Erläuternder Bericht Reform der Altersvorsorge 2020

vom 20. November 2013

2013–...... 1

Zusammenfassung

Eine Reform zur Erhaltung des Leistungsniveaus

Die Leistungen der schweizerischen Altersvorsorge sind mittel- bis langfristig nicht ausreichend finanziert. Der umlagefinanzierten 1. Säule macht vor allem die demo- grafische Entwicklung zu schaffen, während die 2. Säule als Sparversicherung in erster Linie unter der anhaltenden Baisse der Anlagerenditen leidet. Mit der Reform der Altersvorsorge 2020 werden die schweizerische Altersvorsorge und ihre Leis- tungen für das nächste Jahrzehnt gesichert.

In den letzten 15 Jahren sind alle Versuche einer Anpassung gescheitert. Dafür waren verschiedene Gründe ausschlaggebend. Analysen nach den Abstimmungen zeigen aber, dass es einerseits nicht gelungen ist, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die Notwendigkeit der Massnahmen zu vermitteln, und dass die Reformprojekte nicht als ausgewogen betrachtet wurden. Der Bundesrat will diese Erkenntnisse berücksichtigen, indem er eine umfassende Reform der Altersvorsorge vorlegt. Das System der Altersvorsorge muss als Ganzes betrachtet werden, statt die einzelnen Versicherungszweige, deren Leistungen und Finanzierung einzeln zu verändern. Das schafft Transparenz und eröffnet zusätzliche Handlungsspielräume.

Die demografische Entwicklung führt bei der AHV zu einem wachsenden Bedarf an zusätzlichen Mitteln. Bis ins Jahr 2030 wird dieser Bedarf nach dem für die Reform massgebenden mittleren Szenario 8,6 Milliarden Franken betragen. In der berufli- chen Vorsorge führen die Verlängerung der Lebenserwartung und die seit Jahren ungenügende Kapitalmarktrendite dazu, dass der Umwandlungssatz angepasst werden muss. Zur Sicherung der Leistungen von AHV und BVG sind sowohl bei den Renten als auch bei der Finanzierung Anpassungen nötig.

Vom Rentenalter zum Referenzalter

Heute gilt in der AHV und im BVG ein Rentenalter von 65 Jahren für Männer und von 64 Jahren für Frauen. In der AHV besteht eine wenig flexible Möglichkeit, die Rente 2 Jahre vorzubeziehen oder 5 Jahre aufzuschieben. Im BVG ist Flexibilität beim Rentenalter möglich, aber nicht vorgeschrieben. Dieses starre Rentenalter entspricht weder den Bedürfnissen der Versicherten noch den demografischen Rahmenbedingungen. Es soll daher durch ein Referenzalter mit weitreichender Flexibilität nach oben und nach unten ersetzt werden. Dieses Referenzalter wird in der AHV und in der beruflichen Vorsorge für Frauen und Männer auf 65 Jahre festgelegt. Bei Erreichen des Referenzalters sind die aufgrund der Beiträge und Versicherungsjahre geschuldeten gesetzlichen Leistungen von AHV und BV fällig. Ziel ist es, dass möglichst viele Versicherte der AHV und der beruflichen Vorsorge bis zum gesetzlichen Referenzalter erwerbstätig bleiben. Eine Erhöhung des Refe- renzalters über 65 hinaus ist nicht angezeigt, weil der Arbeitsmarkt die notwendigen Voraussetzungen dafür nicht bietet. Darum gibt es auch keinen Automatismus zur Anpassung des Referenzalters an die Verlängerung der Lebenserwartung.

2

Frauen werden ein Jahr länger arbeiten müssen, um eine volle Rente zu erhalten. Dies wird durch eine deutliche Verbesserung ihrer beruflichen Vorsorge ausgegli- chen.

Flexibilisierung des Rentenbezugs

Das Konzept des Referenzalters geht auf die Bedürfnisse der Versicherten, die mehr Flexibilität beim Ausscheiden aus dem Erwerbsleben haben wollen, ein. Es soll daher möglich werden, den Rückzug aus dem Erwerbsleben zwischen 62 und 70 Jahren flexibel gemäss den eigenen Bedürfnissen zu gestalten. Der Zeitpunkt des Rentenbezugs kann frei gewählt werden und auch eine gleitende Pensionierung, eine Kombination zwischen Rente und Arbeit, soll möglich sein. In der beruflichen Vor- sorge soll es in bestimmten Fällen weiterhin möglich sein, eine Rente schon vor 62 zu beziehen. Regelungen, welche von den Sozialpartnern vereinbart wurden, werden besser abgesichert.

Wer die Rente vor 65 bezieht, muss eine versicherungstechnische Kürzung in Kauf nehmen, mit welcher die Tatsache ausgeglichen wird, dass die Rente bis zu 3 Jahre länger bezogen wird. Wer die Rente nach 65 bezieht, erhält einen versicherungs- technischen Zuschlag zu seiner Rente und hat neu auch die Möglichkeit, die AHV- Rente mit weiteren Beitragszahlungen bis zum gesetzlichen Rentenmaximum zu verbessern. Das kommt Personen zugute, die Beitragslücken aufweisen, beispiels- weise infolge von Ausbildung oder Auslandaufenthalten, oder die tiefere Einkommen erzielen und die massgebende jährliche Einkommensgrenze für eine Maximalrente nicht erreichen. Mit diesen Anpassungen beim Rentenalter wird es vorteilhaft, bis zum Referenzalter oder darüber hinaus erwerbstätig zu bleiben.

Flexibilisierung für Personen mit tiefem bis mittlerem Einkommen

Weil Personen mit langer Erwerbsdauer und kleinen Einkommen im Durchschnitt eine kürzere Lebenserwartung haben, werden ihre AHV-Renten weniger stark ge- kürzt, wenn sie diese vor 65 beziehen möchten. Die neue Regelung betrifft rund 5 000 Personen pro Jahr – in erster Linie Frauen – für die eine vorzeitige Pensio- nierung mit ordentlichen Kürzungssätzen ausser Reichweite liegen würde.

Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes an die wirtschaftlichen Verhält- nisse

Auch in der beruflichen Vorsorge nimmt die Rentenbezugsdauer mit der steigenden Lebenserwartung zu. Gleichzeitig machen sich die negativen Auswirkungen der schlechteren Anlagemöglichkeiten bemerkbar. Der Umwandlungssatz muss entspre- chend angepasst werden, ohne dass die Vorsorge der Versicherten dadurch beein- trächtigt wird. Der BVG-Mindestumwandlungssatz wird innerhalb einer Frist von vier Jahren jedes Jahr um 0,2 Prozentpunkte sinken, bis er den Satz von 6,0 Prozent erreicht. Renten, die bei Inkrafttreten der Änderung bereits laufen, sind davon nicht betroffen.

3

Erhalt des BVG-Rentenniveaus durch Ausgleichsmassnahmen

Damit diese Anpassung nicht zu einer Reduktion der Renten führt, müssen die Spar- guthaben der Versicherten erhöht werden. Dies soll mit den folgenden Massnahmen umgesetzt werden: − Der Koordinationsabzug (d.h. der Teil des Lohnes, welcher gemäss BVG nicht versichert wird) wird gesenkt und anders definiert. Er soll neu 25 Pro- zent des AHV-Lohns betragen. Das erhöht den versicherten Lohn und ver- bessert die berufliche Vorsorge insbesondere von teilzeitbeschäftigten Per- sonen und von Personen mit mehreren Arbeitgebenden. Das sind in erster Linie Frauen. − Die Altersgutschriften werden erhöht, aber so gestaffelt, dass sie ab Alter 55 nicht mehr ansteigen. Damit wird der Kostenunterschied der Beruflichen Vorsorge zwischen älteren und jüngeren Beschäftigten kleiner, was die Stel- lung der älteren Arbeitnehmenden auf dem Arbeitsmarkt verbessert. − Eine Übergangsregelung mit Einmalzahlungen des Sicherheitsfonds ge- währleistet, dass die BVG-Renten älterer Personen, denen die Zeit für die zusätzliche Kapitalbildung nicht mehr reicht, gegenüber heute nicht sinken.

Verbesserung von Transparenz und Aufsicht

Die Massnahmen zur Sicherstellung der Renten in der beruflichen Vorsorge bedin- gen höhere Beiträge. Mit einer Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes soll eine faire Aufteilung des Ertrags aus dem Geschäft der beruflichen Vorsorge der Versicherungsgesellschaften zwischen den Versicherten und den Versicherern garantiert werden. Massnahmen zur Verbesserung von Transparenz und Aufsicht sollen sicherstellen, dass die Versicherten Vertrauen in ihre Pensionskassen haben können. Die Prämien für die Leistungen bei Invalidität und Tod sollen in einem nachvollziehbaren Verhältnis zu den Leistungen stehen. Die Berichterstattung der Versicherer gegenüber den Versicherten soll verbessert werden.

Ausrichtung der Witwenrente auf die Kinderbetreuung

Heute können auch kinderlose Witwen eine Witwenrente beanspruchen. In einer so stark auf Solidarität beruhenden Sozialversicherung, wie dies bei der AHV der Fall ist, ist dies nicht mehr zeitgemäss. Neu soll der Anspruch daher nur noch Witwen zustehen, die im Zeitpunkt der Verwitwung waisenrentenberechtigte oder pflegebe- dürftige Kinder haben. Die Witwenrente soll von 80 auf 60 Prozent einer Altersrente reduziert werden. Gleichzeitig werden aber die Waisenrenten von 40 Prozent auf 50 Prozent der Altersrente erhöht. Bereits laufende Witwen- und Waisenrenten werden von der Neuerung nicht betroffen. Für Frauen über 50 Jahren ist überdies eine Übergangsregelung vorgesehen.

Mehr Beitragsgerechtigkeit in der AHV

Die Beitragssätze von Selbstständigerwerbenden und Arbeitnehmenden werden vereinheitlicht und die sinkende Beitragsskala wird abgeschafft. Gleichzeitig wird

4

auch die von gut verdienenden Selbstständigerwerbenden genutzte Möglichkeit aufgehoben, bei Einkäufen in ihre Vorsorgeeinrichtung die Hälfte des Einkaufs vom AHV-pflichtigen Einkommen abzuziehen. Das stellt die Gleichbehandlung von Arbeitnehmenden und Selbstständigerwerbenden her.

Verbesserungen des Versicherungsschutzes in der beruflichen Vorsorge

In der beruflichen Vorsorge ist nur obligatorisch versichert, wer ein Einkommen von gut 21 000 erzielt. Dieses Mindesteinkommen soll mit der Reform auf rund 14 000 Franken herabgesetzt werden. Damit werden rund 90 Prozent der Arbeitnehmenden obligatorisch im BVG versichert sein. Von Bedeutung ist diese Massnahme vor allem für Teilzeitbeschäftigte und für Personen mit mehreren Arbeitgebern, die dieses Mindesteinkommen bei jedem einzelnen Arbeitgeber erzielen mussten. In dieser Gruppe befinden sich sehr viele Frauen. Gekoppelt mit der Änderung des Koordinationsabzuges und der Anpassung des Referenzalters werden sich die BVG- Altersrenten dieser Frauen wesentlich verbessern. Zusammen mit den Leistungen der AHV werden viele Frauen neu in den Genuss einer Vorsorge kommen, die ihnen nicht nur den Existenzbedarf sichert, sondern häufig die Fortsetzung des gewohnten Lebensstandards möglich macht.

Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Sicherung der AHV

Nach dem für die Reform massgebenden mittleren Szenario benötigt die AHV ab dem Jahr 2020 erhebliche zusätzliche Mittel. Im Jahr 2030 liegt der zusätzliche Finanzierungsbedarf bei 8,6 Milliarden Franken. Mit den vorgeschlagenen Anpas- sungen bei den Leistungen und den Beiträgen in der AHV kann dieser Finanzie- rungsbedarf nicht gedeckt werden. Es braucht eine gestaffelte Erhöhung der Mehr- wertsteuer um maximal 2 Prozentpunkte. Die erste Erhöhung um einen Prozentpunkt soll bei Inkrafttreten der Änderung erfolgen, die zweite auf dem Wege der Gesetzge- bung, wenn es die finanzielle Lage der AHV nötig macht.

Mit der Wahl der Mehrwertsteuer als Finanzierungsquelle wird erreicht, dass die zusätzliche finanzielle Last auf die gesamte Bevölkerung verteilt wird und nicht nur die Aktiven die Kosten tragen. Sie vermeidet eine Erhöhung der Arbeitskosten und eine Benachteiligung beschäftigungsintensiver Wirtschaftszweige.

Nach der Vorlage des Bundesrats wird es keine Erhöhung der Mehrwertsteuer ohne die übrigen Reformmassnahmen und keine Reformmassnahmen ohne die Erhöhung der Mehrwertsteuer geben. Die beiden Pfeiler der Finanzierung der Altersvorsorge sind miteinander verbunden. Dies ist Voraussetzung für die Ausgewogenheit der Vorlage.

Interventionsmechanismus in schwierigen Zeiten

Die vorliegende Reform sorgt für die notwendigen Massnahmen zur Sicherstellung des finanziellen Gleichgewichts der AHV. Für den Fall, dass die AHV erneut vor finanziellen Schwierigkeiten stehen sollte, sieht die Reform einen Interventionsme- chanismus vor. Dieser soll die Liquidität des AHV-Fonds sicherstellen. In einer ersten Phase ist die Politik gefordert: Zeigt es sich, dass der Ausgleichsfonds der

5

AHV unter 70 Prozent einer Jahresausgabe fallen wird, so muss der Bundesrat dem Parlament die zur finanziellen Konsolidierung notwendigen Massnahmen vorschla- gen. Kommen diese Massnahmen nicht (rechtzeitig) zum Tragen und fällt der Aus- gleichsfonds effektiv unter 70 Prozent einer Jahresausgabe, so werden automatische Massnahmen ausgelöst. Diese bestehen in einer Beitragserhöhung und einer be- grenzten Einschränkung der Rentenanpassung. Sobald der Ausgleichsfonds wieder seine Soll-Höhe erreicht hat, treten die Massnahmen wieder ausser Kraft.

Neuordnung des Bundesbeitrages an die AHV

Der Bund trägt heute 19,55 Prozent der Ausgaben der AHV. Wegen der demografi- schen Entwicklung macht der Bundesbeitrag an die AHV einen immer grösseren Anteil am Bundeshaushalt aus. Die geltende Regelung sichert zwar der AHV eine wichtige Finanzierungsquelle, erschwert aber dem Bund die Finanzierung anderer Aufgaben. Daher ist ein Interessenausgleich notwendig: Die Hälfte des Bundesbei- trages sollen nicht mehr mit den Ausgaben sondern mit dem Ertrag der MWST wachsen, der restliche Beitrag entwickelt sich weiterhin mit den AHV-Ausgaben. Der Bundesbeitrag an die IV wird sich bereits ab dem 1. Januar 2014 am Wachstum der MWST orientieren. Insofern bilden die beiden Bundesbeiträge kommunizierende Gefässe. Dies ermöglicht es, dass nach der Entschuldung der IV ein Teil des Bun- desbeitrages an diese Versicherung an die AHV fliessen wird um die negativen Auswirkungen dieser Teilentflechtung aufzufangen.

6

Inhaltsverzeichnis

1 Allgemeiner Teil 12

1.1 Ausgangslage 12

1.2 Ziele 12

1.3 Methode 14

1.3.1 Entwicklung seit den letzten Revisionen 15

1.3.1.1 Entwicklung der AHV seit der 10. AHV-

Revision 15

1.3.1.2 Entwicklung in der beruflichen Vorsorge 17

1.4 Internationaler Vergleich 18

1.5 Handlungsbedarf in der Altersvorsorge 20

1.6 Demografische und wirtschaftliche Entwicklung 21

1.6.1 Demografische Entwicklung 21

1.6.1.1 Steigende Lebenserwartung 21

1.6.1.2 Tiefere Geburtenraten 22

1.6.1.3 Veränderte Altersstruktur der Bevölkerung 22

1.6.2 Demografie und Altersvorsorge 23

1.6.3 Wirtschaftliche Entwicklung 23

1.6.4 Wirtschaft und Altersvorsorge 25

1.7 Finanzielle Perspektiven 26

1.7.1 Ausgangslage 26

1.7.2 Finanzielle Perspektiven der AHV 27

1.7.3 Finanzielle Perspektiven der beruflichen Vorsorge 31

1.8 Vorarbeiten 35

1.8.1 Babyboom-Generation und AHV 35

1.8.2 Einflussfaktoren der frühzeitigen Pensionierung 36

1.8.3 Unterschiedliche Sterblichkeit 37

1.8.4 Die wirtschaftliche Situation von Altersrentnern und

Hinterlassenen 37

1.8.5 Automatische Anpassungsmechanismen 37

1.8.6 Eintrittsschwelle und Koordinationsabzug 38

1.8.7 Verwaltungs- und Vermögensverwaltungskosten 39

2 Grundzüge der Vorlage 40

2.1 Bestimmungen zum Rentenbezug 40

2.1.1 Allgemeines 40

2.1.2 Einheitliches Referenzalter 65 für Frauen und Männer 41

2.1.2.1 Gründe für die Vereinheitlichung des

Referenzalters bei 65 Jahren 42

2.1.2.2 Schrittweise Anhebung des Referenzalters auf

65 Jahre 43

2.1.2.3 Finanzielle Auswirkungen der Erhöhung des

Referenzalters 44

2.1.3 Flexibilisierung des Rentenbezugs 45

2.1.3.1 Geltende Regelung 45

2.1.3.2 Übersicht über den flexiblen Rentenbezug 45

7

2.1.3.3 Teilrentenbezug 46

2.1.3.4 Rentenbezug vor dem Referenzalter 47

2.1.3.4.1 Vorbezug der AHV-Rente 47 2.1.3.4.2 Vorzeitiger Bezug der Altersleistung in der beruflichen Vorsorge 49 2.1.3.4.3 Beitragspflicht während des Vorbezugs und Auswirkungen auf die Rente 50 2.1.3.4.4 Finanzielle Auswirkungen der Aufhebung der Beitragspflicht 51

2.1.3.5 Rentenbezug nach dem Referenzalter 51

2.1.3.6 Berücksichtigung der Beiträge und Aufhebung

des Freibetrages in der AHV 52 2.1.3.6.1 Finanzielle Auswirkungen der Berücksichtigung Beiträge und der Aufhebung des Freibetrages 54

2.1.3.7 Finanzielle Auswirkungen des flexibilisierten

Rentenbezugs 54

2.1.3.8 AHV-spezifische Fragen 55

2.1.3.8.1 Splitting der während der Ehe erzielten Einkommen 55 2.1.3.8.2 Plafonierung der Renten 56

2.1.3.9 Koordination mit den anderen

Sozialversicherungen 57 2.1.3.9.1 Altersrenten und Invalidenrenten 57 2.1.3.9.2 Altersrenten und Witwen- oder Witwerrenten 58 2.1.3.9.3 Altersrenten und Ergänzungsleistungen 58 2.1.3.9.4 Altersrenten und Arbeitslosenentschädigung 59 2.1.3.9.5 Altersrenten und obligatorische Unfallversicherung 59

2.1.4 Vorbezug für Personen mit tiefem bis mittleren

Einkommen 60

2.1.4.1 Notwendigkeit einer Regelung 60

2.1.4.2 Beschreibung des Modells 60

2.1.4.3 Kreis der Begünstigten 62

2.1.4.4 Finanzielle Auswirkungen 63

2.2 Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes und

Ausgleichsmassnahmen 65

2.2.1 Ausgleichsmassnahmen 68

2.2.1.1 Neuregelung des Koordinationsabzuges 68

2.2.1.2 Erhöhung der Altersgutschriften 69

2.2.1.3 Massnahmen für die Übergangsgeneration 69

2.2.2 Finanzielle Auswirkungen der Anpassung des BVG-

Mindestumwandlungssatzes und der Ausgleichsmassnahmen 74

2.2.3 Geprüfte, aber verworfene Massnahmen 75

8

2.2.3.1 Vorverlegung des Beginns des Sparprozesses 75

2.2.3.2 "Sicheres BVG" 76

2.2.3.3 System mit variablen Renten 77

2.2.3.4 Kein gesetzlich festgelegter

Mindestumwandlungssatz 77

2.2.4 Erstellen transparenter statistischer Grundlagen 78

2.3 Institutionelle Massnahmen in der beruflichen Vorsorge 78

2.3.1 Überschussbeteiligung der Versicherten und

Mindestquote 79

2.3.2 Transparenz 80

2.3.3 Verwaltungs- und Vermögensverwaltungskosten 80

2.3.4 Risikoprämien 81

2.3.5 Überschussfonds 83

2.3.6 Weitere Verordnungsänderungen in Bezug auf die

Transparenz, die Anlagesicherheit und die Loyalität 83

2.4 Leistungs- und beitragsseitige Massnahmen 86

2.4.1 Neuregelung der Hinterlassenenrenten in der AHV 86

2.4.1.1 Zielgerichtete Ausgestaltung der

Hinterlassenenleistungen 87

2.4.1.2 Schrittweise Aufhebung des Anspruchs auf

Witwenrente von Frauen ohne Kinder 88

2.4.1.3 Neuregelung für verwitwete Personen mit

Kindern und Anpassung des Waisenrentenbetrages 88 2.4.1.3.1 Finanzielle Auswirkungen der neuen Regelung 90

2.4.1.4 Beibehaltung der Regelung im BVG 90

2.4.1.5 Beibehaltung der Regelung in den anderen

Sozialversicherungen 91

2.4.2 Massnahmen zur Gleichbehandlung im Bereich der AHV-

Beiträge 91

2.4.2.1 Aufhebung der sinkenden Beitragsskala 92

2.4.2.2 Angleichung des Beitragssatzes 92

2.4.2.3 Einkäufe in die zweite Säule 93

2.4.2.4 Finanzielle Auswirkungen des Massnahmen zur

Gleichbehandlung im Bereich der AHV- Beiträge 95

2.4.3 Massnahmen zur Verbesserung der beruflichen Vorsorge 96

2.4.3.1 Ältere Arbeitslose 96

2.4.3.1.1 Ausdehnung der freiwilligen Versicherung 96 2.4.3.1.2 Bezug von Freizügigkeitsguthaben in Rentenform 97 2.4.3.1.3 Geprüfte, aber verworfene Massnahme: Altersvorsorge für ältere Arbeitslose 97

2.4.3.2 Herabsetzung der BVG-Eintrittsschwelle 98

9

2.4.3.3 Finanzielle Auswirkungen der Herabsetzung der

BVG-Eintrittsschwelle 99

2.4.3.4 Festlegung des BVG-Mindestzinssatzes ex post 99

2.5 Massnahmen zur Finanzierung der AHV 100

2.5.1 Zusatzfinanzierung für die AHV 100

2.5.1.1 Geprüfte Massnahmen 101

2.5.1.2 Erhöhung der Mehrwertsteuer 102

2.5.1.3 Umsetzung der Erhöhung 103

2.5.1.4 Finanzielle Auswirkungen auf die AHV 104

2.5.2 Interventionsmechanismus in der AHV 105

2.5.2.1 Ausgangslage 105

2.5.2.2 Stand des AHV-Ausgleichsfonds 106

2.5.2.3 Die Elemente des Interventionsmechanismus 106

2.5.2.4 Die automatischen Massnahmen 107

2.5.2.5 Koordination mit anderen Sozialversicherungen 108

2.5.3 Neuordnung des Bundesbeitrages an die AHV 109

2.5.3.1 Die Finanzierung der AHV durch die öffentliche

Hand 109

2.5.3.2 Die Entwicklung des Bundesbeitrags 110

2.5.3.3 Regelung in der IV 110

2.5.3.4 Neuordnung des Bundesbeitrags an die AHV 111

2.5.3.5 Abstimmung der neuen Bundesbeiträge an die

AHV und die IV 112

2.6 Weitere Anpassungen in der AHV und der beruflichen Vorsorge 113

2.6.1 Weitere Anpassungen in der AHV 113

2.6.2 Weitere Anpassungen in der beruflichen Vorsorge 117

3 Auswirkungen 120

3.1 Finanzielle Auswirkungen 120

3.1.1 Auswirkungen auf die AHV 120

3.1.2 Auswirkungen auf die berufliche Vorsorge 120

3.1.3 Auswirkungen auf die anderen Sozialversicherungen 121

3.1.3.1 Auswirkungen auf die Invalidenversicherung 121

3.1.3.2 Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen 122

3.1.3.3 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung 122

3.1.3.4 Auswirkungen auf die Unfall- und die

Militärversicherung 122

3.1.3.5 Auswirkungen auf die Sozialhilfe 123

3.1.3.6 Auswirkungen auf den Bund 123

3.1.3.7 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 125

3.2 Auswirkungen auf die versicherten Personen 126

3.3 Wirtschaftliche Auswirkungen 128

3.3.1 Zusatzfinanzierung über die Mehrwertsteuer 128

3.3.2 Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge 132

3.3.3 Angleichung Referenzalter und Flexibilisierung des

Rentenbezugs 134

3.3.4 Interventionsmechanismus 135

3.4 Soziale Auswirkungen 136

10

3.4.1 Erhöhung der Mehrwertsteuer 136

3.4.2 Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge 138

3.4.3 Erhöhung des Referenzalters 139

4 Verbindung zur Legislaturplanung 140

5 Rechtliche Aspekte 140

5.1 Verfassungsmässigkeit 140

5.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen 141

5.2.1 Instrumente der Vereinten Nationen 141

5.2.2 Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation 141

5.2.3 Instrumente des Europarates 142

5.2.4 Recht der Europäischen Union 142

5.2.5 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht 143

5.2.5.1 Massnahmen zum Rentenbezug 143

5.2.5.2 Massnahmen zur beruflichen Vorsorge 143

5.2.5.3 Leistungsseitige Massnahmen 143

5.2.5.4 Ende der AHV-Beitragspflicht beim Vorbezug

einer ganzen Altersrente 144

5.2.5.5 Vorbezug in der AHV und Jugendjahre 144

5.2.5.6 Massnahmen zur Finanzierung der AHV 144

5.2.5.7 Übrige Massnahmen 145

5.3 Erlassform 145

5.4 Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen 145

5.5 Vereinbarkeit mit der Datenschutzgesetzgebung 147

5.6 Besonderer Teil: Erläuterungen zu den Verfassungs- und

Gesetzesänderungen 148 Bundesbeschluss über eine Zusatzfinanzierung der AHV durch Anhebung der Mehrwertsteuersätze (Entwurf) Bundesgesetz zur Reform der Altersvorsorge 2020 Beilagen Finanzhaushalte der AHV

11

Erläuternder Bericht Reform der Altersvorsorge 2020

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Das System der Altersvorsorge sieht sich mit demografischen und wirtschaftlichen Herausforderungen konfrontiert, die mittel- und langfristige Lösungen erfordern, damit die Errungenschaften der Altersvorsorge sowie ihr soziales und finanzielles Gleichgewicht erhalten werden können. Diese Problematik ist bereits seit zehn Jahren bekannt, politisch-soziale Blockaden oder die vorgeschlagenen Revisionsme- thoden haben eine Anpassung der AHV und der beruflichen Vorsorge an die struktu- rellen, wirtschaftlichen und demografischen Veränderungen aber bisher verhindert. Die beiden Vorlagen der 11. AHV-Revision wurden abgelehnt, die erste in der Volksabstimmung 2004, die zweite in der Schlussabstimmung durch den Nationalrat

2010 nach mehrjährigen Debatten im Parlament. Das Projekt zur Anpassung des

Mindestumwandlungssatzes im BVG scheiterte im gleichen Jahr vor dem Volk. Eine Analyse der Gründe für die Ablehnung der letzten Revisionen macht deutlich, dass eine Reform der Altersvorsorge den Erwartungen der Versicherten besser Rechnung tragen muss, indem sie ihre Interessen in den Vordergrund stellt. Sie muss dazu klare Antworten auf die Probleme finden und eindeutig definieren, welche Ziele mit welchen Massnahmen erreicht werden sollen. Zudem muss aufgezeigt werden, wie sich die Massnahmen auf die gesamte Altersvorsorge auswirken. Ein solcher Ansatz setzt eine Gesamtsicht der Altersvorsorge voraus. Der Bundesrat schlägt deshalb eine gemeinsame und umfassende Reform der 1. und 2. Säule in einer einzigen Vorlage vor. Damit will er angemessene sowie sozial verträgliche Lösungen für die gemeinsamen Herausforderungen der Altersvorsorge finden und gleichzeitig gezielte Antworten auf die spezifischen Problematiken der einzelnen Vorsorgewerke geben. Die umfassende Reform stellt die bestehende Struktur unse- res Dreisäulensystems, das sich bewährt hat und in vielen Ländern als Beispiel für das stabilste System herangezogen wird, nicht infrage.

1.2 Ziele

• Das Leistungsniveau der Altersvorsorge muss erhalten bleiben. • Das finanzielle Gleichgewicht der AHV und der beruflichen Vorsorge muss gesichert werden. • Überschussverteilung, Aufsicht und Transparenz in der beruflichen Vorsor- ge müssen verbessert werden. • Die Altersvorsorge muss an die gesellschaftliche Entwicklung angepasst werden.

Die Bundesverfassung verpflichtet den Bund, Massnahmen für eine ausreichende Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu treffen. Diese beruht auf drei Säulen, nämlich der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversiche- rung, der beruflichen Vorsorge und der Selbstvorsorge. Während die 1. Säule den

12

Existenzbedarf angemessen decken soll – gegebenenfalls durch Ergänzungsleistun- gen – hat die 2. Säule die Aufgabe, die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise sicherzustellen. Gemäss der konstanten Auslegung der Verfas- sungsbestimmungen wird die «Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in ange- messener Weise» als erfüllt betrachtet, wenn die Renten der AHV/IV und der beruf- lichen Vorsorge dieses Niveau erreichen. Das Dreisäulensystem geht somit vom Grundsatz aus, dass die angestrebten Ziele mit den verschiedenen Säulen zusammen erreicht werden sollen. Das System der Altersvorsorge hat sich bewährt. Es sieht sich jedoch mit den Her- ausforderungen der demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung konfrontiert. Wenn nicht rechtzeitig Massnahmen ergriffen werden, um dieser Entwicklung zu begegnen, könnte das gesamte Vorsorgesystem aus dem Gleichgewicht geraten. In einem solchen Fall wäre vor allem der Erhalt eines angemessenen Leistungsniveaus im Ruhestand gefährdet, da das finanzielle Gleichgewicht unserer Altersvorsorge- systeme nicht mehr gewährleistet wäre. Mit der Reform der Altersvorsorge 2020 kann dies verhindert werden. Sie hat deshalb die folgenden Ziele:

Erhaltung des Leistungsniveaus der Altersvorsorge Voraussetzung für die Sicherung des Leistungsniveaus ist, dass die Altersrenten im Rahmen der vorgeschlagenen Massnahmen in der obligatorischen Altersvorsorge nicht gesenkt werden. Die AHV-Altersrenten werden im Vergleich zu heute also nicht tiefer sein. Auch die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes an die wirt- schaftlichen Realitäten der beruflichen Vorsorge darf zu keiner Verminderung des im BVG-Obligatorium garantieren Leistungsniveaus führen. Dies bedeutet, dass die Auswirkungen dieser Anpassungen auf die Renten für alle Versicherten und für die von dieser Anpassung betroffene Übergangsgeneration mit den vorgeschlagenen Ausgleichsmassnahmen kompensiert werden müssen. Zusammen müssen die Alters- leistungen aus der 1. und 2. Säule das Leistungsniveau im Pensionsalter auch wei- terhin angemessen decken.

Sicherstellung des finanziellen Gleichgewichts der AHV und der beruflichen Vorsorge Die demografische und wirtschaftliche Entwicklung wirkt sich auf die AHV und die 2. Säule unterschiedlich aus. Das Umlageverfahren, das ein Gleichgewicht zwischen den laufenden Einnahmen und Ausgaben voraussetzt, steht durch die strukturellen Veränderungen des Altersaufbaus vor einer Belastungsprobe. Das Kapitaldeckungs- verfahren ist seinerseits von der längeren Rentenbezugsdauer betroffen, was bedeu- tet, dass die Guthaben über einen längeren Zeitraum ausgerichtet werden müssen, als dies der heute geltende gesetzliche Mindestumwandlungssatz impliziert. Die kon- junkturellen Auswirkungen sind ebenfalls unterschiedlich. Während die AHV von einer guten konjunkturellen Entwicklung profitiert, weil eine solche zu einer Erhö- hung der Lohnsumme führt, gilt dieser Zusammenhang für die berufliche Vorsorge nur beschränkt, da diese von den verschlechterten Möglichkeiten der Vermögensan- lage und dem niedrigen Zinsniveau beeinflusst wird. Angesichts dieser unterschied- lichen Auswirkungen kann die finanzielle Stabilität der beiden Altersvorsorgesyste- me nur mit gezielten Massnahmen sichergestellt werden, welche den Erhalt des Leistungsniveaus garantieren müssen.

13

Verbesserung der Überschussverteilung, Aufsicht und Transparenz in der beruflichen Vorsorge Wie die aktuelle Situation der beruflichen Vorsorge zeigt, muss die Transparenz in der beruflichen Vorsorge in einigen Bereichen mit gezielten Vorkehrungen verbes- sert werden. Das Vertrauen der Versicherten soll mit angemessenen Massnahmen wiederhergestellt werden, damit auch Lösungen für die Anpassung des Mindestum- wandlungssatzes gefunden werden können. Mit der Verbesserung von Transparenz und Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen und das Geschäft der beruflichen Vorsorge der Versicherer muss sichergestellt werden, dass die Versicherung der beruflichen Vorsorge überprüfbar und nachvollziehbar wird und der Ertrag der Versicherungsgesellschaften aus dem Geschäft der beruflichen Vorsorge fair zwi- schen Versicherten, die Beiträge bezahlen, und den Aktionären, die Risikokapital zur Verfügung stellen, aufgeteilt wird.

Anpassung der Altersvorsorge an die gesellschaftliche Entwicklung Die Leistungen und Beiträge der AHV und der 2. Säule müssen an die heutigen Rahmenbedingungen angepasst werden. Zum einen erfordert die Zunahme neuer Arbeitsformen (Teilzeitarbeit, Mehrfachbeschäftigungen usw.) einen besseren Schutz in der beruflichen Vorsorge, zum anderen müssen die Leistungen und Bei- träge im Hinblick auf die Gleichbehandlung der Versicherten und einen gezielteren Schutz angepasst werden.

1.3 Methode

• Die Interessen der Versicherten stehen im Zentrum der Reform. • Die 1. und 2. Säule werden zusammen reformiert und aufeinander abge- stimmt. • Der gesamtheitliche Ansatz schafft Vertrauen und Transparenz über die Auswirkungen der Reform.

