Teilrevision des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG): Genehmigung kantonaler Erlasse, Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland
Erläuterungen zur Teilrevision des Regierungs- und Verwaltungs- organisationsgesetzes (RVOG):
Genehmigung kantonaler Erlasse, Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland
Bern, im Januar 2004
Schweizerische Bundeskanzlei
Der Bericht kann bezogen werden bei: Schweizerische Bundeskanzlei, Sektion Recht, 3003 Bern http://www.admin.ch/ch/d/bk/recht/
Übersicht
Nach Artikel 48 Absatz 3 und Artikel 56 Absatz 2 der geltenden Bundesverfassung (BV) haben die Kantone den Bund über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland zu informieren. Mit der anschliessenden Überprüfung der Verträge durch den Bund soll sicher gestellt werden, dass die Verträge dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die bestehenden Gesetzesbestimmungen über die Genehmigung von kantonalem und interkantonalem Recht und die Information über Verträge der Kantone mit dem Aus- land entsprechen den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht mehr und sind anzu- passen: In erster Linie ist der Ersatz der früheren Genehmigungspflicht für kantonale Ver- träge durch die Informationspflicht der Kantone gegenüber dem Bund auf Gesetzes- stufe in den Grundzügen umzusetzen. Weiter ist Orientierung der am Vertrag nicht beteiligten Kantone (Drittkantone) zu regeln. Gleichzeitig werden in Umsetzung der bisherigen Praxis zwei Kategorien von Ver- trägen der Kantone unter sich oder mit dem Ausland, die eine beschränkte Tragwei- te haben, von der Informationspflicht ausgenommen. Schliesslich ist das Verfahren bei einer Einsprache des Bundesrates und/oder eines Drittkantons gegen Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland an die Bundesversammlung zu regeln.
Erläuterungen
1 Grundzüge der Vorlage
1.1 Ausgangslage
Nach der geltenden Bundesverfassung (BV) haben die Kantone den Bund über Verträge unter sich oder mit dem Ausland zu informieren (Art. 48 Abs. 3 und Art.
56 Abs. 2 BV). An Stelle der unter altem Verfassungsrecht geltenden
Genehmigungspflicht ist somit eine Informationspflicht der vertragsschliessenden Kantone (Vertragskantone) für die erwähnten Verträge getreten. Mit der anschliessenden Überprüfung der Verträge durch den Bund soll sicher gestellt werden, dass die Verträge der Kantone dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Wird gegen einen Vertrag der Kantone unter sich oder mit dem Ausland bei der Bundesversammlung durch einen Kanton oder den Bundesrat Einsprache erhoben, kommt es zu einer förmlichen Genehmigung (Art. 172 Abs. 3 BV). Das Verfahren für die Verträge der Kantone unter sich (interkantonale Vereinbarungen1) und der Verträge der Kantone mit dem Ausland ist im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG)2 zusammen mit der Genehmigung kantonaler Erlasse geregelt. Abgesehen von einer Teilrevision des RVOG im Rahmen der notwendigen Anpassungen an die neue BV3, mit welcher ein neuer Artikel 62 über die Verträge der Kantone mit dem Ausland eingefügt wurde (bisheriger Art. 62 RVOG wurde zu Art. 61a RVOG), erfolgte bislang keine weitere Überarbeitung der bestehenden Ausführungsgesetzgebung. Die geltenden Bestimmungen entsprechen indessen den heutigen verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht mehr. Die Bundeskanzlei wurde im Jahr 2002 beauftragt, den gesetzgeberischen Handlungsbedarf abzuklären und die erforderliche Neuregelung des Verfahrens für die Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland an die Hand zu nehmen. Zur Begleitung der Vorarbeiten wurde eine interdepartementale Arbeitsgruppe eingesetzt, der neben Vertretungen aus den Departementen auch eine Vertretung der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK)4 angehört.
1.2 Anpassungsbedarf und Umfang der Neuregelung
Aufgrund der geltenden Verfassung sind die bestehenden, zum Teil noch unter dem früheren Verfassungsrecht erlassenen Bestimmungen über die Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland anzupassen. Es ist zu berücksichtigen, dass nach Artikel 164 Absatz 1 BV alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Da überdies mit der vorgesehenen
1 Der Begriff "Konkordate" wird in der neuen Bundesverfassung nicht mehr verwendet. 2 SR 172.010; AS 1997 2022.
3 AS 2000 289; BBl 1999 7922.
4 Der Arbeitsgruppe gehören neben der Bundeskanzlei (Vorsitz) je eine Vertretung des EDA, des EDI, des EJPD (vertreten durch das BJ), des EFD, des EVD sowie des UVEK sowie als externe Fachperson eine Vertretung der KdK an.
