementaires en lien avec les révisions de loi ou les messages du Conseil fédéral donnent par exemple à penser que les effets des mesures projetées n’ont pas été analysés de façon suffisamment approfondie. Un point positif à relever à cet égard est la publication récente (août 2011) des premiers résultats du nouveau monitoring des passages entre l’aide sociale, l’assurance-chômage et l’assurance- invalidité. Dans le domaine de l’AMal, le suivi et l’analyse des effets des mesures mises en œuvre a surtout permis d’étudier l’évolution des coûts. Les analyses visant à améliorer le rapport coût-efficacité du système de santé ont en revanche été négli- gées. Cela doit notamment être imputé à l’état lacunaire des données concernant la qualité des prestations.

Compétences et processus Les compétences et les processus de l’analyse stratégique par les autorités fédérales sont pour l’essentiel adaptés et cohérents. L’influence prépondérante des offices fédéraux dans l’élaboration des documents est en accord avec la logique des centres de compétence de l’administration. Les acteurs politiques importants sont aujourd’hui davantage associés à l’analyse stratégique. Une marge d’amélioration demeure néanmoins dans certaines assurances sociales: dans l’AMal, en particulier, une implication plus poussée et plus systématique des acteurs de la politique de la santé (cantons, assureurs, fournisseurs de prestations) à l’analyse stratégique serait envisageable.37 Cela augmenterait les chances de parvenir à un consensus au sujet de l’analyse stratégique et permettrait d’obtenir le soutien le plus large possible à l’élaboration des révisions de loi.

Identification des défis Les autorités fédérales ont le plus souvent reconnu à temps et de façon appropriée les défis stratégiques auxquels sont confrontées les assurances sociales examinées dans ce rapport. Les priorités fixées par le Conseil fédéral correspondent dans une large mesure aux défis dégagés par l’analyse stratégique. Les faiblesses de l’analyse stratégique sont surtout apparues lors de l’anticipation de possibles évolutions dynamiques. Dans le domaine de la prévoyance professionnelle, par exemple, les autorités fédérales n’étaient guère préparées jusqu’en 2003 à une dégradation des conditions de placements. S’agissant de l’AI – bien que des prévisions dans ce

37 Comme mentionné au chapitre 3.1, le DFI a déjà exprimé une déclaration d’intention dans ce sens.

domaine soient très difficiles – les projections relatives à la croissance des rentes se sont avérées trop optimistes. La question est également posée de savoir dans quelle mesure la focalisation sur l’objectif de la maîtrise des coûts dans l’AMal n’a pas empêché le Conseil fédéral d’identifier convenablement d’autres défis à relever (par ex. la qualité des soins). L’appréciation suivante peut être portée sur la capacité du Conseil fédéral à identi- fier les défis auxquels ont été confrontées les différentes assurances sociales exami- nées dans ce rapport: – Dans l’AVS et la PP, le Conseil fédéral a su anticiper les difficultés financiè- res structurelles liées à l’évolution démographique et a reconnu la dimension prioritaire de ce problème. Il a très rapidement fait de la garantie du finan- cement à moyen et à long terme de l’AVS et de la stabilité financière de la PP un enjeu central de la prévoyance vieillesse. Le Conseil fédéral a en outre reconnu la nécessité d’adapter l’AVS à l’évolution des réalités sociales. Les estimations souvent trop pessimistes de la situation financière de l’AVS s’expliquent par une sous-estimation à la fois de l’immigration de main- d’œuvre étrangère et des changements structurels de l’économie suisse. Les corrections apportées ces dernières années au modèle de calcul et l’actuali- sation des hypothèses relatives aux évolutions démographiques et économi- ques ont permis d’améliorer les calculs prospectifs. – Dans la PP, les autorités fédérales étaient au départ mal préparées au scéna- rio d’une dégradation des conditions de placement tel qu’il s’est dessiné à partir de l’année 2000. Des instruments ont dû être mis au point pour analy- ser cette situation, évaluer ses conséquences possibles sur le deuxième pilier et relever les défis posés. Les analyses fondées des coûts administratifs, poli- tiquement controversés, ont été mandatées seulement après la votation sur le referendum concernant le projet d’adaptation du taux de conversion. L’ana- lyse stratégique se caractérisait à ce titre par un manque de prévoyance et d’anticipation. – Dans l’AI, le Conseil fédéral a reconnu dans les années 2003 et 2004 les dif- ficultés financières liées à l’augmentation du nombre de bénéficiaires de ren- tes (personnes souffrant de troubles psychiques) et a fait de l’assainissement

financier de cette assurance une priorité. Le sous-financement de l’AI était connu dès les années 1990 et son assainissement représentait déjà un objectif politique du Conseil fédéral. Ce dernier a néanmoins été surpris par l’accé- lération de l’augmentation des rentes jusqu’en 2003. Les efforts d’assai- nissement antérieurs se sont dès lors révélés insuffisants. – Dans l’AMal, le Conseil fédéral a reconnu à temps le problème de l’augmen- tation des coûts lié au nombre croissant de fournisseurs de prestations, aux incitations inopportunes à fournir des prestations supplémentaires ainsi qu’au progrès médical et technique. Il a également fait de la résolution de ce problème une priorité. L’importante focalisation sur l’objectif de la maîtrise des coûts conduit néanmoins à se demander dans quelle mesure d’autres défis importants n’ont pas été ignorés. L’étude de cas met par exemple en évidence le fait que d’autres facteurs de coûts et des mesures envisageables pour d’autres objectifs de la LAMal (notamment la qualité des soins) n’ont pas fait l’objet d’analyses et de discussions systématiques.

– L’existence d’un écart parfois conséquent entre les projections et les évolu- tions effectives s’observe également dans d’autres assurances sociales (AC, PC).

Information L’information par les autorités fédérales des résultats de l’analyse stratégique est positive dans l’ensemble. La publication systématique des analyses et des rapports par le biais des communiqués de presse, des sites Internet des autorités et de la revue spécialisée «Sécurité sociale CHSS» mérite en particulier d’être signalée. Le Conseil fédéral communique également les résultats de l’analyse stratégique dans les messa- ges relatifs à des révisions de loi, dans les procédures parlementaires et lors de contacts directs avec d’autres interlocuteurs (audition des cantons, des partenaires sociaux et des milieux intéressés, par ex.). Les résultats disponibles permettent néanmoins d’identifier certaines marges d’amé- liorations dans la perspective du pilotage stratégique. – Premièrement, la vision d’ensemble des résultats des analyses stratégiques conduites sur les assurances sociales pourrait être améliorée. Les informa- tions sont communiquées par les autorités fédérales à l’occasion de projets de révision concrets; elles sont éparpillées entre plusieurs analyses et rap- ports isolés et sont parfois présentées sous une forme résumée dans le rap- port annuel sur les assurances sociales selon l’art. 76 LPGA. Une vue d’ensemble périodique et systématique (incluant l’analyse des liens avec d’autres assurances sociales et d’autres domaines politiques) permettrait au Conseil fédéral et aux milieux intéressés d’améliorer leur perception des en- jeux stratégiques et des effets des mesures décidées ou projetées. – Deuxièmement, des critiques sont parfois formulées, par les personnes inter- rogées dans le cadre de cette étude, contre les analyses stratégiques conte- nues dans les messages du Conseil fédéral. L’analyse exposée dans les mes- sages sur les révisions de la LAMal n’a en particulier pas toujours été jugée suffisamment détaillée. Le fait que les conséquences possibles du nouveau financement hospitalier n’aient pas été suffisamment examinées à l’avance a notamment été pointé du doigt. Cette critique trouve un écho dans les inter- ventions parlementaires qui demandent des rapports complémentaires sur plusieurs assurances sociales (notamment l’AVS et l’AMal), principalement sur les conséquences des mesures projetées.

4 Planification stratégique

4.1 Exécution de la planification stratégique

4.1.1 Objectifs, stratégie et planification politique

Objectifs stratégiques Dans le cadre de son message du 2 février 2000 sur la 11e révision de l’AVS, le Conseil fédéral a défini, partant d’une perspective d’ensemble, des «lignes directri- ces générales» pour le développement futur de la sécurité sociale, développement appelé à être mis en œuvre dans chacune des assurances sociales particulières (notamment l’AVS, l’AI, la PP et l’AMal). Il y réaffirme son attachement au main-

tien du système actuel de sécurité sociale et au renforcement de ses différents piliers. Il y montre en outre que son objectif premier est de consolider les prestations et le financement des assurances sociales. Il définit pour chacune des assurances sociales examinées les objectifs stratégiques suivants: – Pour l’AVS, l’objectif prioritaire, déduit de l’objectif général de consolida- tion de la sécurité sociale, est de garantir le financement à moyen et à long terme de l’assurance. Il s’agit également de tendre vers la flexibilisation de l’âge de la retraite. Excepté la date à laquelle le financement de l’AVS doit être garanti, ces objectifs stratégiques ne sont ni précisés ni repris de manière plus détaillée dans les programmes de législature. – Pour l’AI, le Conseil fédéral vise surtout l’assainissement financier. Cet objectif se retrouve dans les programmes de législature et dans le message sur la 5e révision de l’AI. Du côté des prestations, le Conseil fédéral s’est donné pour but, dans la 5e révision, de réduire le nombre des nouvelles ren- tes de 20 % par rapport à l’année 2003. – Dans la PP, le Conseil fédéral vise en priorité à consolider les assises finan- cières et institutionnelles du système afin de garantir la stabilité du 2e pilier, dans le contexte des mutations sociales et économiques. Cet objectif ressort de la 1re révision de la LPP présentée en 2000 et de l’agenda «Garantie et développement de la prévoyance professionnelle», arrêté en janvier 2003. Selon le Conseil fédéral, les rentes AVS et LPP doivent atteindre environ

60 % du dernier revenu annuel brut, la part à prévoir pour le 2e pilier étant

de 40 %. L’objectif 8 du programme de législature 2007 à 2011 «Réformer les assurances sociales et assurer leur pérennité» le confirme en termes géné- raux. Un nouvel état des lieux de la prévoyance professionnelle est en cours d’élaboration, qui devrait être achevé fin 2011. – Pour l’AMal, les objectifs stratégiques du Conseil fédéral sont définis – sur la base des résultats de l’analyse des effets de la LAMal – dans les pro- grammes de législature 2003 à 2007 et 2007 à 2011. La priorité va à la maî- trise des coûts, complétée par la préservation de la solidarité entre assurés et par le maintien d’une fourniture de soins de haute qualité. C’est lors de la séance spéciale qu’il a consacrée en janvier 2002 à la santé que le Conseil fédéral s’est fixé pour objectif de maîtriser les coûts, en lieu et place de la «consolidation» et de l’«optimisation» du système. Lors d’une conférence de presse, en octobre 2010, le chef du DFI a formulé de nouveaux objectifs stratégiques en matière de santé. En juin 2011, le DFI a concrétisé ces objec- tifs dans un document stratégique, qui a été adopté par le Conseil fédéral. Désormais, l’amélioration de la qualité, la transparence et l’efficience oc- cupent le premier plan, comme autant de moyens de parvenir à la maîtrise des coûts dans l’AMal sans mettre en péril les objectifs de solidarité et de fourniture. – Les objectifs stratégiques des autres assurances sociales formulés dans les programmes de législature se calquent principalement sur ceux de l’AVS.