Die Zielsetzungen der Altersvorsorge können nur mit einer gesamtheitlichen Be- trachtung der AHV und der beruflichen Vorsorge erreicht werden. Versicherte können ihre Altersvorsorge nur planen, wenn sie alle Leistungen, die ihnen bei der Pensionierung zustehen, das heisst die Renten der AHV, der Pensionskasse und das individuelle Sparguthaben, kennen. Damit die sozialen, politischen und finanziellen Auswirkungen gesamtheitlich beurteilt werden können, muss ein globaler Ansatz verfolgt werden. Mit einer umfassenden Reform der Altersvorsorge wird Transparenz geschaffen. Den Versicherten und den Stimmbürgern wird erläutert, wie das finanzielle Gleich- gewicht der ersten und zweiten Säule erhalten und langfristig gesichert werden soll und wie sich die dafür notwendigen Massnahmen auf die Versicherten und Stimm- bürger auswirken werden. Die Herausforderungen sollen offen dargestellt werden und ebenso die Lösungsmöglichkeiten. Für sie ist entscheidend, dass sie die Ge- wissheit haben, dass die Reform der Altersvorsorge ihre Leistungen insgesamt sichert und nicht nur jene der ersten oder jene der zweiten Säule. Eine umfassende

14

Antwort auf die Herausforderungen der Zukunft schafft die Vertrauensgrundlage, welche für die Akzeptanz der Reform notwendig ist. Ein gesamtheitliches Vorgehen erlaubt es, ein kohärentes Massnahmenpaket zu- sammenzustellen, wie die folgenden zwei Beispiele zeigen:

Referenzrentenalter Ausgehend von einem Referenzalter von 65 Jahren für Frauen und Männer findet ein Ausbau der Flexibilisierungsmöglichkeiten in den beiden Säulen statt, mit wel- chem dem zunehmenden Bedürfnis nach einem gleitenden Übergang von der Arbeit in den Ruhestand entsprochen werden kann. Es reicht nicht aus, die Möglichkeiten der flexiblen Pensionierung in der AHV zu verbessern, wenn nicht gleichzeitig die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge verpflichtet werden, in ihren Reglementen ein flexibles Rentenalter einzuführen. Das Referenzalter für den Rentenbezug der Frauen wird von 64 auf 65 Jahre erhöht. Gleichzeitig werden mit der Reform aber auch langjährige Postulate der Frauen erfüllt, indem die berufliche Vorsorge der Frauen durch die Neuregelung des Koor- dinationsabzuges und die Herabsetzung der Eintrittsschwelle klar verbessert wird.

Selbstständigerwerbende Mit der Reform soll die Rechtsstellung Selbstständigerwerbender möglichst an jene der Arbeitnehmenden angeglichen werden. Dies bedeutet, dass in der AHV gewisse Beitragsprivilegien aufgehoben werden. Gleichzeitig werden in der beruflichen Vorsorge die Möglichkeiten verbessert, sich einer Vorsorgeeinrichtung anzuschlies- sen. Das gewählte Vorgehen beruht auch auf einer Analyse des Erfolgs bzw. Misserfolgs der letzten Reformen der Altersvorsorge. Seit der 10. AHV-Revision bzw. der in drei Schritten umgesetzten 1. BVG-Revision sind sämtliche Versuche zur Reform der Altersvorsorge, welche sich mit den Fragen der Leistungen und ihrer Finanzie- rung befassten, gescheitert. Die Analysen der Abstimmungsergebnisse zeigen auf, dass es nicht gelungen ist, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern von den Vor- schlägen zu überzeugen. Sie wurden als unausgewogen und sozial ungerechtfertigt taxiert und deshalb mit grossen Mehrheiten abgelehnt. Mit der gesamtheitlichen Betrachtung werden die Handlungsspielräume vergrössert. Dies ist Voraussetzung dafür, dass trotz der demografischen und wirtschaftlichen Herausforderungen ein ausgewogenes Revisionspaket vorgelegt werden kann.

1.3.1 Entwicklung seit den letzten Revisionen

1.3.1.1 Entwicklung der AHV seit der 10. AHV-Revision 1

Seit ihrer Einführung im Jahr 1948 wurde die AHV mehrfach reformiert. Die einzel- nen Revisionen sollten namentlich die Leistungshöhe verbessern. Die letzte dieser Revisionen, die 10. AHV-Revision, ist seit 1997 in Kraft. Dabei wurden Erziehungs- und Betreuungsgutschriften, die Einzelrente anstelle der Ehepaarrente, die Möglich- keit des Rentenvorbezugs und die schrittweise Erhöhung des Rentenalters der Frau-

1 AS 1996 2466; BBl 1990 II 1

15

en von 62 auf 64 Jahre eingeführt. In der Folge wurde die Finanzierung der AHV mehrmals punktuell angepasst. Seit 1999 wird ein Mehrwertsteuerprozent zugunsten der AHV erhoben und seit 2000 fliessen die Einnahmen aus der Spielbankenabgabe vollumfänglich in die AHV. Ausserdem wurde dem AHV-Ausgleichsfonds im Jahr

2007 der Erlös aus dem Goldverkauf der SNB in der Höhe von 7 Milliarden Franken

zugewiesen. Weitere gesetzliche Anpassungen waren die Einführung einer neuen, 13-stelligen AHV-Nummer im Jahr 2008, die Harmonisierung der Register und die am 1. Januar 2012 in Kraft gesetzte Revision der Durchführung der AHV, die mit einer ganzen Reihe technischer Änderungen verbunden war. Zusätzlich zu den AHV-Revisionen hat auch das AHVG im Zuge mehrerer Refor- men Änderungen erfahren. Mit Artikel 49a und den ihm folgenden Artikeln, die am 1. Januar 2001 (AS 2000 2749) aufgrund des Datenschutzgesetzes eingeführt wor- den sind, wurde die die Rechtsgrundlage für die Bearbeitung schützenswerter Perso- nendaten geschaffen. Am 1. Januar bzw. 1. April 2001 trat die Revision der freiwil- ligen AHV/IV in Kraft (AS 2000 2677). Am 1. Juni 2002 wurde in Artikel 153a AHVG aufgrund des Freizügigkeitsabkommens mit den Staaten der Europäischen Union das Verhältnis zum europäischen Recht geregelt und bestimmte EU- Verordnungen auch für die Schweiz für anwendbar erklärt (AS 2002 685). Das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversiche- rungsrechts (ATSG) am 1. Januar 2003 (AS 2002 3371) machte weitere Anpassun- gen erforderlich. Am 1. Januar 2008 (AS 2007 5779) trat die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen in Kraft. Damit beteiligt sich nur noch der Bund an der Finanzierung der individuellen Leis- tungen der AHV. Ferner finanziert er weiterhin die Beiträge an gesamtschweizerisch tätige, gemeinnützige private Organisationen zugunsten betagter Personen. Mit dem Bundesgesetz über die Sanierung der Invalidenversicherung, das am 1. Januar 2011 (AS 2011 3839) in Kraft getreten ist, wurde ein selbstständiger, vom AHV-Fonds getrennter IV-Fonds gebildet und eine Überweisung von 5 Milliarden Franken à fonds perdu an den IV-Fonds geleistet. Das neue Bundesgesetz über die Neuordnung der Pflegefinanzierung, in Kraft seit 1. Januar 2011 (AS 2009 3517), führte die Hilflosenentschädigung für Personen, die in leichtem Grad hilflos sind und Pflege zu Hause benötigen, ein.

Abgelehnte Vorlagen

Erste Fassung der 11. AHV-Revision 2 Die erste Fassung der 11. AHV-Revision wurde 2004 in einer Volksabstimmung abgelehnt (67,9 %). Sie sah verschiedene Finanzierungsmassnahmen wie die Erhö- hung des Rentenalters, die Gleichstellung zwischen Mann und Frau bei den Hinter- lassenenrenten sowie die Erhöhung der Mehrwertsteuer für die AHV und die IV vor.

11. AHV-Revision (neue Fassung) 3

Das in zwei Botschaften 4 aufgenommene Revisionsziel bestand darin, mit verschie- denen, aus der ersten Vorlage übernommenen Massnahmen Einsparungen zu erzie- len und eine Vorruhestandsleistung in die Ergänzungsleistungen zur AHV und zur

2 BBl 2000 1865

3 BBl 2000 1865

4 BBl 2006 1957

16

IV aufzunehmen. Nach mehrjährigen Debatten im Parlament wurde die Vorlage in der Schlussabstimmung vom Nationalrat im Oktober 2010 abgelehnt. Parallel zur 11. AHV-Revision forderte eine im März 2006 eingereichte Initiative des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, dass Personen mit Erwerbseinkommen bis rund 120 000 Franken eine ungekürzte AHV-Rente vorbeziehen können, wenn sie ihre Erwerbstätigkeit aufgeben. Die Initiative wurde in der Volksabstimmung vom 30. November 2008 mit 58,6 Prozent der Stimmen abgelehnt.

1.3.1.2 Entwicklung in der beruflichen Vorsorge

1. BVG-Revision

Die 1. BVG-Revision ist in drei Etappen, am 1. April 2004, 1. Januar 2005 und 1. Januar 2006, in Kraft gesetzt worden. Die wesentlichen Anpassungen waren die Herabsetzung der Eintrittsschwelle für die obligatorische Versicherung, die schritt- weise Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes von 7,2 auf 6,8 Prozent, die Einführung der Witwerrente und weiterer Begünstigter für Hinterlassenenleistungen (Art. 20a BVG), die Festlegung eines Mindestalters für den vorzeitigen Altersrück- tritt sowie die Festlegung eines Höchstlohnes, welcher in der beruflichen Vorsorge versichert werden kann.

Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge Gleichzeitig mit dem 2. Paket der 1. BVG-Revision wurden Bestimmungen für Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge in Kraft gesetzt. 5 Der Handlungsspielraum von Vorsorgeeinrichtungen mit Unterde- ckung wurde erweitert, indem diese unter gewissen Bedingungen vom gesetzlichen Erfordernis der jederzeitigen 100-prozentigen Deckung sämtlicher Verpflichtungen abweichen können. Gleichzeitig wurde der Katalog von Massnahmen, die bei Un- terdeckung ergriffen werden können, ergänzt.

Strukturreform zur Stärkung der Transparenz und Governance bei der Füh- rung und der Vermögensverwaltung von Vorsorgeeinrichtungen Ziel der Strukturreform 6 ist es, die Transparenz und Governance sowie die Unab- hängigkeit der wichtigsten Akteure in der 2. Säule zu stärken. Im Zentrum dieser Teilrevision des BVG steht die Stärkung der Aufsicht in der zweiten Säule. Zudem enthält sie zusätzliche Verhaltensregeln für die Führung und die Vermögensverwal- tung von Vorsorgeeinrichtungen (Governance) sowie Massnahmen, um die Ar- beitsmarktpartizipation der älteren Arbeitnehmenden zu fördern. Die Strukturreform ist in drei Etappen per 1. Januar 2011 (Massnahmen zur Erleich- terung der Arbeitsmarktbeteiligung von älteren Arbeitnehmern), 1. August 2011 (Governance-Bestimmungen) und 1. Januar 2012 (Stärkung der Aufsicht) in Kraft getreten.

5 AS 2004 4635 6 AS 2011 3393

17

Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften Ein weiterer Schritt zur Sicherung der finanziellen Stabilität der zweiten Säule war eine Anpassung der Bestimmungen für Vorsorgeeinrichtungen von öffentlich- rechtlichen Körperschaften. 7 Mit der Revision wurde ein Finanzierungsmodell des differenzierten Zieldeckungs- grades eingeführt. Dabei handelt es sich um eine Mindestvoraussetzung, die teilkapi- talisierte Vorsorgeeinrichtungen künftig erfüllen müssen, um ihre finanzielle Sicher- heit nicht zu gefährden. Im Weiteren wurden Vorsorgeeinrichtungen mit einem Deckungsgrad von unter 80 Prozent verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen, um dieses Niveau innerhalb von 40 Jahren zu erreichen. Das neue Gesetz sieht im Weiteren vor, dass die betreffenden Vorsorgeeinrichtungen rechtlich, organisato- risch und finanziell aus der Verwaltungsstruktur herausgelöst und verselbstständigt werden. Die neuen Bestimmungen im BVG sind per 1. Januar 2012 in Kraft getre- ten. Den Vorsorgeeinrichtungen wurde bis Ende 2013 Zeit gewährt, um die Anpas- sungen an die neuen organisatorischen Anforderungen vorzunehmen. Diese Frist, welche sich für einige Kantone als zu kurz erwies, wurde gemäss Beschluss des Bundesrates vom 26. Juni 2013 bis Ende 2014 verlängert.

Abgelehnte Vorlage

Revision zur Anpassung des Mindestumwandlungssatzes Am 22. November 2006 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Anpassung des Mindestumwandlungssatzes in der obligatorischen beruflichen Vorsorge zuhan- den des Parlaments. 8 Der Bundesrat begründete die Anpassung des Mindestum- wandlungssatzes damit, dass die Lebenserwartung der über 65-Jährigen weiter ansteige und die erzielbaren Kapitalrenditen auf den Finanzmärkten tendenziell sinken oder auf tiefem Niveau verharren würden. Auf gesetzlich vorgeschriebene, flankierende Massnahmen zum Leistungserhalt verzichtete der Bundesrat, da das verfassungsrechtliche Ziel trotz der vorgesehenen Anpassung des Mindestumwand- lungssatzes gewährleistet gewesen wäre. Das neue Gesetz 9 sah im Wesentlichen die schrittweise Anpassung des Mindestum- wandlungssatzes für Neurenten bis ins Jahr 2016 auf 6,4 Prozent sowie eine automa- tische Anpassung des ordentlichen BVG-Rentenalters an dasjenige der AHV und die entsprechende Anpassung der Altersgutschriften vor. Gegen die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes im BVG wurde das Referen- dum ergriffen. Die Vorlage kam am 7. März 2010 zur Volksabstimmung und wurde mit 73 Prozent der Stimmen deutlich verworfen.

1.4 Internationaler Vergleich

Um der Bevölkerungsalterung zu begegnen und so das Rentensystem langfristig zu sichern, wurden in den europäischen Staaten in den letzten zehn Jahren mehr oder weniger umfassende Reformen durchgeführt. Diese Reformen waren überwiegend

7 AS 2011 3385

8 BBl 2006 9477

9 BBl 2009 19

18

darauf ausgerichtet, die Bevölkerung zu motivieren, mehr und länger zu arbeiten. Dieses Ziel kann durch verschiedene Massnahmen erreicht werden. Zum einen durch Massnahmen im Bereich des Rentenalters. In Ländern mit unter- schiedlichem Rentenalter für Männer und Frauen wird das Rentenalter der Frauen an dasjenige der Männer angeglichen (Österreich, Italien, Grossbritannien). Einige Länder erhöhen das gesetzliche oder normale Rentenalter mit teilweise langen Übergangsperioden (Deutschland, Dänemark, Spanien, Niederlande, Grossbritan- nien). Die grösste Herausforderung für einige europäische Länder besteht allerdings darin, das Erwerbsaustrittsalter dem gesetzlichen Rentenalter anzunähern. In über zwei Dritteln der OECD-Länder liegt das durchschnittliche Erwerbsaustrittsalter unter dem ordentlichen Rentenalter. Die europäischen Länder schränken die Mög- lichkeiten der Frühpensionierung mehrheitlich ein (Belgien, Deutschland, Frank- reich, Italien, Irland, Niederlande, Österreich, Portugal). Sie gehen dabei unter- schiedlich vor: Entweder sie heben das Mindestalter für den Anspruch auf den Rentenvorbezug an, erhöhen die Mindestbeitragsjahre für den Rentenanspruch, kürzen die Renten stärker, oder sie streichen die Vorbezugsmöglichkeit ganz. Einige Staaten, wie zum Beispiel Frankreich, sehen für Arbeitnehmende mit langen Er- werbskarrieren oder Personen, die gefährliche oder beschwerliche Arbeiten ausge- führt haben, Sonderbestimmungen vor. Die Versicherten werden zudem motiviert, ihren Altersrücktritt aufzuschieben. Dies geschieht über folgende Massnahmen: Einführung der Rentenaufschubsmöglichkeit; Einführung der Teilpensionierung oder Kumulierung von Rente und Erwerbseinkommen (Frankreich, Deutschland in Planung), die den Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand vereinfacht; «Be- lohnung» von Personen, die über das Rentenalter hinaus erwerbstätig sind, mit grosszügigen Rentenerhöhungen und anderen Anreizen (Frankreich). Es werden auch leistungsseitige Massnahmen getroffen. Mehrere Reformen haben die Bemessungsregeln für die Altersrente geändert. Länder, in denen die Rente früher aufgrund der zehn oder zwanzig besten Jahre berechnet wurde, bemessen die Altersleistung jetzt unter Berücksichtigung der gesamten Erwerbskarriere oder einer längeren Beitragsperiode, andere setzen für die Auszahlung einer vollen Rente mehr Beitragsjahre voraus (Frankreich, Belgien, Spanien, Portugal). Zahlreiche Staaten ändern die Indexierungsregeln, zum Beispiel, indem sie die Renten nur noch an die Preiserhöhung, aber nicht mehr an die Lohnerhöhung anpassen (Frankreich) oder die Indexierung von wirtschaftlichen Faktoren oder der Lebenserwartung abhängig machen (Deutschland, Schweden, Italien). Fast alle OECD-Staaten sehen beitrags- abhängige oder -unabhängige Hinterlassenenleistungen vor. Meistens sind sie an den Anspruch des erwerbstätigen Ehegatten gebunden. In einigen Ländern wurden die Anspruchsvoraussetzungen an die höhere Arbeitsmarktbeteiligung der Frauen ange- passt. Bei der beruflichen Vorsorge ist darauf hinzuweisen, dass in Europa die Zusatzren- tensysteme im Allgemeinen freiwillig sind und auf Gesamt- oder Einzelarbeitsver- trägen beruhen. Sie sind deshalb nur beschränkt mit der 2. Säule der Schweiz ver- gleichbar und zudem in den meisten europäischen Ländern nur wenig ausgebaut. Abhängig davon, ob das System obligatorisch oder freiwillig ist, wurden im Ausland mehr oder weniger umfassende Reformen angestellt. Nach der Krise rückte der Deckungsgrad der Rentensysteme in den Fokus der Behörden. In einigen Ländern wurden daher auch Massnahmen zur Sicherung der betrieblichen Rentensysteme getroffen (Belgien, Niederlande, Vereinigtes Königreich, Irland, Island). Die meis- ten europäischen Länder bauen ihre Zusatzrentensysteme mit Anreizmassnahmen

19

(Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal) oder mit einer automatischen Unterstel- lung (Auto-enrolment von Personen, die nicht betrieblich oder individuell altersver- sichert sind, Irland und Vereinigtes Königreich) aus. Diese Politik könnte dazu führen, dass das Leistungsniveau der öffentlichen, umlagefinanzierten Vorsorgesys- teme mit der Zeit durch entsprechende Massnahmen gesenkt wird. Gemäss OECD hat der Ausbau privater Vorsorgesysteme angesichts der nötigen Sanierungsmass- nahmen in den öffentlichen Vorsorgewerken und ihren Auswirkungen auf die Leis- tungen auf jeden Fall Potenzial. Voraussetzung ist allerdings, dass die zuständigen Behörden die Verwaltungskosten und die anlagespezifischen Risiken im Auge behalten.

1.5 Handlungsbedarf in der Altersvorsorge

Die Altersvorsorge in der Schweiz muss in den nächsten Jahrzehnten folgende demografische und wirtschaftliche Herausforderungen bewältigen: − Die Leistungen der ersten und zweiten Säule müssen für einen längeren Zeit- raum finanziert werden, da die Lebenserwartung der über 65-Jährigen konti- nuierlich ansteigt. − Die tiefe Geburtenrate in der Schweiz verändert den Altersaufbau in der Ge- sellschaft und verringert laufend den Anteil der Erwerbstätigen gegenüber einer wachsenden Zahl von Personen im Ruhestand. − Das tiefe Zinsniveau verringert die Erträge des Alterskapitals in der zweiten Säule und erzeugt ein Ungleichgewicht zwischen den Leistungsversprechen und deren langfristigen Finanzierung.

Die bisher eingeleiteten Massnahmen zur finanziellen Sicherung der Altersvorsorge, positive Effekte der bilateralen Abkommen und der Einwanderung gut qualifizierter Arbeitskräfte konnten bisher die Wirkungen der steigenden Lebenserwartung und der tiefen Geburtenraten auf die finanzielle Entwicklung weitgehend kompensieren. Solange die geburtenstarken Jahrgänge auf dem Arbeitsmarkt aktiv sind, werden die strukturellen Veränderungen im Altersaufbau, die sich aus der stetig erhöhenden Lebenserwartung und der niedrigen Geburtenrate ergeben, überdeckt. Das heisst, dass das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Rentenbeziehenden, der Altersquotient, sich langsamer verändert als ohne die geburtenstarken Jahrgänge und somit von einem vergleichsweisen hohen Mittelzufluss profitiert werden konnte. Zwischen 2020 und 2030, wenn jedes Jahr geburtenstarke Jahrgänge das Rentenalter erreichen, aber nur noch geburtenschwache Jahrgänge mit der Erwerbsarbeit beginnen, tritt eine spiegelbildliche Entwicklung ein: Auch bei unveränderter Zuwanderung steigt der Altersquotient rascher an als ohne Babyboom und die Ausgaben der Vorsorge- einrichtungen wachsen schneller als die Einnahmen. Weitere Einflussfaktoren sind die wirtschaftliche Entwicklung in der Schweiz und die jährliche Nettoimmigration. Ein positives Wirtschaftswachstum und eine hohe Einwanderung von Fachleuten verringern den Druck auf die Vorsorgewerke, wäh- rend ein ungünstiges wirtschaftliches Umfeld oder auch ein Rückgang der Zuwande- rung den Zeithorizont für strukturelle Anpassungen in der Altersvorsorge deutlich verkürzen könnten. Dessen ungeachtet führt das anhaltend tiefe Zinsniveau in der obligatorischen beruflichen Vorsorge bereits heute zu einem Ungleichgewicht

20

zwischen Leistungsversprechen und Finanzierung. Es besteht also sowohl in der ersten wie auch in der zweiten Säule Handlungs- und – zusätzlicher – Finanzie- rungsbedarf. Damit die Altersvorsorge in der Schweiz weiterhin ihre selbstgesteckten Ziele erreichen kann, sind die demografischen und wirtschaftlichen Entwicklungen unter Berücksichtigung der eher instabilen Finanzmärkte durch geeignete Massnahmen aufzufangen. Reformprojekte, die möglichst wenig in die Lebensplanung der Versi- cherten eingreifen wollen, weisen lange Vorlaufzeiten auf, ermöglichen aber auch entsprechende Übergangsregelungen. Sollen nicht nur die Leistungen der Rentenbe- ziehenden, sondern auch die künftigen Ansprüche der Beitragszahlenden nachhaltig finanziert werden, so ist eine gleichzeitige und transparente Reform der ersten und zweiten Säule unabdingbar.

1.6 Demografische und wirtschaftliche Entwicklung

• Die Lebenserwartung steigt. • Das Verhältnis zwischen Aktiven und Pensionierten verändert sich. • Die Anlagemöglichkeiten auf dem Kapitalmarkt sind schlechter geworden. • Die Zinsen dürften weiterhin tief bleiben.

1.6.1 Demografische Entwicklung

Wie überall auf der Welt geht die demografische Entwicklung auch in der Schweiz in Richtung alternder Bevölkerung. Durch die Alterung verändert sich die Alterspy- ramide: Der Anteil älterer Menschen im Verhältnis zur jüngeren Bevölkerung nimmt zu. Die damit verbundene Veränderung der Bevölkerungsstruktur macht sich auf drei Ebenen bemerkbar: durch eine höhere Lebenserwartung, tiefere Geburtenraten sowie durch die Veränderung der Bestände und der Altersstrukturen. Die Kombina- tion dieser drei Faktoren wirkt sich bereits seit mehreren Jahren auf die AHV und die 2. Säule aus. Bislang waren die Folgen allerdings kaum spürbar, da sie durch andere zeitlich befristete demografische, institutionelle und wirtschaftliche Parame- ter aufgefangen wurden. Sie werden das finanzielle Gleichgewicht der Altersvorsor- ge in den nächsten Jahren aber immer stärker gefährden. Da die Bevölkerungsalte- rung in den nächsten vierzig Jahren nicht aufgehalten werden kann, werden die Auswirkungen mit zunehmender Alterung nach und nach stärker ins Gewicht fallen.

1.6.1.1 Steigende Lebenserwartung

1960 hatten die Frauen eine Lebenserwartung bei der Geburt von 74,1 Jahren, die

Männer von 68,7 Jahren. Fünfzig Jahre später hat sich dieser Wert für Frauen auf 84,64 Jahre und für Männer auf 80,2 Jahre erhöht, was einem Anstieg von über zehn Jahren für beide Geschlechter entspricht. Die höhere Lebenserwartung ist zwar teilweise auf den Rückgang der Sterblichkeit bei der Geburt zurückzuführen, Haupt- grund für diese Zunahme ist aber die in den letzten Jahrzehnten stetig gesunkene

21

Sterblichkeit älterer Personen. Die Lebenserwartung mit 65 Jahren der Frauen ist innerhalb der letzten fünfzig Jahre von 15,2 auf 22,2 Jahre gestiegen, die der Männer von 12,9 auf 18,9 Jahre. Der konstante Anstieg der Lebenserwartung wirkt sich direkt auf die AHV und die berufliche Vorsorge aus. Die Renten müssen länger ausbezahlt werden, was das finanzielle Gleichgewicht beider Sozialversicherungen allmählich gefährdet.

1.6.1.2 Tiefere Geburtenraten

Die durchschnittliche Kinderzahl je Frau betrug Mitte der 1960er-Jahre noch 2,6. Danach sank sie bis Ende der 1970-er Jahre auf 1,5 Kinder je Frau und pendelt seit dann um diesen Wert. Damit liegt die Geburtenrate unter der für die demografische Erneuerung erforderlichen Quote. Dies wirkt sich aber noch nicht direkt auf die Altersvorsorge aus, da die geringere Anzahl Berufseinsteiger bislang durch die relativ konstante Zuwanderung ausgeglichen wurde. Personen mit Migrationshin- tergrund integrieren sich rasch in den Arbeitsmarkt und beteiligen sich somit sofort an der Umlagefinanzierung.

1.6.1.3 Veränderte Altersstruktur der Bevölkerung

In den letzten fünfzig Jahren ist die Bevölkerung der Schweiz so stark gewachsen wie noch nie. Neben den zahlreichen Geburten der Babyboom-Generation zwischen

1942 und 1973 hat auch die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte zu einem

Bevölkerungsanstieg geführt. Die Schweizer Wohnbevölkerung ist innerhalb von fünfzig Jahren um 30 Prozent gewachsen und hat 2012 die Grenze von 8 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern überschritten. Zwei Drittel des konstant starken Bevölkerungsanstiegs in der Schweiz sind eine Folge der Zuwanderung, ein Drittel ist auf den Geburtenüberschuss zurückzuführen. Der Migrationssaldo und der Ausländerbestand beeinflussen nicht nur das demogra- fische Wachstum, sondern auch die Altersstruktur der Bevölkerung. Diese hat sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Während Personen ab 65 Jahren 1970 noch 11,5 Prozent der Bevölkerung ausmachten, hat sich ihr Anteil im Jahr 2012 auf 17,4 Prozent erhöht. Demgegenüber ist der Anteil der unter 20-Jährigen von 1970 bis 2012 von 31,0 Prozent auf 20,4 Prozent gesunken. Da der Rückgang der Anzahl junger Personen stärker war als der Zuwachs der über 65-Jährigen, ist der Anteil der Personen im Erwerbsalter (20–64 Jahre) an der Gesamtbevölkerung im gleichen Zeitraum von 57,5 auf 62,2 Prozent gestiegen. Mit dem schrittweisen Erreichen des Rentenalters der Babyboom-Jahrgänge werden mittelfristig zwei Gruppen prozentual an Bedeutung gewinnen: über 50-Jährige und ganz besonders über 65-Jährige. Das Medianalter der Bevölkerung wird weiter steigen. Diese Entwicklung hat für die Ausgaben der AHV und der beruflichen Vorsorge weitreichende Folgen: Die Zahl der Bezügerinnen und Bezüger von Vorsorgeleis- tungen wird zunehmen, und die Dauer der Leistungen sich entsprechend der stei- genden Lebenserwartung verlängern. Die Gruppe der 20- bis 40-Jährigen wird fortlaufend schrumpfen und die Zahl der Kinder dank Zuwanderung oder Anstieg

22

der Geburtenrate nur noch leicht wachsen. Die Bestände der jungen Personen und damit die Arbeitskräfte von morgen verringern sich tendenziell.

1.6.2 Demografie und Altersvorsorge

Die AHV reagiert mit grosser Verzögerung auf Veränderungen der demografischen Parameter. Eine Veränderung der Geburtenrate schlägt sich erst nach zwanzig Jah- ren auf die Beiträge nieder, nämlich dann, wenn die nach dieser Veränderung gebo- renen Kinder ins Erwerbsleben eintreten. Leistungsseitig machen sich die Auswir- kungen noch viel später bemerkbar. Auch Veränderungen der Sterblichkeit wirken sich nicht sofort aus, dafür sind aber die Folgen nach einer gewissen Zeit umso deutlicher zu spüren, vor allem, wenn die Lebenserwartung der Personen im Renten- alter steigt. Eine grössere Zuwanderung hingegen beeinflusst die finanzielle Situati- on der AHV in kürzester Zeit. Dies gilt insbesondere, wenn es sich bei den zuge- wanderten Personen um Erwerbstätige handelt, die bei der Aufnahme einer Beschäftigung in der Schweiz sofort beitragspflichtig sind. Leistungsseitig dauert es etwas länger, bis sich die Veränderung niederschlägt, denn die ausländischen Perso- nen müssen ihren Leistungsanspruch erst aufbauen. Zusammenfassend kann fest- gehalten werden, dass der seit 2000 positive Migrationssaldo zu einem konstanten Anstieg der Erwerbsbevölkerung in der Schweiz geführt und die AHV so mitfinan- ziert hat. 10 Die tiefe Geburtenrate und die höhere Lebenserwartung werden die AHV dennoch vor eine grosse Herausforderung stellen. Aufgrund der Kapitalfinanzierung reagiert die 2. Säule weniger stark auf demografi- sche Veränderungen. Die Veränderung des Verhältnisses zwischen Erwerbstätigen und Rentenbeziehenden hat keinen direkten Einfluss auf die Finanzierung der 2. Säule, da jede Person ihr eigenes Alterskapital bildet. Sie wird jedoch von einer anderen demografischen Grösse massgeblich beeinflusst: der Lebenserwartung. Durch die immer höhere Lebenserwartung reicht das während des Erwerbslebens angesparte Vermögen immer seltener für die finanzielle Absicherung im Rentenal- ter. Die längere Rentenbezugsdauer hat deshalb in der 2. Säule ebenso bedeutende Konsequenzen wie in der 1. Säule.

1.6.3 Wirtschaftliche Entwicklung

Die finanzielle Entwicklung der Altersvorsorge hängt nicht allein von der Verände- rung der demografischen Strukturen ab. Die Entwicklung der Arbeitsproduktivität und des Arbeitsmarktes üben einen ebenso grossen Einfluss auf das finanzielle Gleichgewicht der AHV und der beruflichen Vorsorge aus. Während die Demogra- fie vor allem auf die Ausgaben der Altersvorsorge wirkt, werden die Einnahmen der AHV zur Hauptsache von der wirtschaftlichen Entwicklung und die der beruflichen Vorsorge von der Entwicklung der Finanzmärkte bestimmt. Die erste Hälfte der 1990er-Jahre war in der Schweiz von einer schwachen wirt- schaftlichen Entwicklung geprägt. In der ersten Hälfte des Jahrzehnts war – gemes- sen an der realen Veränderung des BIP – sogar eine Schrumpfung der gesamtwirt-

10 Bericht des Bundesrates vom 28. Januar 2009 in Erfüllung des Postulats Schelbert Louis (07.3396) vom 20. Juni 2007 (Aktualisierung der Berechnungsgrundlagen zur Erstellung von Perspektivrechnungen in der AHV).

