Änderung des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG) - Erweiterung der Kognition bei Beschwerden in Strafsachen

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Erläuternder Bericht betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über das Bundesgericht – Erweiterung der Kognition bei Beschwer- den in Strafsachen

(Umsetzung der Motion Janiak 10.3138)

Bericht

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Geltendes Recht

Die Strafkammer des Bundesstrafgerichts beurteilt Straftaten, welche der Bundesge- richtsbarkeit unterstehen (Art. 23 f. der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 1, StPO, Art. 35 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010², StBOG). Die Urteile der Strafkammer des Bundesstrafgerichts können mit Be- schwerde in Strafsachen beim Bundesgericht angefochten werden. Dabei kann das Bundesgericht die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen nur berichtigen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005³ (BGG) beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Ansonsten ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststel- lung der Vorinstanz gebunden. Eine uneingeschränkte Sachverhaltskontrolle ist demnach ausgeschlossen. Anders ist die Situation bei den kantonalen Strafverfahren. Erstinstanzliche kantona- le Urteile können mittels Berufung angefochten werden, wobei diese ein vollkom- menes Rechtsmittel darstellt. Die Berufungsinstanz kann das Urteil somit sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht umfassend überprüfen (Art. 398 Abs. 2 StPO).4 Gegen diesen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid ist die Beschwerde in Strafsachen ans Bundesgericht zulässig mit den vorstehend aufgezeigten Einschrän- kungen hinsichtlich der Sachverhaltsüberprüfung. Die unterschiedlichen Beschwerdekognitionen haben nebst den rechtlichen Aspek- ten in Fällen der Bundesgerichtsbarkeit eine besondere praktische Relevanz, da die Bundesanwaltschaft Strafsachen der Bundesgerichtsbarkeit teilweise unter bestimm- ten Voraussetzungen den kantonalen Behörden zur Untersuchung und Beurteilung übertragen kann (Art. 25 StPO). Diesfalls wird die Angelegenheit durch zwei In- stanzen mit voller Kognition beurteilt, während im anderen Fall (keine Delegation im Sinne von Art. 25 StPO) die Beurteilung allein durch eine Instanz mit voller Kognition erfolgt.

1.1.2 Arbeiten zum Strafbehördenorganisationsgesetz

Bei den Arbeiten zum StBOG ist die Frage des Rechtsmittels gegen Urteile der Strafkammer des Bundesstrafgerichts eingehend geprüft worden. In der Vernehm- lassungsvorlage5 hat der Bundesrat eine neue Bestimmung im BGG vorgeschlagen,

4 Eine Ausnahme gibt es bezüglich Übertretungen, die ausschliesslich Gegenstand des erstinstanzlichen Hauptverfahrens bilden. In diesem Fall kann mit der Berufung nur gel- tend gemacht werden, das Urteil sei rechtsfehlerhaft oder die Feststellung des Sachverhalts sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung. Neue Behauptungen und Beweise können nicht vorgebracht werden (Art. 398 Abs. 4 StPO). 5 Vorentwurf abrufbar unter: http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/documents/1523/Vorlage.pdf