Stratégies Les études de cas montrent premièrement que le Conseil fédéral ne dispose, jusqu’en 2011, d’aucun document stratégique spécifique et publiquement accessible définis- sant de manière globale, documentée et actualisée les axes d’une politique suscepti-

ble de relever les défis des assurances sociales examinées.38 Deuxièmement, les stratégies du Conseil fédéral pour ces assurances sont manifestement d’une préci- sion variable et elles sont élaborées selon différents processus et au moyen de divers instruments – des informations permettent de conclure dans le même sens en ce qui concerne les assurances sociales n’ayant pas fait l’objet d’études de cas. Troisième- ment, les études de cas montrent que, pour relever les défis des assurances sociales, le Conseil fédéral procède essentiellement par révisions de loi successives. Hormis pour l’AMal, l’édiction de dispositions d’exécution sur la base des lois existantes joue un rôle secondaire dans les stratégies mises en place par le Conseil fédéral, dont les documents stratégiques déterminants n’abordent pas les questions d’exécution (pas davantage pour l’AVS, que pour l’AI, la PP, l’AMal ou d’autres assurances sociales). Quatrièmement, les stratégies du Conseil fédéral se sont développées au fil des ans (AI), ou elles ont évolué (AMal, surtout). Dans les assurances sociales examinées, les stratégies et leurs bases peuvent donc se résumer comme suit: – Pour l’AVS, le Conseil fédéral ne dispose d’aucune stratégie explicite et documentée pour répondre aux défis structurels à long terme. Il a tenté jus- qu’à présent de garantir le financement de l’AVS par le biais de révisions de loi successives39. On en connaît bien les mesures, tant du côté des presta- tions que du financement. Mais la stratégie du Conseil fédéral pour garantir le financement de l’AVS à plus long terme n’est pas claire. Le gouverne- ment a fait des propositions à maintes reprises dans le cadre de la 12e révi- sion à venir. Il prévoit actuellement d’élaborer une stratégie permettant de garantir le financement de l’AVS en collaboration avec les milieux intéres- sés, de manière à aboutir à un consensus pour réviser cette assurance. – La stratégie du Conseil fédéral pour assainir l’AI s’est développée et conso- lidée au fil des différentes révisions, comme le montrent les messages y rela- tifs. A partir de 2003, elle marque une rupture par rapport aux efforts d’assainissement entrepris jusque-là, en attaquant le problème du côté des prestations. Depuis lors, c’est dans cette optique que le Conseil fédéral en- tend serrer la vis, en suivant le principe selon lequel «la réadaptation prime

la rente». L’idée est de renforcer non seulement les efforts entrepris par l’assurance pour la réadaptation des assurés, mais aussi les obstacles à l’octroi d’une rente, par une interprétation plus stricte et homogène de la loi (rôle de la surveillance) et par une acception plus restrictive de la notion d’invalidité. Le projet du Conseil fédéral envisageait aussi des recettes sup- plémentaires pour assainir l’assurance. Il mettait aussi l’accent sur une réduction des prestations, une célérité plus grande dans la procédure d’instruction ainsi que le renforcement de la surveillance des offices canto- naux. La stratégie du Conseil fédéral a cependant été modifiée par le Parle- ment. Comme celui-ci a approuvé moins de recettes supplémentaires que prévu, le Conseil fédéral s’est vu contraint de renforcer les mesures d’assai- nissement du côté des prestations. L’édiction de dispositions d’exécution ayant une dimension stratégique n’est toutefois pas une partie explicite de la stratégie de l’exécutif.

38 La Stratégie du Conseil fédéral en matière de politique de santé a été publiée par le DFI en juin 2011. 39 Le Conseil fédéral considérait la 11e révision de l’AVS (ou sa nouvelle version) comme la première étape d’une réforme d’ensemble. Cette première étape avait pour but de garantir à court et à moyen terme (10–15 ans) l’équilibre des finances de l’assurance.

– S’agissant de la consolidation de la PP, la stratégie du Conseil fédéral se base sur la 1re révision de la LPP adoptée par le Parlement en automne 2003 et sur l’agenda qu’il a présenté fin janvier 2003 «Garantie et développement de la prévoyance professionnelle». Ce document a été élaboré en réaction à la situation de sous-couverture que connaissaient alors de nombreuses insti- tutions de prévoyance à la suite de turbulences sur les marchés financiers et à des interventions parlementaires s’y rapportant. Par ailleurs, le Conseil fédéral prévoyait d’analyser les points faibles du système de la prévoyance professionnelle afin d’y remédier à court et à moyen terme. L’agenda com- prenait ainsi des mesures immédiates pour garantir la stabilité financière de la prévoyance professionnelle (mesures d’assainissement et adaptation du taux d’intérêt minimal), des mandats d’étude à moyen terme (relatifs à la réforme de la surveillance) et des propositions à long terme visant la conso- lidation financière (discussion sur le relèvement de l’âge de la retraite). Au lieu d’envisager une seule réforme d’ensemble, le Conseil fédéral a procédé par étapes, en multipliant les révisions de loi. Il fallait d’abord préparer les bases de décision pour les mesures de moyen et long termes. – La stratégie du Conseil fédéral pour relever les défis de l’AMal figure dans les programmes de législature (2003–2007 et 2007–2011) et dans le message sur les éléments repris de la 2e révision de la LAMal.40 En 2003 à 2007, le Conseil fédéral visait, pour maîtriser les coûts, en priorité le renforcement des incitations économiques et la suppression des effets pervers dus à des incitations financières négatives. La réforme de l’AMal devait être mise en œuvre par trains de mesures successifs coordonnés dans une stratégie d’ensemble. Celle-ci englobait des projets de réforme traitant des sujets tels que le financement des soins, la liberté de contracter, la réduction des pri- mes, la participation aux coûts, le financement des hôpitaux et le système d’assurance avec réseaux de soins intégrés (managed care). Pour préserver la solidarité entre assurés et maintenir une fourniture de soins de haute quali- té, il s’agissait de procéder en permanence à des ajustements de détail, sur- tout au niveau des ordonnances. Mais comme les travaux parlementaires sur

ces projets commençaient à tarder, le Conseil fédéral a mis l’accent sur les mesures susceptibles de faire baisser les coûts qu’il pouvait prendre au niveau des ordonnances (abaissement des tarifs et des prix, réexamen du catalogue de prestations sous l’angle de l’efficacité, de l’adéquation et de l’économicité), sans avoir toutefois de stratégie claire pour le faire en termes de domaines clés, de priorité et de calendrier des adaptations. Le Conseil fédéral a présenté sa stratégie en matière de qualité en octobre 2009. En juin 2011, le DFI a publié un document stratégique sur la politique de santé, a été adopté par le Conseil fédéral de 23 juin 2011. Le document stratégique contient les buts et les lignes directrices de la politique de la santé ainsi que trois priorités au niveau de la loi et des ordonnances avec grâce auxquelles les buts doivent être atteints. Les priorités sont le renforcement de la surveil- lance, les mesures d’économie immédiates et les réformes à moyen et à long terme.

40 Message concernant la révision de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Stratégie et thèmes urgents) du 26 mai 2004, FF 2004 4019.

Planification politique Plusieurs approches sont à différencier dans la planification des affaires politiques du Conseil fédéral: – La planification des affaires politiques du Conseil fédéral se trouve essen- tiellement dans son programme de législature, duquel sont déduits les objec- tifs annuels du gouvernement et des départements. Les programmes de légi- slature comprennent les révisions prévues et en cours. Celui de 2003 à 2007 contenait par exemple à titre de lignes directrices les messages sur la révi- sion de la LAMal en deux paquets législatifs et d’autres éléments de réfor- me. Les objectifs du programme de législature concernant les projets de loi peuvent être modifiés en fonction de facteurs politiques et économiques41. – Les décisions du Conseil fédéral en matière de planification politique décou- lent surtout de discussions ayant la forme de «décisions de principe» (AVS et AI), d’«agenda» (PP) ou de «stratégie globale» (AMal)42. Elles sont pro- voquées par des décisions politiques (comme le rejet de la 11e révision de l’AVS ou l’échec de la 2e partie de la révision partielle de la LAMal) ou par la situation économique (nécessité d’agir en matière de prévoyance profes- sionnelle vu les bouleversements observés sur les marchés financiers). – En dehors de telles planifications d’ensemble, le Conseil fédéral a lancé des révisions de loi particulières en se fondant sur des mandats du Parlement43 ou sur sa propre analyse de la situation44. Les études de cas montrent que le Conseil fédéral a des discussions de fond touchant la planification lorsqu’il examine des projets de loi, des rapports établis en réponse à des interven- tions parlementaires ou, de manière sporadique, en marge d’un événement de l’actualité ou d’affaires inscrites à l’ordre du jour et ayant un lien entre elles. Les révisions de loi provoquées par des tiers semblent avoir une importance encore plus grande dans les assurances sociales n’ayant pas été retenues pour des études de cas. Les projets de loi sur les allocations familia- les, et sur les allocations de maternité, dans le cadre des APG n’ont pas été initiés par le Conseil fédéral. La planification des affaires politiques du Conseil fédéral, dans toutes les assurances sociales, porte essentiellement sur le développement de la législation. Les disposi-

tions d’exécution ayant une dimension stratégique ont la plupart du temps été édic- tées en lien avec les révisions de loi (notamment AI et PP), ou sur la base d’une analyse de la situation (PP). On repère les indices d’une certaine planification au niveau des dispositions d’exécution surtout dans l’AMal et dans l’AC. Les objectifs

41 Par ex., suite à l’échec de la première version de la 11e révision de l’AVS, les travaux préparatoires pour la 12e révision de l’AVS ont été moins rapidement lancés que prévu dans le programme de législature après que le Conseil fédéral a décidé de présenter une nouvelle version de la 11e révision. 42 Les jalons déterminants pour le développement de la législation sur les assurances socia- les examinées dans ce rapport sont les décisions de principe prises par le Conseil fédéral en juin 2004 sur la base d’un état des lieux («Panorama des assurances sociales»), l’agenda présenté fin janvier 2003, «Garantie et développement de la prévoyance profes- sionnelle», et la stratégie globale adoptée le 25.2.2004 pour la révision de la LAMal.