23

schaftlichen Wertschöpfung festzustellen. Danach setzte eine Wachstumsphase von meist deutlich über einem Prozent ein. Insbesondere Entwicklungen in der Finanz- wirtschaft und vor allem in der sogenannten «New Economy» trieben diese Wachs- tumsphase in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre an. Nach dem Platzen der «Dotcom-Blase» und den weltweiten Folgen der Anschläge vom 11. September 2001 verlor die Schweizer Wirtschaft an Schwung und ver- zeichnete im Jahr 2003 erneut eine negative Wachstumsrate. Doch bereits die dar- auffolgenden Jahre waren erneut durch eine markante Steigerung des realen BIP gekennzeichnet. Das Wachstum fiel deutlich kräftiger aus als in den 1990er-Jahren: Es bewegte sich zwischen jährlich 2,5 und 3,6 Prozent (vgl. Grafik 1-1 zur Entwick- lung des BIP). Gestützt wurden diese markanten Steigerungen insbesondere durch den Finanzsektor, aber auch die stark exportorientierte verarbeitende Industrie konnte in diesen Jahren vom weltweiten Aufschwung profitieren. Mit dem Beginn der Finanz- und Wirtschaftskrise Ende 2008 fiel dann auch das Wachstum – anfäng- lich insbesondere infolge der Turbulenzen im Finanzsektor – unter die 2-Prozent- Marke zurück. 2009 nahm die Wirtschaftsleistung im Vergleich zum Vorjahr real sogar um 1,9 Prozent ab. Grafik 1-1 BIP in Millionen Franken

600'000 5.0% 4.0% 500'000 3.0%

BIP (in Mio. Franken ) 400'000 2.0% 300'000 1.0% 0.0% 200'000 -1.0% 100'000 -2.0% 0 -3.0% 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Veränderung in % BIP in Millionen Franken

Quelle: Verwendungssatz (BFS: 1990-2011, SECO: 1980-1989)

Die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise hat die Wirtschaft der meisten OECD- Länder in eine Rezession gestürzt. Dies ist vor allem auf die starke Beteiligung der Länder am internationalen Handel und auf das relativ grosse Gewicht der Finanzin- termediation in der Wirtschaftstätigkeit zurückzuführen. Die Schweiz hat bisher den Auswirkungen der weltweiten Krise besser widerstanden als ihre wichtigsten Han- delspartner, dies dank der sektoriellen Spezialisierung auf weniger konjunkturab- hängige Produkte, dem moderaten Verschuldungsgrad der inländischen Kreditneh- mer im privaten Nichtfinanzsektor, der stabilen Unternehmensfinanzierung und dem Fehlen eines ausgeprägten Immobilienzyklus. Auch Interventionen der Regierung

24

und der Schweizerischen Nationalbank (SNB) zur Stützung der UBS halfen, die Auswirkungen der Krise einzudämmen. Das Risiko möglicher Verluste für den öffentlichen Sektor aus dem Stabilisierungsprogramm ist im internationalen Ver- gleich trotz des beträchtlichen Gewichts der grössten Banken in der Volkswirtschaft bescheiden. Die Schweizerische Nationalbank (SNB) traf entscheidende Massnah- men, um die Liquidität des Interbank-Kreditmarktes aufrechtzuerhalten, indem sie die Zinssätze auf ihren Repo-Geschäften auf nahezu Null senkte, zur Reduktion der Interbank-Spreads beitrug, eingriff, um die Aufwertung des Schweizerfrankens zu stoppen und Obligationen in Schweizerfranken kaufte. Die umsichtige Budgetpolitik der Vergangenheit schuf Raum für die Durchführung von Stabilisierungsmassnah- men in den Jahren 2009 und 2010, doch fielen diese im Vergleich zu den meisten anderen OECD-Ländern bescheiden aus. 11 Die Besorgnis an den Kapitalmärkten bezüglich der Staatsschulden mehrerer Länder hat zu einer Aufwertung des Schweizer Frankens auf einen Rekordstand geführt. Die starke weltweite Nachfrage nach Schweizer Waren und Dienstleistungen machte die sich verschlechternde preisliche Wettbewerbsfähigkeit zwar teilweise wett, die Exporte haben in jüngster Zeit jedoch nachgegeben. Die Schweizerische National- bank hat eine Obergrenze für den EUR./CHF-Wechselkurs eingeführt, um die Auf- wertung zu stoppen. Niedrig gehaltene Zinssätze mögen vorübergehend zwar ange- bracht sein, die unüblich tiefen Zinsen haben aber zu einem Hypotheken-Boom und steigenden Immobilienpreisen geführt. 12

1.6.4 Wirtschaft und Altersvorsorge

Die wirtschaftlichen Schwankungen beeinflussen die Einnahmen der AHV stärker und rascher als ihre Ausgaben. Dies erklärt sich durch den Umstand, dass sich die Wirtschaftsaktivität direkt auf die Entwicklung der Löhne und der Beschäftigung und damit auf die beitragspflichtige Lohnsumme auswirkt. Die Leistungen reagieren hingegen weniger stark auf die wirtschaftliche Entwicklung, da die neuen Renten aufgrund der während des gesamten Erwerbslebens erzielten Einkommen berechnet werden (die letzten Jahre spielen damit nur eine untergeordnete Rolle), und weil die laufenden Renten mittels eines Mischindexes angepasst werden. 13 Mit anderen Worten, je stärker das Wirtschaftswachstum ist, desto stärker wird das Budget der AHV entlastet, da die Einnahmen schneller steigen als die Ausgaben. Rezessionen haben den gegenteiligen Effekt: Die Einnahmen sinken sofort, während die Ausga- ben konstant bleiben. Die berufliche Vorsorge reagiert aufgrund ihrer Struktur und des Kapitaldeckungs- verfahrens anders auf die wirtschaftlichen Schwankungen als die AHV. Grundsätz- lich werden die Beiträge lohnprozentual erhoben. Bei den Beitragszahlungen an die berufliche Vorsorge handelt es sich im Wesentlichen um einen Sparvorgang für das Alter. Die Leistungen beruhen stärker auf den eingezahlten Beiträgen als in der AHV. Die Entwicklung der Finanzmärkte ist aufgrund der Kapitalerträge hingegen ein wichtiger Einflussfaktor für das finanzielle Gleichgewicht der 2. Säule. In den

11 OECD, Wirtschaftsbericht – Schweiz, Januar 2012, S. 8.

12 Ibid., S.8.

13 Arithmetisches Mittel zwischen dem Lohn- und dem Preisindex, das bedeutet: Wenn die Preise und die Löhne steigen, werden die Renten an die Inflation und nur zur Hälfte an die Reallohnerhöhung angepasst.

25

1990er-Jahren durfte man von einer durchschnittlichen Rendite von 5 Prozent oder mehr ausgehen. Seit dem Jahr 2000 ist dies eindeutig nicht mehr der Fall. Zusam- men mit der höheren Lebenserwartung werden die seit mehreren Jahren beobachte- ten historisch tiefen Zinssätze und das voraussichtliche Weiterbestehen dieser Ten- denz das Finanzierungsdefizit der Renten aus der 2. Säule in Zukunft vergrössern.

1.7 Finanzielle Perspektiven

• Die Leistungen der AHV sind langfristig nicht ausreichend finanziert. • Ab dem Jahr 2020 geraten die Finanzen der AHV aus dem Gleichgewicht. • Bis im Jahr 2030 steigt die jährliche Finanzierungslücke der AHV auf rund 8,6 Milliarden Franken.

1.7.1 Ausgangslage

Die Planung einer langfristig stabilen Finanzierung der ersten und zweiten Säule verlangt zunächst die Festlegung der Einflussfaktoren und Berechnungsparameter, auf deren Basis die zukünftige – finanzielle – Entwicklung errechnet werden sollen. Die nachfolgenden Ausführungen legen dar, auf welchen Daten und auf welchen Annahmen die finanziellen Perspektiven beruhen. 14 Sie erlauben einerseits, die Entstehung der Finanzierungslücken in der Altersvorsorge nachzuvollziehen, ande- rerseits kann verdeutlicht werden, wie diese Differenzen durch die vorgeschlagenen Massnahmen aufgefangen und ausgeglichen werden sollen. Die finanzielle Entwicklung der ersten und zweiten Säule wird im Wesentlichen durch die folgenden Faktoren beeinflusst: − die Anzahl der Beitragszahlenden − die Anzahl der Rentenbeziehenden und die Dauer des Bezugs − die wirtschaftliche Entwicklung − sowie die Entwicklung der Kapitalmarktrenditen.

Der relative Einfluss dieser demografischen und wirtschaftlichen Faktoren auf die finanzielle Entwicklung der ersten und zweiten Säule ist nicht genau gleich, da die Finanzierung der AHV auf dem Umlageverfahren und die berufliche Vorsorge auf dem Kapitaldeckungsverfahren beruht. So reagiert die AHV auf der Finanzierungs- seite sensibel auf Veränderungen der Lohnsumme und der wirtschaftlichen Entwick- lung. Ist das wirtschaftliche Umfeld günstig, sind die Beschäftigung und die Zuwan- derung, insbesondere gut qualifizierter Arbeitskräfte hoch, steigen die Einnahmen der AHV rasch an, umgekehrt nehmen sie ebenso deutlich ab, wenn die Beschäfti- gung zurückgeht. Auf der Ausgabenseite dominiert in umlagefinanzierten Systemen neben der Zahl der Rentenbeziehenden die Dauer des Bezugs, d.h. die Lebenserwar- tung der Rentenbeziehenden.

14 DFF (2012), Perspectives à long terme des finances publiques en Suisse 2012, Berne, 25 janvier 2012 ; OFS (2010), Les scénarios de l‘évolution de la population de la Suisse 2010 – 2060.

26

Im Kapitaldeckungsverfahren ist die Finanzierung vor allem von der Entwicklung der Kapitalmarktrenditen abhängig, die ihrerseits eng mit dem wirtschaftlichen Umfeld verbunden ist. Je instabiler das wirtschaftliche Umfeld und je geringer die Kapitalmarkterträge, desto schwieriger wird es für die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlich festgelegten Renditen zu erwirtschaften bzw. den ebenfalls festgelegten Deckungsgrad zu erzielen. Da die berufliche Vorsorge einen individuellen Sparpro- zess in Gang setzt, ist die demografische Entwicklung nur dann ein Problem, wenn für die Finanzierung der laufenden Renten die Erträge auf dem Kapital der aktiven Bevölkerung verwendet werden müssen. Eine stetig steigende Lebenserwartung bedeutet aber auch für den individuellen Sparprozess höhere Anforderungen, da das angesparte Kapital für eine verlängerte Restlebenszeit reichen muss. In einen zweiten Planungsschritt werden für die relevanten Einflussfaktoren die Parameter festgelegt, mit denen die langfristige Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben, bzw. allfällige Finanzlücken berechnet werden können. Dabei müssen für die umlagefinanzierte AHV und die kapitalfinanzierte berufliche Vorsorge unter- schiedliche Annahmen getroffen werden.

1.7.2 Finanzielle Perspektiven der AHV

Datengrundlagen Die Annahmen über die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben in der AHV beruhen auf den Annahmen, welche auch dem Budget und dem Finanzplan des Bundes zugrunde liegen. 15 Die demografischen Parameter beschreiben die Entwick- lung der ständigen Wohnbevölkerung. Diese hängt von den Geburten, Todesfällen sowie von der Ein- und Auswanderung ab. Das Bundesamt für Statistik erstellt periodisch – in der Regel alle fünf Jahre – demografische Szenarien, die auf beo- bachteten Parametern und Hypothesen über ihre künftige Entwicklung beruhen. Auf der Grundlage der Wirtschaftsparameter wird die langfristige Entwicklungstendenz der Schweizer Wirtschaft ermittelt. Massgebend sind dabei die Entwicklung der Beschäftigung, der Arbeitsproduktivität, der Löhne, der Konsumentenpreise, der Zinsen und der mittleren Arbeitslosenquote. Anhand von Hypothesen zur Entwick- lung dieser Parameter lassen sich Szenarien für die implizite, langfristige Wirt- schaftsentwicklung (oder das BIP-Wachstum) ableiten. Auf der Basis der demografischen Parameter wird zunächst ein Basisszenario be- rechnet. 16 Das Szenario beruht mehrheitlich auf der Fortsetzung der Entwicklung der letzten Jahre und folgt der wahrscheinlichsten Ausprägung der Parameter. Aller- dings lässt sich die Zukunft nie genau im Voraus berechnen, weshalb zwei zusätzli- che Szenarien erstellt werden, die jeweils mit Abweichungen zentraler Parameter oberhalb bzw. unterhalb des Basisszenarios rechnen. Für die finanziellen Perspekti- ven der AHV variieren diese beiden zusätzlichen Bevölkerungsszenarien bezüglich der Nettoimmigration, da dieser Parameter im Zeitverlauf nicht nur starke Schwan-

15 Volkswirtschaftliche Referenzgrössen vom 10. Juni 2013.

16 Als Basiszenario für die Bevölkerungsentwicklung ab dem Jahr 2013 bis zum Jahr 2030 dient in diesem Bericht das Szenario A17-2010, das tiefe ist A09-2010 und das hohe A18- 2010.

27

kungen aufweist, sondern auch einen erheblichen Einfluss auf die finanzielle Ent- wicklung der AHV ausübt. Grafik 1-2 Wanderungssaldo (1970 - 2030) 120'000

100'000

80'000

60'000

40'000

20'000

0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

-20'000

Szenario A09-2010 -40'000 Szenario A17-2010

Szenario A18-2010

-60'000 Beobachteter Wanderungssaldo

-80'000

Die Entwicklung des Wanderungssaldos zeigt, wie stark und wie rasch sich dieser Parameter in der Schweiz geändert hat. Innert weniger Jahre kann ein positiver Wanderungsüberschuss von über 100 000 auf Null zurückgehen oder gar negativ werden, wenn die Zahl der Auswanderungen die Einwanderung übersteigt. 2008 standen 184 000 Einwanderungen 86 000 Auswanderungen gegenüber, und der Wanderungssaldo hatte mit 98 000 fast wieder den Wert von 1960 erreicht. Schon vier Jahre später, 2012, war er demgegenüber mit 45 000 weniger als halb so gross. Bei der Berechnung der finanziellen Perspektiven der AHV wird dem Wanderungs- saldo besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Nicht nur die hohe Volatilität, sondern auch die Ausbildung und Erwerbstätigkeit der Zugewanderten beeinflussen die Einnahmen der AHV erheblich. In den letzten 20 Jahren sind besonders viele, gut qualifizierte Arbeitskräfte eingewandert. Sie erzielen in der Regel ein hohes Ein- kommen und entrichten entsprechend hohe Beiträge an die AHV. Auch unter Be- rücksichtigung der erworbenen Rentenansprüche verbleibt ein positiver Saldo der Beiträge zugunsten der AHV. Die folgende Grafik zeigt das Umlageergebnis der AHV mit und ohne Beiträge der zugewanderten Arbeitskräfte. Bereits 1992 wäre das Umlageergebnis negativ geworden und unter gleich bleibenden Bedingungen wären seither die Ausgaben der AHV immer höher gewesen als die Einnahmen. Selbst der zusätzliche Mehrwertsteuerprozentpunkt, welcher seit 1999 dem AHV- Fonds zufliesst, hätte nicht ausgereicht, um das Umlageergebnis auszugleichen.

28

Grafik 1-3 Einfluss des Wanderungssaldos auf das Umlageergebnis

3'000

2'000

1'000

0 1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006 2012

-1'000

-2'000

-3'000 Umlageergebnis effektiv

Umlageergebnis ohne Wanderungssaldo ab 1970 -4'000

-5'000

Der Altersquotient widerspiegelt diese erheblichen Änderungen im Altersaufbau und in der Altersstruktur in der Schweiz. Bei der Einführung der AHV 1948 finanzierten noch rund 6,5 Aktive eine Person im Rentenalter, zur Zeit kommen noch knapp 4 Aktive für einen Pensionierten auf, in zwanzig Jahren wird das Verhältnis bei circa 2:1 liegen Grafik 1-4 Altersquotient gemäss Szenario 45%

40%

35%

30%

25%

20%

15% Mittel

Tief 10% Hoch 5%

0% 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030

29

Wenn sich die Bevölkerung und die Wirtschaft in etwa gemäss dem mittleren AHV- Szenario entwickeln, ist zu erwarten, dass bis etwa 2018 die Einnahmen des AHV- Fonds die Ausgaben decken werden. Da die umlagefinanzierte AHV besonders stark von der demografischen Entwicklung beeinfluss wird, verursacht die Pensionierung von geburtenstarken Jahrgängen und die zunehmende Dauer des Rentenbezugs ein kontinuierliches Anwachsen der Ausgaben. Die Zahl der nachrückenden jungen Erwachsenen ist deutlich geringer, weshalb die Einnahmen langsamer wachsen als die Ausgaben. Sobald das Umlageergebnis negativ wird, müssen die Fondsreserven für die Rentenzahlungen eingesetzt werden. Ohne Gegenmassnahmen geraten die Finanzen der AHV so rasch aus dem Gleichgewicht. Der am wenigsten berechenba- re Faktor ist dabei die Nettomigration, die sich wie erläutert, rasch ändern kann. Bleibt der Wanderungssaldo überdurchschnittlich hoch, wird der Zeitpunkt der Unterdeckung des AHV-Fonds nach hinten verschoben, sinkt die Zahl der Zuge- wanderten unerwartet stark, wird die Finanzierungslücke schon früher sichtbar. Dieser Effekt wird durch die wirtschaftliche Entwicklung noch verstärkt. Grafik 1-5 Entwicklung des AHV-Fonds (in Prozent der Ausgaben)

100

90

80

70

60

50

40

30 Mittel 20 Hoch 10 Tief 0 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030

Die Grafik zeigt den Stand des AHV-Ausgleichsfonds in Prozent der jährlichen AHV-Ausgaben. 17 Die mittlere Linie entspricht dem mittleren Szenario, welches mit einer Reallohnentwicklung von einem Prozent und einem Wanderungssaldo von

40 000 rechnet. Gemäss diesem Szenario wird der AHV-Fonds ohne Gegenmass-

nahmen etwa im Jahr 2024 nur noch 50 Prozent einer Jahresausgabe enthalten. Würde der Fonds unter 30 Prozent sinken, wäre er nicht mehr in der Lage, alle Renten rechtzeitig auszuzahlen, es käme zur teilweisen Illiquidität, weil die Ausga- ben des Fonds kontinuierlich anfallen, die Einnahmen jedoch weniger regelmässig eingehen. Die beiden alternativen Szenarien variieren das mittlere Szenario um eine

17 Nach Abzug der Schulden, welche die IV beim AHV-Fonds hat.

30

pessimistischere Entwicklung, d.h. der Wanderungssaldo fällt eher tief aus und das wirtschaftliche Umfeld gestaltet sich schwierig (untere Linie), während in der opti- mistischeren Variante von einer höheren Zuwanderung und einer positiven Wirt- schaftsentwicklung ausgegangen wird (obere Linie). In jedem Fall gerät der AHV Fonds ab 2020 in ein finanzielles Ungleichgewicht.

Finanzierungslücke in der AHV Auf der Basis dieser Projektionsszenarien kann der voraussichtliche Finanzbedarf der AHV bis etwa 2030 ermittelt werden. Gemäss dem mittleren Szenario wird die Finanzierungslücke im Jahr 2020 1,2 Milliarden Franken betragen und bis 2030 auf 8,6 Milliarden Franken anwachsen.

1.7.3 Finanzielle Perspektiven der beruflichen Vorsorge

Datengrundlagen Bei der Berechnung der finanziellen Perspektiven der kapitalfinanzierten beruflichen Vorsorge spielt die Höhe des Mindestumwandlungssatzes eine wichtige Rolle. Er findet im Rahmen der obligatorischen beruflichen Mindestvorsorge Anwendung, hat aber auch einen wesentlichen Einfluss auf das Überobligatorium. Er dient dazu, das Altersguthaben in eine jährliche Rente umzuwandeln. Diese Umwandlung muss ausgewogen sein. Bei einem zu hohen Satz fallen die Renten im Verhältnis zum angesparten Kapital zu hoch aus und den Vorsorgeeinrichtungen entstehen Verluste. Diese müssen ausgeglichen werden. Meist geschieht dies zu Lasten der aktiven Versicherten (geringere Verzinsung des Sparguthabens oder zusätzliche Beiträge) und/oder der Arbeitgeber (zusätzliche Beiträge oder Zusatzfinanzierung). Eine solche Situation ist nicht wünschenswert, weshalb ein korrekter Mindestumwand- lungssatz für die 2. Säule Priorität hat. In diesem Zusammenhang sind die voraussichtliche Kapitalrendite und die Lebens- erwartung die beiden zentralen Einflussfaktoren. Wenn der Berechnungsparameter für die Lebenserwartung bestimmt ist, kann daraus anhand der erwarteten Rendite der Wert des Umwandlungssatzes errechnet werden. Umgekehrt kann anhand eines vorgegebenen Mindestumwandlungssatzes ermittelt werden, welche Kapitalmarkt- rendite die angelegten Vorsorgegelder im langfristigen Durchschnitt erzielen müs- sen. Das heisst: Um den zurzeit geltenden Mindestumwandlungssatz von 6,8 Prozent zu garantieren, brauchen die Vorsorgeeinrichtungen langfristig im Schnitt eine Kapitalrendite von knapp 5 Prozent. Bei einem Mindestumwandlungssatz von

6 Prozent müsste die Rendite etwa 3,5 Prozent - 4 Prozent betragen.

Der Pictet Index 93 ist ein weit anerkannter Indikator zur Berechnung der möglichen Erträge einer Vorsorgeeinrichtung. In der nachfolgenden Grafik sind die Entwick- lung des Indexes seit 1988 sowie seine Tendenz ersichtlich. Die Werte werden mit der notwendigen Rendite zur Finanzierung eines Mindestumwandlungssatzes von 6,8 Prozent in Beziehung gesetzt.

31

Grafik 1-6 Entwicklung der Kapitalrendite, 1988-2013

20.0

15.0

10.0

Rendite in % 5.0

0.0

-5.0 Notwendige Rendite für Umwandlungssatz 6.8% im Jahr 2015 Kapitalanlage mit 25% Aktien (Pictet BVG 93 Index) Trend der Kapitalrendite (Pictet BVG 93 Index) -10.0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Aus der Grafik geht hervor, dass die Renditen deutlich unter den 5 Prozent liegen, die für einen Mindestumwandlungssatz von 6,8 Prozent erforderlich wären. Eine Renditeerwartung in der Grössenordnung von 3,5 bis 4 Prozent, was einem Um- wandlungssatz von 6,0 Prozent entspricht, scheint angemessener. Die folgende Grafik zeigt die Entwicklung seit Ende 1999 eines Kapitals, das mit dem BVG-Mindestzinssatz (für aktive Versicherte) und mit einem Sollzinssatz von 4 Prozent (globales Mittel zwischen dem, was den aktiven Versicherten gutgeschrie- ben wurde und der erforderlichen Rendite zur Finanzierung des Umwandlungssatzes für die Rentenbeziehenden) verzinst wurde. Die Entwicklung wird mit den effektiv erzielten Renditen im gleichen Zeitraum verglichen (Quelle: ASIP). Ebenfalls er- sichtlich ist die Entwicklung des durchschnittlichen Deckungsgrads der Vorsorge- einrichtungen, der auf die finanzielle Gesamtsituation schliessen lässt (Quelle: Complementa):

32

Grafik 1-7 Vergleich von notwendiger und erzielter Rendite, Entwickelung des durch- schnittlichen Deckungsgrades, 2000-2012

170 160 150 ASIP 140 130 Mindestzins 120

110 Sollrendite 4%

100 Complementa 90 Deckungsgrad 80

12.1999 12.2000 12.2001 12.2002 12.2003 12.2004 12.2005 12.2006 12.2007 12.2008 12.2009 12.2010 12.2011 12.2012

Wie sich zeigt, waren die effektiven Renditen ungenügend. Dies hat zur Folge, dass sich die Vorsorgeeinrichtungen heute finanziell fast im Gleichgewicht befinden (Deckungsgrad von 100 %). Ende 1999 konnten sie im Durchschnitt noch rund 25 Prozent Reserve ausweisen. Die Volatilität auf den Finanzmärkten wird durch eine Vielzahl von Faktoren beein- flusst, weshalb es unmöglich ist, die wahrscheinliche Entwicklung der Renditen vorherzusagen. Grundsätzlich kann aber davon ausgegangen werden, dass risikoar- me Anlagen tendenziell eine geringere Rendite erzielen. Mit zunehmender Lebens- erwartung müssen die Vorsorgegelder für einen längeren Zeitraum angelegt werden, ohne übermässige Risiken einzugehen. Daraus ergibt sich, dass die Renditeerwar- tungen entsprechend der aktuellen Entwicklung nicht zu hoch angesetzt werden dürfen. Je länger die realisierten Kapitalmarkterträge und die Erfordernisse des Umwandlungssatzes auseinanderklaffen, desto eher geraten die Vorsorgeeinrichtun- gen in eine finanzielle Schieflage.

Finanzielle Perspektiven für die berufliche Vorsorge Die beiden zentralen Einflussfaktoren des Mindestumwandlungssatzes sind die Lebenserwartung der Rentnerinnen und Rentner und die voraussichtliche Kapital- rendite. Für keinen der beiden Parameter sind zuverlässige Entwicklungsprognosen möglich. Für die Lebenserwartung können jedoch anhand der von den Vorsorgeein- richtungen häufig verwendeten technischen Grundlagen 18 Hochrechnungen ange- stellt werden. Die Entwicklung der Kapitalmarktrenditen kann nicht vorhergesagt werden, sondern muss sich einerseits an der gebotenen Vorsicht bei der Anlage von

18 BVG 2010; VZ 2010.

33

Vorsorgegeldern orientieren und andererseits die Konsequenzen der anhaltenden Tiefzinsphase berücksichtigen. So ist davon auszugehen, dass vor allem in der kurzen und mittleren Frist die erfor- derliche Kapitalrendite von knapp 5 Prozent kaum erreicht werden kann. Zurzeit bestehen weder Anzeichen, dass die Nationalbanken die Tiefzinspolitik aufgeben werden, noch erwarten die Akteure auf den Finanzmärkten entsprechende Änderun- gen. Die Rendite für ein durchschnittliches Pensionskassenportfolio wird für die nächsten 10 Jahre mit 2,4 Prozent veranschlagt. 19 Darüber hinaus wäre auch bei einer schrittweisen Erhöhung der Zinsen mit einer längeren Übergangsfrist zu rech- nen, da höhere Renditen erst dann erzielt werden können, wenn die bestehenden Anlagen mit tiefen Renditen durch Anlagen mit höheren Renditen ersetzt worden sind. Wenn die Zinsen steigen, sinkt der Verkehrswert der festverzinslichen Anla- gen, was zu einer Verringerung des Deckungsgrads führt. Das hat zur Folge, dass die Phase der – zu – tiefen Renditen insgesamt lange dauern wird – selbst wenn sich das Zinsumfeld demnächst verbessern sollte. Wird auf eine Anpassung des Um- wandlungssatzes verzichtet, entstehen den Vorsorgeeinrichtungen bei anhaltend tiefen Erträgen und Mehrkosten aufgrund der steigenden Lebenserwartung laufend Verluste, die eine korrekte Verzinsung des Kapitals der Aktiven erschweren. Auch wenn sich die finanziellen Perspektiven für die berufliche Vorsorge nicht mit Sicherheit ermitteln lassen, ist eine Anpassung des Mindestumwandlungssatzes unumgänglich. Die finanzielle Gesamtsituation der Vorsorgeeinrichtungen hat sich in den letzten Jahren markant verschlechtert, und es kann in absehbarer Zeit nicht mit einer Erholung des Marktes gerechnet werden. Die folgende Grafik stellt die Entwicklung der Deckungsgrade dar und führt dabei die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen mit Staatsgarantie getrennt auf: Grafik 1-8 Verlauf des kapitalgewichteten durchschnittlichen Deckungsgrads 115 112.2 110.4 111.2

110 107.7 104.6 104.8 105 103.4 103.4 101.2

Deckungsgrad in Prozent 100 97.2

95 93.5 93.2

91.3 Kassen ohne Staatsgarantie

90 Kassen mit Staatsgarantie

85.9 84.8 84.0 85 82.9 82.9 80.6 79.1 80

75 Ende 2005 Ende 2006 Ende 2007 Ende 2008 Ende 2009 Ende 2010 Ende 2011 Ende 2012 30.09.2013

Quellen: 2004 - 2011: Pensionskassenstatistik BFS, Berechnungen BSV; ab 2012: Schätzungen BSV.

Quelle: Daten BFS, Berechnungen BSV

Aus der Grafik geht hervor, dass Vorsorgeeinrichtungen ohne Staatsgarantie noch immer nicht über genügend Reserven verfügen. Ende September 2013 betrug der

19 Swisscanto, PK Statistik.

34

globale Deckungsgrad 107,7 Prozent und lag damit unter dem Schwellenwert von

115 Prozent, der allgemein als angemessen angesehen wird (15 % Reserven). Die

finanzielle Situation der Vorsorgeeinrichtungen hat sich zwar seit dem Einbruch 2008 verbessert, das angestrebte Niveau ist aber noch nicht wieder erreicht. Ange- sichts der oben beschriebenen Perspektiven besteht nach wie vor die Gefahr, dass zahlreiche Vorsorgeeinrichtungen von Neuem in eine Unterdeckung fallen.

Vermeidung von Unterdeckung und unerwünschter Umverteilung Die finanziellen Perspektiven verweisen nicht nur auf eine ungeplante und uner- wünschte Unterdeckung in den Vorsorgeeinrichtungen, sondern deuten auch auf eine ebenso unerwünschte Umverteilung des individuellen Sparkapitals von den Aktiven zu den Rentenbeziehenden hin. Die Höhe einmal festgelegter Renten ist garantiert. Um die garantierten Renten auch in Phasen zu tiefer Kapitalerträge be- zahlen zu können, können sich die Vorsorgeeinrichtungen veranlasst sehen, die Sparkonten der aktiven Versicherten tiefer zu verzinsen oder zusätzliche Beiträge zu erheben. Auch von den Arbeitgebern kann ein Zusatzbeitrag verlangt werden. Das Alterskapital der Aktiven erhält zu wenig Zins und wächst in der Sparphase entspre- chend weniger. Je länger die Tiefzinsphase anhält, desto massiver sind die Verluste der Aktiven auf ihrem Alterskapital. Ein vom Bundesamt für Sozialversicherungen in Auftrag gegebenes Forschungsprojekt wird nähere Angaben zu den Auswirkun- gen der Umlageeffekte liefern können. 20 Da nur im Bereich der obligatorischen beruflichen Vorsorge der Mindestumwand- lungssatz gilt, entsteht eine weitere Form der Umverteilung, wenn zur Deckung des Finanzierungsbedarf im Obligatorium im überobligatorischen Bereich die Altersgut- haben tiefer verzinst werden. Diese Umverteilung findet zwischen dem Obligatori- um und dem Überobligatorium statt und nicht direkt zwischen den Rentenbeziehen- den und den Aktiven. Gerät eine Vorsorgeeinrichtung in Unterdeckung müssen zudem Sanierungsmass- nahmen eingeleitet werden. Diese Massnahmen gehen zu Lasten der Aktiven und/oder deren Arbeitgeber, während die Leistungen der Rentenbeziehenden weit- gehend geschützt sind.

1.8 Vorarbeiten

1.8.1 Babyboom-Generation und AHV

2012 wurden die Auswirkungen des Babybooms auf die AHV in einer umfassenden

Studie untersucht. 21 Der Babyboom, also die geburtenstarken Jahrgänge von 1942 bis 1973, ist ein klar ausgewiesenes Phänomen. Während die Babyboom-Kohorten den Altersquotienten, das heisst das Verhältnis zwischen den Personen im Ruhe- stand und den Erwerbstätigen, derzeit verkleinern, wird das schrittweise Erreichen des Pensionsalters der Babyboom-Jahrgänge dieses Gleichgewicht ab Mitte der 2020er-Jahre in eine Schieflage bringen. Der Babyboom überdeckt somit in einer ersten Phase die strukturellen demografischen Veränderungen, verstärkt sie aber

20 Projekt B13_03 – Umverteilungseffekte in der zweiten Säule – Machbarkeitsstudie.

21 Müller, U. et al. (2012): Babyboom-Generation und AHV 2010–2060, Beiträge zur

Sozialen Sicherheit, 9/12, Bern.

35

anschliessend. Am wichtigsten sind die Auswirkungen des Babybooms auf die Entwicklung der Arbeitsproduktivität. Die steigende Produktivität treibt nicht nur die Einnahmen der AHV an, sondern erhöht über den Mischindex auch die Renten und somit längerfristig die Rentenansprüche. Derzeit führen sowohl der Babyboom als auch die starke Einwanderung seit 2002 zu hohen Beiträgen an die AHV und entsprechend guten Umlageergebnissen. Später wird sich der Einfluss dieser beiden Faktoren umkehren und die Finanzen der AHV belasten. Auch eine stark steigende Produktivität reicht alleine nicht aus, um das Umlageergebnis ausreichend zu verbessern, da sich die tiefe Geburtenrate und die steigende Lebenserwartung zu- nehmend negativ auf die AHV-Finanzen auswirken.

1.8.2 Einflussfaktoren der frühzeitigen Pensionierung

Die höhere Lebenserwartung und der gleitende Übergang in den Ruhestand der zahlenmässig starken Babyboom-Kohorten lassen die Zahl der Erwerbstätigen von

2015 bis 2035 konstant sinken. Die Arbeitsmarktbeteiligung der älteren Bevölke-

rung gewinnt im Hinblick auf die Sicherung des Wachstums und der Stabilität der AHV zunehmend an Bedeutung. Wenn die Altersvorsorge langfristig garantiert werden soll, muss die Beteiligung älterer Arbeitskräfte am Schweizer Arbeitsmarkt aufgewertet werden. Eine Studie aus dem Jahr 2012 hat ergeben, dass beim vorzeitigen Arbeitsmarktaus- tritt von Personen zwischen 58 und 63/64 Jahren der Wunsch nach mehr Freizeit, gesundheitliche Einschränkungen, Zwangspensionierungen/Kündigungen und unbe- friedigende Arbeitsbedingungen eine bedeutende Rolle spielen. 22 Bei Frühpensio- nierten erfolgte der Austritt aus dem Erwerbsleben grösstenteils freiwillig. Bei den institutionellen Anreizen übten insbesondere die Regelungen zur zweiten Säule und die Möglichkeit des Vorbezugs der AHV-Rente einen Einfluss auf vorzeitige Pensi- onierungen aus. Personen zwischen 58 und 63/64 Jahren zeigen eine gewisse Bereit- schaft, unter gewissen Bedingungen über das ordentliche AHV-Rentenalter hinaus erwerbstätig zu sein. Ein Fünftel der Erwerbstätigen plant dies bereits heute. Die befragten Unternehmen finden es allgemein sinnvoll und notwendig, ältere Arbeitnehmende zukünftig bis zum ordentlichen Rentenalter zu beschäftigen. Dies wird vor allem mit der längeren Nutzung der Kompetenzen der Mitarbeitenden und der Sicherstellung des Knowhow-Transfers an jüngere Mitarbeitende begründet. Altersgerechte Arbeitsbedingungen (u.a. flexible Arbeitsmodelle, angepasste Funk- tion/Tätigkeit und die Berücksichtigung gesundheitlicher Aspekte) sind wichtige Voraussetzungen für die Beschäftigung von Personen ab 58 Jahren. Allerdings verfügen die Unternehmen grösstenteils nicht über eine systematische Personalpoli- tik zur Förderung der Beschäftigung älterer Arbeitskräfte. Die Rekrutierung von älteren Arbeitskräften hat im Vergleich zu alternativen Strategien, wie zum Beispiel Bemühungen zur Anstellung von jüngeren Arbeitnehmenden, Frauen oder ausländi- schen Arbeitnehmenden, einen deutlich geringeren Stellenwert.

22 Trageser, J. et al. (2012): Altersrücktritt im Kontext der demografischen Entwicklung, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 11/12, Bern.

36

1.8.3 Unterschiedliche Sterblichkeit

Eine Studie hat sich mit den sozio-ökonomischen Einflussfaktoren der Lebenserwar- tungen in der Schweiz befasst. 23 Sie ermittelt die grössten Unterschiede bei den Überlebenswahrscheinlichkeiten nach der Pensionierung in Abhängigkeit vom höchsten Bildungsabschluss. Je höher der Bildungsstand, desto höher die Lebenser- wartung im Alter von 65 Jahren. Dieser für die Schweiz beobachtete Zusammen- hang deckt sich auch mit den Erkenntnissen aus Studien anderer Industrieländer. Anhand des Bildungsstand-Indikators haben die Forscher verschiedene Modelle zur Differenzierung des Rentenalters anhand der Lebenserwartung mit 65 Jahren ausge- arbeitet.

1.8.4 Die wirtschaftliche Situation von Altersrentnern und

Hinterlassenen Zwei Forschungsarbeiten haben die wirtschaftliche Situation von Personen im Ruhestand und von Hinterlassenen untersucht. 24 Während bei den Erwerbstätigen das Erwerbseinkommen den grössten Teil des verfügbaren Einkommens ausmacht, stammt das Einkommen der Personen im Ruhestand aus vier Einnahmequellen: dem Einkommen aus der 1. Säule, das gene- rell 40 Prozent des Gesamteinkommens im Rentenalter bildet, den Renten der

2. Säule (20 %), den Vermögenserträgen (30 %) und dem Erwerbseinkommen.

Zusammengerechnet ergibt sich ein Medianeinkommen im Alter von 67 Prozent des Medianeinkommens der Erwerbstätigen. Während Personen bei der Pensionierung wirtschaftlich mehrheitlich gut gestellt sind, befinden sich über 80-Jährige in einer weniger guten finanziellen Situation, vergleichbar mit der Gruppe der 25- bis 34- Jährigen. Die Untersuchung der wirtschaftlichen Situation von Personen vor und nach der Verwitwung hat gezeigt, dass die Deckung des Erwerbsausfalls infolge Todesfalls gut versichert ist. Scheidungen oder Trennungen haben vergleichsweise gravierende- re finanzielle Folgen. Mit rund 80 000 Franken verfügt eine Frau mit Witwenrente und mit Kind über nahezu 20 000 Franken mehr als eine alleinerziehende Frau. Im Gegensatz zu den alleinstehenden, nicht verwitweten Frauen ist die Erwerbsquote von Witwen mit Kind höher. 2006 erzielten zwei Drittel der kinderlosen Witwenren- tenbezügerinnen ein Erwerbseinkommen, während 72 Prozent der Witwen mit Kind erwerbstätig waren.