welche das Bundesgericht als Berufungsinstanz mit voller Kognition gegen Urteile des Bundesstrafgerichts vorsah. Die Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafpro- zessrechts6 hält ausdrücklich fest, auch der Bund müsse eine Berufungsinstanz vorsehen. Wenn der Bundesgesetzgeber den Kantonen ein zweistufiges Gerichtsmo- dell mit einem vollkommenen Rechtsmittel vorschreibt, so tut er dies mit guten Gründen. Gerade bei komplexen Verfahren, wie sie vor allem in Bellinzona zu bewältigen sind, braucht es einen ausgebauten Rechtsschutz. Der Mehraufwand des Bundesgerichts hätte sich in Grenzen gehalten, weil die Behandlung einer Berufung bedeutend weniger aufwendig ist als die erstinstanzliche Fallbeurteilung. Das Beru- fungsgericht stellt regelmässig auf die Beweisaufnahme des erstinstanzlichen Ge- richts ab. Nach den Erfahrungen in den Kantonen ist die Beweisergänzung die Ausnahme, und die Berufungsverfahren werden hauptsächlich schriftlich geführt. In der Vernehmlassung stiess dieser Vorschlag aus unterschiedlichen Gründen teilwei- se auf Ablehnung.7 Der Bundesrat hat sich aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses in der Botschaft zum StBOG für die Beibehaltung des Status quo ausgesprochen mit der Begrün- dung, dass die mit dem BGG angestrebte Entlastung des Bundesgerichts gefährdet wäre, weil mit einer systemwidrigen Sachverhaltskontrolle das Bundesgericht innert Kürze erneut überlastet sein würde und in der Erfüllung seiner Kernaufgaben beein- trächtigt werden könnte. Gleichzeitig hat der Bundesrat darauf hingewiesen, dass der Status quo die Möglichkeit offen lässt, zu einem späteren Zeitpunkt ein eigenständi- ges, dreisprachiges Berufungsgericht oder eine Berufungskammer zu schaffen, falls die Fallzahlen bei der Strafkammer des Bundesstrafgerichts weiter steigen sollten und damit die Berufungsinstanz ausgelastet werden könnte.8 Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zum StBOG wurde die Frage des Rechtsmittels nochmals aufgeworfen und kontrovers diskutiert.9 Der Nationalrat hatte zunächst einen Minderheitsantrag angenommen, der das Bundesgericht als letzte Berufsinstanz über die Urteile der Strafkammer des Bundesstrafgerichts vor- sah. Erst in der dritten Lesung hat der Nationalrat diese Bestimmung fallengelassen und sich dem Bundes- und Ständerat angeschlossen. Es wurde argumentiert, dass die Frage nach zweistufiger Gerichtsbarkeit nicht das Hauptanliegen des StBOG sei und dass der Zeitpunkt nicht passend sei, um über diesbezügliche Lösungen nachzuden- ken. Im Hinblick auf eine mögliche Einigungskonferenz wurde die Variante zur Diskussion gestellt, anstelle einer Berufungsmöglichkeit die Kognition des Bundes- gerichts im Beschwerdeverfahren um die Feststellung des rechtserheblichen Sach- verhalts zu erweitern (siehe nachstehend Ziff. 1.1.3).

1.1.3 Motion Janiak

Kurz vor der Schlussabstimmung des StBOG reichte Ständerat Janiak am 17. März

2010 eine Motion (10.3138) mit folgendem Wortlaut ein:

«Der Bundesrat ist beauftragt, die Kognition des Bundesgerichts bei Be- schwerden gegen Urteile der Strafkammer des Bundesstrafgerichts dahin-

6 BBl 2006 1085, 1126 und 1382

7 Ergebnisbericht vom September 2008 abrufbar unter:

http://www.ejpd.admin.ch/content/dam/data/sicherheit/gesetzgebung/strafprozess/ve-ber- stbog-d.pdf

8 BBl 2008 8125 8146

9 AB 2009 N 2269 ff.; AB 2010 N 124 ff. und 333 ff.; AB 2010 S 8 f. und 161

gehend zu erweitern, dass Sachverhaltsfeststellungen überprüft werden können. Vorschlag: Artikel 97 Absatz 2 BGG Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversiche- rung oder gegen ein Urteil der Strafkammer des Bundesstrafgerichtes, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserhebli- chen Sachverhaltes gerügt werden. Artikel 105 Absatz 3 BGG Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversiche- rung oder gegen ein Urteil der Strafkammer des Bundesstrafgerichtes, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.» Der Bundesrat beantragte am 26. Mai 2010 die Annahme der Motion, und entspre- chend sind der Ständerat am 10. Juni 2010 und der Nationalrat am 17. Dezember

2010 dem Antrag gefolgt.

2 Umsetzung des parlamentarischen Auftrags

2.1 Ausformulierter Umsetzungsvorschlag

Die Motion enthält einen ausformulierten Umsetzungsvorschlag, der in sich stimmig ist und für die aufgezeigte Problematik einen korrekten Lösungsansatz bietet. Ge- genüber der aktuellen Rechtslage hat der Umsetzungsvorschlag den Vorteil, dass das Bundesgericht bei der Beurteilung von Beschwerden in Strafsachen gegen Entschei- de der Strafkammer des Bundesstrafgerichts den Sachverhalt uneingeschränkt über- prüfen kann. Die uneingeschränkte Sachverhaltsüberprüfung ist dem Bundesgericht nicht fremd, da es bereits heute in gewissen Bereichen der Militär- und Unfallversi- cherung über die gleiche Kognition verfügt (Art. 105 Abs. 3 BGG). Kommt das Bundesgericht im konkreten Fall zum Schluss, dass die Strafkammer des Bundesstrafgerichts den Sachverhalt nicht korrekt festgestellt hat, wird es wohl nur ausnahmsweise selber zur Vervollständigung des Sachverhaltes schreiten und danach reformatorisch entscheiden. In der Regel wird das Bundesgericht die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG), wenn es aus tatsächlichen Gründen nicht in der Lage ist, ein abschliessendes Urteil in der Sache zu sprechen. Damit wird auch die mit der Justizreform geplante Entlas- tung des Bundesgerichts nicht gefährdet, zumal jährlich nur etwa 11 Beschwerden in Strafsachen gegen Entscheide der Strafkammer des Bundesstrafgerichts beim Bun- desgericht erhoben werden. Darüber hinaus wird mit der vorgeschlagenen Änderung eine Ungleichbehandlung beseitigt, die dadurch entsteht, dass die Bundesanwaltschaft Fälle an die Kantone delegieren kann und folglich zwei Instanzen den Sachverhalt uneingeschränkt prü- fen, während bei einer Anklage vor der Strafkammer des Bundesstrafgerichts nur diese Instanz eine solche Prüfung vornimmt.