43 AI: 5e et 6e révisions; PP: projets sur le taux de conversion minimal et sur

l’assainissement des caisses de pension des corporations de droit public; AMal: loi sur la surveillance. 44 Par ex., mesures urgentes pour contenir l’évolution des coûts dans l’AMal, vu la forte augmentation des primes d’assurance.

du Conseil fédéral et du DFI présentent ainsi, à côté des révisions de loi, des modifi- cations d’ordonnance visant une meilleure maîtrise des coûts. Le Conseil fédéral reprend aussi dans son programme annuel des sujets relevant du maintien de la solidarité entre assurés et de l’assurance qualité.

4.1.2 Préparation des révisions de loi

Les considérations qui suivent présentent les révisions de loi soumises par le Conseil fédéral au Parlement de 2003 à 2011 concernant l’AVS, l’AI, la PP et l’AMal45.

Assurance-vieillesse et survivants (AVS) Vu le rejet de la 11e révision de l’AVS par le peuple, le 16 mai 2004, le Conseil fédéral a adopté, le 21 décembre 2005, deux messages sur la nouvelle version de la 11e révision de l’AVS. Ceux-ci contenaient des mesures portant sur les prestations et l’introduction d’une réglementation sur la préretraite. L’objectif du Conseil fédéral était principalement de garantir l’équilibre financier de l’AVS à court et à moyen terme et de renforcer la possibilité d’anticiper ou d’ajourner la retraite. Le jour même où cette nouvelle version échouait devant le Parlement (1er octobre 2010), le Conseil fédéral a annoncé qu’il allait relancer la réforme de l’AVS. Le 3 décembre 2010, il a adopté le message sur l’amélioration de la mise en œuvre de l’AVS, contenant des modifications d’ordre technique, et décidé de préparer les bases d’une révision en profondeur de l’AVS. Le projet visant l’amélioration de la mise en œuvre de l’AVS a été approuvé par le Parlement le 17 juin 2011.

Assurance-invalidité (AI) Concernant l’AI, le Conseil fédéral a présenté au Parlement quatre révisions de loi: – Le 4 mai 2005, il a adopté son message sur la simplification de la procédure dans l’AI. Les mesures correspondantes ont été votées par le Parlement, moyennant quelques modifications, en 2005 encore. – Le 22 juin 2005, le Conseil fédéral a adopté les messages sur la 5e révision et sur le financement additionnel de l’AI. La 5e révision avait surtout pour objectif de réduire l’augmentation du nombre de nouvelles rentes et de sup- primer les effets pervers dus à des incitations financières négatives. Le Par- lement a adopté cette révision le 6 octobre 2006 et le peuple l’a acceptée en référendum le 17 juin 2007. Le Parlement a dissocié de la 5e révision le pro- jet de financement additionnel pour le traiter séparément. Il s’est finalement décidé, en juin 2008, pour un relèvement temporaire de la TVA, moins im- portant que ne le prévoyait le projet du Conseil fédéral. Simultanément, il a approuvé une loi d’assainissement qui prévoyait la création d’un fonds de compensation propre à l’AI, indépendant de celui de l’AVS, et qui obligeait le Conseil fédéral de présenter avant fin 2010 une 6e révision contenant en priorité des mesures du côté des dépenses. Le financement additionnel a été accepté en votation par le peuple et les cantons le 27 septembre 2009.

45 Les projets de loi sont présentés plus en détail dans les études de cas (voir l’annexe).

– Le Conseil fédéral a présenté le 24 février 2010 le premier volet de la 6e révision de l’AI (révision 6a). Celui-ci comprend des mesures réalisables à plutôt courte échéance: l’encouragement de la réadaptation des bénéficiaires de rente, un nouveau mécanisme de financement pour l’assurance, un sur- croît de concurrence entre fournisseurs d’appareils auxiliaires, et la création d’une contribution d’assistance. Le Parlement a adopté ce projet en mars

2011 en le modifiant à peine. Le Conseil fédéral a approuvé le second volet

de la 6e révision (révision 6b) le 13 mai 2011. Ce train de mesures vise l’assainissement durable de l’assurance et le remboursement complet de la dette de l’AI envers le Fonds de l’AVS. Les principaux éléments de cette révision sont la mise en place d’une échelle des rentes linéaire, le renforce- ment des efforts consacrés à la réadaptation, l’adaptation de la rente parenta- le, l’institution d’un mécanisme d’intervention permettant de garantir la pérennité de l’équilibre financier, et le renforcement de la lutte contre la fraude à l’assurance.

Prévoyance professionnelle (PP) Le Conseil fédéral a lancé quatre révisions de loi concernant la PP: – Il a présenté le 19 septembre 2003 le message concernant des mesures desti- nées à résorber les découverts dans la prévoyance professionnelle, que le Parlement a adopté le 18 juin 2004 moyennant de légères retouches. – Il a adopté le 22 novembre 2006 le message sur l’adaptation du taux de conversion minimal. Après avoir tout d’abord essuyé des résistances, l’abaissement du taux de conversion a été clairement accepté par le Parle- ment le 19 décembre 2008, avant d’être rejeté par le peuple le 7 mars 2010. – Le 15 juin 2007, il a présenté son message sur la réforme structurelle au Par- lement. Cette réforme a pour objectif d’améliorer la surveillance de la pré- voyance professionnelle. Le message comprenait un projet 1 centré sur la réforme structurelle et un projet 2 visant à améliorer la situation des travail- leurs âgés. Tous deux ont été acceptés par le Parlement, le 11 décembre

2009 pour le projet 2, et, avec quelques modifications, le 19 mars 2010 pour

le projet 1. – Il a adopté le 19 septembre 2008 le message sur le financement des institu- tions de prévoyance de corporations de droit public, proposant l’autonomi- sation juridique, financière et organisationnelle et le passage à un refinance- ment complet des institutions de prévoyance de corporations de droit public. Le Parlement a approuvé ce projet le 17 décembre 2010, en préférant au refinancement complet proposé par le gouvernement une recapitalisation visant un taux de couverture de 80 %.

Assurance-maladie (AMal) Le Conseil fédéral a lancé en 2004 deux paquets législatifs visant à réformer la LAMal ainsi qu’un projet distinct dédié au financement des soins. Il a en outre proposé au Parlement, en 2009, des mesures urgentes pour maîtriser les coûts46. Une partie des projets du Conseil fédéral sur le financement des soins a été fortement

46 En 2011, il a en outre ouvert une procédure de consultation à propos de la nouvelle loi sur la surveillance.

modifiée par le Parlement, si ce n’est rejetée. Certains projets importants restent en suspens devant le Parlement: – Le Conseil fédéral a présenté au Parlement, le 15 septembre 2004, le 1er paquet législatif comprenant quatre messages distincts. Celui concernant la stratégie et des points urgents (par ex. la prolongation de la compensation des risques) a été pour l’essentiel accepté par le Parlement le 8 octobre 2004. Les projets relatifs à la liberté de contracter et à la participation aux coûts sont encore pendants. S’agissant de la réduction de primes, le Parlement a accepté le 18 mars 2005 un projet différent de celui proposé par le Conseil fédéral. – Le Conseil fédéral a adopté le 2e paquet législatif le 15 septembre 2004. S’agissant du financement hospitalier, le Parlement a approuvé le 21 décem- bre 2007 un projet s’écartant de celui du Conseil fédéral. Le projet sur le managed care a été fortement élargi par le Parlement a été accepté le 30 septembre 2011. Quant aux mesures proposées par le Conseil fédéral pour maîtriser les coûts des médicaments, le Conseil national l’a rejeté le 1er octobre 2008. – Le Conseil fédéral a adopté le message sur le financement des soins le 15 février 2005. En juin 2008, les deux Chambres se sont entendues pour refuser le projet, qui avait été modifié. – Le Parlement a plusieurs fois modifié le projet prévoyant des mesures urgentes pour contenir l’évolution des coûts adopté par le Conseil fédéral le 29 mai 2009. Il a finalement rejeté la version qui en est résultée, le 1er octobre 2010.

4.1.3 Ediction de dispositions d’exécution

Pour l’édiction des dispositions d’exécution (ordonnances, directives), le Conseil fédéral jouit sur la base de la législation existante d’une marge de manœuvre très différente, d’un point de vue stratégique, selon l’assurance sociale considérée (cf. chap. 2). En conséquence, c’est dans l’AMal qu’il a été le plus actif entre 2003 et 201147: – Dans l’AMal, à partir de 2005 à 2006, le Conseil fédéral a privilégié l’édic- tion de dispositions concernant les tarifs et les prix des médicaments, des moyens, des appareils et des analyses de laboratoire, la surveillance des assureurs-maladie et l’approbation des primes, et le domaine de la garantie de la qualité. Il a également pris quelques mesures pour réexaminer le cata- logue des prestations.48

47 Les activités du Conseil fédéral sur le plan des dispositions d’ordonnance sont présentées en détail dans les études de cas (voir l’annexe). 48 Pour les prestations médicales, l’admission comme prestation obligatoire subsiste jusqu’à la preuve du non-respect des principes efficacité, adéquation et économicité (EAE). Le Conseil fédéral est tenu de vérifier régulièrement les critères EAE et les met en œuvre dans la mesure des ressources de l’administration (cf. les rapports mentionnés dans la note de bas de page 24).