Neugestaltung des Finanzausgleichs5 Verträge der Kantone unter sich stark an Bedeutung gewinnen dürften, ist es sinnvoll und nötig, das Verfahren für die Information über die betreffenden Verträge zweckmässig neu zu regeln. Zum einen ist der Ersatz der früheren Genehmigungspflicht durch die Informationspflicht der Vertragskantone gegenüber dem Bund umzusetzen. Zum anderen ist die Stellung der nicht beteiligten Kantone (Drittkantone) im Verfahren zu klären. Nach Artikel 172 Absatz 3 BV können neben dem Bundesrat auch Dritt- kantone gegen Verträge der anderen Kantone unter sich oder mit dem Ausland bei der Bundesversammlung Einsprache erheben. Eine Verpflichtung, die Drittkantone über den erfolgten oder geplanten Abschluss eines Vertrags zu orientieren, besteht bisher jedoch weder auf Verfassungs- noch auf Gesetzesebene. Die Orientierung und die Beteiligung der Drittkantone sind daher in den Grundzügen zu regeln. Weiter ist die bestehende Regelung an die bisherige Praxis im Zusammenhang mit der Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland anzu- passen. Bereits unter der altrechtlichen Genehmigungspflicht wurde dem Bund ein grosser Teil von Verträgen der Kantone nicht vorgelegt. Dabei handelte es sich in erster Linie um Verträge von beschränkter Tragweite, bei denen eine Kollision mit Bundesrecht, Bundesinteressen oder Rechten anderer Kantone von vornherein aus- geschlossen werden konnte. Diese Praxis hat sich insgesamt bewährt und ist deshalb gesetzlich umzusetzen. Bis anhin gibt es ferner keine gesetzlichen Bestimmungen zur Einsprache des Bun- desrates oder eines Drittkantons gegen Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland an die Bundesversammlung. Im Bundesgesetz vom 13. Dezember
2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz)6 sind deshalb die Grundzüge
dieses Verfahrens zu regeln. Verträge, welche der Bund nach Artikel 56 Absatz 3 2. Halbsatz BV für die Kantone mit ausländischen Regierungen abschliesst, sind hingegen nicht Gegenstand der Vorlage. Im Bereich der Genehmigung kantonaler Erlasse besteht kein Bedarf nach materiellen Änderungen der bestehenden Regelung (Art. 61b RVOG). Ob beziehungsweise inwiefern heute bestehende spezialgesetzlich verankerte Genehmigungspflichten zu ändern sind, ist anlässlich von Revisionen der betreffenden Erlasse zu prüfen.
1.3 Zielsetzung der Neuregelung
Die Revision der Bestimmungen über die Genehmigung kantonaler Erlasse und die Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland verfolgt folgende Ziele: − Schlanke Regelung auf Gesetzesstufe: Die (Neu-)Regelung des Verfahrens für die Genehmigung kantonaler Erlasse und die Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland beschränkt sich bewusst auf die Grundzüge. Die Einzelheiten des Verfahrens werden auf Verordnungsstufe geregelt.
5 Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der
Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA), BBl 2002 2291.
6 AS 2003 3543; BBl 2002 8160.
− Festhalten am bisherigen Verfahrenskonzept: Das bisherige Verfahren soll in den Grundzügen beibehalten werden. Änderungen werden nur dort vorgenommen, wo Anpassungsbedarf an die geltende Verfassung besteht, oder wo eine neue Regelung zweckmässig erscheint. − Koordination und Straffung des Verfahrens: Mit dem Wegfall der zwingen- den vorgängigen Genehmigung kann das Verfahren im Zusammenhang mit den Verträgen der Kantone unter sich oder mit dem Ausland gestrafft werden. − Partnerschaftliches Vorgehen: Bei Vorliegen von Einwänden des Bundes und/oder der Drittkantone gegenüber Verträgen wird eine einvernehmliche Lösung angestrebt.
1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen
Lösung Die gesetzliche Regelung der Genehmigung kantonaler Erlasse und der Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland erfolgt im Rahmen ei- ner Teilrevision des RVOG und einer Ergänzung des Parlamentsgesetzes. Es handelt sich um eine schlanke gesetzliche Regelung, die sich gezielt auf das Wesentliche be- schränkt und die Regelung der Einzelheiten bewusst der Verordnung überlässt. Damit wird das bisherige Regelungskonzept (Grundzüge auf Gesetzesstufe, Einzel- heiten in der Verordnung) beibehalten und der für die Weiterentwicklung erforderli- che Handlungsspielraum sicher gestellt.