1.8.5 Automatische Anpassungsmechanismen

Eine bei der OECD in Auftrag gegebene Studie hat anhand eines internationalen Vergleichs die Umsetzungsmöglichkeiten und Erfahrungen automatischer Anpas-

23 Wanner, P. et al. (2012): Mortalité différentielle en Suisse 1990–2005, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 10/12, Bern. 24 Wanner, P. et al. 2008): La situation économique des actifs et des retraités, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 1/08, Bern. Wanner, P. et al. 2012): La situation économique des veuves et des veufs, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 5/12, Bern.

37

sungsmechanismen der Rentensysteme in den OECD-Ländern untersucht. 25 Dabei wurde festgestellt, dass es nur sehr wenigen Ländern tatsächlich gelungen ist, einen automatischen Anpassungsmechanismus in Kraft zu setzen. In den wenigen Län- dern, die einen solchen Mechanismus in der Altersvorsorge eingeführt haben, wurde dessen automatische Anwendung systematisch geändert oder auf politischer Ebene gestoppt. Deutschland und Schweden haben die automatische Anwendung ihres Anpassungsmechanismus nach der Krise von 2009 sistiert, um die Lebensbedingun- gen der Rentnerinnen und Rentner nicht zu verschlechtern. Eine zweite Studie hat mögliche Formen eines solchen automatischen Anpassungs- mechanismus in der AHV näher untersucht und drei Modelle entwickelt. 26 Zwei der vorgeschlagenen Steuerungsmechanismen sind «selbstregulierende Autopiloten», die nach ihrer Inkraftsetzung kein politisches Eingreifen mehr erfordern. Das dritte Modell, eine «institutionalisierte Navigationshilfe», sieht ein stufenweises Vorgehen vor, bei dem die finanzielle Verschlechterung der AHV Auslöser für die Interventi- on des Bundesrates und des Parlaments ist.

1.8.6 Eintrittsschwelle und Koordinationsabzug

Im Rahmen der 1. BVG-Revision wurden zur Verbesserung der beruflichen Vorsor- ge für Arbeitnehmende mit geringem Einkommen und für Teilzeitbeschäftigte die Eintrittsschwelle zur 2. Säule und der Koordinationsabzug gesenkt. Gemäss einer Evaluation 27 wurden durch die Senkung der Eintrittsschwelle schätzungsweise rund

140 000 Personen, überwiegend Frauen, Arbeitnehmende mit kleinem Einkommen

und Teilzeitbeschäftigte, neu der obligatorischen BVG-Versicherung unterstellt. Eine zweite Studie hat für kleine Einkommen und atypische Arbeitsverhältnisse (bspw. Kulturschaffende) die Auswirkungen der Herabsetzung der Eintrittsschwelle und des Koordinationsabzuges auf die betroffenen Arbeitgebenden und Arbeitneh- menden eruiert. 28 Es hat sich gezeigt, dass die meisten Unternehmen nicht versucht haben, die neue BVG-Pflicht zu umgehen und dass die Herabsetzung der Eintritts- schwelle fast nie eine Kürzung der Bruttolöhne bei bestehenden Arbeitsverhältnissen zur Folge hatte. Die Arbeitgebenden haben ihre Mehrkosten nur in seltenen Fällen auf die Arbeitnehmenden überwälzt und erklärten sich bereit, ihre soziale Verant- wortung wahrnehmen zu wollen.

25 D’Addio, A. et al. (2012): Towards Financial Sustainability Of Pension Systems. The Role Of Automatic-Adjustment Mechanisms in OECD and EU Countries, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 8/12, Bern. 26 Feld L. et al (2012): Steuerungsmechanismen in der AHV, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 7/12, Bern. 27 Bertschy, K. et al. 2010): Herabsetzung der Eintrittsschwelle in der 1. BVG-Revision, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 8/10, Bern. 28 Trageser, J. et al. (2011): Auswirkungen der Herabsetzung der Eintrittsschwelle im Rahmen der 1. BVG-Revision auf Arbeitgebende und Arbeitnehmende, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 2/11, Bern.

38

1.8.7 Verwaltungs- und Vermögensverwaltungskosten

In einer Studie wurde der allgemeine Verwaltungsaufwand, der im Rahmen der

2. Säule bei Vorsorgeeinrichtungen und Unternehmen entsteht, ermittelt. 29 Die

entsprechenden Kosten belaufen sich gemäss Studie auf rund 1,8 Milliarden Franken (2009), was einen durchschnittlichen Jahresaufwand von 391 Franken pro versicher- te Person ergibt. Sie werden von den Unternehmen (280 Millionen), den Vorsorge- einrichtungen (792 Millionen) und den Lebensversicherern (735 Millionen) getra- gen. Die Studie kommt zum Schluss, dass allein durch die Aufhebung oder Vereinfachung rechtlicher Regeln noch keine signifikanten Kosteneinsparungen möglich sind. Am kostenaufwändigsten ist nicht die Bearbeitung von Sonderereig- nissen wie Invaliditätsfällen, Todesfällen oder Vorbezügen im Rahmen der Wohnei- gentumsförderung. Vielmehr sind es die gängigen Aufgaben (Verarbeitung von Ein- und Austritten und Lohnänderungen), die pro Fall zwar nur wenig Aufwand verur- sachen, für die aufgrund ihrer Häufigkeit aber die meisten Kosten anfallen. Eine zweite Studie hat sich mit den Vermögensverwaltungskosten befasst. 30 Es hat sich herausgestellt, dass die Vermögensverwaltungskosten bei den Pensionskassen stark variieren und im Bereich zwischen 0,15 Prozent und 1,86 Prozent des Vorsor- gevermögens liegen. Eine Hochrechnung für alle Vorsorgeeinrichtungen ergibt bei einem gesamten Anlagevermögen von 698 Milliarden Franken (Ende 2009, inkl. Aktiven aus Versicherungsverträgen) einen Durchschnitt von 0,56 Prozent bzw. 3,9 Milliarden Franken. Von dieser Summe sind 795 Millionen Franken in den Betriebs- rechnungen der Vorsorgeeinrichtungen und 286 Millionen Franken in denjenigen der Lebensversicherer ausgewiesen, was einem Kostensatz von rund 0,15 Prozent entspricht.

29 Hornung, D. et al. (2011): Verwaltungskosten der 2. Säule in Vorsorgeeinrichtungen und Unternehmen, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 4/11, Bern. 30 Mettler, U. et al. (2011): Vermögensverwaltungskosten in der 2. Säule, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, 3/11, Bern.

39

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Bestimmungen zum Rentenbezug

2.1.1 Allgemeines

Das gesetzliche Rentenalter ist nur einer von mehreren Faktoren, die den Zeitpunkt des tatsächlichen Altersrücktritts bestimmen. Weitere Faktoren wie die Ressourcen und persönliche Vorlieben, die Alters- und Personalpolitik des Unternehmens und die Arbeitsmarktsituation spielen ebenfalls eine wichtige Rolle. Diese Feststellung wurde von den Studien «Altersrücktritt im Kontext der demografischen Entwick- lung» und «Ältere Personen am Arbeitsmarkt: die Arbeitsmarktsituation der Perso- nen ab 50 Jahren und der Übergang in den Ruhestand» 31 bestätigt (vgl. Ziff. 1.8). Sie zeigen eine nach wie vor erhebliche zeitliche Abweichung zwischen dem tat- sächlichen Altersrücktritt, das heisst dem Zeitpunkt, in dem die Personen endgültig aufhören zu arbeiten (64,1 Jahre bei den Männern und 62,6 Jahre bei den Frauen), und dem im AHVG festgelegten Rentenalter. Rund 40 Prozent beenden ihre Arbeit aus unterschiedlichen Gründen früher und ein Drittel arbeitet nach dem Eintritt ins AHV-Rentenalter weiter. Bei diesem Drittel handelt es sich vorwiegend um Selbst- ständigerwerbende (drei Viertel) sowie Personen, die Teilzeit arbeiten oder eine spezifische Stelle besetzen. Im internationalen Vergleich ist die Schweiz eines der Länder mit den höchsten Erwerbsquoten älterer Beschäftigter. Mit den Jahren ist diese Beteiligung gewachsen, hat aber nicht das gesetzlich festgelegte Rentenalter erreicht. Ältere Arbeitnehmende wären zwar bereit, bei guten Arbeitsbedingungen länger zu arbeiten, die Unternehmenspolitik zugunsten älterer Beschäftigter ist aber lückenhaft. In gewissen Bereichen scheinen die Unternehmen jedoch an der Anstel- lung von Personen über das Rentenalter hinaus interessiert zu sein, vor allem dann, wenn ein Wissens- und Kompetenztransfer sichergestellt werden muss. Die Ergeb- nisse der Umfragen bei den Unternehmen und den älteren Arbeitnehmenden zeigen, dass ein echtes Interesse besteht, die Bedingungen für den Rentenbezug zu flexibili- sieren, um eine bessere Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Pensionierung zu ermöglichen. 32 Viele Versicherte erachten den Wunsch nach einer Flexibilisierung der Rentenbe- zugsbedingungen als legitim, da ältere Personen aus verschiedenen Gründen oft Schwierigkeiten haben, bis zum Rentenalter im Erwerbsleben zu bleiben. Ausser- dem haben sich die Arbeitsmarktmarkttendenzen mit der Teilzeitarbeit, die beson- ders Frauen betrifft 33, der Mehrfachbeschäftigung und dem Wunsch nach einem gleitenden Übergang in den Ruhestand verändert. Ein schrittweiser Übergang in den Ruhestand, wie es in zahlreichen Vorsorgeeinrichtungen bereits erlaubt ist, sollte sowohl in der AHV als auch in der beruflichen Vorsorge möglich sein. Ziel der Vorlage ist es deshalb, sämtliche Bestimmungen von AHVG und BVG aufeinander abzustimmen, um die Vorschriften des Rentenbezugs zu lockern und den individuel-

31 Judith Trageser, Stefan Hammer, Juliane Fliedner, «Altersrücktritt im Kontext der demografischen Entwicklung», Beiträge zur Sozialen Sicherheit Nr. 11/12; M. Kolly, Ältere Personen und Arbeitsmarktbeteiligung, Beiträge zur Sozialen Sicherheit, Materialband zum Forschungsbericht, Nr. 11/12. 32 Diese Angaben stammen aus der Studie «Altersrücktritt im Kontext der demografischen Entwicklung», op. cit. 33 58,5 Prozent der Frauen sind teilzeiterwerbstätig, bei den Männern beläuft sich der entsprechende Anteil auf 13,8 Prozent. Quelle: SAKE 2012, Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigung, Jahresdurchschnitt.

40

len Bedürfnissen der älteren Arbeitnehmenden und den Arbeitsmarkttendenzen besser gerecht zu werden. Die Weiterführung der Erwerbstätigkeit über das Refe- renzalter hinaus wird nicht nur mit der Flexibilisierung des Rentenbezugs zur besse- ren Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Ruhestand und der Anhebung des Min- destrentenalters in der beruflichen Vorsorge auf das Niveau der AHV gefördert, sondern auch durch die Anrechnung der nach dem 65. Altersjahr einbezahlten AHV- Beiträge, die zu einer Leistungsverbesserung und einer Annäherung des tatsächli- chen Rentenalters an das Referenzalters führt. In der beruflichen Vorsorge hingegen endet die gesetzliche Pflicht zur Äufnung von Altersgutschriften mit Erreichen des Referenzalters. Darüber hinaus können die Vorsorgeeinrichtungen in ihren Regle- menten eine Weiteräufnung bei Weiterarbeit anbieten (vgl. Art. 33b BVG).

2.1.2 Einheitliches Referenzalter 65 für Frauen und Män-

ner • In der 1. und 2. Säule gilt das Referenzalter von 65 Jahren für Frauen und Männer. • Eine Erhöhung des Referenzalters über 65 Jahre hinaus ist nicht gerechtfer- tigt. • Die Harmonisierung des Referenzalters bei 65 verbessert die BVG-Renten der Frauen.

Heute liegt das ordentliche AHV-Rentenalter der Frauen bei 64 Jahren, das der Männer bei 65 Jahren. 34 Die gleichen Altersvorgaben gelten auch in der beruflichen Vorsorge. Es steht den Vorsorgeeinrichtungen allerdings frei, in ihrem Reglement ein anderes Alter festzulegen (vgl. Ziff. 2.1.3.1). Das Rentenalter ist die Schlüsselgrösse in der Altersvorsorge. Es entscheidet, wann eine Person eine Rente ohne Kürzung (Rentenvorbezug), aber auch ohne Zuschlag (Rentenaufschub) beziehen kann. Das Rentenalter ist grundsätzlich auch der End- punkt für die allgemeine Beitragspflicht in der AHV und der beruflichen Vorsorge. Ebenso kann eine Rente der IV bis zu diesem Grenzalter bezogen werden. Die Bedeutung des Rentenalters beschränkt sich aber nicht nur auf die Altersvorsorge. Ins Gewicht fallen insbesondere die Beziehungen zur Arbeitswelt. Das Rentenalter führt vielfach zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses, auch wenn nicht immer ein direkter Zusammenhang zwischen dem Altersrentenbezug und der Aufgabe der Erwerbstätigkeit gegeben ist. Bei arbeitslosen Personen bildet es den Schlusspunkt der Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Häufig ist es auch ausschlaggebend

34 Für Männer liegt das Rentenalter seit der Einführung der AHV im Jahre 1948 unverändert bei 65 Jahren. Für Frauen wurde es dagegen mehrmals angepasst. 1948 galt grundsätzlich auch für Frauen das Rentenalter 65. Eine Ehepaarrente wurde aber bereits ausgerichtet, wenn der Mann 65, die Frau jedoch erst 60 Jahre alt war. 1957 wurde das Rentenalter der Frauen auf 63 Jahre und 1964 auf 62 Jahre gesenkt. Im Rahmen der Konsolidierungsmassnahmen der 9. AHV-Revision wurde 1979 das Grenzalter der Frau- en für die Ehepaarrente auf 62 Jahre angehoben. Im Rahmen der 10. AHV-Revision wurde das Rentenalter der Frauen in einem ersten Schritt auf 63 Jahre (im Jahr 2001) und in einem zweiten Schritt auf 64 Jahre (im Jahr 2005) angehoben. Eine Erhöhung des Rentenalters der Frauen auf 65 Jahre wurde im Rahmen der Vorlagen zur 11. AHV- Revision vorgeschlagen.

41

für Lösungen im Zusammenhang mit Sozialplänen. Eine Änderung des Rentenalters in der AHV hat also etliche Auswirkungen in andern Bereichen. Angesichts der Anforderungen an die Flexibilisierung des Rentenbezugs und die Notwendigkeit, ein Rentenalter beizubehalten, das den Anspruch auf Altersleistun- gen ohne Kürzung oder Zuschlag garantiert, wird vorgeschlagen, den Begriff des ordentlichen Rentenalters durch den des Referenzalters zu ersetzen. Die Begriffsän- derung sorgt zudem für eine bessere Unterscheidung des Rentenbezugs und des Erwerbsverhaltens, denn das Referenzalter bestimmt zwar den Zeitpunkt für den Bezug der Altersleistungen, deckt sich aber nicht immer mit dem Rückzug aus dem Erwerbsleben. Dieses Referenzalter wird auf 65 Jahre für Frauen und Männer fest- gelegt und gilt für die 1. und die 2. Säule. Es bestimmt auch den Koordinationszeit- punkt mit den anderen Bereichen und den anderen Sozialversicherungen.

2.1.2.1 Gründe für die Vereinheitlichung des Referenzalters

bei 65 Jahren Bei der Diskussion über die Höhe des Referenzalters müssen einerseits die demogra- fische Entwicklung, andererseits aber auch sozialpolitische und arbeitsmarktliche Aspekte in Betracht gezogen werden. Heute besteht eine erhebliche zeitliche Abwei- chung zwischen dem Bezug der Altersleistungen und dem Zeitpunkt, in dem die Personen tatsächlich aufhören zu arbeiten. Bei den Frauen ist dieser Unterschied noch ausgeprägter. Das durchschnittliche Alter beim Rückzug aus dem Erwerbsle- ben liegt bei 64,1 Jahren für Männer und bei 62,6 Jahren für Frauen, deckt sich also nicht mit dem gesetzlichen Rentenalter. Mit der Vereinheitlichung des Referenzal- ters bei 65 Jahren soll in erster Linie dieses durchschnittliche Erwerbsaustrittsalter auf 65 Jahre angehoben werden. Dazu muss den Personen durch entsprechende Regelungen die Möglichkeit gegeben werden, wenn möglich bis zum Alter von 65 Jahren und falls gewünscht darüber hinaus im Erwerbsleben zu bleiben. Die Erhö- hung des Referenzalters für Frauen auf 65 Jahren reicht als alleinige Massnahmen nicht aus, um das effektive Alter für den Rückzug aus dem Erwerbsleben an diese Altersgrenze anzunähern. Dazu müssen die Rahmenbedingungen verbessert werden, insbesondere braucht es eine Familienpolitik zur Vereinbarkeit von Beruf und Fami- lie, damit Frauen möglichst früh im Arbeitsmarkt Fuss fassen können und einen Beschäftigungsgrad haben, der es ihnen erlaubt, sich beruflich weiterzuentwickeln. Eine allgemeine Erhöhung des Referenzalters über 65 Jahre hinaus wäre mit der gegenwärtigen Arbeitsmarktsituation nicht vereinbar. Wie im Rahmen der Vorarbei- ten zur Arbeitsmarktanalyse 35 festgestellt wurde, ist die Unternehmenspolitik zu- gunsten älterer Arbeitnehmender trotz einer hohen Erwerbsquote älterer Beschäftig- ter lückenhaft. Die Unternehmen selbst lehnen eine solche Erhöhung ab. Ältere Arbeitnehmende bekunden zudem oft Schwierigkeiten, bis zum Alter von 65 Jahren und darüber hinaus im Erwerbsleben zu bleiben. Angestrebt wird deshalb ein ein- heitliches Referenzalter für Männer und Frauen auf dem heutigen Niveau der Män- ner. Damit Erwerbstätige unter besseren Bedingungen bis zum Referenzalter und, sofern gewünscht und möglich, auch darüber hinaus arbeiten können, müssen die Bedingungen des Rentenbezugs gelockert und flexibler gestaltet werden. Eine

35 Altersrücktritt im Kontext der demografischen Entwicklung, opt. cit.

42

Flexibilisierung würde zudem den individuellen Bedürfnissen der Versicherten und der realen Arbeitsmarktsituation (vgl. Ziff. 2.1.3) besser gerecht werden. Die Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren entspricht im Übrigen der realen Entwicklung in einigen Vorsorgeeinrichtungen, die dieses Referenzalter bereits in ihren Reglementen festgelegt haben. Für 18 Prozent der BVG-versicherten Frauen liegt das reglementarische Rentenalter heute bei 65 Jahren. In der beruflichen Vorsorge führt die Vereinheitlichung des Rentenalters bei 65 Jahren zu einer Erhö- hung des Altersguthabens der Frauen und somit zu einer Rentenverbesserung von rund 4 bis 5 Prozent. Diese Verbesserung ergibt sich aus der längeren Dauer des Sparprozesses.

2.1.2.2 Schrittweise Anhebung des Referenzalters auf 65

Jahre Wenn die Versicherten ihre Altersvorsorge früh genug planen und keine plötzlichen Änderungen ihres Vorsorgeplans in Kauf nehmen sollen, braucht es Übergangsbe- stimmungen für eine schrittweise Anhebung des Referenzalters auf 65 Jahre. Es wird deshalb vorgeschlagen, das Referenzalter der Frauen sowohl in der AHV wie auch im BVG von heute 64 jährlich um zwei Monate auf 65 Jahre anzuheben. Die Erhöhung setzt frühestens ein Jahr nach dem Inkrafttreten der Änderung ein, so dass nach einer sechsjährigen Übergangszeit das Referenzalter der Frauen bei 65 Jahren liegt. Das Referenzalter wird wie folgt gestaffelt angehoben: Tabelle 2-1 Schrittweise Anhebung des Referenzalters auf 65 Jahre Jahr Referenzalter

Inkrafttreten der Änderung 64 Jahre + 1 Jahr 64 Jahre und 2 Monate

2 Jahre 64 Jahre und 4 Monate

3 Jahre 64 Jahre und 6 Monate

4 Jahre 64 Jahre und 8 Monate

5 Jahre 64 Jahre und 10 Monate

6 Jahre 65 Jahre

Im Gegensatz zur 10. AHV-Revision und den beiden Vorlagen für die 11. AHV- Revision, sind keine Übergangsbestimmungen in Form von reduzierten Kürzungs- sätzen für den Vorbezug der Rente vorgesehen. Es wurde festgestellt, dass ein derartiges Vorgehen einen Anreiz darstellt, die Rente vorzubeziehen. Tatsächlich ist seit dem Auslaufen der Übergangsbestimmungen der 10. AHV-Revision, welche einen Kürzungssatz von 3,4 Prozent anstelle von 6,8 Prozent für die ersten Jahrgän- ge vorsahen, die von der Anhebung des Rentenalters von 63 auf 64 Jahren betroffen waren, der Anteil der Frauen, welche ihre Rente vorbeziehen, von 27,4 Prozent auf 11,4 Prozent gesunken und hat damit praktisch das Niveau der Männer erreicht, welches 10,4 Prozent beträgt.

43

2.1.2.3 Finanzielle Auswirkungen der Erhöhung des Refe-

renzalters Die nachfolgende Tabelle 2-2 zeigt die finanziellen Auswirkungen der Anhebung des Referenzalters in der AHV für Frauen in ihrer zeitlichen Entwicklung, (Redukti- on der Ausgaben und Erhöhung der Beitragseinnahmen) ausgehend von einem Inkrafttreten der Änderung im Jahr 2019 und einer Anhebung des Referenzalters der Frauen um zwei Monate jährlich. Tabelle 2-2 Auswirkung der Anhebung des Referenzalters für Frauen auf 65 Jahre Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013

Jahr Ausgaben Einnahmen Total

2019 0 0 0 2020 - 139 6 -145 2021 - 276 19 -295 2022 - 409 34 -444 2023 - 573 47 -620 2024 - 719 63 -783 2025 - 901 83 -984 2026 -1 056 99 -1'155 2027 -1 110 130 -1'240 2028 -1 117 141 -1'258 2029 -1 139 115 -1'254 2030 -1 110 103 -1'213

In der obligatorischen beruflichen Vorsorge bewirkt die Erhöhung des Referenzal- ters das Weiteräufnen von BVG-Altersguthaben sowie die Weiterführung des Inva- liditätsschutzes um ein Jahr. Entsprechende finanzielle Auswirkungen könnten sich, je nach reglementarischer Ausgestaltung der entsprechenden Vorsorgeeinrichtung, in der Erhöhung des massgebenden Altersguthabens zur Ermittlung der Hinterlasse- nen- und Invalidenleistungen ergeben sowie in der um ein Jahr längeren Ausrichtung von Invalidenleistungen, sofern diese reglementarisch bei Erreichen des Referenzal- ters in eine Altersleistung umgewandelt werden. 36 Diese Verschiebungen dürften sich jedoch nur in einer äusserst geringfügigen Art und Weise finanziell bemerkbar machen, so dass auf entsprechende Berechnungen verzichtet wurde.

36 In der obligatorischen beruflichen Vorsorge wird die Invalidenleistung bei Erreichen des Referenzalters nicht in eine Altersleistung umgewandelt. Viele Reglemente von Vorsorgeeinrichtungen sehen aber ein solches System vor.

44

2.1.3 Flexibilisierung des Rentenbezugs

• Der Versicherte kann den Zeitpunkt des Altersrentenbezuges frei wählen. • Die Rente kann sowohl in der 1. als auch in der 2. Säule ab 62 Jahren vorbe- zogen werden. Ein Aufschub ist bis 70 möglich. • Beim Aufschub wird die Rente erhöht, beim Vorbezug wird sie gekürzt. • Der schrittweise Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhestand ist dank Teilpensionierung möglich.

2.1.3.1 Geltende Regelung

Die geltende AHV- und BVG-Regelung kennt bereits eine gewisse Flexibilität. Diese soll ausgeweitet werden. In der AHV beträgt das Mindestalter für den Vorbe- zug der Rente für Frauen 62 Jahre, für Männer 63 Jahre. In der beruflichen Vorsorge können die Reglemente der Vorsorgeeinrichtungen ein Mindestalter für den Bezug einer Altersleistung frühestens ab dem vollendeten 58. Altersjahr vorsehen. 37 Ein früherer Bezug der Rente ist zulässig bei betrieblichen Restrukturierungen oder aus Gründen der öffentlichen Sicherheit. In der AHV kann der Rentenbezug längstens bis zum vollendeten 70. Altersjahr aufgeschoben werden. In der beruflichen Vorsor- ge können die Vorsorgeeinrichtungen ebenfalls den Aufschub bis Alter 70 sowie weitere Beiträge auf freiwilliger Basis vorsehen. Beides ist von der Weiterführung der Erwerbstätigkeit abhängig. In der Praxis sind aktuell fast 60 Prozent der versi- cherten Personen einem Vorsorgereglement unterstellt, das den Altersrücktritt ab 58 Jahren erlaubt. Aufschubs- und Teilbezugsmöglichkeit sind jedoch noch nicht im gleichen Ausmass verbreitet.

2.1.3.2 Übersicht über den flexiblen Rentenbezug

Für die AHV wird folgende Lösung vorgeschlagen: − Männer und Frauen können ihre Altersrente höchstens drei Jahre, das heisst ab 62 Jahren vorbeziehen. Im Vergleich zur geltenden Regelung ergibt dies ein zusätzliches Vorbezugsjahr. − Im Gegensatz zur geltenden Regelung, die einen Rentenvorbezug mit 62 oder 63 Jahren für Frauen und mit 63 oder 64 Jahren für Männer erlaubt, schlägt die Vorlage einen Vorbezug der Altersrente auf monatlicher Basis vor. − Es kann sowohl die ganze Altersrente als auch nur ein Teil davon (zwischen

20 und 80 Prozent) vorzeitig bezogen werden. Versicherte können den pro-

zentualen Anteil der Rente, den sie vorbeziehen möchten, frei wählen und den Bezug des verbleibenden Rententeils auf später verschieben. Die Person kann ihre Erwerbstätigkeit sowohl bei einem Bezug der ganzen Rente als auch bei einem anteiligen Vorbezug fortsetzen.

37 Art. 1i Abs. 1 BVV2. Diese Untergrenze wurde in der 1. BVG-Revision festgelegt.

45

− Neu wird es möglich sein, eine Teilaltersrente mit einer Teilinvalidenrente oder einer Witwen- bzw. Witwerrente zu kombinieren. − Fehlende Beitragsjahre bis zum Referenzalter werden bei der Berechnung der vorgezogenen Altersleistung neu berücksichtigt. Bei einem Vorbezug weist die Person nicht die gleiche Anzahl Beitragsjahre auf wie die Versi- cherten ihrer Altersklasse und kann somit keine vollständige Beitragsdauer geltend machen. Im Gegenzug wird die Beitragspflicht für Nichterwerbstäti- ge beim Bezug der ganzen Rente aufgehoben. − Die Altersrente kann mit den Beitragszahlungen zwischen Vorbezug und Referenzalter und denjenigen nach dem Referenzalter verbessert werden. Für die berufliche Vorsorge werden folgende Änderungen vorgeschlagen: Die gesetzlichen Regelungen der beruflichen Vorsorge sollen allen Versicherten in ähnlicher Weise Flexibilität bei der Pensionierung sichern, wie dies in der 1. Säule vorgesehen ist. Nur wo materielle Unterschiede zwischen den beiden Systemen bestehen, wie zum Beispiel die enge Verbindung zwischen dem konkreten Arbeits- verhältnis und dem Vorsorgeverhältnis oder die Steuerrelevanz der Vorgänge, werden diese besonders berücksichtigt. − Gleich wie in der AHV wird eine gesetzliche Regelung eingeführt, in der al- le Vorsorgeeinrichtungen ihren Versicherten ab Alter 62 einen vorzeitigen Bezug der Altersleistung ermöglichen müssen. Der früheste mögliche Zeit- punkt für den Bezug einer Altersleistung wird von Alter 58 auf Alter 62 er- höht, wobei Ausnahmen für besondere Situationen möglich sind. − Die Vorsorgeeinrichtungen müssen mindestens drei Schritte für den Bezug der Altersleistung anbieten, wobei der erste Schritt beim Vorbezug mindes- tens 20 Prozent der Altersleistung betragen muss. Bei Kapitalbezügen kön- nen die Vorsorgeeinrichtungen nicht mehr als drei Schritte vorsehen. − Ebenso soll der Aufschub des Rentenbezugs bis zum Alter 70 für alle mög- lich werden, sofern im entsprechenden Umfang eine Erwerbstätigkeit ausge- übt wird. − Die gesetzliche Beitragspflicht endet im Zeitpunkt des Referenzalters. Die Vorsorgeeinrichtungen können in ihren Reglementen anbieten, dass bis zum Ende der Erwerbstätigkeit bzw. längstens bis zum Alter von 70 Jahren Bei- träge einbezahlt werden und so die Weiteräufnung von Altersguthaben er- möglichen. Sowohl in der AHV als auch in der beruflichen Vorsorge soll auch eine Kombinati- on von Vorbezug und Aufschub möglich sein.

2.1.3.3 Teilrentenbezug

Die geltende Regelung in der AHV sieht keine Möglichkeit vor, nur einen Teil der Altersrente vorzubeziehen oder aufzuschieben. Ein sanfter, gleitender Übergang in den Ruhestand ist jedoch ein häufig geäusserter Wunsch von Unternehmen und Versicherten. Er nützt nicht nur der betroffenen Person, die sich besser auf ihr neues Leben einstellen kann, sondern auch dem Unternehmen, das während ein paar zu-

46

sätzlichen Jahren von den Kenntnissen der oder des Mitarbeitenden profitieren kann und genügend Zeit hat, die Nachfolge zu regeln. Um dem Wunsch nach Flexibilisierung zu entsprechen, soll es neu möglich sein, einen frei wählbaren Anteil der Altersrente vorzubeziehen oder aufzuschieben. Da der Teilrentenbezug den schrittweisen Übergang vom Erwerbsleben in den Ruhe- stand ermöglichen soll und ein Arbeitstag pro Woche 20 Prozent entspricht, wird dieser Prozentsatz als Mindestgrösse für den Vorbezug vorgeschlagen. Der maxima- le Anteil soll bei 80 Prozent liegen. Die Festlegung einer Obergrenze ist nötig, um zwischen dem Vorbezug der ganzen oder einer anteiligen Rente zu unterscheiden, da beim Bezug der ganzen Rente die Beitragspflicht entfällt. Im Fall einer Kombination von Vorbezug und Aufschub kann die versicherte Person den Prozentsatz des Ren- tenteils zwischen 62 und 70 Jahren einmal ändern. Sie kann von dieser Möglichkeit entweder während des Vorbezugs oder während des Aufschubs Gebrauch machen. Mit dieser Einschränkung soll eine möglichst einfache und effiziente Anwendung der AHV sichergestellt werden, die gleichzeitig flexibel genug ist, um Änderungen der persönlichen Situation der Versicherten zu berücksichtigen. In der obligatorischen beruflichen Vorsorge sieht das geltende Gesetz den Teilbezug von Altersleistungen nicht vor, die Reglemente der Vorsorgeeinrichtungen können ihn aber anbieten. Neu sollen alle Versicherten einen Anspruch auf Teilbezug der Altersleistung haben, der mit der AHV-Regelung koordiniert ist. Konkret muss jede Vorsorgeeinrichtung die Möglichkeit eines gleitenden Übertritts von der Erwerbstätigkeit in den Ruhestand in mindestens drei Schritten anbieten. Dabei muss beim ersten Schritt des Vorbezuges mindestens 20 Prozent der Alters- leistung bezogen werden. Die Vorsorgeeinrichtungen können in den Reglementen auch feinere Abstufungen des Rentenbezugs vorsehen und haben weiterhin die Freiheit, den Versicherten die Weiterversicherung eines früheren Lohnniveaus (vgl. Art. 33a BVG) und weitere Beiträge nach dem Referenzalter (vgl. Art. 33b BVG) anzubieten. Dadurch sind über die gesetzliche Mindest-Flexibilität hinaus vielfältige Kombinationen möglich. Beim teilweisen Rückzug aus dem Erwerbsleben vor Erreichen des Referenzalters soll es der versicherten Person freistehen, ob sie im Umfang der Reduktion einen Teil der Altersleistung vorbeziehen will. Ab Erreichen des Referenzalters kann hingegen nur noch derjenige Teil der Altersleistung aufgeschoben werden, der aufgrund der reglementarischen Bestimmung der Vorsorgeeinrichtung und des zu diesem Zeitpunkt versicherten Lohnes maximal an Altersguthaben hätte angespart werden können. Nach Erreichen des Referenzalters ist der Aufschub somit nach wie vor an die Weiterführung der Erwerbstätigkeit gebunden. Aufgrund der Komplexität und der vielfältigen Konstellationen, die sich hierbei ergeben können, soll der Bun- desrat Ausführungsbestimmungen erlassen können.