– Dans la PP, le Conseil fédéral a adapté le taux d’intérêt minimal à quatre reprises. En lien avec les révisions de loi, il a édicté différentes dispositions pour remédier à la sous-couverture des caisses de pension et pour optimiser la surveillance. Il a pris des mesures par voie d’ordonnance pour encourager la participation des employés âgés au marché de l’emploi (possibilité de maintenir sa prévoyance dans le pilier 3a en cas d’activité lucrative au-delà de l’âge ordinaire de la retraite), mis en place des améliorations en faveur des travailleurs atypiques (surtout en flexibilisant la durée d’engagement minimale exigée pour une affiliation à la PP) et adapté les dispositions d’ordonnances concernant le placement de la fortune des caisses de pension, des fondations de libre passage et des fondations du pilier 3a. – Dans l’AI, le Conseil fédéral a tout d’abord édicté les dispositions d’exécu- tion des 4e et 5e révisions49. Il a ensuite renforcé la surveillance des offices AI par différentes prescriptions. Enfin, il a pris plusieurs mesures concernant les prix des moyens auxiliaires (conventions tarifaires pour les appareils auditifs), la situation des centres d’observation médicale de l’AI (COMAI) et la collaboration interinstitutionnelle (projet CII-MAMAC).

4.1.4 Influence des acteurs impliqués

Le chef du DFI Les études de cas montrent que la planification stratégique a été élaborée surtout par le chef du DFI avec les offices compétents. Dans les assurances sociales examinées, le conseiller fédéral a la plupart du temps tenu un rôle de première importance dans la planification et l’élaboration des projets de loi. D’une part, il était en contact permanent avec les offices compétents (OFAS et OFSP), avec lesquels il a fait périodiquement le point et discuté des stratégies possibles et des mesures à prendre. D’autre part, il a soulevé des questions stratégiques au Conseil fédéral et établi les priorités d’entente avec les offices. Les informations ressortant des études de cas obligent à constater que le Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale ne fait guère avancer activement le développement des assurances sociales examinées. En fait, c’est chaque fois sur demande du chef du DFI qu’il discute de questions de principe et prend des décisions dans ce domaine. Les documents de discussion examinés dans le cadre des études de cas et les messages publiés indiquent que le Conseil fédéral en tant que collège ne se préoccupe pas systématiquement et en permanence du déve- loppement des assurances sociales, mais de manière irrégulière et au cas par cas.50 Les chefs de département ont toutefois été actifs durant la période examinée et ils ont donné des impulsions stratégiques d’importance. Ils ont aussi parfois agi en réaction à l’évolution de l’environnement économique et à des interventions parle- mentaires:

49 Concernant surtout les services médicaux régionaux (SMR), des projets pilotes (sur la contribution d’assistance et la réadaptation), la lutte contre la fraude à l’assurance, les mesures de détection et d’intervention précoces ainsi que les mesures de réadaptation. 50 Cette constatation se base sur les documents mis à disposition par le DFI pour la présente évaluation, et qui étaient jugés importants par le DFI du point de vue du pilotage straté- gique.

– Quand des projets de révision ont échoué devant le peuple ou le Parlement, le chef de département a chaque fois très rapidement fait dresser un état de la situation et demandé une discussion stratégique au sein du Conseil fédéral pour aboutir à des décisions de principe. Celles-ci ont été d’une très grande importance sur le plan stratégique et pour la planification des projets. La célérité de la réaction du Conseil fédéral apparaît par exemple dans les déci- sions de principe qu’il a prises tantôt sur la base du «Panorama des assuran- ces sociales» établi après l’échec de la 11e révision de l’AVS, tantôt sur la base de la «Stratégie globale» visant la révision de la LAMal après le rejet de la 2e révision partielle de cette assurance51. Le chef de département a éga- lement réagi à l’évolution économique et aux interventions parlementaires, comme en témoigne l’agenda «Garantie et développement de la prévoyance professionnelle», qui se fondait sur une note de discussion du DFI. C’est aussi lui qui a lancé les mesures urgentes pour maîtriser les coûts. – Le chef de département a eu une influence déterminante sur l’élaboration des projets de révision. Il a sollicité parfois des auditions d’acteurs politi- ques, auxquelles il a pris part. Il également marqué les projets de révision sur le plan du contenu, notamment lors de la nouvelle version de la 11e révision de l’AVS. Sur le plan des dispositions d’exécution, la marque du chef de département dans l’utilisation des marges de manœuvre est moins évidente. Il a par exemple élaboré avec l’OFSP des stratégies dans l’AMal (stratégie qualité). Mais ces mesures sont prises plutôt au cas par cas, en fonction des problèmes rencontrés et de facteurs politiques (cf. point suivant).

Influence du Parlement et d’autres acteurs Le Parlement et d’autres acteurs – les commissions d’experts, les cantons, les partis politiques, les partenaires sociaux et les milieux intéressés – ont joué de leur influence et marqué la planification stratégique du Conseil fédéral à divers niveaux: – Choix des procédures: premièrement, le Parlement a parfois exercé, par des interventions et dans le cadre de son action législative, une influence directe sur les décisions de principe et sur la planification des projets du Conseil fédéral. Ce fut le cas, par exemple, des interventions parlementaires relatives à la PP en amont de l’agenda «Garantie et développement de la prévoyance professionnelle», du mandat parlementaire demandant au Conseil fédéral de préparer un projet d’assainissement des caisses de pension des corporations de droit public, et de la loi sur l’assainissement de l’AI qui chargeait le Conseil fédéral de présenter le message d’une 6e révision de l’AI. Deuxiè- mement, le Conseil fédéral a parfois organisé des consultations auprès des acteurs concernés ou impliqués à propos de la suite à donner aux décisions de principe. Ce fut le cas par exemple après l’échec de la 11e révision de l’AVS ou pour établir la stratégie globale définissant les axes de la réforme de l’AMal.

51 Autres exemples: la présentation d’une note de discussion par le chef du DFI sur la situation financière de l’AI et sur les mesures d’assainissement correspondantes peu après le rejet de la 11e révision de l’AVS ou la décision prise rapidement par le chef de dépar- tement quant à la suite à donner à l’échec de la nouvelle version de la même 11e révision de l’AVS.

– Mesures légales: le Parlement et d’autres acteurs ont usé de leur influence sur les mesures légales proposées par le Conseil fédéral en intervenant par différents canaux avant la publication des messages de celui-ci. Première- ment, les projets présentés par le Conseil fédéral ont généralement tenu compte des interventions parlementaires. Deuxièmement, ces projets ont parfois été préparés par des commissions d’experts, surtout en ce qui con- cerne la PP. Troisièmement, le Conseil fédéral a impliqué dans ses travaux la Commission AVS/AI, la Commission LPP et, s’agissant de l’AMal, les acteurs de la santé (à commencer par les cantons et les assureurs). Enfin, les acteurs – cantons, partis politiques, partenaires sociaux, milieux intéressés, etc. – ont généralement pu exprimer leur avis sur les propositions du Conseil fédéral dans le cadre de consultations ou d’auditions dont les délais, il faut en convenir, ont parfois été très courts52. Il est arrivé que le Conseil fédéral tienne compte des objections et des propositions émises lors de ces consulta- tions. Quelquefois, les projets de loi ont aussi été influencés par des arrêts du Tribunal fédéral53. A considérer les autres assurances sociales ne faisant pas l’objet des études de cas, on constate que le Parlement lance différentes révi- sions de loi de son propre chef (allocations familiales, indemnités de mater- nité peu après l’échec subi par le projet présenté par le Conseil fédéral et parallèlement à un nouveau projet conçu par celui-ci). – Dispositions d’exécution: la planification et l’édiction des dispositions d’exécution sont parfois fortement influencées par le Parlement. Celui-ci a par exemple exercé une grande pression dans le domaine de l’AMal au sujet du prix des médicaments, de la garantie de la qualité et de la transparence en matière de surveillance, par le biais d’interventions parlementaires et de recommandations des CdG54. Dans l’AI, il a chargé le Conseil fédéral d’éla- borer une stratégie globale pour renforcer la surveillance. Des incitations à édicter des dispositions d’exécution sont également venues d’études menées par différents services55 et d’arrêts du Tribunal fédéral56. Le Conseil fédéral s’est quelquefois montré ouvert aux impulsions provenant de la branche concernée57. Il a tantôt sollicité des commissions d’experts58, tantôt consulté

différents acteurs pour l’élaboration de dispositions d’exécution (par ex. les

52 Par ex. au sujet des mesures urgentes visant la maîtrise des coûts et le projet de loi sur la surveillance dans l’AMal. 53 Exemples: plusieurs arrêts du Tribunal fédéral ont servi de base au Conseil fédéral pour adapter la notion d’invalidité dans le cadre de la 5e révision de l’AI; un arrêt de référence du Tribunal fédéral relatif aux révisions de rente (adaptation des rentes en cours pro- noncées en raison de troubles somatoformes douloureux, d’une fibromyalgie ou d’une pathologie similaire) a contribué à la création d’une base légale correspondante dans la 6e révision de l’AI. 54 Lettre du 13.11.2007 de la CdG-E au Conseil fédéral (évaluation du rôle de la Confédéra- tion dans la garantie de la qualité selon la LAMal); lettre du 26.1.2009 au Conseil fédéral (Inspection «Définition des nouveaux tarifs des analyses de laboratoire (LAMal)»). La CdG-E y formule des recommandations à l’intention du Conseil fédéral sur la base d’études menées par le CPA. 55 Analyses du surveillant des prix (2003) et rapports du Contrôle fédéral des finances (2007) sur les prix des appareils auditifs dans l’AI. 56 Par ex., renvois du TF à certaines lacunes institutionnelles et organisationnelles en lien avec la qualité des expertises médicales dans l’AI et le rôle qu’y jouent les COMAI. 57 Par ex., la révision des dispositions de placement (PP) a répondu à une demande adressée à l’OFAS par des institutions de prévoyance. 58 Par ex., la Commission LPP, la Commission fédérale des prestations générales et des principes (CFPP) et la Commission fédérale des analyses, moyens et appareils (CFAMA).

partenaires sociaux dans la PP, les cantons et les assureurs dans l’AMal). En outre, le Parlement a fait quelquefois usage de son droit d’être consulté sur des projets d’ordonnance (par ex. les textes réglant l’application de la réfor- me structurelle de la PP)59.