In redaktioneller Hinsicht wird der ausformulierte Umsetzungsvorschlag geringfügig angepasst. Einerseits spricht das BGG von anfechtbaren «Entscheiden», und nicht von «Urteilen» (Art. 90 BGG). Andererseits besteht das Bundesstrafgericht aus einer oder mehreren Strafkammern (Art. 33 Bst. a StBOG).

2.2 Übergangsrecht

In der Übergangsphase stellt sich die Frage, ob gegen Urteile der Strafkammer des Bundesstrafgerichts, die vor dem Inkrafttreten der Änderung ergangen, aber noch nicht rechtskräftig sind, die neuen Bestimmungen Anwendung finden sollen, oder ob dies nur gegen Urteile möglich sein soll, die nach dem Inkrafttreten ergangen sind. Massgeblich ist das Datum der Entscheidfällung. Nach der allgemeinen Übergangs- regel von Artikel 132 Absatz 1 BGG galt für Verfahren, die vor dem Inkrafttreten des BGG beim Bundesgericht eingeleitet wurden, und für Beschwerdeverfahren gegen Entscheide, die vor diesem Datum ergangen waren, das frühere Recht. Diese Regelung betraf sowohl die Rechtsmittelfristen als auch die Zulässigkeit der Be- schwerden, die Kognition des Bundesgerichts und die Kosten.10 Sie entspricht im Übrigen der Regelung, die in der StPO für das Rechtsmittelverfahren getroffen wurde (vgl. Art. 453 f. StPO). Die allgemeine Übergangsregel von Artikel 132 Absatz 1 BGG ist sinngemäss auf eine Teilrevision des BGG anwendbar. Da im vorliegenden Fall von dieser allge- meinen Übergangsregel nicht abgewichen werden soll, kann auf eine ausdrückliche übergangsrechtliche Sonderregelung verzichtet werden. Mit Rücksicht auf die An- zahl Beschwerdefälle hat die Frage des Übergangsrechts kaum praktische Relevanz.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Im Durchschnitt wurden in der Vergangenheit pro Jahr etwa 11 Beschwerden in Strafsachen gegen Urteile der Strafkammer des Bundesstrafgerichts beim Bundesge- richt erhoben, wobei ein Beschwerdefall mehrere Personen umfassen kann. Das Bundesgericht wird neu eine Sachverhaltskontrolle vornehmen können, muss aber allfällige neue Beweise nicht selber abnehmen. Das ist Aufgabe der Vorinstanz. Aus diesem Grund ist davon auszugehen, dass die Mehrbelastungen im Rahmen der bestehenden Ressourcen bewältigt werden können. Diese Vorlage lässt keine Auswirkungen auf die Informatik erwarten. Die bestehen- de Ausrüstung des Bundesgerichts im Bereich der Informatik ist ausreichend.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane

Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Auf die Kantone und Gemeinden sowie auf die urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete hat diese Vorlage keine Auswirkungen.

10 Vgl. Denise Brühl-Moser, Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, N 1 zu Art. 132 BGG

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Diese Vorlage lässt keine volkswirtschaftlichen Auswirkungen erwarten.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 25. Januar 201211 über die Legislaturplanung 2011–2015 nicht angekündigt.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Das BGG stützt sich auf Artikel 188 Absatz 2 der Bundesverfassung12, wonach das Gesetz das Verfahren vor dem Bundesgericht bestimmt. Der vorliegende Vorent- wurf ist somit verfassungsmässig.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die vorgeschlagenen Änderungen sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

11 BBl 2012 481

12 SR 101