1.5 Die Neuregelung im Überblick
1.5.1 Die gesetzliche Neuregelung im RVOG
Im RVOG werden einerseits die Genehmigung kantonaler Erlasse durch den Bund und andererseits die Information des Bundes über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland neu geregelt. Der bisherige Artikel 61b RVOG7 über die Genehmigung kantonaler Erlasse wird neu formuliert und strukturiert. Inhaltlich bleibt die Bestimmung jedoch unverändert. Das Verfahren für die Verträge der Kantone unter sich wird wegen des Wegfalls der Genehmigungspflicht von der Regelung der Genehmigung kantonaler Erlasse getrennt und neu zusammen mit den Verträgen der Kantone mit dem Ausland in einer Bestimmung (Art. 61c des vorliegenden Entwurfes) geregelt. Die Neuregelung des Verfahrens für die Information über Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland auf Gesetzesstufe umfasst insbesondere folgende Bereiche: − Pflicht der Kantone, dem Bund Verträge unter sich oder mit dem Ausland zur Kenntnis zu bringen; − Befreiung von der Informationspflicht für zwei abschliessend aufgeführte Kategorien von Verträgen beschränkter Tragweite;
7 Mit Inkrafttreten des Parlamentsgesetzes am 1. Dezember 2003 wurde Art. 61a RVOG zu
− Orientierung der Drittkantone; − Grundzüge des Verfahrens in nichtstreitigen Fällen; − Grundzüge des Verfahrens in streitigen Fällen; − Delegationsnorm für den Erlass von ergänzenden Bestimmungen auf Verordnungsstufe.
1.5.2 Die gesetzliche Neuregelung im Parlamentsgesetz
Im Rahmen einer Ergänzung des Parlamentsgesetzes werden die Grundzüge des par- lamentarischen Verfahrens geregelt für den Fall, dass der Bundesrat und/oder ein Drittkanton gegen einen Vertrag der Kantone unter sich oder mit dem Ausland Ein- sprache erheben.
1.6 Umsetzung der gesetzlichen Neuregelung im RVOG
auf Verordnungsstufe In einem nächsten Schritt wird die bestehende Verordnung vom 30. Januar 1991 über die Genehmigung kantonaler Erlasse durch den Bund8 totalrevidiert. Auf Verordnungsstufe sind die Einzelheiten des – im RVOG in den Grundzügen geregelten – Verfahrens auszuführen und zu konkretisieren. Dies betrifft namentlich folgende Aspekte: − Verfahren für die Prüfung und Genehmigung kantonaler Erlasse; − Bezeichnung eines einzigen Ansprechpartners durch die Vertragskantone ; − Modalitäten der Einreichung der Verträge beim Bund; − Verwaltungsinterne Behandlung der Verträge; − Einzelheiten zur Orientierung der Drittkantone; − Einzelheiten zum Vorgehen in nichtstreitigen Fällen (Form der entsprechenden Mitteilung an die Vertragskantone); − Einzelheiten zum Verfahren in streitigen Fällen (Bereinigungsverfahren); − Einspracheerhebung durch den Bundesrat (Antragstellung unter Vorlage des Entwurfs eines einfachen Bundesbeschlusses und der Botschaft ).
1.7 Hinweis auf parlamentarische Vorstösse
Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland waren bisher nicht spezifisch Gegenstand von parlamentarischen Vorstössen. In Vorstössen zum Thema "Föderalismus" wurde wiederholt Bezug zu Verträgen der Kantone unter sich genommen9.
8 SR 172.068; AS 1991 370.
9 01.3426 Po Staatspolitische Kommission SR vom 27. August 2001:
Rechtsetzende Verträge zwischen Bund und Kantonen; 99.3108 Mo Theiler vom 18. März 1999: Interkantonale Zusammenarbeit; 98.3622 Mo Zbinden vom 17. Dezember 1998: Kooperativer Föderalismus.
2 Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen
2.1 Gliederungstitel vor Artikel 61b RVOG
Der Begriff "Kantonales Recht" im bestehenden Gliederungstitel beinhaltet sowohl kantonale Erlasse als auch Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland. Aufgrund des Wegfalls der zwingenden Genehmigung der Verträge der Kantone wird neu zwischen den genehmigungspflichtigen kantonalen Erlassen einerseits und den Verträgen der Kantone unter sich oder mit dem Ausland andererseits unter- schieden. Im Weiteren wird in Bezug auf die Verträge der Begriff "Information" eingeführt, um die Terminologie zu vereinheitlichen.