4.1.5 Information

L’instrument le plus important pour la communication de la planification stratégique du Conseil fédéral se trouve dans les messages relatifs aux révisions de loi. Les documents stratégiques fondamentaux font aussi parfois l’objet d’une publication60. Le Conseil fédéral (ou le DFI) communique généralement ses positions et ses déci- sions essentielles au moyen de communiqués de presse. Ceux-ci sont souvent accompagnés de documents complémentaires (par ex. une feuille d’information, un rapport, etc.). Les informations et les documents relatifs aux projets de révision ou aux dispositions d’exécution se trouvent sur les pages Internet des autorités fédéra- les61. Si nécessaire, les offices fournissent également des informations sur les bilans que tire le Conseil fédéral, ses projets de révision ou les nouvelles dispositions d’exécution à travers des publications spécialisées (comme la revue «Sécurité socia- le CHSS» et le Bulletin de la prévoyance professionnelle). Le Conseil fédéral utilise d’autres instruments de communication importants: on mentionnera les consultations informelles (ou les auditions) effectuées auprès des cantons, des partis ou des groupes d’intérêt (partenaires sociaux, acteurs de la santé, organisations faîtières) avant une décision de procédure, à propos de la révision de l’AVS ou de la LAMal, et les procédures de consultation portant sur les révisions de loi; la communication du Conseil fédéral passe aussi par les informations fournies lors des séances de commission parlementaire, en réponse à des interventions parle- mentaires, lors des discussions d’ordre stratégique avec les partis (par ex. dans le cadre des rencontres à la maison de Watteville) et dans le cadre des dialogues natio- naux sur la politique sociale et sur la santé.

4.2 Evaluation de la planification stratégique

4.2.1 Objectifs, stratégie et planification politique

Objectifs stratégiques Une appréciation positive doit être portée sur les objectifs stratégiques fixés par le Conseil fédéral. Ceux-ci sont ajustés aux difficultés qui se présentent et sont cohé- rents entre eux. Le Conseil fédéral a défini à temps comme objectif stratégique la consolidation des assurances sociales dans ses lignes directrices pour le développe- ment futur du système de sécurité sociale. L’accent porté sur la garantie du finance- ment de l’AVS et de l’AI, sur la stabilisation du système de la prévoyance profes-

59 Art. 151 LParl (RS 171.10)

60 Par ex., la stratégie globale visant la réforme de la LAMal; joint à un communiqué de presse, l’agenda «Garantie et développement de la prévoyance professionnelle» (donnant un aperçu des mesures prévues) reposait sur une note de discussion du Conseil fédéral. 61 Depuis le 5.10.2011, la Confédération donne des informations sur le processus de la réforme de l’AVS via le portail internet www.avs-ensemble.ch.

sionnelle ainsi que sur la maîtrise des coûts dans l’AMal correspond aux priorités fixées par le Conseil fédéral en réponse aux difficultés rencontrées dans ces domai- nes (cf. ch. 3.2). Les études de cas permettent toutefois de relever trois points critiques dans la défini- tion des objectifs stratégiques: – Les objectifs stratégiques du Conseil fédéral sont formulés la plupart du temps en termes généraux et ne sont pas précisés davantage dans les docu- ments fondamentaux (tels que les programmes de législature) – ce constat vaut pour l’ensemble des assurances sociales. Dans l’AMal, par exemple, la qualité et l’efficience visées dans le système de santé ne sont pas précisés. Dans la PP, il manque l’indication d’une direction claire à laquelle les acteurs de la branche pourraient se référer. – Surtout dans l’AMal, le Conseil fédéral a mis l’accent de façon quelque peu unilatérale sur l’objectif de maîtrise des coûts en comparaison des autres défis rencontrés. Les nouveaux objectifs stratégiques récemment communi- qués par le DFI en matière de politique de santé – qualité, transparence et efficience – sont à cet égard bienvenus. Ils mettent en exergue le fait que les efforts déployés dans la maîtrise des coûts ne doivent pas nuire aux deux autres objectifs (l’accès à des soins de haute qualité et la solidarité entre les assurés). – Outre les objectifs d’ordre financier, le niveau des prestations financières visé est parfois défini, comme pour l’AVS et la PP, sous la forme d’ordre de grandeur (cf. ch. 4.1.1). Dans la 5e révision de l’AI, le Conseil fédéral s’est fixé pour objectif d’abaisser le nombre de nouvelles rentes de 20 % par rap- port à celui de 2003. Il manque toutefois d’autres objectifs définissant le ni- veau des prestations et leur conséquence sur la situation des destinataires. La même impression ressort de l’analyse sommaire du pilotage stratégique dans les autres assurances sociales.

Stratégies Les stratégies du Conseil fédéral pour répondre aux difficultés souffrent de quelques faiblesses. – Premièrement, le Conseil fédéral ne disposait jusqu’en 2011 d’aucun docu- ment stratégique explicite et publié.62 Même le Parlement n’a accès à aucun document de ce type. La stratégie du Conseil fédéral pour chacune des assu- rances sociales doit par exemple être reconstituée à partir de plusieurs documents (surtout les messages). – Deuxièmement, les stratégies du Conseil fédéral dans les assurances sociales examinées ne sont pas entièrement explicitées. Tandis que les priorités à court et à moyen terme sont en général claires, le développement à plus long terme de la législation et les points clés des dispositions d’ordonnance pré- sentent des lacunes. En conséquence, le Conseil fédéral n’a pas encore pris suffisamment la mesure de sa responsabilité de direction sur le plan stratégi- que.

62 La Stratégie du Conseil fédéral en matière de politique de la santé a été publiée en juin

2011 par le DFI.

– Troisièmement, le Conseil fédéral procède parfois de manière réactive dans la définition de ses stratégies. Par exemple, il n’était jusqu’en 2003 pas pré- paré à la possibilité d’une dégradation des marchés financiers et il a dû commencer par mettre en place une stratégie pour faire face aux conséquen- ces de ce nouveau contexte pour la prévoyance professionnelle. Dans l’AI, il a développé et consolidé sa stratégie en cours de route, en réagissant notamment aux pressions du Parlement. Aucune stratégie n’apparaît claire- ment dans l’action du Conseil fédéral sur le plan des dispositions d’exécu- tion. L’AMal montre que le Conseil fédéral agit de manière pragmatique et tendanciellement réactive. Quoique procédant par révisions de loi successives, les stratégies que le Conseil fédéral poursuit à court et à moyen terme dans les assurances sociales examinées pour le présent rapport apparaissent néanmoins justes et pertinentes. Il est arrivé que les projets de réforme plus importants échouent, comme la 2e révision partielle de la LAMal. A l’inverse, procéder par étapes en soumettant au vote les projets de réfor- me les uns après les autres a permis de remporter des succès dans plusieurs assuran- ces sociales, surtout dans l’AI et l’AMal. Par ailleurs, les priorités et les mesures proposées dans les révisions de loi ont été jusqu’à présent dans la ligne des objectifs stratégiques du Conseil fédéral. Une même impression se dégage de l’analyse som- maire des assurances sociales ne faisant pas l’objet des études de cas. Cette évalua- tion positive des stratégies à court et à moyen terme relativise donc en partie la critique de fond adressée ici à l’endroit des stratégies du Conseil fédéral. La stratégie poursuivie dans les assurances sociales examinées ici peut être évaluée comme suit: – Dans l’AVS, le Conseil fédéral ne dispose d’aucune stratégie pour garantir le financement à relativement long terme, ce qui représente une sérieuse lacune sur le plan du pilotage stratégique. Il faut saluer l’intention du Conseil fédé- ral d’élaborer une telle stratégie en collaboration avec les milieux concernés. On relèvera aussi la méthode qu’il a prévue – procéder par révisions de loi successives – et la cohérence des mesures de court et moyen termes propo- sées jusqu’à présent dans les révisions de loi.

– Dans l’AI, le Conseil fédéral a développé et consolidé sa stratégie au fil des différents projets de révision. Le message sur la révision 6b de l’AI expose aussi clairement comment le Conseil fédéral entend assainir durablement cette assurance à plus long terme. Axée sur les défis à relever, cette stratégie est cohérente et adaptée au contexte politique. Le Conseil fédéral s’est attelé avec fermeté à l’assainissement financier de l’AI. Il a développé sa stratégie au fil des années, grâce au travail effectué pour les projets de révision et à ses échanges avec le Parlement. Il s’est ainsi montré prêt à s’adapter en ré- agissant rapidement à la pression du Parlement. Le principe selon lequel «la réadaptation prime la rente» a pleinement contribué au développement de la législation. Les mesures choisies pour former le projet de révision (5e révi- sion) et le calendrier des projets proposés par le Conseil fédéral se sont avé- rés fondamentalement judicieux. La critique porte sur le fait que les objectifs poursuivis sur le plan des dispositions d’exécution ne sont pas plus claire- ment partie intégrante de la stratégie et que le Conseil fédéral (ou l’adminis- tration) ait été trop passif dans certains domaines (le prix des moyens auxi- liaires et la question de l’indépendance des centres d’observation médicale).

– Dans la PP, le Conseil fédéral ne disposait jusqu’en 2011 d’aucune stratégie élaborée pour le développement des conditions-cadre de ce domaine63. L’agenda intitulé «Garantie et développement de la prévoyance profession- nelle» a certes servi d’état des lieux à des fins stratégiques et de base pour planifier diverses révisions de loi et d’autres mesures. Mais ce document n’a pas le caractère d’une stratégie globale, générale et à long terme pour l’évolution des conditions-cadre de la prévoyance professionnelle. Une telle stratégie devrait au moins exposer, en termes de grands axes, les conditions- cadres législatives de la prévoyance professionnelle ainsi que les instruments qui devraient être mis à disposition des instituts de prévoyance et des autori- tés de surveillance. Ceci afin d’assurer que les instituts de prévoyance puis- sent garantir, même lors de changements importants de l’environnement (démographie, détérioration des perspectives de placement financier), le niveau de prestations prévu en matière de prévoyance professionnelle. La stratégie pourrait également prévoir différents scénarios pour l’éventuelle adaptation des paramètres techniques de la prévoyance professionnelle (taux de conversion, taux d’intérêt minimal). Le Conseil fédéral a élaboré les objectifs des projets de loi pas à pas en réagissant aux interventions parle- mentaires. Ce procédé convient parfaitement pour répondre aux difficultés qui se présentent. Mais il condamne le pilotage à être essentiellement réactif, ponctuel et peu prévoyant. Jusqu’en 2003, le Conseil fédéral n’avait aucun scénario pour affronter les conséquences d’une évolution négative des mar- chés financiers. Comme dans l’AVS, les mesures qui s’imposent à plus long terme pour consolider la prévoyance professionnelle ne sont pas clairement définies. – Dans l’AMal, la stratégie du Conseil fédéral n’était jusqu’en 2011 que par- tiellement explicitée et documentée. Tandis qu’elle apparaissait clairement sur le plan de la loi, aucune stratégie n’était perceptible au niveau des dispo- sitions d’exécution. Les axes que le Conseil fédéral a définis pour le déve- loppement de la LAMal étaient dictés par les défis à relever et sont en soi cohérents. De même, vu l’expérience acquise avec le projet de la 2e révision partielle de la LAMal, il faut considérer comme positives la composition du

paquet et la méthode par étapes. Bien que les mesures prévues au niveau des dispositions d’exécution soient conformes au contenu des priorités fixées dans la loi, il n’est pas évident de savoir jusqu’à quel point cette méthode repose sur une ligne stratégique définie. Dans les domaines où il dispose d’une large marge de manœuvre (prix et examen du catalogue des presta- tions), le Conseil fédéral semble avoir avancé de manière pragmatique et généralement réactive. On peut donc se demander s’il n’aurait pas dû plani- fier à plus long terme et de manière plus systématique les axes d’une maîtri- se des coûts dans le cadre d’une stratégie globale, de manière à créer une pression politique en ce sens. La stratégie du Conseil fédéral en matière de santé, publiée en juin 2011, constitue une amélioration de la planification stratégique. Elle contient des mesures au niveau législatif et au niveau des dispositions d’exécution de manière à atteindre les lignes directrices et les objectifs définis.