2.1.3.4 Rentenbezug vor dem Referenzalter

2.1.3.4.1 Vorbezug der AHV-Rente Nach geltendem Recht wird der Rentenbetrag beim Vorbezug der Altersrente um 6,8 Prozent pro Vorbezugsjahr gekürzt (Art. 56 Abs. 2 AHVV). Diese Kürzung trägt

47

einerseits der längeren Rentenbezugsdauer und andererseits dem Beitragsausfall Rechnung. 38 Die Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren erfordert auch eine Verein- heitlichung der Rentenvorbezugsregelung. Männer und Frauen sollen ihre Rente ab

62 Jahren vorbeziehen können, was im Vergleich zu heute ein zusätzliches Vorbe-

zugsjahr für Männer ergibt. Wie im geltenden Recht wird die ganz oder anteilig vorbezogene AHV-Rente nach versicherungstechnischen Grundsätzen gekürzt. Mit dieser Rentenkürzung wird der auf die Altersrente gewährte Vorschuss in Raten zurückbezahlt. Damit soll einer Person der gleiche Rentenbetrag garantiert werden, unabhängig davon, ob sie die Rente vorzeitig oder ab dem Referenzalter bezieht. Die Anwendung dieser versicherungstechnischen Regeln in der AHV gewährleistet der Versicherung und den Personen, die von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, Kostenneutralität. Als Folge der längeren Lebenserwartung müssen die versiche- rungstechnischen Kürzungssätze nach unten korrigiert und an die Lebenserwartung des Jahres 2020 angepasst werden. Die neuen Kürzungssätze sind in der folgenden Tabelle aufgeführt. Der Bundesrat wird die Änderung im Rahmen der Anpassung der AHV-Verordnung (Art. 56 AHVV) vornehmen. Tabelle 2-3 Neue versicherungstechnische Kürzungssätze beim Vorbezug der AHV-Rente in Prozent Vorbezugsjahre 1 Jahr 2 Jahre 3 Jahre

Kürzungssatz 4,1 7,9 11,4

Die versicherte Person kann genauso wie die ganze Rente auch nur einen Teil davon beziehen. Während der Vorbezugsperiode hat sie die Möglichkeit, den Prozentsatz einmal zu erhöhen, bevor sie den verbleibenden Rententeil bezieht. Entscheidet sich die Person mit 62 Jahren für einen Vorbezug von 30 Prozent, kann sie diesen Anteil mit 63 Jahren um 20 Prozent erhöhen und mit 64 oder 65 Jahren die ganze Rente verlangen. Bei einem Teilvorbezug wird nur der vorbezogene Teil versicherungstechnisch gekürzt. Später vorbezogene Rententeile werden demnach weniger stark und nicht vorbezogene Teile versicherungstechnisch gar nicht gekürzt. Der vorbezogene Teil wird aufgrund der effektiven Beitragsdauer im Zeitpunkt des Vorbezugs berechnet. Bei einer Erhöhung des Rententeils während der Vorbezugsperiode wird die Rente nach den gleichen Grundlagen berechnet wie beim Vorbezug des ersten Rententeils. Um den administrativen Aufwand zu verringern, ändert sich einzig der versiche- rungstechnische Kürzungssatz. Sobald das Referenzalter erreicht ist, wird die Rente unter Berücksichtigung der Beitragsdauer während des Vorbezugs und – wie heute schon – des bereits bezogenen Rentenbetrags neu berechnet. Im Gegensatz zur aktuellen Regelung sind die Hinterlassenenrenten, die nach einem ganzen oder anteiligen Rentenvorbezug gewährt werden, nicht von der versiche- rungstechnischen Kürzung betroffen. Sie müssen von der Altersrente getrennt wer-

38 Die Beitragspflicht endet heute erst mit Vollendung des 65. Altersjahres, selbst wenn die Rente vorbezogen wurde. Personen, die die Rente vorbeziehen, bezahlen in der Regel aber Beiträge als nichterwerbstätige Versicherte. Diese Beiträge sind niedriger als die Beiträge, die sie als Erwerbstätige bezahlen müssten.

48

den, damit sie nicht vom Verhalten des Altersrentenbezügers bzw. der Altersrenten- bezügerin beeinflusst werden.

2.1.3.4.2 Vorzeitiger Bezug der Altersleistung in der berufli- chen Vorsorge Die in der AHV geltenden Grundsätze werden im BVG übernommen. Der komplette Vorbezug setzt allerdings die Aufgabe der Erwerbstätigkeit beim Arbeitgeber, dessen Vorsorgeeinrichtung eine Rente ausrichtet, voraus. Dies hindert jedoch die Weiterführung der Erwerbstätigkeit bei einem anderen Arbeitgeber oder die Wieder- aufnahme der Erwerbstätigkeit zu einem späteren Zeitpunkt bei demselben Arbeit- geber nicht. Wird eine Rente vor dem Referenzalter von 65 Jahren bezogen, hat dies eine versicherungsmathematische Kürzung des Umwandlungssatzes zur Folge. Nach geltendem Recht können die Vorsorgeeinrichtungen ihren Versicherten zu- sätzliche Einkäufe für den Auskauf der Rentenkürzung beim vorzeitigen Bezug der Altersleistung anbieten. Diese Einkäufe können vom steuerbaren Einkommen abge- zogen werden. Dies kann im Ergebnis den frühzeitigen Austritt aus dem Erwerbsle- ben fördern. Um den Zeitpunkt des Erwerbsaustrittes aufzuschieben und die steuer- lichen Anreize eines vorzeitigen Altersrücktritts zu verringern, wird das Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen in der beruflichen Vorsorge, mit einer Übergangsfrist von fünf Jahren von 58 auf 62 Jahre angehoben. Die bestehen- den Ausnahmen, welche älteren Arbeitnehmern vor Alter 58 einen vorzeitigen Altersrücktritt ermöglichen, bleiben erhalten. Dies ist bei betrieblichen Restrukturie- rungen und Massenentlassungen oder bei gewissen Berufsgruppen, denen eine Weiterführung der Arbeit über ein gewisses Alter hinaus aus Gründen der öffentli- chen Sicherheit nicht mehr möglich ist und die vom Arbeitgeber nicht weiterbe- schäftigt werden können, der Fall. Zusätzlich muss im Zusammenhang mit dem flexiblen Altersrücktritt eine neue Ausnahme vorgesehen werden. Es handelt sich um spezielle Regelungen für kollektiv finanzierte Rücktritte, beispielsweise auf der Grundlage von Gesamtarbeitsverträgen. Die Erhöhung des frühste möglichen Rück- trittsalters in der beruflichen Vorsorge von Alter 58 auf Alter 62 stellt die bereits existierenden kollektiv finanzierten flexiblen Rücktrittsmöglichkeiten, wie bei- spielsweise diejenige im Baugewerbe (vorzeitiger Rücktritt ab Alter 60) daher nicht in Frage. 39 Für Personen, die vor Inkrafttreten dieser Änderung bereits einen Auskauf der Leistungskürzung für den vorzeitigen Altersrücktritt (Art. 1b der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2] 40) vor Alter

62 vorgenommen haben, wird der Bundesrat eine angemessene Regelung treffen.

39 Derartige Vereinbarungen sollen von der Anhebung des Mindestrentenalters schon deshalb nicht betroffen werden, weil dies andernfalls negative Rückwirkungen auf die IV haben könnte. 40 SR 831.441.1

49

2.1.3.4.3 Beitragspflicht während des Vorbezugs und Auswir- kungen auf die Rente In der AHV hat der Rentenvorbezug heute keinen Einfluss auf die Beitragspflicht. Sie endet am Ende des Monats, in dem die versicherte Person das gesetzliche Ren- tenalter erreicht hat (Art. 3 Abs. 1 AHVG). Die Betroffenen verstehen oft nicht, weshalb sie aufgrund ihres Wohnsitzes in der Schweiz nach dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben, wenn sie bereits eine Rente beziehen, weiter beitragspflichtig sind. Auf umso mehr Unverständnis stösst diese Regelung, weil die während des Bezugs der AHV-Rente einbezahlten Beiträge bei der Bemessung der Rente nicht angerechnet werden. Die Vorlage sieht eine Abschaffung der Beitragspflicht von Nichterwerbstätigen an die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invaliden- versicherung und den Erwerbsersatz im Falle eines Vorbezuges einer ganzen Alters- rente vor. Derzeit liegt dieser Beitrag bei mindestens 392 Franken und höchstens

19 600 Franken pro Jahr (Art. 28 Abs. 1 AHVV). Mit dieser neuen Regelung könn-

ten die in der Schweiz wohnhaften Rentnerinnen und Rentner denjenigen im Aus- land, die eine Rente vorbeziehen, aber nicht beitragspflichtig sind, gleichgestellt werden. Die Aufhebung der Beitragspflicht betrifft auch die EU-Bürgerinnen und Bürger, die ihr 62. Altersjahr vollendet haben und aus einem EU-Mitgliedstaat eine ganze Rente beziehen (vgl. Ziff. 5.2.5.4). Personen, die nur einen Teil ihrer Rente vorbeziehen, bleiben hingegen bis zum Referenzalter beitragspflichtig, weil davon ausgegangen werden kann, dass der Teilvorbezug mit der Ausübung einer Erwerbstätigkeit einhergeht. Als Ausgleich zur Aufhebung der Beitragspflicht wird bei der Bemessung der Al- tersrente der kürzeren Erwerbskarriere Rechnung getragen. Anders als bei der gel- tenden Regelung wird die kürzere Erwerbskarriere beim Vorbezug der ganzen Rente berücksichtigt und bei der Bemessung der Rente werden die fehlenden Beitragsjahre bis zum Referenzalter angerechnet. Ein Vorbezugsjahr hat eine entsprechende Kürzung der Beitragsdauer zur Folge, was einer Kürzung der AHV-Rente um 2,27 Prozent entspricht. Die vorgezogene Rente wird folglich anhand der effektiven Beitragsdauer berechnet und beträgt somit 41 Jahre bei einem Vorbezug von drei Jahren, 42 Jahre bei einem Vorbezug von zwei Jahren und 43 Jahre bei einem Vor- bezug von einem Jahr. Die komplette Beitragsdauer von 44 Jahren wird wie heute angewandt, wenn die Person bis zum vollendeten 65. Altersjahr eine vollständige Beitragsdauer aufweist. Jugend-Beitragsjahre 41 können nicht dazu verwendet wer- den, durch den Vorbezug entstandene Beitragslücken zu füllen. Eine solche Mög- lichkeit würde im Widerspruch zur Aufhebung der Beitragspflicht stehen, die eine Rentenkürzung nach sich zieht. Eine Ausnahme ist für tiefe bis mittlere Einkommen vorgesehen (vgl. Ziff. 2.1.4). Jugend-Beitragsjahre können aber wie heute zum Auffüllen von Lücken dienen, die vor dem Vorbezug der AHV-Rente entstanden sind. Setzt die versicherte Person ihre Erwerbstätigkeit trotz des Vorbezugs der ganzen AHV-Rente fort, können die Beitragszeiten dazu verwendet werden, durch den Vorbezug entstandene Beitragslücken zu füllen, sofern die Person in diesem Zeit- raum ein Einkommen von mindestens 50 Prozent des massgebenden durchschnittli-

41 Sie entsprechen den Beiträgen, die vor dem 1. Januar nach Vollendung des

20. Altersjahres der versicherten Person bezahlt wurden.

50

chen Jahreseinkommens erzielt. 42 Auch die nach dem Referenzalter bezahlten Beiträge können zur Schliessung allfälliger während der Beitragszeit der versicher- ten Person entstandener Lücken herangezogen werden, sofern das erzielte Einkom- men mindestens 25 Prozent des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkom- mens beträgt. Werden diese Grenzen nicht erreicht, so können die bezahlten Beiträ- Beiträge zur Verbesserung der Altersrente bis hin zur Maximalrente berücksichtigt werden (vgl. Ziff. 2.1.3.6). Diese Bestimmungen gelten auch für Personen mit Teilrente. Bei der Bemessung der AHV-Rente werden somit zunächst die bis zum Referenzal- ter fehlenden Beiträge berücksichtigt. Sofern die Voraussetzungen erfüllt sind, wird die Rente im Referenzalter unter Berücksichtigung der Beitragszeiten zwischen dem Vorbezug und dem Referenzalter neu berechnet. In der obligatorischen beruflichen Vorsorge bleibt die Beitragspflicht auch beim Vorbezug eines Teils der Altersleistung bestehen, sofern die versicherte Person aufgrund ihres Lohnes noch der obligatorischen beruflichen Vorsorge untersteht. Dies hat die Weiteräufnung von Altersguthaben und entsprechend eine Erhöhung der Altersleistungen zur Folge. Dasselbe gilt beim Vorbezug der gesamten Alters- leistung, falls zu einem späteren Zeitpunkt erneut eine Erwerbstätigkeit aufgenom- men wird bzw. die Erwerbstätigkeit bei einem anderen Arbeitgeber weiter geführt wird.

2.1.3.4.4 Finanzielle Auswirkungen der Aufhebung der Bei- tragspflicht Die Abschaffung der Beitragspflicht beim Vorbezug einer ganzen Rente führt für die AHV zu einem Einnahmenausfall von 8 Millionen Franken im Jahr 2030, während die Rentenverbesserungen zu zusätzlichen Ausgaben von 30 Millionen Franken im Jahr 2030 führen (zu Preisen von 2013). Für die IV und die EO beträgt der Einnah- menausfall 1,3 Millionen, respektive 0,5 Millionen Franken.

2.1.3.5 Rentenbezug nach dem Referenzalter

Die geltende Regelung betreffend Aufschub der Altersrente über das Referenzalter von 65 Jahren hinaus bis zum 70. Altersjahr wird beibehalten. Eine Verlängerung über 70 Jahre hinaus ist nicht wünschenswert, da sie keinem nennenswerten Bedürf- nis zu entsprechen scheint. Neu soll es hingegen möglich sein, die Rente nur teilwei- se aufzuschieben. Die Versicherten können den Anteil der Rente, den sie beziehen möchten, frei wählen, dabei ihre Erwerbstätigkeit auf Wunsch fortsetzen und den Bezug des verbleibenden Rententeils auf später verschieben. Es besteht die Mög- lichkeit, den Anteil der aufgeschobenen Rente während der Aufschubszeit einmal zu erhöhen, bevor die ganze Rente bezogen wird. So kann die Person zum Beispiel 75 Prozent ihrer Altersrente aufschieben, diesen Anteil dann im Alter von 67 Jahren reduzieren (z.B. von 75 % auf 40 %) und schliesslich mit 68, 69 oder 70 Jahren die

42 Gemäss Art. 29quater setzt sich das massgebende durchschnittliche Jahreseinkommen aus den Erwerbseinkommen, den Erziehungsgutschriften und den Betreuungsgutschriften zusammen.

51

ganze Rente beziehen. Die aufgeschobene Rente wird wie heute durch den versiche- rungstechnischen Gegenwert der bis zum Aufschubszeitpunkt nicht bezogenen Leistungen erhöht. Da es neu unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist, die Beitragszeiten zwischen dem Referenzalter und dem 70. Altersjahr anzurechnen, kann die Person in diesem Zeitraum von der Ausgleichskasse eine einmalige Neube- rechnung der Rente verlangen.

Im Anschluss an eine vorgezogene Rente ausgerichtete Hinterlassenenrenten werden separat behandelt und nicht versicherungstechnisch gekürzt. Das gleiche gilt im Fall eines Aufschubs. Hinterlassenenrenten, die auf die aufgeschobene Rente folgen, werden somit nicht durch den versicherungstechnischen Gegenwert der nicht bezo- genen Leistung erhöht. Gleichzeitig und proportional zur aufgeschobenen Altersren- te ausbezahlte Kinderrenten sind von dieser Regelung nicht betroffen. Sie werden gleich behandelt wie die Hauptrente, von der sie abhängen, und somit analog der aufgeschobenen Hauptrente versicherungstechnisch erhöht. Wie die versicherungstechnischen Kürzungssätze werden auch die Aufschubszu- schläge an die Lebenserwartung des Jahres 2020 angepasst. Der Bundesrat wird die Änderung im Rahmen der Anpassung der AHV-Verordnung (Art. 55ter AHVV) vornehmen. Tabelle 2-4 Neue versicherungstechnische Zuschläge beim Aufschub der AHV-Rente in Prozent

1 Jahr 2 Jahre 3 Jahre 4 Jahre 5 Jahre

Aufschubszuschläge 4,4 9,1 14,2 19,7 25,7

Im BVG-Obligatorium sollen die Aufschubsmöglichkeiten auf der Grundlage der AHV-Regelung angepasst werden. Zur Förderung der Weiterarbeit nach dem Refe- renzalter, aber auch aus steuerlichen Gründen, wird der Rentenaufschub jedoch an die Weiterführung der Erwerbstätigkeit gebunden sein. Denn nur Personen die tatsächlich weiterarbeiten, sollen von der steuerprivilegierten beruflichen Vorsorge profitieren können. Im Falle eines Aufschubs wird es keine Beitragspflicht geben, damit keine negativen Anreize für die Beschäftigung älterer Arbeitnehmenden entstehen. Es soll weiterhin den paritätisch zusammengesetzten Führungsorganen der einzelnen Vorsorgeeinrichtungen überlassen werden, ob sie in ihren Reglemen- ten eine Möglichkeit zur Beitragszahlung vorsehen wollen.

2.1.3.6 Berücksichtigung der Beiträge und Aufhebung des

Freibetrages in der AHV Nach dem geltenden Recht bezahlen Erwerbstätige AHV-Rentnerinnen und -rentner auch nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters 64 resp. 65 weiterhin AHV- Beiträge. Die bezahlten Beiträge werden bei der Rentenberechnung jedoch nicht berücksichtigt, was zur Folge hat, dass die Rente durch die Fortsetzung der Erwerbs- tätigkeit derzeit nicht aufgebessert werden kann. Allerdings können die erwerbstäti- gen Altersrentner und -rentnerinnen nach dem geltenden Recht einen Freibetrag von

1400 Franken pro Monat oder 16 800 Franken pro Jahr geltend machen, auf wel-

chem sie keine AHV-Beiträge bezahlen müssen.

52

Diese beiden Prinzipen werden geändert: Künftig werden die nach dem Referenzal- ter auf dem Erwerbseinkommen bezahlten AHV-Beiträge bei der Rentenberechnung berücksichtigt. Sie können einerseits das massgebende durchschnittliche Jahresein- kommen verbessern 43, was allenfalls eine höhere Rente zur Folge haben kann, wobei als Obergrenze stets die Maximalrente gilt. Andererseits können die Beiträge zur Schliessung allfälliger Beitragslücken herangezogen werden. Auf der anderen Seite muss der derzeitige Freibetrag aufgehoben werden, so dass die von den erwerbstätigen Altersrentnern und -rentnerinnen bezahlten AHV- Beiträge bei ihrer Rentenberechnung berücksichtigt werden können. Den für jährli- che Einkommen unter 2300 Franken (Stand: 2013) vorgesehenen Freibetrag können die über 65-jährigen Erwerbstätigen nach wie vor geltend machen. 44 Sind erwerbstä- tige Altersrentner und -rentnerinnen hingegen nicht dauernd voll erwerbstätig, leisten sie in gewissen Fällen nur Beiträge wie Nichterwerbstätige. 45 Die Möglichkeit, die Rente zu verbessern, gilt sowohl für diejenigen Altersrentner, die ihre ganze Rente aufschieben und weiterhin erwerbstätig sind, als auch für jene, die eine anteilige Rente beziehen und daneben eine Teilzeiterwerbstätigkeit ausüben. Es können nur Lücken gefüllt werden, die zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Vollendung des Referenzalters entstehen. Damit eine Person Anspruch darauf hat, allfällige Beitragslücken zu füllen, muss sie nach dem Referenzalter ein Einkommen von mindestens 25 Prozent des durch- schnittlichen massgebenden Jahreseinkommens erzielen. Sie kann damit im Übrigen auch Beitragslücken füllen, die infolge eines Vorbezugs der Rente entstanden sind. Die nach dem Referenzalter bezahlten Beiträge werden bei der Bestimmung des durchschnittlichen massgebenden Jahreseinkommens in jedem Fall berücksichtigt. Dadurch bietet sich der versicherten Person die Möglichkeit, ihre Rente bis hin zur Maximalrente zu verbessern. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beitragsberücksichtigung all jenen Versicherten dient, die Beitragslücken aufweisen oder nicht das Maximum des massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommens erreichen (Stand 2013: 84 240 Franken). Somit kommen sowohl Personen mit einem höheren Einkommen in den Genuss dieser Regelung, etwa weil sie beispielweise infolge Ausbildung oder Aus- landaufenthalten Beitragslücken aufweisen, als auch Personen mit tiefem bis mittle- rem Einkommen, welche die massgebende jährliche Einkommensgrenze für eine Maximalrente nicht erreichen. Die neue Regelung zielt also insbesondere auf dieje- nigen Personen ab, die mit Blick auf ihre finanzielle Situation auch einen Nutzen daraus ziehen werden.

43 Das massgebende durchschnittliche AHV-Jahreseinkommen entspricht dem

durchschnittlichen AHV-beitragspflichtigen Einkommen zwischen dem 21. Altersjahr und dem Rentenantritt, einschliesslich Erziehungs- und Betreuungsgutschriften.

44 Art. 14 Abs. 5 AHVG i.V.m. Art. 34d Abs. 1 AHVV.

45 Art. 28bis AHVV i.V.m. Art. 28 AHVV.

53

2.1.3.6.1 Finanzielle Auswirkungen der Berücksichtigung Beiträge und der Aufhebung des Freibetrages Die Aufhebung des Freibetrags hat zur Folge, dass inskünftig auch auf Erwerbsein- kommen der Rentnerinnen und Rentner, welche unter 1400 Franken pro Monat bzw. 16 800 Franken pro Jahr liegen, Beiträge zu entrichten sind. Unselbstständigerwer- bende werden damit zusätzlich eine maximale Beitragsbelastung für AHV/IV/EO (Arbeitnehmeranteil) von rund 865 Franken pro Jahr tragen müssen. Für die Selbst- ständigen, deren Einkommen 68 400 Franken übersteigt (obere Grenze der sinken- den Beitragsskala), beträgt die zusätzliche Beitragslast rund 1600 Franken pro Jahr. Tabelle 2-5 Auswirkungen der Aufhebung des Freibetrages auf die Versicherten Selbstständige Arbeitnehmeranteil AHV/IV/EO Unselbstständige (Einkommen über 68 400 Franken)

zusätzliche Beitragsbelastung pro Jahr (Maximum) 865 Franken 1600 Franken

Die Abschaffung des Rentnerfreibetrages wird für die AHV zu Mehreinnahmen führen, während die Rentenverbesserungen zu zusätzlichen Ausgaben führen. Die Mehreinnahmen belaufen sich im Jahr 2030 für die AHV auf 309 Millionen Franken die Mehrausgaben auf 122 Millionen (zu Preisen von 2013). Für die IV und die EO betragen die Mehreinnahmen 52 und 18 Millionen Franken.

2.1.3.7 Finanzielle Auswirkungen des flexibilisierten Ren-

tenbezugs Die nachfolgende Tabelle 2-6 zeigt die finanziellen Auswirkungen der Flexibilisie- rung des Rentenbezugs in ihrer zeitlichen Entwicklung. Folgende Massnahmen sind mitberücksichtigt: Bei den Ausgaben das dritte Vorbezugsjahr, die Anpassung der Kürzungssätze und Aufschubszuschläge sowie die Rentenverbesserungen aus zu- sätzlich bezahlten Beiträgen, bei den Einnahmen der Wegfall der Beitragspflicht, auch während dem zusätzlichen dritten Vorbezugsjahr und die Aufhebung des Freibetrags der über 65-jährigen Erwerbstätigen.

54

Tabelle 2-6 Auswirkung der Flexibilisierung des Rentenbezugs auf die AHV Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013 Jahr Ausgaben Einnahmen Total

2019 26 216 -191 2020 47 224 -178 2021 92 222 -130 2022 128 218 -90 2023 165 218 -53 2024 193 215 -22 2025 227 209 18 2026 217 207 10 2027 237 188 49 2028 244 187 56 2029 226 223 3 2030 196 244 -48 In der beruflichen Vorsorge wird die Leistungshöhe entsprechend dem Vorbezug bzw. dem Aufschub aktuariell angepasst (vgl. Art. 14 VE-BVG), so dass für die Vorsorgeeinrichtungen weder Verluste noch Gewinne entstehen sollten.

2.1.3.8 AHV-spezifische Fragen

2.1.3.8.1 Splitting der während der Ehe erzielten Einkommen Die derzeit geltenden Grundsätze betreffend Splitting der während der Ehe erwirt- schafteten Einkommen werden weitgehend übernommen. Beim Eintreten des zwei- ten Versicherungsfalls werden die Einkommen hälftig geteilt und der Ehefrau und dem Ehemann gegenseitig angerechnet. Der Vorbezug einer ganzen oder anteiligen Altersrente hat allerdings kein Einkommenssplitting mehr zur Folge. Grund für diese Änderung ist die Tatsache, dass es sich bei vorgezogenen Renten nur um einen Vorschuss auf die Leistung handelt, auf welche die versicherte Person bei Erreichen des Referenzalters Anspruch hat. Ein Splitting erfolgt somit in folgenden Fällen: − wenn die Ehefrau und der Ehemann das Referenzalter erreicht haben; − wenn eine Witwe oder ein Witwer das Referenzalter erreicht hat; − bei einer Scheidung oder − wenn sowohl die Ehefrau als auch der Ehemann Anspruch auf eine Invali- denrente haben oder wenn einer der beiden Anspruch darauf hat und der an- dere das Referenzalter erreicht hat. Dieses Vorgehen ermöglicht eine umfassendere Berücksichtigung der Beitragszeiten während der Ehe. Gesplittet wird das Einkommen, das zwischen dem 1. Januar nach

55

Vollendung des 20. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Erreichen des

65. Altersjahres des älteren Ehepartners erzielt wurde.

Bezieht die Ehefrau oder der Ehemann eine Invalidenrente, gilt der zweite Versiche- rungsfall als eingetreten, wenn der andere Ehegatte das Referenzalter erreicht. Beiträge, die nach dem Referenzalter eingezahlt wurden, werden nicht gesplittet. Da die Einkommensteilung zwischen Ehefrau und Ehemann gegenseitig erfolgen muss, könnte das Splitting des nach dem Referenzalter erzielten Einkommens unter Um- ständen unerwünschte Folgen auf die Rente des anderen Ehegatten haben, insbeson- dere bei einer Tätigkeit im Nebenerwerb.

2.1.3.8.2 Plafonierung der Renten Derzeit beträgt die Summe der beiden Renten eines Ehepaares maximal 150 Prozent der maximalen Altersrente, wenn beide Ehegatten Anspruch auf eine Altersrente haben oder wenn ein Ehegatte Anspruch auf eine Altersrente und der andere An- spruch auf eine Rente der Invalidenversicherung hat (Art. 35 Abs. 1 AHVG). Diese Regel bleibt unverändert. Da das geltende Recht keinen Teilbezug der Altersrente erlaubt, müssen drei Fälle näher geregelt werden: − Wenn sowohl die Ehefrau als auch der Ehemann einen Teil ihrer Altersrente vorbeziehen, müssen beide Renten im Verhältnis ihrer Anteile gekürzt wer- den, sofern jede der beiden Renten den massgebenden Maximalbetrag für die betroffene Person übersteigt. Dieser Maximalbetrag richtet sich zum ei- nen nach der Beitragsdauer für die einzelnen Renten und zum anderen nach dem prozentualen Anteil der höheren Rente. Unterscheidet sich die Bei- tragsdauer der beiden Ehegatten, muss wie heute zunächst die gewichtete Beitragsdauer ermittelt werden, bevor der Maximalbetrag, der dem Ehepaar zusteht, auf der Grundlage des höheren Rententeils berechnet werden kann. 46 Erhöht der Ehemann oder die Ehefrau den vorbezogenen Rententeil oder tun dies beide, wird die Maximalrente auf der Basis des neuen, höheren Rententeils neu berechnet. − Gemischte Situationen, bei denen ein Ehegatte eine Altersrente erhält wäh- rend der andere eine Teilrente aus der Invalidenversicherung sowie einen Teilvorbezug der Altersrente bezieht. Die Rente aus der Invalidenversiche- rung bildet zusammen mit dem vorbezogenen Teil der Altersrente eine Ren- te. Die heute geltenden Regeln betreffend Plafonierung bei Invalidenrenten bleiben bestehen. − Wenn beide Ehegatten eine Teilrente aus der Invalidenversicherung sowie einen Teil der Altersrente beziehen. In diesem Fall werden die beiden Inva- lidenrenten nach den heute geltenden Regeln untereinander und die beiden vorgezogenen Altersrenten gemäss den Regeln von Fall 1 plafoniert.

46 Bezieht ein Mann 40 Prozent seiner Rente vor, während seine Frau 60 Prozent ihrer Rente vorbezieht und können beide eine komplette Beitragsdauer vorweisen (44 Jahre), kann die Summe der beiden Renten nicht höher sein als 60 Prozent der 150-prozentigen Maximal- rente, d.h. 0,6 x 1,5 x 2340 = 2106 Franken.

56

Wie heute muss zunächst immer untersucht werden, ob eine Plafonierung gegeben ist, bevor der Kürzungsbetrag für den Vorbezug abgezogen oder der Zuschlag für den Aufschub der Altersrente angerechnet wird. Der Bundesrat legt die Einzelheiten der Berechnungsmethoden für die Plafonierung in der AHVV fest.

2.1.3.9 Koordination mit den anderen Sozialversicherungen

2.1.3.9.1 Altersrenten und Invalidenrenten Nach geltendem Recht gilt eine invalide Person ab Entstehung des Anspruchs auf eine Altersrente, spätestens jedoch mit 65 Jahren, nicht mehr als invalid. Neu soll es möglich sein, eine IV-Teilrente und einen Teil der Altersrente bis zum Referenzalter zu kumulieren. Mit dieser Lösung sollen Personen mit gesundheitli- chen Beeinträchtigungen, die nicht in der Lage sind, ihre verbleibende Resterwerbs- fähigkeit auf dem Arbeitsmarkt einzubringen, die Möglichkeit erhalten, ihre IV- Rente mit einem Teil der Altersrente zu ergänzen, ohne dass ihr Anspruch auf eine IV-Rente erlischt. Die kumulierten Leistungen dürfen den Betrag der entsprechen- den ganzen Altersrente jedoch nicht übersteigen. Der Invalidenstatus geht dadurch nicht verloren, obwohl ein Teil der Altersrente gleichzeitig mit der IV-Rente ausbezahlt wird. Der Leistungsanspruch wird somit bis zum Referenzalter nach den Bestimmungen der Invalidenversicherung geprüft und erst bei Erreichen des Referenzalters auf der Grundlage des AHV-Rechts ermittelt. Wie heute sind die erworbenen Rechte garantiert. Zur Unterscheidung von Invali- denrente und vorzeitiger Altersrente wird letztere nach den Berechnungsgrundlagen der AHV ermittelt. In der obligatorischen beruflichen Vorsorge hat das parallele Bestehen von Alters- und Invalidenleistungen der 1. Säule keine Auswirkungen auf den Leistungsan- spruch in der beruflichen Vorsorge, da in der 1. Säule beim Vorbezug der Alters- rente der Anspruch auf die Invalidenrente unverändert bestehen bleibt. Allerdings stellen sich koordinationsrechtliche Fragen, beispielsweise inwiefern es einer Vor- sorgeeinrichtung noch möglich sein soll, im Rahmen der Überentschädigungsbe- rechnung ein zumutbarerweise noch erzielbares Erwerbseinkommen anzurechnen bzw. ob eine Anrechnung der vorbezogenen Altersrente der AHV und allenfalls der beruflichen Vorsorge möglich sein soll. Der Bundesrat verfügt bereits heute über die Kompetenz, Vorschriften zur Verhinderung von ungerechtfertigten Vorteilen zu erlassen (vgl. Art. 34a BVG). Er wird diese Kompetenz nutzen, um entsprechende Regelungen zu treffen. Hingegen ist das parallele Bestehen von Alters- und Invalidenleistungen innerhalb der 2. Säule bereits unter geltendem Recht möglich. Die Invalidenrenten der obliga- torischen beruflichen Vorsorge laufen beispielsweise bei Erreichen des Rentenalters weiter, d.h. sie sind als lebenslängliche Leistungen ausgestaltet und werden nicht etwa in Altersleistungen umgewandelt. Die BVG-Invalidenrenten werden mit ande- ren Rentenleistungen gleicher Art und Zweckbestimmung und, vor Erreichen des Referenzalters, mit dem weiterhin erzielten bzw. zumutbaren Erwerbseinkommen koordiniert. So wird verhindert, dass der Rentenbezüger im Endeffekt mehr Leistun- gen erhält, als er ohne Invalidität an Erwerbseinkommen erzielen würde.

57

2.1.3.9.2 Altersrenten und Witwen- oder Witwerrenten Wie bei der Invalidenrente sollen Witwen- oder Witwerrenten mit einer anteilig vorbezogenen Altersrente ergänzt werden können. Auch hier erlaubt die aktuelle Gesetzgebung keine Kumulierung der Leistungen. Erfüllt eine Person gleichzeitig die Voraussetzungen für eine Witwen- oder Witwerrente und eine Altersrente, so wird nur die höhere Rente ausbezahlt. Mit der vorgesehenen Möglichkeit eines anteiligen Vorbezugs der Altersrente können zwei verschiedene Leistungen gleich- zeitig bezogen werden, die zusammen den Betrag der entsprechenden ganzen Alters- rente aber nicht übersteigen dürfen. Diese Massnahme soll altersbedingte Schwie- rigkeiten von Witwen und Witwer bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt abfedern und die Herabsetzung der Witwen- oder Witwerrente von 80 auf 60 Pro- zent der Altersrente kompensieren. Der Verwitwetenzuschlag von 20 Prozent, den Witwen und Witwer derzeit zusätz- lich zu ihrer Altersrente erhalten, wird im Falle einer Kumulierung mit der Witwen- oder Witwerrente nicht an den vorbezogenen Altersrententeil angerechnet, da so- wohl der Verwitwetenzuschlag von 20 Prozent als auch die Witwen- oder Witwer- rente in die Kategorie der Hinterlassenenleistungen fallen. Die vorgeschlagene Lösung soll das gleichzeitige Ausrichten von Leistungen für das gleiche Risiko verhindern.

2.1.3.9.3 Altersrenten und Ergänzungsleistungen Der Bezug einer Altersrente gibt grundsätzlich Anspruch auf den Bezug einer Er- gänzungsleistung, wenn die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind. Nach geltendem Recht werden bei der Berechnung der Ergänzungsleistungen die ausgerichteten Renten als Einnahme angerechnet. Im Falle eines Vorbezuges der ganzen Rente nach Artikel 40 AHVG wird die gekürzte ganze Rente bei den Einnahmen berück- sichtigt (vgl. Art. 15a ELV). Diese Regelung bleibt im Falle eines Vorbezugs der ganzen Rente bestehen. Für den Bezug der Teilrente ist hingegen eine Anpassung nötig. Tatsächlich, könnte mit dem vorgesehenen anteiligen Rentenvorbezug einer prozentual geringen Rente der Einkommensverlust über die Ergänzungsleistungen finanziert werden. Dies würde dem Ziel der Flexibilisierung des Rentenbezugs widersprechen, das ja gerade in einer besseren Vereinbarkeit zwischen Erwerbstä- tigkeit und Ruhestand besteht. Um diese unerwünschte Folgereaktion zu verhindern, wird folgende Änderung vorgeschlagen: Im Falle eines anteiligen Rentenvorbezugs wird nicht die anteilige gekürzte Rente bei den Ergänzungsleistungen berücksichtigt, sondern die ganze gekürzte Rente. Von einer Person, die nicht weiterarbeitet, wird damit erwartet, dass sie die ganze Rente vorbezieht. In Kumulationsfällen, d.h. wenn gleichzeitig eine Rente der Invalidenversicherung oder eine Hinterlassenenrente der AHV ausgerichtet wird, benötigt es Korrekturen, welche der Bundesrat näher regeln wird (vgl. Erläuterungen zu Art. 11 Abs. 1ter ELG). Bei einem teilweisen Rentenaufschub soll bei den Ergänzungsleistungen nicht die effektiv bezogene Rente, sondern die ganze Rente (ohne Zuschlag) angerechnet werden. Obwohl es sich nur um seltene Fälle handeln dürfte, gilt es zu verhindern, dass eine Person die Rente nur zum Teil aufschiebt und sich die Differenz zur gan- zen Rente über die Ergänzungsleistungen finanzieren lässt.