2.2 Kantonale Erlasse (Art. 61b RVOG)
2.2.1 Titel von Artikel 61b RVOG
Der Titel präzisiert, dass sich die vorliegende Bestimmung nur auf kantonale Erlasse (Gesetze, Verordnungen) bezieht.
2.2.2 Erläuterungen zu Artikel 61b RVOG
Die vorliegende Bestimmung regelt die Genehmigung von kantonalen Erlassen (Ge- setzen, Verordnungen). Im Unterschied zur bisherigen Regelung werden die Verträ- ge der Kantone unter sich in einer separaten Bestimmung (Art. 61c) geregelt. Ferner erfolgt eine Anpassung an die neuen Erlassformen der geltenden Bundesverfassung (Wegfall des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses). Auch wird die Bestim- mung neu strukturiert und formuliert. Insbesondere wird in Absatz 1 durch Voran- stellen der Wendung "soweit es ein Bundesgesetz vorsieht" deutlich zum Ausdruck gebracht, dass kantonale Erlasse nur dann der Genehmigung durch den Bund unter- liegen, wenn dies ausdrücklich in einem Bundesgesetz vorgesehen ist. Eine materiel- le Änderung der bisherigen Regelung wird hingegen keine vorgenommen. Die Einzelheiten des Prüfungs- und Genehmigungsverfahrens, namentlich Frist, Zu- ständigkeit, Form usw. werden auf Verordnungsebene geregelt, wobei die Regelung in der bestehenden Verordnung über die Genehmigung kantonaler Erlasse weitest- gehend unverändert beibehalten werden sollen.
2.3 Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Aus-
Im Unterschied zur bisherigen Regelung werden die Verträge der Kantone unter sich und die Verträge der Kantone mit dem Ausland neu in einer gemeinsamen Bestim- mung geregelt.
2.3.1 Erläuterungen zu Absatz 1
Absatz 1 verankert den Grundsatz der Informationspflicht für Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland. Die Bestimmung soll dazu beitragen, die von Verfassungs wegen geltende Verpflichtung der Kantone in Erinnerung zu rufen (vgl. Art. 48 Abs. 3 Satz 2 und Art. 56 Abs. 2 BV). Diese Verpflichtung ist namentlich deshalb zu unterstreichen, weil ihre Beachtung unabdingbare Voraussetzung dafür
ist, dass die Verträge auf ihre Vereinbarkeit mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben überprüft werden können und dass dagegen gegebenenfalls Einsprache erhoben werden kann. Neben den neuen Verträgen umfasst die Informationspflicht auch die Änderung und die Auflösung von bestehenden Verträgen der Kantone. Nach Artikel 56 Absatz 1 BV können die Kantone in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen. Die Vertragskompetenz der Kantone besteht nur insoweit und solange, als der Bund nicht selbst im betreffenden Bereich Verträge abgeschlossen hat, die keinen Raum mehr für kantonales Handeln lassen. Die Vertragskantone müssen den Bund nach Artikel 56 Absatz 2 BV vor dem Abschluss über die Vertragsentwürfe informieren. Zudem dürfen die Kantone gemäss Artikel 56 Absatz 3 BV nur mit untergeordneten ausländischen Behörden direkt Verträge abschliessen. In allen übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch die Vermittlung des Bundes. Der Bund ist aber für die Verträge der Kantone mit dem Ausland völkerrechtlich verantwortlich. In Artikel 61c Absatz 1 2. Satz wird die Informationspflicht für die Verträge der Kantone mit dem Ausland gesetzlich festgelegt. Sinn und Zweck dieser vorgängigen Informationspflicht ist die Wahrung des Bundesrechts, der Bundesinteressen und der Rechte anderer Kantone. Dies setzt eine wirksame Überprüfung der betreffenden Verträge verbunden mit der Möglichkeit zum rechtzeitigen Einschreiten gegen ver- fassungswidrige Verträge voraus. Die Vertragskantone müssen dem Bund die Ver- tragsentwürfe somit möglichst frühzeitig vorlegen und danach während einer ange- messenen Zeitspanne mit dem Abschluss zuwarten, so dass sowohl der Bund als auch die Drittkantone tatsächlich die Möglichkeit zum Einschreiten gegen verfas- sungswidrige Verträge haben10. Dies ergibt sich auch aus dem Grundsatz der Bun- destreue nach Art. 44 BV. Im Interesse einer verbesserten Koordination und Vereinfachung des Verfahrens wird auf Verordnungsstufe festzulegen sein, dass mehrere vertragsschliessende Kan- tone (zwei oder mehr) für den Verkehr mit dem Bund einen einzigen Ansprechpart- ner bezeichnen. Damit kann vermieden werden, dass die Vertragskantone ihre In- formationspflicht gegenüber dem Bund je einzeln wahrnehmen müssen, und der Bund seinerseits alle Vertragskantone einzeln ansprechen muss. Ebenfalls in der
Verordnung wird auszuführen sein, dass die entsprechende Funktion auf Seiten des Bundes der Bundeskanzlei obliegt. Die Bundeskanzlei, als Adressatin der Informati- on der Vertragskantone, ist für die Zuweisung und Weiterleitung der Verträge an das in der Sache zuständige Departement verantwortlich. Für Verträge der Kantone mit dem Ausland ist in der Regel das Eidgenössische Departement für Auswärtige An- gelegenheiten für die Prüfung zuständig11. Das zuständige Departement zieht gegebenenfalls das Bundesamt für Justiz (BJ) und andere mitbetroffene Dienststellen des Bundes bei.