63 Un rapport présentant en détail la situation de la prévoyance professionnelle est en cours d’élaboration depuis début 2011; il constituera la base du développement futur du 2e pilier.

Planification politique La planification politique du Conseil fédéral au niveau des programmes de législatu- re présente certaines faiblesses. Premièrement, les objectifs fixés dans ces program- mes sont formulés en termes généraux et ne satisfont pas aux exigences d’une plani- fication axée sur les objectifs et la recherche de l’efficacité. Deuxièmement, le programme de législature ne contient guère de priorités stratégiques en ce qui concerne les mesures inscrites dans la loi (y compris des objectifs en termes d’efficacité). Troisièmement, le programme de législature contient peu d’indications concernant les dispositions d’exécution prévues, qui soient pertinentes sur le plan stratégique. Quatrièmement, en raison de décisions politiques (par ex. sur des projets de révision) et de l’évolution des facteurs économiques, les programmes de législa- ture ne se sont pas révélés totalement pertinents. Il convient de saluer les modifica- tions que le Conseil fédéral entend apporter à son programme de législature (renfor- cement de ses priorités, précision des objectifs ou des mesures). La planification politique des différentes révisions de loi réalisées par le Conseil fédéral dans les assurances sociales examinées doit faire l’objet d’une appréciation essentiellement positive. – En premier lieu, le Conseil fédéral a réagi très rapidement à des décisions politiques sur des projets de loi (AVS, AI et LAMal) ou à l’évolution des facteurs économiques (PP). Il a planifié la suite de la démarche sur la base de notes de discussion. Les décisions qu’il a prises sous la forme de déci- sions de principe (AVS et AI), d’un agenda (PP) ou d’une stratégie globale (LAMal) ont inclus la planification à long terme des révisions de loi et par- fois celle de l’élaboration d’une base préalable (surtout dans la prévoyance professionnelle). Le Conseil fédéral a planifié les révisions de loi sur le plan matériel (constitution de paquet) et temporel (en procédant par étapes). Dans les projets de loi qu’il fallait élaborer sans délai comme la nouvelle version de la 11e révision de l’AVS, il a défini les objectifs et les mesures à dévelop- per. En optant pour une planification plus complète, il a assumé sa tâche de direction dans le développement de la législation. Le chef du DFI a joué ici un rôle déterminant (cf. ch. 4.1.4).

– Deuxièmement, le Conseil fédéral a réagi relativement rapidement aux in- terventions parlementaires et à l’évolution de l’environnement économique en proposant certaines révisions de loi (par ex. la 6e révision de l’AI et les mesures urgentes abaissant les coûts dans l’AMal). – Troisièmement, le Conseil fédéral a ajusté ses décisions stratégiques à l’environnement politique. Il a pris en compte les interventions parlementai- res (surtout pour la PP et l’AI) et les opinions exprimées par les acteurs poli- tiques importants lors d’auditions (surtout dans l’AVS et la LAMal). – Quatrièmement, la planification des révisions de loi dans les assurances sociales examinées pour ce rapport était en accord avec les défis à relever et avec les objectifs stratégiques (cf. ch. 4.2.2). C’est surtout sur le plan des dispositions d’exécution ayant un impact stratégique que la planification du Conseil fédéral révèle quelques faiblesses. Hormis les dispo- sitions édictées consécutivement à des révisions de loi comme dans l’AI, le Conseil fédéral a la plupart du temps eu une attitude passive en agissant surtout en réaction à la pression politique du Parlement (cf. ch. 4.1.4). Sur ce plan et durant la période

analysée, le Conseil fédéral n’a pas systématiquement utilisé les opportunités qui se présentaient à lui, surtout dans l’Amal,64 Toutefois, le document stratégique du DFI en matière de politique de santé du 22 juin 2011 contient aussi des mesures sur le plan des dispositions d’exécution.

4.2.2 Préparation des révisions de loi

Il convient d’apprécier positivement la façon dont le Conseil fédéral a préparé la majorité des révisions de loi portant sur les assurances sociales: – Le Conseil fédéral a la plupart du temps assumé son rôle de direction dans les révisions de loi. En règle générale, il a défini, sur la base de ses décisions de principe l’orientation, le contenu et le calendrier des bases législatives à élaborer. – Dans ses projets, il a en général tenu compte des interventions parlementai- res. Dans le cadre des procédures de consultation, il a impliqué la plupart du temps de manière appropriée les acteurs politiques importants sur le sujet traité. Il a en partie pris en considération leurs objections et propositions (cf. ch. 4.1.4). – Les projets de révision répondaient en général aux défis à relever et corres- pondaient aux objectifs stratégiques du Conseil fédéral et à la planification stratégique prévue pour développer la législation. En témoignent les révi- sions de l’AI visant l’assainissement de l’assurance, l’élaboration des révi- sions de la LAMal correspondant aux paquets législatifs définis dans la stra- tégie globale, et les révisions de loi axées sur les objectifs stratégiques fixés pour la prévoyance professionnelle. – Les projets ont été dans leur majorité bien mis au point: ils s’inscrivaient dans le prolongement des précédents et s’ajustaient les uns aux autres sur le plan tant du contenu que du calendrier. Par exemple, dans les révisions de la LAMal, le Conseil fédéral s’est fondé sur les mesures qui avaient été élabo- rées en lien avec la 2e révision et qui étaient prévues pour la troisième. Dans la nouvelle version de la 11e révision de l’AVS, il a repris des éléments qui figuraient dans le projet refusé auparavant. – Les projets de loi étaient ajustés autant que nécessaire aux autres assurances sociales et aux autres projets de réforme. C’était par exemple le cas de l’adaptation des prestations complémentaires proposée dans le cadre de la nouvelle version de la 11e révision de l’AVS pour tenir compte des presta- tions de préretraite, ou de l’ajustement combiné de la révision de l’AVS et de la LPP à propos des mesures visant à encourager la participation des tra- vailleurs âgés au marché de l’emploi. Les informations collectées en dehors des études de cas du présent rapport tendent à montrer que le Conseil fédéral

est à tout le moins parvenu à coordonner les projets relatifs aux autres assu- rances sociales dans la mesure où cela était nécessaire.

64 La Confédération n’a pas non plus été très active dans la planification politique des autres assurances sociales; mais pour en juger, il faudrait examiner plus précisément la marge de manœuvre dont il bénéficiait en ce domaine.

– Les projets ont, pour la plupart d’entre eux, été bien découpés sur le plan matériel et bien agencés dans le temps. – Les messages analysent en général les conséquences des mesures proposées sur l’évolution financière des assurances sociales (AVS, AI et PP) ou sur les coûts de la santé (LAMal), ainsi que les effets attendus sur les groupes concernés. Les conséquences financières des révisions proposées dans les autres assurances sociales sont en général aussi abordées dans les messages du Conseil fédéral, mais leur précision varie d’un projet à l’autre. Il convient toutefois d’ajouter que divers projets du Conseil fédéral ont essuyé un échec devant le Parlement65 ou devant le peuple66. En outre, plusieurs projets ont été fortement influencés par le Parlement67 ou sont pendants depuis un certain temps68 (cf. ch. 4.1.2). En revanche, le Conseil fédéral (ou le chef du département) a chaque fois rapidement réagi lorsqu’un projet de loi a échoué ou lorsque le Parlement lui a confié un mandat69. Les études de cas et, en partie, l’analyse globale des autres assurances sociales montrent que la préparation des révisions de loi par le Conseil fédéral présente des faiblesses dans les domaines suivants: – Utilisation des marges de manœuvre: lors de la 5e révision de l’AI, c’est le Tribunal fédéral qui a donné, dans sa jurisprudence, l’impulsion qui a con- duit à resserrer la notion d’invalidité. Sur ce point, on peut regretter que le Conseil fédéral et l’administration aient laissé si longtemps aux tribunaux la responsabilité de fixer une limite qui soit tout à la fois pertinente sur le plan financier et supportable pour nombre d’assurés. – Implication d’autres acteurs: d’aucuns ont critiqué que certains acteurs n’aient pas pu suffisamment faire valoir leurs intérêts dans les travaux prépa- ratoires relatifs aux projets de révision (par ex., les cantons dans le cadre de la 6e révision de l’AI)70. Le délai imparti dans les procédures de consultation a aussi parfois été jugé trop serré (par ex. à propos des mesures urgentes ou de la surveillance dans l’AMal). – Qualité des bases de décision: des indications montrent que les informations relatives aux conséquences des mesures proposées dans les messages ou rapports du Conseil fédéral ont été insuffisantes dans certains cas (surtout dans les projets de révision de la LAMal).

65 Par ex., la nouvelle version de la 11e révision de l’AVS, le projet de mesures urgentes pour maîtriser les coûts dans l’AMal.