58

2.1.3.9.4 Altersrenten und Arbeitslosenentschädigung Gemäss aktueller Regelung hat die versicherte Person Anspruch auf Arbeitslosen- entschädigung, wenn sie weder das AHV-Rentenalter hat, noch eine AHV- Altersrente bezieht. Die gleiche Regel wird auch bei einem Vorbezug der ganzen Rente gelten. Hingegen hebt der anteilige Rentenvorbezug den Anspruch auf Ar- beitslosentaggelder nicht auf. Ist die Person während der Vorbezugszeit weiter erwerbstätig, werden Beiträge für die Arbeitslosenversicherung erhoben. Folglich muss sie für die Resterwerbstätigkeit versichert bleiben. Es wird deshalb vorge- schlagen, den Anspruch auf Taggelder auch bei einem Teilvorbezug beizubehalten. Um eine Überentschädigung zu vermeiden, wird der vorbezogene Teil der AHV- Rente von der Arbeitslosenentschädigung abgezogen, wie dies mit den Altersleitun- gen aus der 2. Säule der Fall ist. Für die Arbeitslosenversicherung hat der Vorbezug eines Teils oder der gesamten Altersleistung der beruflichen Vorsorge nicht die Auswirkung, dass kein Anspruch mehr auf eine Arbeitslosenentschädigung besteht. Sofern aufgrund der Bestimmun- gen der Arbeitslosenversicherung ein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung besteht, wird die von der beruflichen Vorsorge ausgerichtete Altersleistung an die Arbeitslosenentschädigung angerechnet (Art. 18c AVIG 47).

2.1.3.9.5 Altersrenten und obligatorische Unfallversicherung Arbeitnehmende sind obligatorisch unfallversichert (Art. 1a UVG). Die Versiche- rung endet mit dem 30. Tag nach dem Tage, an dem der Anspruch auf mindestens den halben Lohn erlischt (Art. 3 Abs. 2 UVG). Artikel 22 UVG sieht vor, dass die Invalidenrente der Unfallversicherung ab dem Monat, in dem die berechtigte Person eine Altersrente der AHV bezieht, spätestens jedoch ab Erreichen des Rentenalters nach Artikel 21 AHVG nicht mehr revidiert werden kann. In diesem Wortlaut be- steht Artikel 22 UVG seit Inkrafttreten am 1. Januar 2012 der AHVG-Änderung vom 17. Juni 2011 (Verbesserung der Durchführung). Die Renten werden demnach nicht mehr revidiert, wenn angenommen werden kann, dass sich die berechtigte Person endgültig aus dem Erwerbsleben zurückgezogen hat. Diese Regelung wird beibehalten.

47 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz); SR 837.0.

59

2.1.4 Vorbezug für Personen mit tiefem bis mittleren Ein-

kommen • Die vorzeitige Pensionierung wird für Personen mit tiefen bis mittleren Ein- kommen, die lange gearbeitet haben, erleichtert. • Ihre Rente wird beim Vorbezug weniger stark oder gar nicht gekürzt. • Die Massnahme kommt vor allem Frauen zugute.

2.1.4.1 Notwendigkeit einer Regelung

Da die vorzeitige Pensionierung lebenslange versicherungstechnische Kürzungen der AHV- und BVG-Leistungen zur Folge hat, würde die Flexibilisierung des Ren- tenalters, die sich einzig auf versicherungstechnische Grundsätze stützt, den Zugang zur vorzeitigen Pensionierung von Personen mit niedrigem bis mittlerem Einkom- men einschränken. Heute ist die vorzeitige Pensionierung in Branchen mit den höchsten Löhnen tatsächlich am stärksten verbreitet. 48 Die Anhebung des Referenz- alters der Frauen auf 65 Jahre und die Einführung von Anreizen zur Verlängerung der Erwerbsdauer sind angesichts der demografischen Entwicklung gerechtfertigt. Im Gegenzug müssen sozial benachteiligte Personen aber eine Sonderbehandlung erhalten. Tatsächlich betrifft die steigende Lebenserwartung zudem nicht alle sozialen Kate- gorien gleichermassen. Wie die Studie über die unterschiedliche Sterblichkeit in der Schweiz 49 zeigt, haben Personen ohne Ausbildung eine um zwei Jahre tiefere Le- benserwartung als Personen mit tertiärer Bildung. Es gilt als erwiesen, dass Unquali- fizierte oder Niedrigqualifizierte in der Regel die Bevölkerungsschicht mit dem tiefsten Einkommen bilden. Häufig haben diese Personen sehr früh angefangen zu arbeiten. Bezogen auf die durchschnittliche Lebenserwartung mit 65 Jahren bedeu- ten die zwei Jahre Unterschied bei der Lebenserwartung eine Reduktion des Renten- volumens um rund 10 Prozent. Bei der vorzeitigen Pensionierung ist die ausschliess- liche Anwendung der versicherungstechnischen, auf der durchschnittlichen Lebenserwartung der Bevölkerung basierenden Grundsätze deshalb nicht gerechtfer- tigt. Die vorgeschlagene Lösung soll Niedrigverdienenden den Rentenbezug vor dem Referenzalter deshalb erleichtern. Sie soll auch für Einkommen gelten, die nur knapp über den Schwellenwerten für Ergänzungsleistungen zur AHV und IV liegen (niedrige bis mittlere Einkommen).

2.1.4.2 Beschreibung des Modells

Die vorgeschlagene Regelung berücksichtigt die unterschiedliche Lebenserwartung von Personen mit niedrigem und mittlerem Einkommen, die schon früh ins Erwerbs- leben eingestiegen sind. Da sie sich auf eine sehr spezifische Personenkategorie beschränkt, verbessert sie die AHV-Rente bei einem Vorbezug deutlich. Die Ver-

48 Zum Beispiel Banken und Versicherungen, öffentliche Verwaltung, Information und Kommunikation 49 P. Wanner, Mortalité différentielle en Suisse 1990–2005, Forschungsbericht Nr. 10/12, 2012

60

besserung geht im Übrigen nicht nur zu Lasten der Versicherung, sondern stellt insofern auch auf das Versicherungsprinzip ab, weil sich die Begünstigten über die von ihnen in den Jugendjahren entrichteten Beiträge selbst an der Verbesserung beteiligen. Ferner ist das von dieser Personenkategorie während der gesamten Ren- tendauer bezogene Rentenvolumen aufgrund ihrer kürzeren Lebenserwartung kleiner als das aufgrund der durchschnittlichen Lebensdauer berechnete Altersrentenvolu- men. Die vorgeschlagene Regelung richtet sich besonders an Frauen, die vor der Pensionierung häufig über ein kleineres Einkommen verfügen als Männer.

Die vorgeschlagene Regelung, mit geschätzten Kosten von 390 Millionen Franken im Jahr 2030, umfasst Personen mit einem Maximaleinkommen von rund 50 000 Franken (das 3,5-Fache der minimalen AHV-Jahresrente, d.h. 49 140 Franken). Der Bezug zur durchschnittlichen AHV-Jahresrente wurde deshalb gewählt, weil die Beträge dadurch im Rahmen der Rentenanpassung an die Preis- und Lohnentwick- lung angepasst werden können (vgl. Art. 33ter AHVG). Die Regelung basiert auf den zwei folgenden Grundsätzen: − Anrechnung der in den Jugendjahren bezahlten Beiträge. 50 Diese Beiträge werden heute bei der Rentenberechnung nur zur Beseitigung allfälliger AHV-Beitragslücken berücksichtigt. Auf die vollständige Beitragskarriere in der Schweiz vom 21. Altersjahr bis zum Referenzalter (oder dem Vorbe- zugsalter) haben sie jedoch keinen Einfluss. Diese Beiträge sollen im Falle eines Vorbezugs der AHV-Rente angerechnet werden, um die Rentenkür- zung, die durch die fehlenden Beitragsjahre bis zum 65. Altersjahr entsteht, aufzufangen (vgl. Ziff. 2.1.3.4.3). Für den Ausgleich eines fehlenden Bei- tragsjahrs muss die betroffene Person zwischen dem 1. Januar nach Vollen- dung ihres 17. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Vollendung ihres

21. Altersjahres mindestens 12 Monate Beiträge entrichtet haben. Es können

höchstens drei Jahre kompensiert werden, wobei die Anrechnung nach dem Einkommen im Verhältnis zur jährlichen Mindestrente gemäss Artikel 34 Absatz 5 AHVG gestaffelt wird, damit die entsprechenden Beträge an die Preis- und Lohnentwicklung angepasst werden können. − Anwendung eines reduzierten versicherungstechnischen Kürzungssatzes, der berücksichtigt, dass Personen mit niedrigem Einkommen weniger lang leben und deshalb eine Differenz von 1,5 Jahren zur durchschnittlichen Lebenser- wartung vorsieht. Im Falle eines Vorbezugs mit 62 oder 63 Jahren kommt ein reduzierter Kürzungssatz zur Anwendung, bei einem Vorbezug mit 64 Jahren wird keine versicherungstechnische Rentenkürzung vorgenommen. Tabelle 2-7 Abstufung der Jugendjahre nach Einkommen Bis zum entsprechenden Maximaleinkommen von ... Mal der jährli- Maximale Anzahl anrechenbare chen Minimalrente gemäss Art. 34 Abs. 5 AHVG Jugendjahre

2,5 [35 100 Franken] 3 (36 Beitragsmonate)

3 [42 120 Franken] 2 (24 Beitragsmonate)

3,5 [49 140 Franken] 1 (12 Beitragsmonate)

50 Zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Vollendung des 21. Altersjahres einbezahlte Beiträge.

61

Die Vorlage sieht die folgenden Kürzungssätze vor: Tabelle 2-8 Reduzierter Kürzungssatz in % Bezug der Altersrente Reduzierter Kürzungssatz in Anstelle der ordentlichen Kürzungssätze in % im Alter von Prozent

62 Jahre 6,1 11,4

63 Jahre 2,1 7,9

64 Jahre 0,0 4,1

Beispiel: Das folgende Beispiel bezieht drei Jugendjahre und den reduzierten Kürzungssatz für eine versicherte Person mit einem Einkommen von 32 400 Franken in den Jahren vor dem Rentenbezug ein. Bezieht die Person mit 65 Jahren eine Altersrente, hat sie Anspruch auf eine monatliche Altersrente ohne Kürzung von 1778 Franken (Stand 2013). Aus der Tabelle geht die Höhe der Rente bei einem Vorbezug mit 64, 63 und 62 Jahren hervor sowie die Differenz bezogen auf eine Rente mit versicherungstech- nischer Kürzung. Alter Rente mit versicherungs-technischer Rente mit reduziertem Kürzungssatz Differenz Kürzung

65 Jahre 1778 (ohne Kürzung) 1778 (ohne Kürzung) -

64 Jahre 1662 1778 (ohne Kürzung) 116

63 Jahre 1555 1738 183

62 Jahre 1456 1664 207

2.1.4.3 Kreis der Begünstigten

Der Kreis der Begünstigten umfasst Personen, die vor dem Rentenbezug erwerbstä- tig waren, über ein niedriges bis mittleres Einkommen verfügen, früh ins Erwerbsle- ben eingestiegen sind und deshalb eine kürzere Lebenserwartung haben. Ausserdem ist nur berechtigt, wer zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres und dem 31. Dezember vor Vollendung des 21. Altersjahres Beiträ- ge entrichtet hat. Die Definition von «niedrigem bis mittlerem Einkommen» stützt sich auf die Lohnstruktur in der Schweiz. Daraus ergibt sich ein monatlicher Voll- zeit-Medianlohn von Niedrigqualifizierten von 4600 Franken. Es besteht ein grosser Unterschied zwischen dem Medianlohn der Männer (5000 Franken) und demjenigen der Frauen (4300 Franken). 51 Im Vergleich dazu beträgt der monatliche Medianlohn von Hochqualifizierten 11 000 Franken. In Branchen, in denen tendenziell die tiefs- ten Löhne anzutreffen sind 52, liegen die Medianlöhne zwischen 3400 Franken und

5200 Franken. Es kann also davon ausgegangen werden, dass die Neuregelung

51 BFS, Schweizerische Lohnstrukturerhebung, 2010

52 Verarbeitende Industrie, Baugewerbe, Gastgewerbe und Detailhandel, BFS,

Schweizerische Lohnstrukturerhebung, 2010

62

gezielt Personen mit unterem und mittlerem Einkommen bis zu einem Jahreslohn von rund 50 000 Franken erreicht. Da das Modell auf Personen ausgerichtet ist, die früh in die Erwerbsarbeit eingestie- gen sind und trotz hohem Beschäftigungsgrad nur einen niedrigen Lohn erhalten, braucht es Filter, die verhindern, dass nicht auch Personen, die aufgrund eines redu- zierten Arbeitspensums ein tiefes Einkommen erzielen, begünstigt werden. Auf- grund fehlender Informationen auf AHV-Ebene kann der Beschäftigungsgrad nicht als Kriterium herangezogen werden und wird daher anhand der drei folgenden Filterkriterien statistisch überprüft: − Festlegung eines Mindest- und eines Höchsteinkommens: Anspruchsberech- tigt ist, wer in den letzten zehn Jahren vor dem Rentenbezug erwerbstätig gewesen ist und in diesen zehn Jahren während mindestens fünf Jahren AHV-Beiträge auf einem Lohn erzielt hat, der mindestens 1,5 Mal (21 060 Franken) und höchstens 3,5 Mal höher (49 140 Franken) gewesen ist als die Minimalrente gemäss Artikel 34 Absatz 5 AHVG. 53 − Festsetzung eines maximalen Abweichungskoeffizienten: Der Lohn in den zehn besten Beitragsjahren darf nicht mehr als 1,5 Mal höher gewesen sein als der Lohn in den zehn Jahren vor dem Rentenbezug, um zu verhindern, dass die finanzielle Situation vor dem Rentenbezug falsch beurteilt wird. Mit diesem Filter können auch Optimierungsverhalten unterbunden werden, die in der Reduktion des Beschäftigungsgrades vor dem Rentenbezug bestehen mit der Absicht, von der Regelung zu profitieren. − Berücksichtigung des Einkommens des (Ehe-) Partners bzw. der (Ehe-) Partne- rin bei der Bewertung der Situation vor dem Rentenbezug: dieses Einkommen, addiert mit dem Einkommen des Vorbeziehenden, darf nicht mehr als doppelt so hoch sein wie der vorgesehene Höchstbetrag. Damit soll verhindert werden, dass Personen mit tiefem Einkommen, die in einem Haushalt mit guten finan- ziellen Verhältnissen leben, begünstigt werden. Der Begriff des Partners bzw. der Partnerin umfasst sowohl eingetragene Partnerinnen oder Partner als auch Personen, die in dauernder Lebensgemeinschaft leben.

Der Bundesrat erhält zudem die Kompetenz, diese Regelung auch auf Arbeitslose, Ausgesteuerte oder Erwerbsunfähige anzuwenden, wenn diese die vorausgesetzten Erwerbsjahre vor Rentenbezug nicht erreichen. Personen, die ihre Stelle vor dem Rentenalter verlieren, haben oft Schwierigkeiten, eine neue Arbeit zu finden. Ent- sprechend gross ist ihr Risiko, langzeitarbeitslos oder sogar ausgesteuert zu werden. Sofern sie alle anderen Voraussetzungen erfüllen, dürfen die betroffenen Personen nicht vom Kreis der Begünstigten ausgeschlossen werden.

2.1.4.4 Finanzielle Auswirkungen

Die vorgeschlagene Regelung würde rund 5000 Personen pro Jahr betreffen. 54 Die Kosten würden sich im Jahr 2030 auf 390 Millionen Franken belaufen.

53 Damit die massgebenden Löhne der Preis- und Lohnentwicklung angepasst werden können, werden sie an die Minimalrente gemäss Artikel 34 Absatz 5 AHVG gebunden. 54 Bei dieser Schätzung wurde das Kriterium des Haushaltseinkommens, das nicht ermittelt werden kann, nicht berücksichtigt. Der Kreis der Begünstigten könnte somit kleiner sein.

63

Die angegebenen Kosten sind auf längere Sicht zu verstehen. Sie werden beim Inkrafttreten der Änderung noch gering sein und mit dem Hinzukommen von Neu- rentnerinnen und Neurentnern, die in den Genuss dieser Sonderregelung kommen, allmählich steigen. Der angegebene Höchstbetrag wird erst erreicht, wenn eine ganze Generation Rentenbezügerinnen und -bezüger vom System gedeckt ist. Mit dieser Regelung kann die Erhöhung des Referenzalters für Frauen auf 65 Jahre besser aufgefangen werden. Denn bei 70 bis 80 Prozent der Begünstigten handelt es sich um Frauen. Die nachfolgende Tabelle 2-9 zeigt die finanziellen Auswirkungen des Vorbezugs und der Anrechnung der Jugendjahre für tiefe bis mittlere Einkommen in ihrer zeitlichen Entwicklung. Tabelle 2-9 Auswirkung der Regelung für Personen mit tiefen bis mittleren Einkommen Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013 Jahr Ausgaben 2019 162 2020 260 2021 304 2022 307 2023 322 2024 326 2025 342 2026 345 2027 361 2028 365 2029 383 2030 388

64

2.2 Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes

und Ausgleichsmassnahmen • Der Mindestumwandlungssatz wird an die höhere Lebenserwartung und die tieferen Renditen angepasst. • Der Mindestumwandlungssatz wird in vier Jahren von 6,8 auf 6,0 Prozent gesenkt. • Die Erhöhung der Sparguthaben sorgt dafür, dass das Niveau der BVG- Renten erhalten bleiben. • Der Sicherheitsfonds BVG hilft Personen, die nicht mehr genügend Zeit zur Kapitalbildung haben. • Der Koordinationsabzug wird so geändert, dass die Vorsorge von Personen mit tiefen Einkommen, Teilzeitpensen und mehreren Arbeitgebern verbessert wird. • Die Altersgutschriften werden angepasst, so dass die Mehrkosten für über 55- jährige Arbeitnehmende wegfallen.

Der Umwandlungssatz dient der Berechnung der Renten der beruflichen Vorsorge. Er findet generell auf Sparpläne im Beitragsprimat Anwendung und somit auch auf die obligatorische Vorsorge gemäss BVG. Er bestimmt die Höhe der jährlichen Rente und gibt vor, wie das Altersguthaben in jährliche Rentenleistungen umgewan- delt wird. Beispiel: Eine versicherte Person verfügt bei der Pensionierung über ein Altersguthaben von 500 000 Franken. Liegt der Umwandlungssatz bei 6,8 Prozent, erhält die Person eine jährliche Rente von 34 000 Franken (500 000 CHF x 6,8 : 100). Für die obligatorische berufliche Vorsorge definiert das Gesetz den Mindestum- wandlungssatz. Dieser beträgt im Jahr 2013 6.85 Prozent für Männer im Alter von

65 Jahren und 6.8 Prozent für Frauen im Alter von 64 Jahren. Ab 2014 beträgt der

Mindestumwandlungssatz einheitlich für Männer und Frauen 6.8 Prozent im Alter

65 bzw. 64. In der überobligatorischen Vorsorge liegt die Kompetenz zur Festset-

zung des Umwandlungssatzes bei den obersten (paritätischen) Organen der Vorsor- geeinrichtungen. Für die Festsetzung des Umwandlungssatzes sind zwei Parameter entscheidend: die Lebenserwartung und der technische Zinssatz. Die Festlegung dieser Parameter ist mit gewissen Schwierigkeiten verbunden, vor allem in Bezug auf die zu berücksich- tigenden Statistik- und Finanzdaten sowie die Prognosen zur künftigen Entwicklung. Der dem Vorschlag für den Umwandlungssatz zugrunde liegende technische Zins- satz lehnt sich an die zu erwartende durchschnittliche Rendite der Vorsorgeeinrich- tungen für die kommenden Jahre an, wobei eine Marge notwendig ist, um technische Rückstellungen bilden zu können und um die mit den auszuzahlenden Renten ver- bundenen Kosten zu finanzieren. Bei der Festlegung des technischen Zinssatzes bestehen jedoch Schwierigkeiten, da die künftige Entwicklung der Finanzmärkte ungewiss ist. In den letzten 10 Jahren haben die Vorsorgeeinrichtungen die für den heute geltenden BVG-Mindestumwandlungssatz (6,8 % für Männer und Frauen ab 2014) erforderliche Rendite von rund 5 Prozent nicht erreicht. Die Zinsen sind nach wie vor sehr tief (eine 7-jährige Bundesobligation wird gegenwärtig zu 0,73% verzinst, Stand Juni 2013). Die auf mittlere und längere Frist erreichbaren Renditen

65

sind kaum vorauszusagen, weshalb diesbezüglich Annahmen getroffen werden müssen. Damit sich diese Annahmen als möglichst zutreffend erweisen, sind die wichtigsten Performance-Indikatoren der letzten Jahre heranzuziehen. In der folgenden Tabelle werden die Performance-Werte, respektive Schätzungen, des Credit-Suisse Pensi- onskassen Index, der ASIP (Schweiz. Pensionskassenverband), des BSV (ab 2004 basierend auf Pensionskassenstatistik), der Pictet BVG-25 Plus und BVG 93 Indizes und die Rendite der 7-jährigen Bundesobligationen dargestellt. Eine Rendite von durchschnittlich 5 Prozent konnte in der beobachteten Zeitperiode nicht erreicht werden. Tabelle 2-10 Performance-Werte in Prozenten CS- ASIP BSV BVG- BVG 93 Bund PK Index 25 Plus 7 Jahre

12.2000 2,6 1,1 1,5 3,1 3,4 12.2001 -4,2 -7,3 -0,2 -2,3 3,3 12.2002 -8,0 -10,6 -1,5 -1,7 1,9 12.2003 9,2 9,2 8,4 6,9 2,4 12.2004 4,5 4,2 5,6 4,8 2,1 12.2005 12,6 12,9 10,4 9,8 10,4 1,9 12.2006 6,6 6,5 6,0 4,5 3,9 2,5 12.2007 2,0 2,2 2,3 0,0 0,2 3,0 12.2008 -13,2 -15,6 -13,6 -11,5 -6,6 1,9 12.2009 10,9 11,8 10,0 13,7 9,6 1,6 12.2010 3,0 3,5 3,5 4,9 3,0 1,4 12.2011 -0,6 0,0 0,2 1,4 3,2 0,5 12.2012 7,2 7,8 6,7 8,0 5,9 0,3 Mittelwert (geom.) Gesamt 2,3 1,6 2,9 3,2 3,0 2,0 Mittelwert (geom.) seit 2003 4,0 3,9 4,3 4,0 1,7 Mittelwert (geom.) seit 2005 3,3 3,3 2,9 3,6 3,6 1,6

Ein fairer Wert für die mittlere Performance der letzten Jahre dürfte der Zeitraum ab Anfang 2005 sein, da zu diesem Zeitpunkt die Krise von 2001 bis 2003 an den Aktienmärkten bereits überwunden, der nachfolgende Boom aber noch nicht in den Kursen enthalten war. Berücksichtigt man zusätzlich die Entwicklung der Lebenserwartung, erscheint eine Anpassung des Mindestumwandlungssatzes unumgänglich. Andernfalls bleibt das Ungleichgewicht zwischen gesetzlichen Mindestleistungen und ihrer Finanzierung bestehen. Folgen dieses Ungleichgewichts sind unerwünschte Solidaritäten insbe- sondere in Vorsorgeeinrichtungen, die nur gering höhere Leistungen als das gesetz-

66

liche Minimum versichern. Die aktiven Versicherten müssen eine Zusatzfinanzie- rung in Form einer tieferen Verzinsung ihrer Altersguthaben oder von Sanierungs- beiträgen leisten, damit die Leistungen für die Rentenbezügerinnen und -bezüger garantiert werden können. Für Vorsorgeeinrichtungen mit einer ungünstigen Alters- struktur, das heisst einem im Verhältnis zu den aktiven Versicherten relativ hohen Anteil Rentnerinnen und Rentner, wird eine Finanzierung über die aktiven Versiche- rungen zusätzlich erschwert. Für die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes wird angenommen, dass die Vorsorgeeinrichtungen im langfristigen Durchschnitt auf ihren Anlagen eine Rendite von 3,5 bis 4 Prozent erwirtschaften können. Angesichts der aktuellen Situation scheint diese Annahme realistisch. Unter Berücksichtigung einer Marge für die Bildung von technischen Rückstellungen und die Finanzierung der administrativen Kosten für die auszubezahlenden Renten ist vorgesehen, den Mindestumwandlungs- satz im Referenzalter auf 6,0 Prozent festzulegen. Diese Höhe lässt sich sowohl aufgrund der verwendeten versicherungstechnischen Grundlagen als auch der Emp- fehlungen der Kammer der Pensionskassenexperten rechtfertigen. Bei der Festle- gung des Mindestumwandlungssatzes sind versicherungstechnische und politische Gegebenheiten zu berücksichtigen. Mit einer Anpassung auf 6 Prozent wird der Mindestumwandlungssatz auf eine Höhe gebracht, die es erlaubt, eine intransparente Umverteilung zwischen Aktiven und Rentenbeziehenden zu verhindern. Für den Bezug von Altersleistungen vor oder nach dem Referenzalter erhält der Bundesrat die Kompetenz, die entsprechenden Mindestumwandlungssätze auf Verordnungsstufe festzulegen. Die Übergangsbestimmungen sehen für die Anpassung des Umwandlungssatzes von 6.8 auf 6 Prozent einen Zeitraum von 4 Jahren vor. Diese Übergangszeit sorgt dafür, dass die Ausgleichsmassnahmen (vgl. unten) erste Wirkungen entfalten können, sie trägt aber gleichzeitig der Situation der Vorsorgeeinrichtungen Rechnung, da sie relativ kurz ist. Die Umwandlungssätze für diese 4 Jahre werden in der Verordnung geregelt: Dabei ist eine Senkung von 0.2 Prozentpunkten pro Jahr vorgesehen. Bis zur Angleichung des Referenzalters der Frauen an dasjenige der Männer, werden für Männer und Frauen nach wie vor unterschiedliche Mindestumwandlungssätze im gleichen Alter gelten.

Im Hinblick auf die Finanzierung der beruflichen Vorsorge ist die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes das richtige Mittel, um zu einer korrekten Anwendung des Kapitaldeckungsverfahrens zurückzufinden. Dieses beruht auf dem Grundsatz, dass für die Auszahlung einer Leistung in Rentenform ein entsprechendes Kapital vorhanden sein muss. Dieses Kapital wird während der aktiven Phase der versicher- ten Person gebildet. Bis zu seinem Verbrauch wird es an den Finanzmärkten ange- legt, wo es Erträge abwirft. Der Kapitalertrag wird deshalb auch als «dritter Bei- tragszahler» (neben der versicherten Person und dem Arbeitgeber) bezeichnet. Da der BVG-Mindestumwandlungssatz insbesondere bezüglich der künftigen Zins- entwicklung mit relativ grossen Unsicherheiten verbunden ist, soll der Bundesrat ihn öfter als heute überprüfen. Nach den geltenden gesetzlichen Bestimmungen des BVG unterbreitet der Bundesrat dem Parlament alle 10 Jahre einen Bericht über die Festsetzung des Umwandlungssatzes für die nachfolgenden Jahren. Diese Periode soll auf 5 Jahre reduziert werden.

67

2.2.1 Ausgleichsmassnahmen

Um das BVG-Leistungsniveau zu erhalten, braucht es Ausgleichsmassnahmen. Andernfalls führt die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes auf 6,0 Prozent zu einem Rückgang des Leistungsniveaus in der Grössenordnung von 12 Prozent. Eine solche Einbusse wäre nicht zu vertreten, zumal die Erhaltung des Rentenniveaus auf dem heutigen Stand zu den Hauptzielen der Reform gehört. Die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes wird daher langfristig durch einen Ausbau des Sparpro- zesses und damit der Finanzierung der beruflichen Vorsorge kompensiert. Dazu sind die in den folgenden Ziffern (vgl. 2.2.1.1, 2.2.1.2 sowie 2.2.1.3) beschriebenen Massnahmen geplant.

2.2.1.1 Neuregelung des Koordinationsabzuges

Als erste Ausgleichsmassnahme für die Anpassung des BVG- Mindestumwandlungssatzes wird der Koordinationsabzug auf 25 Prozent des AHV- pflichtigen Lohnes festgelegt. Aktuell entspricht der Koordinationsabzug in der obligatorischen beruflichen Vor- sorge 7/8 der maximalen Altersrente der AHV (2013: 24 570 Franken). Der Koordi- nationsabzug wird auf jedem einzelnen Lohn vollständig abgezogen und zwar unab- hängig vom Beschäftigungsgrad. Eine Person, die für nur einen Arbeitgeber arbeitet, ist somit nicht gleich versichert, wie wenn sie zum insgesamt gleichen Lohn für mehrere Arbeitgeber arbeiten würde. Übt eine Person zwei Tätigkeiten zu je 50 Prozent aus und verdient dabei zweimal 40 000 Franken pro Jahr (d.h. insgesamt

80 000 Franken), wird ein Koordinationsabzug von 24 570 Franken von beiden

Löhnen in Abzug gebracht. Dadurch verfügt die Person über zwei versicherte BVG- Löhne von 15 430 Franken (40 000 Franken weniger 24 570 Franken), das heisst einen versicherten Gesamtlohn von 30 860 Franken. Würde sie den gleichen Lohn von 80 000 Franken bei einem einzigen Arbeitgeber verdienen, würde ihr BVG- versicherter Jahreslohn 55 430 Franken betragen. Mit der Neuregelung des Koordinationsabzuges werden die Nachteile des heute fixen Abzuges für Teilzeitbeschäftigte sowie für Personen mit tiefen Löhnen oder Mehrfachbeschäftigungen behoben. 55 Unabhängig davon, ob das Einkommen bei einem oder mehreren Arbeitgebern erzielt wird, resultiert der gleiche versicherte Verdienst. Die Person mit einem AHV-pflichtigen Lohn von 80 000 Franken verfügt also immer über einen versicherten Lohn von 60 000 Franken (80 000 Franken abzüglich 25 Prozent) und hat folglich einen besseren Versicherungsschutz als bisher. Von der Systemänderung werden insbesondere Frauen profitieren. Die Neu- regelung führt auch insgesamt zu einer Erhöhung des versicherten Lohnes im BVG. Bei einem maximal versicherbaren Lohn von 84 240 Franken ergibt sich neu ein maximaler Koordinationsabzug von 21 060 Franken. Der höhere versicherte Lohn führt zu höheren Altersgutschriften, welche dem Alterskonto gutgeschrieben wer- den.

55 Rund 7 Prozent der Erwerbsbevölkerung bzw. 254 000 Personen üben zwei oder mehr Erwerbstätigkeiten aus. 34,2 Prozent der Erwerbsbevölkerung arbeiten Teilzeit, davon mehrheitlich Frauen mit 58,5 Prozent gegenüber 13,8 Prozent Männern. Mit dieser Mass- nahme wird somit den neuen Realitäten Rechnung getragen.

68

In der Praxis haben einige Pensionskassen eine solche anteilsmässige Lösung bereits eingeführt (zum Beispiel Publica: vgl. Art. 20 des Vorsorgereglements für die Ange- stellten und die Rentenbeziehenden des Vorsorgewerks Bund, VRAB, SR 172.220.141.1).

2.2.1.2 Erhöhung der Altersgutschriften

Die BVG-Altersgutschriften werden jährlich in Prozenten des koordinierten Lohnes berechnet.

Als zweite Ausgleichsmassnahme werden die Altersgutschriften, die während einer vollständigen Erwerbskarriere gesamthaft geäufnet werden, soweit erhöht, wie dies unter Berücksichtigung der Neuregelung des Koordinationsabzuges für die Erhal- tung des Leistungsniveaus notwendig ist. Dabei wird die altersmässige Abstufung der Gutschriften etwas abgeflacht. Mit der neuen Staffelung entfallen die Mehrkos- ten der beruflichen Vorsorge der über 55-jährigen Personen gegenüber denjenigen der Altersgruppe zwischen 45 und 54 Jahren. Diese Abflachung soll die Beschäfti- gung älterer Arbeitnehmer begünstigen. 56 Folgende Staffelung der Altersgutschrif- ten ist vorgesehen: Tabelle 2-11 Altersgutschriften in Prozenten Alter Gegenwärtiger Gutschriftensatz in Prozenten Neuer Gutschriftensatz in Prozenten

25–34 7,0 7,0 35–44 10,0 11,5 45–54 15,0 17,5 55-Referenzalter 18,0 17,5 Total 500,0 535,0 Beide Massnahmen (Neuregelung des Koordinationsabzuges und Erhöhung der Gesamt-Altersgutschriften) zusammen ermöglichen es trotz Senkung des BVG- Mindestumwandlungssatzes, zusammen mit der 1. Säule, das verfassungsmässige Ziel einer Ersatzquote von 60 Prozent zu erreichen.

2.2.1.3 Massnahmen für die Übergangsgeneration

Die oben beschriebenen langfristigen Ausgleichsmassnahmen erlauben den Erhalt des Leistungsniveaus und kompensieren die Auswirkungen der Anpassung des Mindestumwandlungssatzes. Von diesen Massnahmen profitieren insbesondere junge Versicherte sowie Personen mit relativ niedrigem Einkommen, deren versi- cherter Lohn sich durch die Neuregelung des Koordinationsabzuges wesentlich erhöht. Für ältere Versicherte (sog. Übergangsgeneration) wirken die langfristigen

56 Auf der anderen Seite hat die Reduktion der Altersgutschriften für die über 54-jährigen Personen zur Folge, dass die Altersgutschriften für diese Gruppe nicht mehr zum Erhalt des Leistungsniveaus eingesetzt werden können. Dieser Ausgleich muss durch die Mass- nahmen für die Übergangsgeneration (Ziff. 2.2.1.3) übernommen werden.

69

Ausgleichsmassnahmen hingegen nicht genügend, weshalb für die Erhaltung des Leistungsniveaus eine zusätzliche Massnahme notwendig ist. Zur Übergangsgenera- tion gehören dabei Personen, die bei Inkrafttreten der Änderung das 40. Altersjahr vollendet haben.