2.3.2 Erläuterungen zu Absatz 2
In Umsetzung der bisherigen, bewährten Praxis (siehe Ziffer 1.2) werden in Form einer abschliessenden Aufzählung zwei Kategorien von Verträgen der Kantone unter sich oder mit dem Ausland, die eine beschränkte Tragweite haben, von der Informa-
10 Amtl. Bull. NR 1998, S. 273 Keller
11 Botschaft vom 11. August 1999 über die Inkraftsetzung der neuen Bundesverfassung und die notwendigen Anpassungen der Gesetzgebung, BBl 1999 7922, insbesondere 7944.
tionspflicht ausgenommen. Diese Präzisierung der verfassungsmässigen Informati- onspflicht drängt sich nicht zuletzt im Hinblick auf eine sachgerechte, praktikable und mit vernünftigem Aufwand handhabbare Regelung auf. Bei den in Buchstabe a aufgeführten Vertragstypen handelt es sich um sogenannte Vollzugsverträge analog der Kategorie von Verträgen beschränkter Tragweite nach Artikel 7a Absatz 2 Buchstabe b RVOG. Sie dienen dem Vollzug von Verträgen, über die der Bund bereits früher informiert wurde. Nach Buchstabe b werden analog der Kategorie von Verträgen beschränkter Trag- weite nach Artikel 7a Absatz 2 Buchstabe d RVOG diejenigen Verträge von der In- formationspflicht ausgenommen, welche sich in erster Linie an die Behörden richten oder administrativ-technische Fragen regeln12. Da insbesondere keine unmittelbaren Rechte und Pflichten von Privaten festgelegt werden13, ist ein Verstoss gegen die Rechte und Interessen des Bundes oder die Rechte von Drittkantonen kaum denkbar. Die Information über die betreffenden Verträge und ihre Überprüfung durch den Bund ist daher nicht erforderlich. Bei Verträgen von beschränkter Tragweite, welche aufgrund von Absatz 2 von der Informationspflicht ausgenommen sind, besteht somit keine Einsprachemöglichkeit vor der Bundesversammlung. Die Bundesrechtswidrigkeit solcher Verträge ist einzig im Rahmen ordentlicher Gerichtsverfahren feststellbar. Wurde der Bund über einen Vertrag der Kantone unter sich oder mit dem Ausland nicht informiert, obwohl der Vertrag der Informationspflicht untersteht, so wird das Verfahren gemäss Artikel 61c eröffnet, sobald der Bund vom entsprechenden Ver- trag Kenntnis erhält.
2.3.3 Erläuterungen zu Absatz 3
Die Öffentlichkeit und namentlich die Drittkantone werden vom Bund durch eine entsprechende Bekanntmachung im Bundesblatt über die vorgelegten Verträge ori- entiert. Dadurch wird sicher gestellt, dass die – für die Wahrung der Rechte der Drittkantone unabdingbare – Orientierung in jedem Fall und auf einheitliche Art und Weise erfolgt. Von der Publikation der Vertragstexte wird abgesehen. In der Orien- tierung wird jedoch angegeben, wo die betreffenden Verträge eingesehen oder bezo- gen werden können. Die Einzelheiten werden in der Verordnung geregelt.
2.3.4 Erläuterungen zu Absatz 4
Dem zuständigen Departement obliegt die Prüfung der Verträge auf ihre Vereinbar- keit mit dem Bundesrecht und den Bundesinteressen sowie den Rechten anderer Kantone14. Prüfungsmassstab ist dabei in erster Linie die Rechtmässigkeit der betreffenden Verträge. Der Schutz der Interessen des Bundes geht zwar über das
12 Die vorliegende Bestimmung (Bst. b) nennt allerdings - im Unterschied zu Art. 7a Abs. 2 Bst. d RVOG - nicht Verträge, "die keine bedeutenden finanziellen Aufwendungen verur- sachen", da für die Eingrenzung der Informationspflicht der Kantone gegenüber dem Bund der finanzielle Aspekt kein taugliches Kriterium darstellt.