66 Par ex., le projet d’abaisser le taux de conversion minimal dans la PP.

67 Par ex., les projets sur les réductions de prime, le financement hospitalier et les mesures urgentes pour maîtriser les coûts dans l’AMal, et le projet de financement additionnel de l’AI. 68 Par ex., les projets sur la liberté de contracter, la participation aux coûts et les modèles de managed care dans l’AMal. 69 Par ex., dans la loi sur l’assainissement de l’AI, l’obligation d’élaborer une 6e révision de l’AI. 70 L’échange de vues et d’informations avec les partis politiques, à propos de l’AI, a toute- fois été étendu par le nouveau chef du DFI.

– Conception des mesures: le Conseil fédéral a maintenu des mesures très con- troversées dans ses messages. On peut se demander si les projets n’auraient pas dû suivre une ligne plus consensuelle (par ex. les mesures urgentes visant la maîtrise des coûts dans l’AMal). – Objectifs énoncés en termes d’efficacité: le Conseil fédéral a présenté les objectifs (mesurables) des révisions de loi qu’il proposait surtout en termes financiers (ou de coûts), parfois en termes de prestations71, mais jamais en termes d’efficacité ou d’effets attendus sur la situation des bénéficiaires finaux (AVS, AI, PP, AMal, et apparemment aussi dans les autres assuran- ces sociales). Aucun objectif quantitatif n’a par exemple été formulé dans le cadre de la 5e révision de l’AI en matière de réadaptation (assurés réinsérés sur le marché de l’emploi); cela fut le cas seulement dans le cadre de la 6e révision, et pour un domaine particulier (révision des rentes axée sur la réadaptation).

4.2.3 Ediction de dispositions d’exécution

Si le Conseil fédéral a bien reconnu sa marge de manœuvre stratégique sur le plan des dispositions d’exécution, il ne l’a toutefois pas utilisée assez activement, ou l’a fait tardivement et trop partiellement: – Dans les assurances sociales examinées ici, le Conseil fédéral a surtout misé sur des révisions de loi et s’est comporté essentiellement de manière passive dans les réalisations d’ordre stratégique. L’absence de stratégies et de plani- fications dans ce domaine (cf. ch. 4.2.1), l’influence considérable du Parle- ment et des études menées par des tiers sur l’édiction de dispositions d’exécution (cf. ch. 4.1.4) en sont des indices. – Dans l’AMal, le Conseil fédéral a commencé à exploiter sa marge de man- œuvre au niveau des dispositions d’exécution seulement lorsque les discus- sions parlementaires sur les projets de révision ont traîné en longueur et que des pressions politiques s’exerçaient sur lui sous la forme d’interventions parlementaires, de recommandations de la CdG ou de rapports provenant de tiers (Contrôle fédéral des finances et Surveillant des prix). Certes, ces der- nières années, il a bien exploité ses possibilités d’action dans le domaine des tarifs et des prix des médicaments, des moyens, des appareils et des analyses de laboratoire, mais il vient juste de commencer d’en faire usage pour réexaminer le catalogue des prestations ou développer des instruments per- mettant d’évaluer les prestations en termes d’efficacité, d’adéquation et d’économicité (EAE). Dans le domaine de la garantie de la qualité, c’est parce qu’il subissait des pressions externes qu’il est devenu de plus en plus actif. Mais il lui reste encore beaucoup à faire, notamment pour améliorer la définition et l’application des critères EAE. L’étude faite ici à propos de l’AMal montre que le Conseil fédéral aurait pu se montrer actif plus tôt dans tous les domaines (y compris dans son rôle de contrôle en matière de surveil- lance).

71 Par ex., une diminution de 20 % du nombre de nouvelles rentes dans l’AI. Cet objectif concernant les prestations était cependant axé sur le but principal (et d’ordre financier) défini pour l’AI (l’assainissement de l’assurance).

– La marge de manœuvre stratégique du Conseil fédéral dans les autres assu- rances sociales examinées pour le présent rapport (PP, AI, AVS) est nette- ment moins importante sur le plan des dispositions d’exécution. Dans la PP, le Conseil fédéral a adapté le taux d’intérêt minimal à quatre reprises, appor- té des améliorations en faveur des travailleurs atypiques et adopté les ordon- nances d’application de la réforme structurelle. Dans l’AI, il a rapidement mis en œuvre les instruments et les prescriptions des 4e et 5e révisions, en axant résolument son action sur l’assainissement de l’assurance. Par contre, il a eu une attitude passive à propos du prix des moyens auxiliaires et du débat sur l’indépendance des centres d’observation médicale, ne réagissant qu’une fois soumis à de fortes pressions provenant de tiers. C’est pourquoi on peut se demander si le Conseil fédéral a suffisamment utilisé sa marge de manœuvre. Il est par ailleurs étonnant que l’objectif central de la 5e révision de l’AI (une diminution de 20 % du nombre des nouvelles rentes) était lar- gement atteint avant même l’entrée en vigueur de ladite révision. Cela ne devrait pas être mis au compte de la 4e révision, mais d’une action plus ferme des offices AI, influencée par la jurisprudence du Tribunal fédéral et par la pression politique exercée sur cette assurance. Cela fait apparaître une marge d’appréciation importante dans l’AI sur le plan des dispositions d’exécution.

4.2.4 Information

Il faut considérer comme généralement bonne l’information des autorités sur leur planification stratégique. On relèvera la communication systématique des décisions importantes par communiqués de presse, l’information complète sur les projets de loi dans les messages et les articles techniques, ainsi que les contacts directs du DFI avec les acteurs impliqués (cantons, partis, commissions d’experts, milieux intéres- sés, etc.). Les informations relatives aux révisions de loi (surtout messages et rap- ports) sont pour l’essentiel jugées substantielles et complètes, bien que certains messages aient été considérés comme trop succincts (par ex. le projet sur les mesu- res urgentes visant à contenir l’évolution des coûts). Il faut saluer les efforts et la volonté du chef du DFI de renforcer l’information et les échanges avec les acteurs politiques importants (en particulier les cantons). Ce qui mérite d’être amélioré demeure surtout la communication sur la stratégie à long terme du Conseil fédéral pour relever les défis qui se posent aux assurances sociales. Cette stratégie n’étant pour l’instant pas entièrement clarifiée, elle reste insuffisamment documentée (cf. ch. 4.2.1), ce qui explique le manque de documents stratégiques et la communication peu active du Conseil fédéral sur ce point.

5 Appréciation générale

Une appréciation fondamentalement positive doit être portée sur le pilotage stratégi- que de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal par le Conseil fédéral. Ce dernier dispose d’une palette suffisamment large et adéquate de moyens pour appréhender les défis rencontrés et analyser les effets de ses mesures; il a généralement identifié à temps et de façon appropriée les défis auxquels ont été confrontées les assurances

sociales examinées dans ce rapport; enfin, il a souvent pris l’initiative de préparer des révisions de loi cohérentes et a communiqué ses décisions de façon transparente. Ce faisant, il s’est dans l’ensemble montré à la hauteur de sa responsabilité de direc- tion dans les principales tâches de pilotage et a exploité de façon appropriée sa marge de manœuvre dans le développement de la législation. Cependant, le pilotage stratégique par le Conseil fédéral des assurances sociales examinées présente aussi d’importantes faiblesses. Premièrement, des améliorations devraient être apportées aux données, à la recherche, à l’analyse prospective des effets et à l’identification des évolutions dynamiques. Deuxièmement, les stratégies fondamentales du Conseil fédéral pour faire face aux défis à long terme qui se posent dans les assurances sociales examinées n’étaient jusqu’en 2011 pas suffi- samment précisées ni documentées. Troisièmement, il manquait une planification axée sur les objectifs et la recherche de l’efficacité, et qui couvre non seulement les révisions de lois envisagées, mais aussi les dispositions d’exécution prévues. Qua- trièmement, le Conseil fédéral a parfois fait preuve d’une attitude réactive et insuffi- samment prévoyante au niveau stratégique, sur le plan tant du développement de la législation que de l’édiction de dispositions d’exécution. L’importance financière et politique considérable des assurances sociales pour la Confédération appelle un rôle actif du collège gouvernemental. Pour autant que les informations ressortant de la présente enquête permettent d’en juger, le Conseil fédéral en tant qu’autorité collégiale ne fait guère avancer activement le développe- ment des assurances sociales examinées. En fait, c’est chaque fois sur demande du chef du DFI qu’il discute de questions de principe et prend des décisions dans ce domaine. Jusqu’à présent le collège gouvernemental ne semble pas se préoccuper systématiquement et en permanence du développement des assurances sociales.

Forces Le pilotage stratégique de l’AVS, de l’AI, de la PP et de l’AMal par le Conseil fédéral présente les forces suivantes: – L’analyse stratégique des assurances sociales examinées ici doit dans l’ensemble faire l’objet d’une appréciation positive. Premièrement, les auto- rités fédérales disposent d’une palette suffisamment large, adéquate et cohé- rente de moyens pour analyser les défis et les effets de leurs mesures. Les instruments disponibles ont par ailleurs été développés et affinés ces derniè- res années. Deuxièmement, les offices fédéraux compétents associent de manière plus fréquente les acteurs politiques à l’analyse. Troisièmement, les autorités fédérales ont généralement identifié à temps et de façon appropriée les défis auxquels ont été confrontées les assurances sociales examinées dans ce rapport. Les priorités et les objectifs stratégiques que s’est fixés le Conseil fédéral correspondent dans une large mesure aux défis dégagés par l’analyse stratégique. – Une appréciation essentiellement positive doit être portée sur la planification et la préparation des révisions de loi dans les assurances sociales examinées. Premièrement, le Conseil fédéral a réagi avec une grande rapidité au refus essuyé par des projets antérieurs ou à l’évolution des facteurs économiques en préparant de nouvelles révisions de loi et en communiquant à leur sujet. Il convient notamment de saluer la planification plus poussée des révisions de loi faisant suite à des décisions de principe du Conseil fédéral. Celui-ci a de

plus généralement précisé l’orientation, le contenu et l’échelonnement des projets à élaborer. Il s’est ainsi montré pour l’essentiel à la hauteur de sa res- ponsabilité de direction dans le développement de la législation. Deuxième- ment, le Conseil fédéral a généralement associé de façon appropriée les acteurs politiques importants aux travaux préparatoires. Troisièmement, les projets de loi se sont le plus souvent avérés conformes aux objectifs straté- giques et à la planification du Conseil fédéral, cohérents en eux-mêmes et les uns avec les autres, mais aussi fondamentalement coordonnées avec les autres assurances sociales et les autres domaines politiques (par ex. la politi- que du marché du travail). Quatrièmement, les projets précisaient les consé- quences financières (AVS, AI, PP) ou l’évolution des coûts (AMal). – L’information des autorités fédérales sur le pilotage stratégique doit elle aus- si faire l’objet d’une évaluation globalement positive. Différents éléments méritent en particulier d’être soulignés: la communication des principales décisions et des résultats importants dans des communiqués de presse ou des articles spécialisés parus dans «Sécurité sociale CHSS», la revue de l’OFAS; la publication systématique des données détaillées servant à l’analyse straté- gique et aux projets de loi (statistiques, monitoring, analyses, rapports et messages, principalement); enfin, le contact direct avec des acteurs politi- ques importants dans le cadre des débats, auditions et dialogues parlementai- res. L’analyse sommaire des autres assurances sociales n’a pas fourni d’indications importantes de nature à remettre en question les forces présentées ci-dessus. Certains des résultats de cette analyse sommaire – notamment en ce qui concerne la planifica- tion et la nécessaire coordination matérielle des divers projets de loi – confirment au contraire l’appréciation positive des études de cas.