Die Massnahme sieht vor, dass bei Beginn des Rentenbezugs das Altersguthaben mit einer Einmalzahlung in dem Umfang erhöht wird, dass auch mit dem neuen Min- destumwandlungssatz der Nominalwert der Rente, berechnet nach den aktuell gel- tenden Bestimmungen, erhalten bleibt. Da das BVG aktuell nur Altersleistungen im ordentlichen Rentenalter garantiert, wird die Einmalzahlung nur im Falle eines Rentenbezuges im Referenzalter geleistet. Die im Referenzalter garantierten Leis- tungen werden jedoch auch bei einer Pensionierung nach diesem Alter sichergestellt. Dem Sonderfall der Frauen, deren Referenzalter sich erhöht, wird dabei entspre- chend Rechnung getragen. Die Einmalzahlung versteht sich als ergänzende Massnahme, mit der eine noch bestehende Differenz ausgeglichen werden soll. Da diese Massnahme der Erhaltung der BVG-Renten auf dem vor der Reform bestehenden Niveau dient, wird auf die in Kapitalform bezogenen Anteile der Altersleistung keine Einmalzahlung gewährt. Grundsätzlich sind zwei grundlegend verschiedene Lösungen für die Finanzierung dieser Massnahme denkbar: − Eine «zentralisierte» Lösung: Bei dieser Lösung sind die für die Aus- gleichsmassnahme erforderlichen finanziellen Mittel über eine zentrale Stel- le zu steuern. Diese richtet den Vorsorgeeinrichtungen die entsprechenden Zuschüsse aus, welche dem Altersguthaben der berechtigten Versicherten gutgeschrieben werden. Zur Finanzierung der Zuschüsse werden bei den un- terstellten Vorsorgeeinrichtungen die notwendigen Beiträge erhoben. Es be- steht also eine Art Solidarität. − Eine «dezentrale» Lösung: Die Vorsorgeeinrichtungen können die Finanzie- rung der Zuschüsse, die den Altersguthaben der berechtigten Versicherten gutgeschrieben werden müssen, selbstständig organisieren. Der Ständerat hat diesbezüglich vor Kurzem ein Postulat angenommen, das den Bundesrat mit der Prüfung einer dezentralen Finanzierung beauftragt. 57 Der Hauptvorteil einer zentralen Lösung liegt darin, dass das Ziel der Erhaltung des Leistungsniveaus garantiert erreicht wird. Die mit dieser Lösung einhergehende Solidarität sorgt dafür, dass jede und jeder Begünstigte tatsächlich einen Zuschuss bekommt, der zur Sicherstellung des vorherigen Leistungsniveaus erforderlich ist. Eine zentralisierte Lösung kann hingegen den Nachteil haben, dass sie Vorsorgeein- richtungen finanziell belastet, die nicht von der Problematik des aktuell zu hohen Mindestumwandlungssatzes betroffen sind, weil sie zum Beispiel überobligatorische Leistungen versichern und das Anrechnungsprinzip anwenden. Eine dezentrale Lösung belastet hingegen nicht alle Vorsorgeeinrichtung, sondern nur diejenigen, die aufgrund ihres Versicherungsplans die Mindestleistungen gemäss BVG versi- chern oder nur einen kleinen überobligatorischen Teil vorsehen. Diese Einrichtun- gen wären aber nicht alle in der Lage, die Kosten für die Erhaltung des Leistungsni- veaus zu tragen. Je nach Altersstruktur ist die Überwälzung der Kosten auf die noch

57 13.3518 Po. Gutzwiller. Dezentrale Finanzierung für die Übergangsgeneration im Rahmen der BVG-Reform.

70

aktiv Versicherten nicht möglich und die Arbeitgeber verfügt oft nicht über die notwendigen finanziellen Mittel, um entsprechende Zuwendungen zu entrichten. Die Vorlage sieht deshalb eine zentralisierte Lösung vor. Dabei wird der Sicher- heitsfonds BVG als zentrale Stelle diese neue Aufgabe übernehmen und die entspre- chenden Zuschüsse ausrichten. Die Zuschüsse werden mittels Beiträge von allen registrierten Vorsorgeeinrichtungen nach dem Rentenwertumlageverfahren finan- ziert. Ein solches Vorgehen ist in der 2. Säule nicht neu, denn der Sicherheitsfonds BVG richtet bereits heute Zuschüsse an Vorsorgeeinrichtungen mit ungünstiger Altersstruktur aus. Er wird die bei den Vorsorgeeinrichtungen derzeit erhobenen Beiträge erhöhen müssen. Diese Massnahme ist auf eine Übergangszeit von rund 25 Jahren beschränkt (bis alle Personen, die bei Inkrafttreten der Änderung 40 Jahre und älter sind, pensioniert sind). Die Vorsorgeeinrichtungen können die Beiträge an den Sicherheitsfonds BVG auf die Versicherten und die Arbeitgeber abwälzen. Zur Berechnung der entsprechenden Ansprüche werden alle an der Durchführung der obligatorischen Versicherung teilnehmenden Vorsorgeeinrichtungen für ihre Versicherten, welche zur Übergangsgeneration gehören, zwei Schattenrechnungen führen müssen:

Schattenrechnung «neues BVG» Bei Inkrafttreten der Änderung werden die Parameter für die Führung der Schatten- rechnung an die Gesetzesänderungen und insbesondere an den neu definierten koordinierten Lohn, die neuen Altersgutschriften und die neuen Mindestumwand- lungssätze angepasst.

Schattenrechnung «altes BVG»

Diese Schattenrechnung wird nach Inkrafttreten der Reform mit den bisherigen Parametern weitergeführt, so mit dem bisherigen Koordinationsabzug und Mindest- umwandlungssatz sowie den bisherigen Altersgutschriften. Eine spezielle Regelung wird hierzu infolge der schrittweisen Erhöhung des Referenzalters der Frauen not- wendig sein.

Die Führung von zwei Schattenrechnungen ist für die betroffenen Vorsorgeeinrich- tungen zwar mit einem gewissen administrativen Mehraufwand verbunden, dieser dürfte sich aber aufgrund der heutigen technischen Möglichkeiten in Grenzen halten. Die Schattenrechnung «altes BVG» muss so lange geführt werden, wie die Mass- nahme für die Übergangsgeneration notwendig ist. Bei Eintritt eines entsprechenden Versicherungsfalles muss die Vorsorgeeinrichtung die Rente gemäss der Schattenrechnung «altes BVG» bestimmen und sie mit der reglementarischen Rente (bzw. der Rente gemäss Schattenrechnung «neues BVG») vergleichen. Ist die Rente nach der Schattenrechnung «altes BVG» höher als die reglementarische (bzw. als die Rente gemäss Schattenrechnung «neues BVG»), wird die Differenz mittels Zuschuss vom Sicherheitsfonds BVG an die Vorsorgeeinrich- tung ausgeglichen. Der Zuschuss entspricht dem Barwert der Rentendifferenz. Dieser Barwert wird vom Sicherheitsfonds nach den vom Bundesrat einheitlich festgelegten versicherungstechnischen Regeln bestimmt. Der Zuschuss kann dabei vom erforderlichen Betrag abweichen, den die Vorsorgeeinrichtung auf der Basis

71

ihrer eigenen technischen Grundlagen errechnet. Im Freizügigkeitsfall ist der Stand der Schattenrechnung «altes BVG» der neuen Vorsorge- oder Freizügigkeitseinrich- tung im Hinblick auf einen allfälligen Zuschuss bei Eintritt des Versicherungsfalles mitzuteilen. Um alle, vorwiegend technische Aspekte zu regeln, wird der Bundesrat in der Ver- ordnung über den Sicherheitsfonds BVG (SFV) festlegen, wann und in welcher Höhe eine Vorsorgeeinrichtung Anspruch auf Zuschüsse für die Übergangsgenerati- on geltend machen kann. Zur Veranschaulichung der Ausgleichsmassnahmen sollen die nachfolgenden Be- rechnungsbeispiele dienen.

Berechnungsbeispiel für die Wirkung der Ausgleichsmassnahmen und der Massnahme für die Übergangsgeneration Tabelle 2-12 Beispiele mit einem AHV-Jahreslohn von 84 240 Franken 58 Alter bei Altersguthaben im Alter 65 BVG-Altersrente mit 65 Zuschuss Verbesse- Inkrafttre- Sicherheits- rung der ten der fonds Rente durch Änderung (Einmalzah- Zuschuss lung) Status quo Mit Differenz Status quo Mit Reform, Reform aber ohne Zuschuss

A 55 Jahre 298 350 301 509 3 159 20 288 18 091 36 621 + 2 197 B 50 Jahre 298 350 312 039 13 689 20 288 18 722 26 091 + 1 566 C 40 Jahre 298 350 329 063 30 713 20 288 19 744 9 068 + 544 D 25 Jahre 298 350 338 013 39 663 20 288 20 281 - - Die Neuregelung des Koordinationsabzuges bewirkt eine Erhöhung des BVG- versicherten Jahreslohnes von 59 670 auf 63 180 Franken. Für eine versicherte Person, die bei Inkrafttreten der Änderung 50 Jahre alt ist (Beispiel B), vergrössert sich das Altersguthaben bei der Pensionierung um 13 689 Franken. Ohne die Reform betrüge die BVG-Altersrente 20 288 Franken (298 350 x 6,8 %). Die Rente muss in dieser Höhe erhalten bleiben. Dafür ist ein Zuschuss des Sicherheitsfonds von

26 091 Franken ([312 039 + 26 091] x 6,0 % = 20 288) notwendig.

58 Die entspricht dem maximal in der obligatorischen beruflichen Vorsorge versicherten Jahreslohn (oberer Grenzbetrag 2013).

72

Tabelle 2-13

Beispiele mit einem AHV-Jahreslohn von 55 000 Franken Alter beim Altersguthaben im Alter 65 BVG-Altersrente mit 65 Zuschuss Verbesse- Inkrafttre- Sicherheits- rung der ten der fonds Rente durch Änderung (Einmalzah- Zuschuss lung) Status quo Mit Reform Differenz Status quo Mit Reform, aber ohne Zuschuss

A 55 Jahre 152 150 169 564 17 414 10 346 10 174 2 873 + 172 B 50 Jahre 152 150 182 835 30 685 10 346 10 970 - - C 40 Jahre 152 150 204 610 52 460 10 346 12 277 - - D 25 Jahre 152 150 220 688 68 538 10 346 13 241 - - Die Neuregelung des Koordinationsabzuges bewirkt eine Erhöhung des BVG- versicherten Jahreslohnes von 30 430 auf 41 250 Franken. Für eine versicherte Person, die bei Inkrafttreten der Änderung 50 Jahre alt ist (Beispiel B), vergrössert sich damit das Altersguthaben bei der Pensionierung um 30 685 Franken. Ohne Reform betrüge die BVG-Altersrente 10 346 Franken (152 150 x 6,8 %). Die Rente muss in dieser Höhe erhalten bleiben. Der Sicherheitsfonds hat in diesem Fall keinen Zuschuss zu leisten, weil die neue Rente höher ist. Die Neuregelung des Koordinationsabzuges als langfristige Ausgleichsmassnahme wirkt bei tieferen Einkommen stärker als bei höheren. Mit anderen Worten ist die Zunahme des Altersguthabens bei tieferen Einkommen ausgeprägter. Folglich erüb- rigen sich hier Zuschüsse durch den Sicherheitsfonds rascher. Gegenüber heute wird also die Vorsorge für tiefere Einkommen verbessert.

73

2.2.2 Finanzielle Auswirkungen der Anpassung des BVG-

Mindestumwandlungssatzes und der Ausgleichs- massnahmen Tabelle 2-14 Effektive Kosten 59 der Ausgleichsmassnahmen Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013 Jahr Langfristige Ausgleichsmassnahmen Ausgleichsmassnahme für die Übergangs- Total generation Neuregelung des Neuregelung der In Millionen In Prozenten der koord. Koordinationsabzuges Altersgutschriftensätze 60Franken Lohnsumme 2019 1380 910 60 0,03 2350 2020 1380 910 140 0,08 2430 2021 1390 920 230 0,13 2540 2022 1400 920 340 0,19 2660 2023 1400 930 340 0,19 2670 2024 1410 940 350 0,19 2700 2025 1410 950 360 0,19 2720 2026 1410 970 360 0,19 2740 2027 1410 980 360 0,19 2750 2028 1410 990 360 0,19 2760 2029 1410 1010 350 0,18 2770 2030 1410 1020 320 0,17 2750

Die Kosten der langfristigen Ausgleichsmassnahmen liegen immer zwischen 2,3 und 2,4 Milliarden Franken, sie verändern sich im Laufe der Zeit nicht wesentlich. Die leichte Zunahme ist einerseits auf die generelle Erhöhung der Lohnsumme und andererseits auf Verschiebungen zwischen den Altersgruppen zurückzuführen. Anders sieht es bei der Ausgleichsmassnahme für die Übergangsgeneration aus. Die starke Zunahme zwischen 2019 und 2022 hängt mit der schrittweisen Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes zusammen. Ab dem Jahr 2022 beträgt dieser konstant 6,0 Prozent. Deshalb erhöhen sich die Kosten ab diesem Zeitpunkt nur

59 Mit der Reform der Altersvorsorge werden die Bestimmungen über die Leistungen des BVG und das Beitragssubstrat angepasst. Die Vorsorgeeinrichtungen sind aber in der Gestaltung der Leistungen und der Regelung der Finanzierung in bestimmten Grenzen frei. Voraussetzung ist immer, dass sie mindestens die im BVG vorgesehenen Leistungen erbringen (gesetzliche Minimalvorsorge). Ein Grossteil der Vorsorgeeinrichtungen ver- fügt aber über überobligatorische Leistungspläne. So haben viele Vorsorgeeinrichtungen den Umwandlungssatz bereits angepasst, Altersgutschriften erhöht oder sie sehen in ihren Reglementen einen nach Beschäftigungsgrad gewichteten Koordinationsabzug vor. Für diese Vorsorgeeinrichtungen fallen die gesetzlichen Kosten nur in einem bestimmten Um- fang oder überhaupt nicht an. Diese um die überobligatorische Vorsorge bereinigten Kos- ten werden als "effektive Kosten" ausgewiesen. 60 Der Schätzung der in dieser Spalte ausgewiesenen Kosten liegt die Annahme zugrunde, dass die Neuregelung des Koordinationsabzuges auch bereits schon eingeführt ist.

74

noch marginal. Die leichte Steigerung von 340 Millionen 61 im Jahr 2022 auf 360 Millionen im Jahr 2025 ist einerseits auf die Erhöhung des durchschnittlichen Al- tersguthabens bei Rentenbeginn (bis im Jahr 2025 befindet sich das BVG immer noch in der Aufbauphase, erst danach werden die neuen Altersrentner/innen einen vollständigen Sparprozess ab dem 25. Altersjahr durchlaufen haben) und anderer- seits auf die leichte Zunahme der Anzahl Neurentner/innen zurückzuführen. Einen bremsenden Effekt auf die Kosten der Ausgleichsmassnahme für die Übergangsge- neration haben die langfristigen Ausgleichsmassnahmen (in den ersten Jahren haupt- sächlich die Neuregelung des Koordinationsabzuges). Weil die langfristigen Mass- nahmen die Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes umso mehr zu kompensieren vermögen desto länger sie in Kraft sind, wird sich der Bedarf an Ausgleichsmassnahmen für die Übergangsgeneration ab dem Jahr 2025 stabilisieren und nach 2028 kontinuierlich abnehmen. Die ausgewiesenen Kosten in Prozent der koordinierten Lohnsumme gibt an, wie hoch der Beitragssatz zugunsten des Sicher- heitsfonds BVG sein muss, um die Zuschüsse zu finanzieren. Ausgedrückt als prozentuale Erhöhung der reglementarischen Beiträge der aktiven Versicherten und der Arbeitgeber betragen die totalen Kosten der Ausgleichsmass- nahmen im Jahr 2019 5,2 Prozent, erreichen das Maximum von 5,5 Prozent im Jahr

2025 und sinken danach wieder bis auf 5,2 Prozent im Jahr 2030.

2.2.3 Geprüfte, aber verworfene Massnahmen

2.2.3.1 Vorverlegung des Beginns des Sparprozesses

Gemäss geltender Regelung beginnt die obligatorische Versicherung für das Alter am 1. Januar nach Vollendung des 24. Altersjahres. Als weitere Ausgleichsmass- nahme für die Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes wurde die Mög- lichkeit der Vorverlegung des Beginns des Sparprozess geprüft. Eine erste Variante hätte den Beginn des Sparprozesses auf den 1. Januar nach Vollendung des

17. Altersjahres, eine zweite Variante auf den 1. Januar nach Vollendung des

20. Altersjahres festgelegt. Dabei wurde von einer Altersgutschrift ab Alter 18 bzw.

21 bis Alter 24 von 5 Prozent ausgegangen.

Durch die Vorverlegung des Beginns des Sparprozesses auf das 18. Altersjahr würde eine Harmonisierung zur AHV geschaffen: Neu würde die Beitragspflicht für Er- werbstätige sowohl in der AHV wie auch in der beruflichen Vorsorge ab dem 18. Altersjahr beginnen. Auch wenn der Sparprozess nicht auf das 18., sondern auf das 21. Altersjahr vorverlegt würde, ergäbe sich noch eine gewisse Harmonisierung mit der AHV, da zu diesem Zeitpunkt die Beitragspflicht der AHV unabhängig von der Ausübung einer Erwerbstätigkeit beginnt. Diese Massnahme hat sich zum Ausgleich der Anpassung des BVG- Mindestumwandlungssatzes als nur beschränkt geeignet erwiesen: Jugendliche im

61 Die absoluten Frankenbeträge der Kostenschätzung der Ausgleichsmassnahme für die Übergangsgeneration sind mit Unsicherheiten behaftet, weil nicht voraussehbar ist, wie stark die Beschränkung des Begünstigtenkreises auf diejenigen Personen, die den Rentenbeginn im Referenzalter oder später wählen, die Wahl des Zeitpunktes des Rentenbeginns beeinflussen wird. In der vorliegenden Schätzung wird davon ausgegangen, dass sich 2/3 der Neurentner/innen für einen Rentenbeginn ab Referenzalter entscheiden werden.

75

Alter von 18 bzw. 21 Jahren befinden sich oft noch in Ausbildung, ohne ein entspre- chendes BVG-pflichtiges Erwerbseinkommen aufzuweisen. Diese Massnahme würde folglich nur bedingt und nur für einen Teil der Jugendlichen zu einem vorge- zogenen Aufbau von Altersguthaben führen. Auch ist sie nur beschränkt geeignet, da sie nur für Personen greift, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung zur Altersvorsorge 2020 jünger als 25 Jahre alt sind. Für künftige Anpassungen des BVG-Mindestumwandlungssatzes könnte sie aber ein höheres Potential für die Erhaltung des Leistungsniveaus haben, da durch den frühen Beginn der Äufnung von Altersguthaben der Zinseszinseffekt länger zum Tragen kommt. In Anbetracht der dargelegten Vor- und Nachteile wurde die Massnahme für diese Vorlage verworfen.

2.2.3.2 "Sicheres BVG" 62

Eine Alternativlösung zur Anpassung des Mindestumwandlungssatzes auf 6 Prozent könnte darin bestehen, die gesetzlichen Mindestleistungen, die direkt von den Vor- sorgeeinrichtungen finanziert werden müssen, zu beschränken und den Überschuss an den Sicherheitsfonds BVG zu überweisen. Konkret würden die Vorsorgeeinrich- tungen von der Pflicht befreit, die gesetzlichen Mindestleistungen direkt zu finanzie- ren, sobald der oder die Begünstigte ein gewisses Alter (z.B. 90, 85 oder 80 Jahre) erreicht hat. Diese Leistungen würden dann vom Sicherheitsfonds BVG übernom- men. Die Leistungen würden zwar weiterhin von den Vorsorgeeinrichtungen ausge- richtet, diese würden aber entsprechende Zuschüsse erhalten. Finanziert würden die Zuschüsse mit Prämien, die bei den Vorsorgeeinrichtungen erhoben werden. Damit würde die Finanzierung indirekt durch die Vorsorgeeinrichtungen erfolgen. Währenddem die 2. Säule bisher weitgehend im Kapitaldeckungsverfahren finan- ziert wird, liegt der vorgeschlagenen Alternative ein anderes Prinzip zugrunde. Die hauptsächlichen Vorteile dieser Alternativlösung wären die Folgenden: geringe- re Abhängigkeit vom Kapital, sofortige Einführbarkeit, kein Bedarf an Ausgleichs- massnahmen und eine flexible Anpassung an die neuen Parameter. Wichtigste Nachteile sind die fehlenden Einsparungen (ein Franken Leistung kostet immer einen Franken, egal in welchem System, die Lasten würden lediglich zeitlich anders verteilt), eine wachsende, unkontrollierbare Finanzierung, ein gefährdeter Risiko- ausgleich und administrative Erschwernisse. Durch die Umlagefinanzierung wäre die Alternativlösung zwar anfangs günstiger, auf lange Sicht aber teurer. Was nicht sofort bezahlt wird, müsste später nachgeholt werden, auf die Gefahr hin, dass die notwendigen Mittel fehlen. Dieses Risiko würde auf jüngere Generationen überwälzt werden. Vergleiche haben gezeigt, dass diese Alternativlösung rund 25 bis 30 Jahre nach Inkrafttreten der Änderung teurer als die vorgeschlagenen Massnahmen wäre. Es erscheint nicht wünschenswert und ungerechtfertigt, die Kosten für heute entrichtete Leistungen auf spätere Generatio- nen abzuwälzen. In Anbetracht der aufgelisteten Vor- und Nachteile ist die Alterna- tivlösung kein gangbarer Weg. Die bestehenden Probleme bei der Festlegung des Mindestumwandlungssatzes müssen über eine vollständige Kapitalisierung der versicherten Leistungen gelöst werden. Nur so kann die Finanzierung der berufli-

62 Postulat Jacqueline Fehr "12.4211 Sichere Renten in der obligatorischen zweiten Säule".

76

chen Vorsorge ganz im Sinne der künftigen Generationen nachhaltig gesichert werden.

2.2.3.3 System mit variablen Renten

Eine weitere Alternativlösung bestünde in der Aufteilung der Altersrente in eine fixe und eine variable Rente. Der fixe Rentenanteil würde dabei vorsichtig festgelegt. Die variable Rente würde aufgrund der mehrjährigen Marktperformance definiert d.h. bei einer positiven Performance könnten zusammen mit dem fixen Teil ein variabler Teil ausgerichtet werden, auch für laufende Renten. Dadurch würden Rentnerinnen und Rentner an den Anlageerträgen beteiligt. Ein solches System mit variablen Renten könnte jedoch die für eine Sozialversiche- rung notwendige Leistungsgarantie nicht erbringen und somit den Erhalt der Leis- tungen nicht sichern. Rentnerinnen und Rentner müssen sich in einer Sozialversiche- rungen auf feste und voraussehbare Leistungen verlassen können. Dies ist eine zentrale Voraussetzung für das Vertrauen der Versicherten in die berufliche Vorsor- ge. Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Bundesverfassung für die 1. und die 2. Säule ein Leistungsziel vorsieht, welches durch die Einführung von variablen Ren- ten gefährdet sein könnte.

2.2.3.4 Kein gesetzlich festgelegter Mindestumwandlungs-

satz Eine andere Alternative wäre, den Mindestumwandlungssatz nicht im Gesetz festzu- schreiben, sondern dem freien Ermessen der Vorsorgeeinrichtung zu überlassen. Diesbezüglich sind drei parlamentarische Vorstösse zu erwähnen, die entweder die Herauslösung des Mindestumwandlungssatzes und des Mindestzinssatzes aus dem BVG fordern oder für beide Parameter eine Formel im Gesetz festschreiben wol- len. 63 Die parlamentarische Initiative wird derzeit in einer parlamentarischen Kom- mission diskutiert. Die Motionen wurden kürzlich vom Nationalrat angenommen und müssen noch vom Ständerat behandelt werden. Der Mindestumwandlungssatz ist seit Inkrafttreten der ersten BVG-Revision am 1. Januar 2005 im Gesetz geregelt (Art. 14 BVG). Das Parlament hat ihn auf Geset- zesstufe geregelt, weil es die Festlegung dieser zentralen Grösse durch den Gesetz- geber für wichtig erachtete. Der Mindestumwandlungssatz ist ein zentraler Parame- ter des BVG. Er definiert die obligatorischen Mindestleistungen, die von den registrierten Vorsorgeeinrichtungen erbracht werden müssen. Darüber hinaus ist für die 1. und die 2. Säule ein gemeinsames Leistungsziel in der Bundesverfassung festgeschrieben. Der Mindestumwandlungssatz darf der Kontrolle des Gesetzgebers nicht entzogen werden, da sonst das Verfassungsziel gefährdet sein könnte.

63 12.414 Iv. pa. Bortoluzzi. Iv. Pa. 12.414 Herauslösung der technischen Parameter aus dem BVG.

11.3778 Mo. FDP-Liberale Fraktion. Berufliche Vorsorge. Mindestzinssatz

entpolitisieren.

11.3779 Mo. FDP-Liberale Fraktion. Berufliche Vorsorge. Mindestumwandlungssatz

entpolitisieren.

77

2.2.4 Erstellen transparenter statistischer Grundlagen

Die beiden entscheidenden Grössen für die Festsetzung des Umwandlungssatzes sind die Lebenserwartung und der technische Zinssatz. Die Lebenserwartung wird von den Vorsorgeeinrichtungen auf der Grundlage von Sterbetafeln festgelegt, die von privaten Dienstleistungsunternehmen herausgegeben werden. Darauf kann nur nach Bezahlung einer erheblichen Lizenzgebühr zugegrif- fen werden, was in Widerspruch zum Postulat transparenter Grundlagen für die Gesetzgebung steht. Das Bundesamt für Statistik soll daher die Möglichkeit erhal- ten, gezielte versicherungstechnische Grundlagen zu erstellen. Eine neue gesetzliche Grundlage wird deshalb das Bundesamt für Statistik beauftra- gen, bei den Vorsorgeeinrichtungen Erhebungen durchzuführen, die zur Ausarbei- tung neuer versicherungstechnischer Grundlagen notwendig sind. Nach der Auswer- tung der erhobenen Daten werden den Vorsorgeeinrichtungen statistische Grundlagen für die technischen Aspekte ihrer Verwaltung zur Verfügung gestellt. Dadurch kann auch die Gesetzgebung, insbesondere in Bezug auf den Mindestum- wandlungssatz, transparenter gestaltet werden.

2.3 Institutionelle Massnahmen in der beruflichen Vor-

sorge • Massnahmen zur Verbesserung der Transparenz und der Aufsicht sind Vor- aussetzung für das Vertrauen der Versicherten in ihre Pensionskasse. • Zu hohe Risikoprämien für Invalidität und Tod sind missbräuchlich und wer- den von der FINMA nicht akzeptiert. • Der Ertrag aus dem Geschäft der 2. Säule wird mit einem fairen Schlüssel zwischen Versicherten und Versicherern aufgeteilt. • Weitere Verordnungsänderungen zur Erhöhung der Transparenz der Vermö- gensverwaltungskosten, zur Verbesserung der Anlagesicherheit und zur Kon- kretisierung der Loyalitätsbestimmungen sind vorgesehen.

Die privaten Lebensversicherungsgesellschaften spielen für die Stabilität in der beruflichen Vorsorge eine wichtige Rolle. Einerseits übernehmen sie einen Teil der Risiken für teilautonome Vorsorgeeinrichtungen, andererseits organisieren sie über versicherungsnahe Sammeleinrichtungen die gesamte berufliche Vorsorge für viele kleine und mittlere Unternehmen (Vollversicherung). Die Zahl der aktiven Versi- cherten betrug per Ende 2012 rund 1.65 Millionen, die Zahl der Rentenbezüger rund

230 000. Die Summe der technischen Rückstellungen belief sich zum selben Zeit-

punkt auf rund 145 Milliarden, das Prämienvolumen im Jahr 2012 auf 22,5 Milliar- den Franken. 64 Diese Funktionen sollen die Privatversicherer weiterhin wahrnehmen können. Da sie diese jedoch im Bereich der Sozialversicherung ausüben, sind hohe Anforderungen zu erfüllen. Hierzu zählt die Errichtung eines separaten gebundenen Vermögens, einer eigenen Betriebsrechnung, bestimmte Transparenzforderungen,

64 Die Zahlen entstammen der Offenlegung der Betriebsrechnung 2012 durch die FINMA, http://www.finma.ch/d/beaufsichtigte/versicherungen/betriebsrechnung- bv/Seiten/offenlegung.aspx.

78

die Genehmigung von Tarifen und Allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB) sowie Bestimmungen zur Verteilung der erwirtschafteten Überschüsse zwischen Versicherten und Lebensversicherern. Im Rahmen der ersten BVG-Revision beziehungsweise der parallel dazu laufenden Revision der entsprechenden privatversicherungsrechtlichen Bestimmungen wurden auf den 1. April 2004 besondere Transparenzbestimmungen mit der Mindestquote und der gesonderten Betriebsrechnung als Kernpunkte in Kraft gesetzt (Art. 37-39 VAG 65). Die politischen Diskussionen der letzten Jahre haben gezeigt, dass in gewissen Bereichen weiterhin ein gewisses Optimierungspotential besteht, das mit den im Folgenden dargelegten Anpassungen der Bestimmungen im Versicherungs- aufsichtsrecht ausgeschöpft werden soll.

2.3.1 Überschussbeteiligung der Versicherten und Min-

destquote Mit der Mindestquote wird festgelegt, wie das Betriebsergebnis zwischen den Le- bensversicherern und den Versicherten aufgeteilt werden soll. Nach geltendem Recht hat die ausgewiesene Überschussbeteiligung dabei mindestens 90 Prozent der nach Art. 37 Abs. 3 Bst. b VAG ermittelten Überschussbeteiligung zu betragen (Art. 37 Abs. 4 VAG). Dem Bundesrat ist es dabei überlassen, die Grundlagen der Ermittlung und die Grundsätze der Verteilung der ermittelten Überschussbeteiligung zu erlassen (Art. 37 Abs. 3 VAG). Er hat sich grundsätzlich für die ertragsbasierte Methode und nur in sehr guten Anlagejahren für die ergebnisbasierte Methode entschieden. Mit Inkrafttreten des VAG wurde die Mindestquote auf 90 Prozent festgelegt und blieb seither unverändert. In den letzten sieben Jahren betrug die tatsächliche Aus- schüttungsquote zugunsten der Versicherten durchschnittlich 96,2 Prozent. Unter Auslassung des Krisenjahres 2008, in dem die Ausschüttungsquote weit über 100 Prozent lag, beträgt sie immer noch durchschnittlich 92.1 Prozent. Um den gemach- ten Erfahrungen Rechnung zu tragen, soll die Höhe der Mindestquote einer Überprü- fung unterzogen werden. Zu diesem Zweck werden zwei Varianten mit möglichen Vor- und Nachteilen zur Diskussion gestellt. Bei der ersten Variante soll die Mindestquote erhöht werden (auf 92% oder auf 94%). Bei der zweiten Variante wird im Unterschied zur gelten- den Regelung vorgeschlagen, neu auf Kollektivversicherungsverträge, welche alle Risiken decken, und auf Kollektivversicherungsverträge, welche nur die Risiken Tod und Invalidität decken, unterschiedliche Mindestquotensätze anzuwenden. Es sind dabei verschiedene Kombinationen von Sätzen möglich, wobei bei einer Teil- deckung ein höherer Satz zur Anwendung kommt (Verhältnis von Volldeckung zu Teildeckung: 90%/92%; 90%/94% oder 92%/94%). Diese Differenzierung würde eine risikogerechtere Festlegung der Mindestquote erlauben.

65 Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungs- aufsichtsgesetz, VAG).

79

2.3.2 Transparenz

Ziel der Transparenzbestimmungen ist es, den Versicherten in vergleichbaren Situa- tionen Einblick in vergleichbare Daten zu ermöglichen. Damit wird gewährleistet, dass sie sich über den Gesamtmarkt ein Bild machen und die für sie am geeignetste Lösung wählen können. Bereits heute ermächtigt Artikel 37 Absatz 3 Buchstabe a VAG den Bundesrat, Vorschriften über die Art und Weise zu erlassen, wie die Informationen der getrenn- ten Betriebsrechnung auszuweisen sind. Er ist diesem Auftrag insofern nachgekom- men, als er in Artikel 140 AVO eine entsprechende Regelung festgelegt hat. Damit werden die Versicherungsunternehmen gehalten, den Versicherten innerhalb von fünf Monaten nach dem Bilanzstichtag die Betriebsrechnung, die Angaben zur Ermittlung der Überschusszuweisung und –zuteilung sowie alle weiteren Informati- onen, welche diese zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Informationspflichten benötigen, zu übergeben. Diese Regelung muss mit Blick auf das Ziel verbesserter Transparenzbestimmungen überprüft werden. Namentlich soll festgelegt werden, welche grundsätzlichen Daten die Versicherungsunternehmen an die FINMA liefern und welche sie selber veröf- fentlichen oder an die Versicherten übergeben müssen. Ziel ist, dass die Betriebsrechnung der Versicherer und damit auch die Offenlegung gegenüber den Versicherten künftig so weit wie möglich mit jener der Vorsorgeein- richtungen (Swiss GAAP FER 26) vergleichbar ist. Die drei Prozesse Sparen, Risiko und Kosten sollen zu diesem Zwecke bereinigt werden. Weiter muss künftig insbe- sondere sichergestellt werden, dass auch die Versicherer die Brokerprovisionen (Abschluss-, Bestandespflege- und weitere Provisionen) analog den Vorsorgeein- richtungen transparent machen müssen. Ausserdem müssen die Freizügigkeitspoli- cen aus der gesonderten Betriebsrechnung für die berufliche Vorsorge herausge- nommen und separat vom Geschäft der beruflichen Vorsorge ausgewiesen werden. Die Form der Erhaltung des Vorsorgeschutzes in der Form einer Freizügigkeitspoli- ce ist vergleichbar mit der Einzellebensversicherung. Insbesondere gelten die Para- meter wie Mindestumwandlungssatz und Mindestzinssatz für diese Form nicht und die Versicherer tragen somit nicht die gleichen Risiken wie im Kollektivlebenge- schäft.

2.3.3 Verwaltungs- und Vermögensverwaltungskosten

Mit Anpassungen der AVO soll sichergestellt werden, dass in Zukunft sämtliche Verwaltungskosten für die Durchführung des Geschäftszweiges Kollektivleben vollständig und korrekt ausgewiesen werden. Dazu gehören auch diejenigen Verwal- tungskosten, die heute Bestandteil des Risiko- und des Sparprozesses sind. Es ist sicherzustellen, dass es sich dabei um effektiv anfallende Kosten handelt und dass diese korrekt nach den verschiedenen Gruppen von Destinatären (Vollversicherte, nur Risiko- oder Rückversicherte; RentnerInnen) transparent aufgeschlüsselt wer- den. Vergleichbare Transparenz soll auch in Bezug auf die Vermögensverwaltungs- kosten hergestellt werden. Ein Forschungsprojekt soll dabei Elemente für die not- wendigen Anpassungen der AVO liefern.