13 Denkbar sind beispielsweise Verträge zwischen mehreren Kantonen über die
Organisation gemeinsamer Behörden. 14 Häfelin, Ulrich, 1969, Der Kooperative Föderalismus in der Schweiz, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, N.F. Bd 88/II (1969), H. 2, S. 661.
Verbot der Rechtswidrigkeit und damit eine reine Rechtskontrolle hinaus. In der Praxis nimmt der Bund nimmt diesen Interessenschutz jedoch zurückhaltend wahr15. In nichtstreitigen Fällen, wenn also kein Verstoss gegen Bundesrecht, gegen Bun- desinteressen oder gegen Rechte anderer Kantone festgestellt wird, teilt das zustän- dige Departement den Vertragskantonen innert zwei Monaten mit, dass aufgrund seiner Vorprüfung kein Widerspruch zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben fest- gestellt wurde. Wird hingegen ein Verstoss festgestellt, so macht das Departement diesen Einwand innert zwei Monaten gegenüber den Vertragskantonen geltend. Auch Drittkantone haben allfällige Einwände innert der gleichen Frist direkt an die Vertragskantone zu richten. Wurde innert dieser Frist kein Einwand an die Vertragskantone gerichtet, so kann anschliessend auch keine Einsprache vor der Bundesversammlung erhoben werden. Durch den Bund oder Drittkantone erhobene Einwände haben keinen Einfluss auf das Inkrafttreten von Verträgen der Kantone unter sich. Zustandekommen und In- krafttreten richten sich allein nach dem inner- und interkantonalen Recht. Im Inte- resse der Rechtssicherheit und aus dem in Artikel 44 verankerten Grundsatz der Bundestreue ergibt sich jedoch, dass bei der Erhebung von Einwänden gegen Ver- träge der Kantone unter sich bis zu deren Bereinigung vom Vollzug abzusehen ist. Bei Einwänden des Bundes oder eines Drittkantons gegen Verträge der Kantone mit dem Ausland müssen die Vertragskantone bis zu deren Bereinigung mit dem Ab- schluss warten.
2.3.5 Erläuterungen zu Absatz 5
Macht das zuständige Departement bei den Vertragskantonen Einwände geltend, wird zunächst eine einvernehmliche Lösung angestrebt. Im Gegensatz zur bestehen- den Regelung für Verträge der Kantone mit dem Ausland, wonach der Bundesrat bei den betroffenen Kantonen Einsprache erhebt (vgl. Art. 62 Abs. 2 RVOG), erfolgt nach der vorliegenden Konzeption ein allenfalls nötiges Bereinigungsverfahren neu zwischen den Vertragskantonen und dem Bund auf Stufe Departement (unter der Leitung der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers). In der Ver- ordnung wird auszuführen sein, dass das Department das Ausräumen eines Wider- spruches mit Bundesrecht, Bundesinteressen oder Rechten anderer Kantone den Vertragskantonen schriftlich bestätigt. Weitere Einzelheiten zum Bereinigungsver- fahren sind ebenfalls in Verordnung zu regeln. Auch bei Vorliegen von Einwänden von Drittkantone soll in einem ersten Schritt ei- ne einvernehmliche Lösung angestrebt werden. Das Verfahren ist Sache der Kanto- ne.
2.3.6 Erläuterungen zu Absatz 6
Nach Artikel 186 Absatz 3 BV kann der Bundesrat gegen Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland Einsprache erheben. Diese Einsprachmöglichkeit
15 Pfisterer, Thomas, 2001, Auslandbeziehungen der Kantone, in: Thürer, Daniel/ Aubert, Jean-François/ Müller, Jörg Paul, 2001, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich: Schulthess, S. 544.; Tschannen, Pierre, 2004, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenos- senschaft, Bern: Stämpfli, S. 345.