Faiblesses Les faiblesses du pilotage stratégique par le Conseil fédéral des assurances sociales examinées portent principalement sur les améliorations qui doivent être apportées à l’analyse stratégique, sur les stratégies du Conseil fédéral et la planification politi- que, ainsi que sur l’utilisation de la marge de manœuvre au niveau des dispositions d’exécution: – S’agissant des instruments de l’analyse stratégique, des améliorations doi- vent être apportées aux données statistiques (surtout pour la PP), à la recher- che (surtout pour l’AVS et la PP), ainsi qu’à l’analyse prospective des effets des mesures concrètement envisagées et considérées à long terme. Les auto- rités fédérales pourraient en outre être mieux préparées pour identifier les évolutions dynamiques (sur les marchés financiers, par ex.) et leurs consé- quences sur les assurances sociales. Le Conseil fédéral pourrait aussi asso- cier de façon encore plus étroite et plus systématique les acteurs politiques importants à l’élaboration de l’analyse stratégique (surtout pour l’AMal), ce qu’il a d’ores et déjà prévu de faire, selon ses récentes déclarations. – Il existe des faiblesses dans la planification stratégique au niveau des straté- gies et de la planification politique; en outre, le Conseil fédéral n’exploite pas suffisamment sa marge de manœuvre lorsqu’il édicte des dispositions d’exécution:

– Les stratégies du Conseil fédéral pour faire face aux défis rencontrés présentent plusieurs faiblesses. Premièrement, le Conseil fédéral ne disposait pas jusqu’en 2011 de documents stratégiques explicites, actualisés et publiquement accessibles.72 Deuxièmement, les stratégies concernant le développement à long terme de la législation sont encore partiellement lacunaires. Troisièmement, les documents stratégiques importants du Conseil fédéral (par ex. programme de législature, déci- sions fixant les grandes orientations, messages) ne précisent guère les orientations envisagées sur le plan des dispositions d’exécution. S’agissant des assurances sociales examinées, la position du Conseil fédéral n’est généralement claire et transparente que pour les révisions de loi à court et à moyen terme. Quatrièmement, le mode de pilotage du Conseil fédéral s’est avéré en partie réactif et insuffisamment pré- voyant. L’absence de tout scénario et de toute stratégie correspondante pour faire face aux répercussions d’une évolution négative des marchés financiers doit notamment être signalée. – La planification politique du Conseil fédéral appelle également certai- nes améliorations. Une planification globale, couvrant non seulement les révisions de loi, mais encore la marge de manœuvre stratégique au sujet des dispositions d’exécution, fait notamment défaut. Les pro- grammes de législature ne répondent pas aux exigences d’une planifica- tion axée sur les objectifs et la recherche de l’efficacité: les objectifs n’y sont formulés que de manière générale et peu de précisions sont apportées au sujet des mesures à privilégier et des dispositions d’exécu- tion prévues. Toutefois, il doit être relevé positivement le fait que la stratégie en matière de politique de santé, publiée en juin 2011, com- prend aussi des mesures au niveau des dispositions d’exécution. – Le Conseil fédéral n’a pas pleinement exploité sa marge de manœuvre jusqu’en 2011 au sujet des dispositions d’exécution dotées d’une portée stratégique. Il s’est en outre montré trop lent et trop réactif en la matiè- re. Il n’a pas considéré de façon suffisamment prévoyante et systémati- que l’utilisation qu’il pouvait faire des possibilités existantes et s’est le plus souvent limité à réagir à la pression politique. Les dispositions d’exécution offrent pourtant au Conseil fédéral d’importantes possibili-

tés d’action au niveau stratégique, du moins dans l’AMal.

Les faiblesses suivantes peuvent également être signalées au sujet du pilotage straté- gique des assurances sociales examinées dans ce rapport: – les objectifs stratégiques du Conseil fédéral sont fondamentalement satisfai- sants, mais ils sont souvent formulés de manière générale – Les études de cas ont mis en évidence des faiblesses ponctuelles dans la phase préparatoire de plusieurs projets de révision de loi. Cela concerne par exemple l’exploitation tardive de la marge de manœuvre, l’implication

72 La Stratégie du Conseil fédéral en matière de politique de santé a été publiée par le DFI en juin 2011.

insuffisante de certains acteurs, des délais serrés pour la procédure de con- sultation73 et la qualité des bases de décision. – L’information par les autorités fédérales présente également certaines fai- blesses. Premièrement, il serait souhaitable d’élaborer, de mettre régulière- ment à jour et de publier une vue d’ensemble des résultats de l’analyse stra- tégique, par exemple dans le cadre d’un rapport complémentaire confor- mément à l’Art. 76 LPGA). Deuxièmement, le Conseil fédéral pourrait documenter sa stratégie pour faire face aux défis rencontrés dans les assu- rances sociales examinées, si nécessaire l’actualiser et la publier. Troisiè- mement, il pourrait offrir dans ses messages une présentation plus détaillée des effets des mesures prévues. L’analyse sommaire des autres assurances sociales n’a pas fourni d’indications de nature à remettre en question les faiblesses présentées ci-dessus ou d’identifier d’autres faiblesses significatives. Certains des résultats de cette analyse vont au contraire dans le même sens. C’est notamment le cas de l’absence d’analyse pros- pective des effets des mesures prévues, mais aussi de l’attitude plutôt réactive et de l’absence de planification politique – ou du moins de l’absence de planification politique identifiable – des dispositions d’exécution.

73 Le DFI fait valoir à ce sujet que les projets de loi sont désormais élaborés beaucoup plus rapidement que par le passé. De fait, l’administration dispose de moins de temps pour ses travaux et les participants aux procédures de consultation doivent répondre dans des délais plus serrés.

Liste des personnes interrogées

Bättig Benno Secrétaire général DFI, 20.4.2011 Camenzind Rolf Responsable communication OFAS, 27.4.2011 du Bois-Reymond Alard Ancien responsable AI à l’OFAS, 13.4.2011 Gärtner Ludwig Chef du domaine Familles, générations et société, OFAS, 27.4.2011 Hilber Kathrin Présidente de la CDAS, 8.4.2011 Kuster Marc Secteur Finances et controlling, OFAS, 27.4.2011 Frey Claude Président de la commission LPP, 21.4.2011 Gredig Werner Chef de la division Mathématiques, analyses et statisti- ques, OFAS, 27.4.2011 Indra Peter Ancien responsable de l’unité de direction Assurance maladie et accidents (AM+A), OFSP, 29.4.2011 Kaiser-Ferrari Martin Chef du domaine Prévoyance vieillesse et survivants, OFAS, 27.4.2011 Kaufmann Stefan Directeur de Santésuisse, 13.4.2011 Konrad Hanspeter Directeur de l’Association suisse des institutions de prévoyance ASIP, 4.4.2011 Kuprecht Alex Conseiller aux Etats, président CSSS-E, 3.5.2011 Lüthi Ruth Présidente commission fédérale AVS/AI, 20.4.2011 Nova Colette Responsable du domaine Affaires internationales, OFAS, 27.4.2011 Maillard Pierre-Yves Président de la CDS, 19.4.2011 Meyer-Kaelin Therese Conseillère nationale, présidente CSSS-N, 13.4.2011 Pfammatter Jürg Conseiller scientifique au Secrétariat général du DFI, 20.4.2011 Ritler Stefan Chef du domaine AI, OFAS, 27.4.2011 et 15.6.2011 Rohrbasser Benoît Chef du domaine Planification, processus, ressources, OFAS, 27.4.2011 Rossier Yves Directeur OFAS, 27.4.2011 Schmid Walter Président de la CSIAS, 28.4.2011 Schneider Sandra Responsable suppléante de l’unité de direction Assu- rance maladie et accidents (AM+A), responsable de la division Prestations, OFSP, 8.4.2011 Streit Anton Expert prévoyance vieillesse et survivants, OFAS (ancien chef du domaine Prévoyance vieillesse et survi- vants, OFAS), 13.4.2011 et 27.4.2011 Strupler Pascal Directeur de l’OFSP, ancien secrétaire général DFI, 8.4.2011 Zeltner Thomas Ancien directeur de l’OFSP, 19.4.2011

Documents

Les ouvrages, documents et sources de données en ligne utilisés dans le présent rapport sont répertoriés dans l’annexe (Steuerung der Sozialversicherungen durch den Bundesrat. Materialien zum Bericht der Parlamentarischen Verwaltungs- kontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 28. Oktober 2011). L’annexe au rapport est publiée sur Internet sous: www.parlement.ch > Organes et députés > Commissions > Contrôle parlementaire de l’administration > Publications.

Impressum

Réalisation de l’évaluation Christoph Bättig, CPA, (direction de projet, à partir du 15 mars 2011) Katja Dannecker, CPA (direction de projet, jusqu’au 15 mars 2011) Stephan Hammer, INFRAS (direction de projet externe) Christian Rüefli, Büro Vatter (direction de projet externe, suppléant) Dr. Christian Bolliger, Büro Vatter Judith Trageser, INFRAS Andreas Tobler, CPA

Contact Contrôle parlementaire de l’administration Services du Parlement CH-3003 Berne tél. +41 31 323 09 70 fax +41 31 323 09 71 Courriel: pvk.cpa@parl.admin.ch www.parlement.ch > Organes et députés > Commissions > Contrôle parlementaire de l’administration

Langue originale du rapport: allemand