wird in Absatz 6 näher geregelt: Können Einwände gegen Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland im Rahmen des Bereinigungsverfahrens nach Absatz 5 nicht einvernehmlich ausgeräumt werden, stellt das zuständige Departement dem Bundesrat Antrag, bei der Bundesversammlung Einsprache zu er- heben. Mit dem Antrag unterbreitet das Departement dem Bundesrat die erforderli- che Botschaft samt Entwurf eines einfachen Bundesbeschlusses an das Parlament. In Umsetzung von Artikel 172 Absatz 3 BV können die Drittkantone ebenfalls Ein- sprache bei der Bundesversammlung erheben, wenn ihre Einwände mit den Ver- tragskantonen nicht einvernehmlich ausgeräumt werden können. Die Einsprache muss innert sechs Monaten seit der Orientierung im Bundesblatt erhoben werden. Nach Ablauf dieser Frist kann im vorliegenden Verfahren keine Einsprache mehr erfolgen. Im Falle einer Einsprache gegen Verträge der Kantone unter sich ist vom Vollzug abzusehen. Bei Verträgen mit dem Ausland ist in diesem Fall mit dem Abschluss zuzuwarten. Die Verträge dürfen erst nach Erledigung der Einsprache, spätestens nach erfolgter Genehmigung durch die Bundesversammlung vollzogen (Verträge der Kantone unter sich) beziehungsweise abgeschlossen werden (Verträge der Kantone mit dem Ausland).
2.4 Erlass von ergänzenden Bestimmungen (Art. 62
RVOG) Aufgrund von Artikel 182 Absatz 2 BV und Artikel 164 Absatz 2 BV bedarf die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen einer Grundlage im Gesetz, soweit es sich dabei nicht um reine Vollzugsregelungen handelt. Da im Rahmen der zu erlas- senden Verordnung voraussichtlich Regelungen zu treffen sind, welche über reine Vollzugsbestimmungen hinausgehen und teilweise auch Rechte und Pflichten der Kantone sowie Verfahrensfragen betreffen, bedarf der Erlass von Verordnungsbe- stimmungen einer ausdrücklichen Ermächtigung auf Gesetzesstufe.
2.5 Änderung Parlamentsgesetz (ParlG)
2.5.1 Erläuterungen zu Artikel 74 Absatz 3 ParlG
In Absatz 3 wird ergänzt, dass die Räte auch auf eine Einsprache des Bundesrates oder eines Drittkantons gegen einen Vertrag der Kantone unter sich oder mit dem Ausland obligatorisch eintreten müssen.
2.5.2 Gliederungstitel vor Artikel 129a ParlG
Im 5. Titel des Parlamentsgesetzes ist ein neues Kapitel über das Verfahren bei Ein- sprachen gegen Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland einzufügen.
2.5.3 Erläuterungen zu Artikel 129a ParlG
Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland werden der Bundesversamm- lung zur Genehmigung vorgelegt, wenn der Bundesrat und/oder Drittkantone Ein- sprache erheben.
Erhebt der Bundesrat Einsprache, so legt er nach Absatz 1 der Bundesversammlung den Entwurf eines einfachen Bundesbeschlusses mit dazugehöriger Botschaft vor und stellt Antrag auf Teilgenehmigung oder Nichtgenehmigung. Bei der Erhebung einer Einsprache durch einen Drittkanton unterbreitet die zustän- dige Kommission des Erstrates nach Absatz 2 ihrem Rat den Entwurf eines einfa- chen Bundesbeschlusses mit dem Antrag auf Genehmigung, Teilgenehmigung oder Nichtgenehmigung. Einem positiven Genehmigungsbeschluss kommt lediglich deklaratorische Wirkung zu16. Er beinhaltet die Feststellung, dass nach Ansicht der Bundesversammlung der Vertrag dem Recht und den Interessen des Bundes sowie dem Recht anderer Kanto- ne nicht zuwiderläuft. Eine spätere Feststellung einer Bundesrechtswidrigkeit, na- mentlich in einem Gerichtsverfahren, bleibt jedoch möglich. Mit der Verweigerung der Genehmigung stellt die Bundesversammlung hingegen fest, dass die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Der betref- fende Vertrag ist somit aufzuheben oder anzupassen (Verträge der Kantone unter sich) beziehungsweise darf nicht abgeschlossen werden(Verträge der Kantone mit dem Ausland).
2.6 Inkrafttreten der Teilrevision
Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten der vorliegenden Teilrevision nach der Beschlussfassung der Eidgenössischen Räte und dem Ablauf der Referendumsfrist (Ziff. III). Die neuen Gesetzesbestimmungen sollen zusammen mit den erforderli- chen Verordnungsbestimmungen voraussichtlich Anfangs 2006 in Kraft treten.
3 Auswirkungen
3.1 Auswirkungen auf den Bund
Für den Bund ergeben sich unmittelbar aus der vorliegenden Neuregelung des Ver- fahrens für die Information und Genehmigung von Verträgen der Kantone unter sich oder mit dem Ausland keine finanziellen oder personellen Auswirkungen. Ob die praktische Umsetzung der Informationspflicht zu einem Mehraufwand führen wird, kann noch nicht abgeschätzt werden. Dank der vorgesehenen Straffung des Verfah- rens und dem Ausschluss bestimmter Verträge von beschränkter Tragweite von der Informationspflicht dürfte der administrative Aufwand aber nicht erheblich zuneh- men, auch wenn die Anzahl der Verträge, die dem Bund mitgeteilt werden, steigen sollte. Das neue Verfahren vereinfacht zudem die verwaltungsinternen Abläufe und schafft Klarheit im Verhältnis zu den Vertragskantonen und zu den Drittkantonen.
16 Häfelin, Ulrich/Haller, Walter, 2001, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich: Schulthess, S. 345; Hänni, Peter, 2001, Verträge zwischen den Kantonen und zwischen dem Bund und Kantonen, in: Thürer, Daniel/Aubert, Jean-François/Müller, Jörg Paul, 2001, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich: Schulthess, S. 451; Au- er, Andreas/Malinverni, Giorgio/Hottelier, Michel, 2000, Droit constitutionnel suisse, Vol. 1, Bern: Stämpfli, S. 552; Tschannen, Pierre, 2004, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern: Stämpfli, S. 347.
3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
Unmittelbare finanzielle oder personelle Auswirkungen für die Kantone und Ge- meinden sind mit der vorliegenden Neuregelung nicht verbunden. Da bestimmte Verträge von beschränkter Tragweite in Weiterführung der bisherigen Praxis von der Informationspflicht ausgenommen sind, dürfte der administrative Aufwand auf Seiten der Kantone nicht erheblich zunehmen. Zudem wird – ohne Mehraufwand für die Kantone – die Orientierung der Drittkantone über die beim Bund eingegangenen Verträge sichergestellt.
3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Aus-
senpolitik Mit der vorliegenden Neuregelung sind keine Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Aussenpolitik verbunden.
4 Verhältnis zur Legislaturplanung
Die vorliegende Gesetzesänderung ist in der Legislaturplanung 1999 – 2003 nicht vorgesehen. Der Anpassungs- und Regelungsbedarf ergibt sich indessen unmittelbar aus der BV, welche - im Gegensatz zur früheren Verfassung – keine generelle vor- gängige Genehmigungspflicht für Verträge der Kantone unter sich oder mit dem Ausland vorsieht (Art. 48 Abs. 3 und Art. 56 Abs. 2 BV) und in Bezug auf das Ein- sprache- und Genehmigungsverfahren (Art. 172 Abs. 3 und Art. 186 Abs. 3 BV) auf Gesetzes- und Verordnungsstufe zu konkretisieren ist. Aus Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben f und g BV folgt zudem, dass die bisherige Regelung auf Verordnungs- stufe den verfassungsmässigen Vorgaben nicht mehr genügt und - soweit den Kan- tonen Pflichten auferlegt und das Verfahren der Bundesbehörden geregelt werden - umgehend einer Heraufstufung bedarf.
5 Rechtliche Aspekte
5.1 Verfassungsmässigkeit
Die vorliegende Teilrevision des RVOG stützt sich in Bezug auf das Erfordernis der Gesetzesform auf Artikel 164 Absatz 1 Buchstaben f und g BV. Die in den Artikeln
48 Absatz 3 und 56 Absatz 2 BV verankerte Pflicht der Kantone, den Bund über die
von ihnen abgeschlossenen Verträge zu informieren, sowie das in Artikel 172 Ab- satz 3 und Artikel 186 Absatz 3 BV in den Grundzügen vorgegebene Verfahren sind auf Gesetzesstufe zu konkretisieren.
5.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Nach Artikel 182 Absatz 1 BV erlässt der Bundesrat rechtsetzende Bestimmungen in Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist. Mit Artikel 62 RVOG wird dem Bundesrat die erforderliche Ermächtigung für den Erlass von ergänzenden Bestimmungen auf Verordnungsstufe erteilt.
1 Grundzüge der Vorlage 3
1.1 Ausgangslage 3
1.2 Anpassungsbedarf und Umfang der Neuregelung 3
1.3 Zielsetzung der Neuregelung 4
1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 5
1.5 Die Neuregelung im Überblick 5
1.5.1 Die gesetzliche Neuregelung im RVOG 5
1.5.2 Die gesetzliche Neuregelung im Parlamentsgesetz 6
1.6 Umsetzung der gesetzlichen Neuregelung im RVOG auf
Verordnungsstufe 6