80

2.3.4 Risikoprämien

In Artikel 37 VAG wird das Geschäft der beruflichen Vorsorge der Versicherungs- unternehmen geregelt. Unter anderem sind die Versicherungsunternehmen gehalten, eine getrennte jährliche Betriebsrechnung für die berufliche Vorsorge zu führen (Art. 37 Abs. 2 VAG). Auf Gesetzesstufe werden inhaltliche Vorgaben festgelegt. Namentlich regelt Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe b VAG die Prämien, welche in Spar-, Risiko- und Kostenprämien aufgeteilt werden müssen. Gemäss Artikel 142 AVO wird die Überschusszuweisung auf der Grundlage der Betriebsrechnung ermittelt. Dabei sind die Erfolgspositionen nach Spar-, Risiko- und Kostenprozess aufzuteilen. Der Sparprozess beinhaltet die Äufnung des Alters- guthabens, die Umwandlung der Altersguthaben in Altersrenten und die Abwicklung der Altersrenten. Der Ertrag besteht im Sparprozess aus den erzielten Nettokapital- anlageerträgen. Der Risikoprozess beinhaltet die Auszahlungen und Abwicklungen von Todesfall- und Invaliditätsleistungen (in Form von Kapitalleistungen und Rentenzahlungen) sowie der mit laufenden Altersrenten verbundenen Anwartschaften und der sich daraus ergebenden Hinterbliebenenrenten. Der Ertrag entspricht im Risikoprozess den angefallenen Risikoprämien. Der Kostenprozess beinhaltet die Aufwendungen für Vertrieb und Bewirtschaftung von BVG-Produkten einschliesslich der allgemeinen Verwaltungskosten. Der Ertrag entspricht im Kostenprozess den angefallenen Kostenprämien. Jeder Prozess sollte für sich genommen unter Wahrung des Vorsichtsprinzips ausge- glichen sein, was in der Praxis aber nicht zutrifft. Die Versicherungsunternehmen sind mit den gleichen Rentenumwandlungsverlusten konfrontiert wie die autonomen Vorsorgeeinrichtungen. Es soll deshalb ein Instrumentarium geschaffen werden, welches eine transparente Prämiengestaltung für die Versicherungsunternehmen ermöglicht. Zu diesem Zweck soll neben den bestehenden Prämienarten eine weitere Prämie eingeführt werden. Entsprechend soll auch bei den autonomen Vorsorgeein- richtungen in Artikel 17 des Freizügigkeitsgesetzes die Möglichkeit geschaffen werden, Beiträge zur Finanzierung der Rentenumwandlungsgarantie zu erheben. Mit der Einführung dieser zusätzlichen Prämienart, soll der Rückstellungsbedarf für Rentenumwandlungsverluste, der im Übrigen mit der angestrebten Senkung des BVG-Mindestumwandlungssatzes mit der Zeit abnehmen wird, künftig transparent tarifiert und in entsprechende Prämien umgesetzt werden. Da die Prämienarten in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe b VAG abschliessend aufgeführt werden, muss die Aufzählung in dieser Bestimmung mit einer Rentenumwandlungsgarantieprämie erweitert werden. Auf Verordnungsstufe wird die neu vorgesehene Prämie für die Garantie des Rentenumwandlungssatzes unter den Sparprozess subsumiert und dieser entsprechend angepasst werden müssen. Mit dieser Massnahme sollte zudem die Situation bei der Risikoprämie entschärft werden. In diesem Bereich betrug die Schadenquote zwischen 2005-2011 rund 57 Prozent des Ertrages, bei einem positiven Saldo im Risikoprozess von durchschnitt- lich rund 1.3 Mrd. Franken. Kumuliert betrug der positive Saldo im Risikoprozess über die letzten sieben Jahre 8.8 Mrd. Franken. Auch im Jahr 2012 betrug das Netto- ergebnis (Bruttoergebnis abzüglich Verstärkungen) 47.8 Prozent des Ertrages. Ein Teil davon verwenden die Versicherungsunternehmen für die Verrechnung mit dem Sparprozess. Ein weiterer Teil des positiven Saldos im Risikoprozess wird zwar in

81

der Form von Überschussanteilen an die Versicherten zurückgeführt. Die Lebens- versicherer profitieren aber im Rahmen der Mindestquotenregelung ebenfalls davon. Es besteht somit ein gewisser Anreiz für die Versicherungsunternehmen, die Risiko- prämie relativ hoch zu halten. Mit der Einführung der neuen Prämienart sollten Anreize für vergleichsweise hohe Risikoprämien reduziert werden. Sollte sich zeigen, dass diese Massnahmen alleine nicht ausreichen, müssten weitere Überle- gungen angestrengt werden, um überhöhte Risikoprämien verhindern zu können. Weiter wird Art. 37 VAG mit einem Absatz ergänzt, der intransparente Umverteilun- gen innerhalb des Versichertenbestandes aufgrund ungleicher Kriterien und Gewich- tungen bei der Prämienberechnung bzw. der Überschusszuteilung künftig verhindert. Analog der Differenzierung zwischen Verträgen mit gesonderten Einnahmen- und Ausgabenrechnungen und solchen mit Mindestquotenberechtigung sollen Versiche- rungsunternehmen angehalten werden, Verträge entsprechend der angewandten Tari- fierung zu bündeln und die Überschusszuteilung nach denselben Grundsätzen vorzu- nehmen. Versicherungsereignisse infolge Invalidität und Tod und deren Kosten können trotz der Bildung von Risikoklassen und Erfahrungstarifierung im Voraus nicht genau bestimmt werden. Eine dadurch vorsichtige Tarifierung führt zwangsläufig zu Überschüssen. Gerade weil die Versicherungsnehmer so tendenziell zu viel Prämien bezahlen, ist es wichtig, dass denen der Überschuss zufliesst, die diesen durch ihre Prämienzahlung vorfinanziert haben. Werden z.B. Risikoklassen gebildet oder andere Abweichungen von Tarif erster Ordnung der Prämienberechnung zugrunde gelegt, so sind entsprechende Abrechnungskreise für die Überschussermittlung und Überschuss- zuteilung zu bilden. Andernfalls besteht die Gefahr der Umverteilung von Überschüs- sen, denn Abschläge wie Zuschläge können erheblich vom tatsächlichen Schadenver- lauf abweichen, sodass einzelne Klassen relativ zu viel und andere zu wenig Prämien zahlen, um denselben Überschuss zu erhalten. Werden einzelnen Versicherungsneh- mern Vergünstigungen gewährt, so sind diese bei der Überschusszuteilung zu berück- sichtigen. Nur so bleibt das gleiche Verhältnis von bezahlten Prämien zu zugeteiltem Überschuss für alle Versicherungsnehmer desselben Kreises erhalten. Um die Versicherten besser zu schützen, wird zudem der Missbrauchstatbestand präzisiert. Im Rahmen der präventiven Tarifkontrolle hat die FINMA diesen Tatbe- stand zu überprüfen. Die grundsätzlich freie Prämiengestaltung der Versicherungsge- sellschaften sowie die behördliche Prüfungspflicht auf die Solvenz hin bleiben beste- hen. Überhöhte Risikoprämien schaden nicht nur nachhaltig dem Vertrauen der Versicherten in die berufliche Vorsorge, sondern sie sind auch wirtschaftlich nicht gerechtfertig, denn es stehen ihnen keine entsprechenden Risiken gegenüber. Darüber hinaus werden so den angeschlossenen Unternehmen, in der Regel KMU, Mittel entzogen, die sie ansonsten produktiv einsetzen könnten. Es ist deshalb sachgerecht, für die Höhe der Risikoprämien eine klar definierte Obergrenze festzulegen. Der vorliegende Artikel setzt diese Obergrenze beim Doppelten der erwarteten Schäden gemäss Schadenstatistik (tatsächlich eingetretene Schäden). Risikoprämien, die aufgrund ihrer Überhöhung eine Risikotragung durch den Versicherer von vornherein ausschliessen, widersprechen dem Versicherungsgedanken. Es ist in diesem Zusam- menhang auch von zentraler Bedeutung, dass die FINMA von den beaufsichtigten Versicherungsgesellschaften verlangt, die Tarife zeitnah der Wirklichkeit anzunähern.

82

2.3.5 Überschussfonds

Der Überschussfonds ist eine versicherungstechnische Bilanzposition zur Bereitstel- lung der dem Versichertenkollektiv zustehenden Überschussanteile, noch bevor den einzelnen Versicherten über einen Zeitraum von maximal fünf Jahren die anteilige Überschussbeteiligung nach versicherungsmathematischen Grundsätzen unwiderruf- lich zugeteilt wird. Der Überschussfonds hat im Wesentlichen zwei Hauptfunktio- nen: Glättung der Zuteilung an die Versicherten über die Zeit und Anrechnung als Solvenzkapital (freier Teil). Für die Vorsorgeeinrichtungen wird durch die Glättung eine gewisse Berechenbarkeit der Überschusszuteilung während der Vertragsdauer sichergestellt. Die Zahlen der Offenlegung zeigen, dass pro Jahr durchschnittlich rund 52 Prozent des Überschussfonds zugeteilt werden. Der durch die Glättung der Überschusszuteilung erst in den Folgejahren zur Zutei- lung an die Versicherten gelangende Teil des Überschussfonds (freier Teil) stellt kein Eigenkapital des Versicherungsunternehmens dar. Er ist folglich dem Versi- chertenkollektiv zuzuordnen. Es darf jedoch vom Versicherungsunternehmen als Komponente an die nach Solvabilität 1 und SST geforderten Eigenmittel (Solvenz- kapital) angerechnet werden. Dies weil das Versicherungsunternehmen bei einem negativen Gesamtsaldo, nach der Auflösung nicht mehr benötigter Rückstellungen und einer Erhöhung der Ausschüttungsquote, den vorhandenen Überschussfonds zur Deckung des restlichen Fehlbetrages heranziehen kann beziehungsweise muss. Diese Rückgriffsmöglichkeit hat immer wieder Anlass zu politischen Diskussionen gegeben. Man sollte sich in diesem Kontext aber bewusst machen, dass die Versi- cherungsunternehmen bei einer Abschaffung des Rückgriffsrechts gezwungen wären, das dadurch wegfallende Solvenzkapital auf dem Kapitalmarkt teurer zu beschaffen und die entsprechenden Kosten dem Versichertenkollektiv zu belasten. Vor diesem Hintergrund scheint es grundsätzlich zweckmässig, am Rückgriffsrecht festzuhalten, wenn auch unter restriktiveren Bedingungen als heute. Genauso wie die Versicherungsunternehmen haben auch die Versicherten ein An- recht, dass das von ihnen gestellte Solvenzkapital marktgerecht entschädigt wird. Konsequenterweise muss die Ausschüttungsquote auf dem Ertrag des Überschuss- fonds also 100 Prozent betragen, und nicht wie bisher 90 Prozent. Die Bestimmun- gen in der AVO zur Ermittlung der Überschussbeteiligung sollen deshalb entspre- chend angepasst werden. Ebenso soll der Rückgriff auf den Überschussfonds zur Deckung von Defiziten künftig nur noch in klar definierten Ausnahmesituationen möglich sein. Die in der AVO definierte Haftungskaskade (Art. 150 AVO) soll entsprechend angepasst werden. Dabei ist die Anpassung der Höhe der Mindestquo- te zu berücksichtigen, da eine Wechselwirkung zwischen der Haftungskaskade und dem Solvenzkapital besteht.

2.3.6 Weitere Verordnungsänderungen in Bezug auf die

Transparenz, die Anlagesicherheit und die Loyalität Der Bundesrat wird zur Erhöhung der Transparenz der Vermögensverwaltungskos- ten, zur Verbesserung der Anlagesicherheit und zur Konkretisierung der Loyalitäts- bestimmungen weitere Verordnungsanpassungen (BVV 2) vorsehen.

83

Weitere Erhöhung der Transparenz der Vermögensverwaltungskosten bei Vorsorgeeinrichtungen

Gemäss der Kostenstudie des Bundesamtes für Sozialversicherungen zu den Vermö- gensverwaltungskosten 66 der Vorsorgeeinrichtungen verursachen die alternativen Anlagen mit einem Vermögensanteil von 6.4 Prozent Kosten von rund einem Drittel der gesamten Vermögensverwaltungskosten. Insbesondere Hedge Funds wurden als ausserordentlich kostenintensiv eingestuft, gefolgt von Private Equity Anlagen 67. Der Bundesrat hat mit der Anpassung von Artikel 48a BVV 2 bereits die Weichen gestellt, ein hohes Mass an Transparenz und Vergleichbarkeit der Verwaltungs- und Vermögensverwaltungskosten der autonomen und teilautonomen Vorsorgeeinrich- tungen herzustellen. Die bisher ungenügende Transparenz der Vermögensverwal- tungskosten wird mit Artikel 48a Absatz 3 BVV 2 verbessert. Anlageprodukte, welche ihre Kosten nicht transparent ausweisen, müssen danach separat und eindeu- tig identifizierbar im Anhang der Jahresrechnung ausgewiesen werden. Die Angaben erlauben auch eine Aussage darüber, wie hoch der Anteil der nichttransparenten Anlagen einer Vorsorgeeinrichtung ist. Das Ziel dieses „Prangers“ ist es, Druck auf die Anbieter auszuüben, die Kosten transparent auszuweisen. Ausserdem dürften Produkte, welche entsprechend rapportierungspflichtig sind, und damit Aufwand verursachen, Wettbewerbsnachteile erleiden. Die Bestimmung wird erstmalig in der Jahresrechnung per Ende 2013 zur Anwendung kommen. Dazu hat auch die Ober- aufsichtskommission eine Weisung 68 erlassen und Kostenkonzepte anerkannt 69. Es wird erwartet, dass die Verordnung Wirkung zeigt 70. Der neue Artikel 48a Absatz 3 BVV 2 setzt im Wesentlichen Anreize zur Senkung der Vermögensverwaltungskosten. In einem System des Zwangssparens ist dies jedoch nicht ausreichend. Es braucht ergänzende Vorschriften zum Schutz der Versicherten. Zusätzlich zu Artikel 48a Absatz 3 BVV 2 sind daher weitere Mass- nahmen sinnvoll. Die Kostentransparenz von Hedge Funds und Private Equity Produkten im Bereich der beruflichen Vorsorge soll deshalb zwingend verlangt werden, da sie mit Abstand die teuersten Anlagevehikel im Bereich der beruflichen Vorsorge sind. Dies bedeutet, dass Vorsorgeeinrichtungen nur in solche Anlagen investieren dürfen, wenn sie die Transparenzanforderungen der Oberaufsichtskom- mission, welche z.B. in der bestehenden Weisung festgehalten sind, erfüllen. Aus- serdem soll die Höhe der Kosten der Private Equity und Hedge Fund Vehikel im Verhältnis zu den transparenten Gesamtkosten der Vorsorgeeinrichtung auf eine bestimmte Prozentzahl limitiert werden 71. Heute machen diese Kosten mehr als 30 Prozent aus. Die Reduktion beispielsweise um rund ein Drittel zwingt die Vorsorge- einrichtungen, ihr Kostenbudget im alternativen Bereich sehr haushälterisch einzu- setzen und überteuerte Investitionen zu vermeiden.

66 Ebenda, S. 29

67 Ebenda, S. 92 und 93; Kostenannahme für Hedge Funds (mehrstufig, z.B. Dachfonds) von 5% respektive von Private Equity von 2.75%

68 http://www.oak-

bv.admin.ch/fileadmin/dateien/Weisungen/Weisungen_02_2013_Vermoegensverwaltung skosten_Deutsch.pdf 69 http://www.swisscanto.ch/ch/de/berufliche-vorsorge/publikationen/pkstudie/studien.html, Die Schweizer Pensionskassen 2013, S. 23 70 http://www.swisscanto.ch/ch/de/berufliche-vorsorge/publikationen/pkstudie/studien.html, Die Schweizer Pensionskassen 2013, S. 23 71 Es muss dabei eine Lösung für die Performancekosten gefunden werden, da diese nicht im Voraus bestimmbar sind.

84

Wenn die Kosten limitiert werden, müssen auch Mindestanforderungen an die Organisation, das Know How, den Investitionsprozess, die Existenz eines Risiko- managements und eines Due Diligence Prozesses von Private Equity und Hedge Funds Anlagen gestellt werden. Es ist zu vermeiden, dass die Reduktion der Kosten beim Risikomanagement eingespart wird. Gleichzeitig soll überprüft werden, wie mittels Indikatoren die Vergleichbarkeit von Vermögensverwaltungskosten zwischen den einzelnen Vorsorgeeinrichtungen verbessert werden kann.

Verbesserung der Anlagesicherheit (Änderung der BVV 2)

Ein Handlungsbedarf besteht auch im Bereich der Wertschriftenleihe (Securities Lending) und bei Repo Geschäften. Dabei geht es nicht um die Verbesserung der Transparenz, sondern um die Reduktion von Risiken bei der Vermögensanlage. Werden Wertschriften ausgeliehen oder ihr Eigentum vorübergehend übertragen, dann müssen adäquate Sicherheiten verlangt werden. Auch in der Finanzkrise hat sich gezeigt, dass solche Geschäfte bei mangelnder Sorgfalt zu hohen Verlusten führen können. Die angestrebte Regelung orientiert sich dabei an den Vorschriften der Kollektiven Anlagen der FINMA. Da Vorsorgeeinrichtungen oft in kollektive Anlagen investieren, macht eine abweichende Regelung keinen Sinn. Im Bereich der Forderungen sollen die klassischen Anleihen und Geldmarktanlagen insbesondere von Forderungen, welche keine feste Rückzahlung garantieren, abge- grenzt werden. Anleihen sind eine ausserordentlich wichtige Anlagekategorie im Bereich der beruflichen Vorsorge. Sie gelten als verhältnismässig sicher. In der Finanzmarktkrise standen neuartige und strukturierte Forderungen im Zentrum des Geschehens. Es muss vermieden werden, dass klassische Anleihen mit diesen Forde- rungen durchsetzt werden, deren Risiken sich teilweise stark unterscheiden und welche oft auch sehr komplex sind. Diese Forderungen sollen als alternative Anla- gen gelten. Sie sind damit in einem klar definierten Bereich, und ihr Gesamtrisiko ist besser quantifizierbar. Weitere Regelungen betreffen vor allem das bisher bereits geltende weitgehende Hebelverbot, welches bestätigt wird.

Konkretisierung der Loyalitätsbestimmungen Nach wie vor können bei einer bestimmten Gruppe von Vorsorgeeinrichtungen (autonomen Sammeleinrichtungen) Interessenkonflikte bestehen zwischen den Firmen, welche die Geschäftsführung ausüben, und den Destinatären. Die Interessen der Geschäftsführung stehen bei den Verwaltungskosten gelegentlich in Konflikt mit den Interessen der Versicherten und Arbeitgeber. Per Verordnungsänderung (BVV 2) sind entsprechende Massnahmen zu ergreifen. Bereits seit einigen Jahren müssen die Vorsorgeeinrichtungen in ihren Jahresberich- ten auf Weisung der Aufsichtsbehörden bestätigen, dass sie Retrozessionen, die ihren Vermögensverwaltern ausgerichtet worden sind, zurückverlangen. Dem wurde mit der in der Strukturreform eingeführten Artikel 48k Absatz 1 BVV 2 Rechnung getragen. Diese Verordnungsbestimmung trägt der Verschärfung der Bundesge- richtspraxis zur Abgabe von Retrozessionen allerdings noch zu wenig Rechnung und soll daher angepasst werden. In der Verordnungsänderung soll ebenfalls die Ver-

85

pflichtung der obersten Organe auf Rückforderung derartiger Leistungen und auf Berichterstattung im Anhang zur Jahresrechnung statuiert werden.

2.4 Leistungs- und beitragsseitige Massnahmen

2.4.1 Neuregelung der Hinterlassenenrenten in der AHV

Die heutigen Anspruchsvoraussetzungen für eine Witwen- und Waisenrente stam- men aus der Zeit der Einführung der AHV (1948) und wurden seither wenig verän- dert (letztmals 1997 mit der 10. AHV-Revision). Zweck der Witwenrente ist die Existenzsicherung der hinterbliebenen Frau und Mutter. Leitgedanke bei der Schaf- fung der Witwenrente war die Zumutbarkeit der Aufnahme bzw. Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit. 72 Bei der Einführung der Hinterlassenenrenten wurde der erweiterte soziale Schutz für Witwen mit der hohen wirtschaftlichen Abhängigkeit der Frau von ihrem Ehemann begründet, aber auch mit den Schwierigkeiten der Frauen beim Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt. Die Witwerrente wurde 1997 mit der 10. AHV-Revision eingeführt: Diese neue Leistung war bereits eine Antwort auf die Veränderungen bei der Aufteilung der Familienaufgaben zwischen den Eheleu- ten, aber auch ein Schritt in Richtung Gleichbehandlung der Geschlechter. Eine weitergehende Angleichung an die Witwenrenten kam schon aus finanziellen Grün- den nicht in Betracht, schien aber auch angesichts des nach wie vor verbreiteten traditionellen Rollenverständnisses nicht gerechtfertigt. Aktuell beträgt die Witwen- oder Witwerrente der AHV 80 Prozent, die Waisenrente

40 Prozent der dem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen entspre-

chenden Altersrente. Das heutige System, das noch auf dem Leitbild der klassischen Versorgerehe basiert, entspricht dem heutigen Umfeld nicht mehr. Die Aufgabenteilung in der Familie hat sich genauso verändert wie die Arbeitsmarktintegration der Frauen. Unter Berück- sichtigung der gesellschaftlichen Veränderungen seit Einführung der Witwen- und Waisenrenten 1948 und der Witwerrente 1997, ist es wichtig, den geänderten Rah- menbedingungen sowie der Herausforderung, welche sich infolge der demografi- schen Entwicklung für die AHV stellt, nun besser Rechnung zu tragen.

72 Bericht der Eidgenössischen Expertenkommission für die Einführung der AHV vom 16. März 1945, S. 64 ff., und Botschaft des Bundesrates vom 24. Mai 1946, BBl 1946 II 410 f.

86

2.4.1.1 Zielgerichtete Ausgestaltung der Hinterlassenenleis-

tungen • Leistungen an Hinterlassene sollen nur Personen mit Betreuungspflichten zugutekommen. • Die Witwen- und Witwerrenten werden von 80 auf 60 Prozent einer Alters- rente gesenkt; dafür werden die Waisenrenten im Gegenzug von 40 auf 50 Prozent angehoben. • Laufende Renten sind nicht betroffen. • In anderen Sozialversicherungen erfolgten keine Änderungen.

Ein Grossteil der verheirateten Frauen und Mütter tragen heute mit eigenem Er- werbseinkommen gemeinsam mit ihrem Ehepartner zum Familienunterhalt bei. Die ausschliessliche wirtschaftliche Abhängigkeit vom Ehepartner, wenn keine Erzie- hungsaufgaben wahrgenommen werden müssen, wird immer seltener. Ausserdem ändert sich nach der Kindererziehungsperiode zumeist auch der Beschäftigungsgrad der Eltern, wobei altersbedingte gesundheitliche Probleme diese Entwicklung beein- flussen können. Diese veränderte Rollenteilung soll sich auch nach einer Verwit- wung auswirken. Die Zunahme der erwerbstätigen Frauen und die veränderte Rol- lenverteilung in Familie und Erwerbsleben verlangen einen gezielteren Schutz des Todesfallrisikos.

Wie eine Forschungsarbeit zur wirtschaftlichen Stellung der Witwen und Witwer 73, gezeigt hat, führt der Verlust der Ehepartnerin oder des Ehepartners nicht zwingend zu einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage. Grund dafür sind die Hinter- lassenenrenten und die immer höhere Erwerbsquote der Frauen. Die Erwerbsbeteili- gung der Frauen zwischen 15 und 64 Jahren betrug 1991 rund 68 Prozent. Heute sind rund 77 Prozent der Frauen erwerbstätig, davon gegen 60 Prozent teilzeitlich (fast die Hälfte mit einem Beschäftigungsgrad unter 50 %). Die Erwerbsbeteiligung der Mütter mit Kindern bis 25 Jahre liegt im gleichen Bereich. Im Vergleich dazu sind rund 89 Prozent der Männer erwerbstätig, davon rund 87 Prozent vollzeiter- werbstätig. Die Erwerbsbeteiligung der Väter liegt mit rund 96 Prozent etwas höher. Die vorgenommene Analyse der Einkommen (aus erster, zweiter und dritter Säule, Erwerbseinkommen und Vermögen) hat gezeigt, dass eine Verwitwung heutzutage ein gut versichertes Ereignis ist. Im Gegensatz dazu haben andere Eheauflösungen (Scheidung, Trennung) deutlich negativere Auswirkungen auf die finanzielle Situa- tion. Auch konnte festgestellt werden, dass ein Einkommen aus beruflicher Tätigkeit einen wichtigen Bestandteil in der Zusammensetzung des Einkommens von Verwit- weten darstellt, speziell dann, wenn keine Kinder zu betreuen sind. Der Fokus für eine Witwenrente liegt daher künftig weniger auf dem Zivilstand „verwitwet“ als vielmehr auf den als Folge der familiären Aufgaben eingeschränkten Erwerbsmög- lichkeiten.

73 Zur Beantwortung des Postulats 08. 3235 wurde in einer breit angelegten

Forschungsarbeit, gestützt auf Steuerdaten aus dem Jahr 2006 aus 9 Kantonen (abgeglichen mit Daten aus dem Rentenregister AHV/IV), die wirtschaftliche Stellung von Verwitweten untersucht. Publikation: Philippe Wanner und Sarah Fall, «La situation économique des veuves et de veufs», 2011, Universität Genf, Laboratoire de démographie et d’études familiales.

87

2.4.1.2 Schrittweise Aufhebung des Anspruchs auf Witwen-

rente von Frauen ohne Kinder Nach heutigem Recht haben verwitwete Frauen, die keine Kinder haben, einen Witwenrentenanspruch, wenn sie beim Tod des Ehemannes das 45. Altersjahr be- reits zurückgelegt haben und während mindestens 5 Jahren verheiratet gewesen sind. Ebenso haben geschiedene Frauen ab 45 Anspruch auf eine Witwenrente, wenn die Ehe mindestens 10 Jahre gedauert hat. Bei kinderlosen Paaren ist der Anspruch auf eine Witwenrente demzufolge ausschliesslich an das Alter und die Dauer der Ehe gebunden. Das Alter kann für einige Frauen auch heute noch ein Hindernis bei der Wiederein- gliederung in den Arbeitsmarkt darstellen, nicht so die Dauer der Ehe. Solange die Witwe keine Erziehungsaufgaben wahrnehmen muss, ist die Aufnahme einer Er- werbstätigkeit zum Ausgleich der finanziellen Einbussen zumutbar. Der Rentenan- spruch für kinderlose Personen soll daher aufgehoben werden. Verheiratete Paare ohne Kinder müssen künftig zusätzliche Möglichkeiten für die Vorsorge im Todes- fall ins Auge fassen. Nebst der Erwerbstätigkeit sind auch Todesfallleistungen in der zweiten und dritten Säule möglich. Um jedoch altersbedingten Schwierigkeiten bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt Rechnung zu tragen, muss die Aufhe- bung schrittweise mittels Übergangsbestimmungen erfolgen. Kinderlose Witwen, deren Anspruch auf eine Hinterlassenenrente schon vor Inkraft- treten der Änderung bestanden hat, werden von der vorgeschlagenen Neuerung nicht tangiert: Sie behalten die Renten in der Höhe nach bisherigem Recht. Um den be- troffenen Personen genügend Zeit einzuräumen, auf die Änderung reagieren und die eigene Vorsorge im Todesfall entsprechend anpassen zu können, wird die Umstel- lung innert zehn Jahren nach Inkrafttreten der Änderung schrittweise gemacht wer- den, mit einem stufenweisen Absenken der Witwenrenten. Zudem ist für Frauen ohne Kinder, die bei Inkrafttreten der Änderung das 50. Altersjahr bereits erreicht haben, eine Übergangsregelung vorgesehen. Erfüllen sie bei der Verwitwung die Voraussetzungen nicht, hätten aber einen Anspruch als kinderlose Frau nach bishe- rigem Recht gehabt, erhalten sie eine Witwenrente, die dem Betrag von 80 Prozent der entsprechenden Altersrente am 31. Dezember vor Inkrafttreten der Änderung entspricht. Diese Betragsgarantie endet erst, wenn die 60-Prozent-Witwenrente infolge der Rentenanpassungen gleich hoch ist wie der Betrag der „eingefrorenen“ 80-Prozent-Rente aus dem letzten Jahr vor Inkrafttreten der Änderung.

2.4.1.3 Neuregelung für verwitwete Personen mit Kindern

und Anpassung des Waisenrentenbetrages Nach heutigem Recht haben Frauen, die beim Tode des Ehemannes eines oder mehrere Kinder (egal welchen Alters) haben, einen Witwenrentenanspruch. Ge- schiedene Frauen werden einer Witwe unter bestimmten Voraussetzungen gleichge- stellt. Witwer und geschiedene Männer, deren ehemalige Ehefrau gestorben ist, haben Anspruch auf eine Witwerrente, wenn und solange sie Kinder unter 18 Jahren haben. Personen in einer eingetragenen Partnerschaft erhalten unter den gleichen Voraussetzungen wie Witwer eine Rente, wenn der Partner bzw. die Partnerin stirbt. Die Witwenrente erlischt mit der Wiederverheiratung, dem Beginn des Anspruchs auf eine Invaliden- oder Altersrente, falls diese höher ist, ansonsten wird sie bis ans

88

Lebensende ausgerichtet. Gleiches gilt für die Witwerrente, mit Ausnahme, dass diese erlischt, wenn das jüngste Kind das 18. Altersjahr erreicht. Kinder haben nach dem Tode des Vaters oder der Mutter Anspruch auf eine Waisen- rente in der Höhe von 40 Prozent der entsprechenden Altersrente. Der Anspruch auf eine Waisenrente erlischt mit dem 18. Geburtstag oder bei Abschluss der Ausbil- dung, spätestens jedoch mit dem vollendeten 25. Altersjahr. Die Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Witwen- oder Witwerrente ändern für Personen, die Kinder haben, nicht erheblich. Gegenüber heute soll der Rentenan- spruch allerdings auf Personen beschränkt werden, die mindestens ein waisenren- tenberechtigtes Kind haben. Mütter, die im Zeitpunkt der Verwitwung mindestens ein waisenrentenberechtigtes Kind haben, erhalten somit wie bisher eine unbefristete Witwenrente. Wenn die Witwe im Zeitpunkt der Verwitwung kein Kind oder kein waisenrentenbe- rechtigtes Kind mehr hat, hat sie zukünftig keinen Anspruch mehr auf eine Hinter- lassenenrente der AHV. Das Gleiche gilt bereits heute für Witwer ohne minderjähri- ge waisenrentenberechtigte Kinder. Im Gegenzug wird der Rentenanspruch ausgeweitet auf Witwen und Witwer, die sich um ein pflegebedürftiges Kind küm- mern und aus diesem Grund Anspruch auf Betreuungsgutschriften der AHV haben. Die hauptsächliche Änderung liegt in der Anpassung der Höhe der an die Hinterlas- senen ausgerichteten Renten. Die Höhe der Witwen- und Witwerrente wird von 80 auf 60 Prozent der entsprechenden Altersrente reduziert, gleichzeitig wird die Wai- senrente von 40 auf 50 Prozent der entsprechenden Altersrente erhöht. Die Senkung des Niveaus der Witwen- und Witwerrenten und die gleichzeitge Erhöhung von jenem der Waisenrenten erlauben es, das heutige Niveau von Haushalten mit mehre- ren Kinder zu garantieren. Ab zwei Kindern wird nämlich die Reduktion der Wit- wen- oder Witwerrente vollständig durch die gleichzeitige Erhöhung der Waisenren- ten kompensiert. Im Falle von allfälligen finanziellen Lücken kann die Senkung der Rentenhöhe ab dem Zeitpunkt, in welchem der Anspruch auf die Waisenrente er- lischt, mittels einer Erhöhung oder Wiederaufnahme der Erwerbstätigkeit ausgegli- chen werden. In einigen Fällen wird diese Reduktion auch durch Hinterlassenenleis- tungen der beruflichen Vorsorge oder einer privaten Versicherung kompensiert. Die betroffene Übergangsgeneration dieser Witwen und Witwer mit waisenrentenbe- rechtigten Kindern kann noch für eine Übergangszeit mit einer Betragsgarantie rechnen: Die Rente wird bis zu 80 Prozent der entsprechenden Altersrente am 31. Dezember vor Inkrafttreten der Änderung erhöht, wenn die Summe aus Witwen- und Waisenrente tiefer liegt als nach bisherigem Recht. Hat die Frau zum Zeitpunkt der Verwitwung kein waisenrentenberechtigtes Kind mehr bzw. der Mann kein minderjähriges waisenrentenberechtigtes Kind, entsteht neu keine Hinterlassenenrente der AHV. Diese Umstellung erfolgt schrittweise innert 10 Jahren nach dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung, kombiniert mit einer Übergangsreglung für Frauen, die bei Inkrafttreten das 50. Altersjahr bereits erreicht haben. Für die betroffenen Witwen, die nach bisherigem Recht einen Rentenan- spruch gehabt hätten, gilt die analoge Übergangsregelung wie für Witwen ohne Kinder (siehe Ziff. 2.4.1.2) Witwen, Witwer und Waisen, deren Anspruch auf eine Hinterlassenenrente schon vor Inkrafttreten der Änderung bestanden hat, werden von der vorgeschlagenen Neuerung nicht tangiert: Sie behalten die Renten in der Höhe nach bisherigem Recht.

89

2.4.1.3.1 Finanzielle Auswirkungen der neuen Regelung Die nachfolgende Tabelle zeigt die finanziellen Auswirkungen der neuen Regelung sowie die Kosten der Übergangsregelung. Tabelle 2-15 Ausgabenreduktion durch die Neuregelung bei den Hinterlassenenleistungen Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013

Jahr Ohne Übergangsregelung Kosten der Übergangsregelung Gesamte Reduktion der Ausgaben

2019 -81 36 - 45 2020 -161 117 - 44 2021 -243 190 - 53 2022 -313 252 - 62 2023 -391 303 - 88 2024 -449 342 - 108 2025 -520 371 - 149 2026 -567 388 - 180 2027 -632 395 - 237 2028 -668 388 - 279 2029 -723 372 - 351 2030 -745 342 - 403

2.4.1.4 Beibehaltung der Regelung im BVG

In der obligatorischen beruflichen Vorsorge sind Witwen und Witwer gleichgestellt. Dem überlebenden Ehegatten steht eine Rente zu, wenn er für den Unterhalt mindes- tens eines Kindes aufkommen muss oder älter als 45 Jahre ist und die Ehe mindes- tens fünf Jahre gedauert hat. Bei der Versicherung von Ehegatten bestehen gewisse Unterschiede zwischen der 1. und der 2. Säule. Während in der 1. Säule alle Personen in einer einheitlich ge- ordneten gleichen "Einrichtung" versichert sind, sind die Ehegatten und eingetrage- nen Partner für die berufliche Vorsorge in der Regel in verschiedenen Vorsorgeein- richtungen und in verschiedenen Vorsorgeplänen versichert. Nur wenn die Ehe durch Scheidung oder die eingetragene Partnerschaft durch eine gerichtliche Auflö- sung vor dem Vorsorgefall Alter oder Invalidität aufgelöst wird, werden die Vorsor- geansprüche aufgeteilt (Splitting). Damit wird dem Aspekt der wirtschaftlichen Gemeinschaft, die die Ehe und die eingetragene Partnerschaft in unserem Rechtssys- tem hat und bei der Scheidung aufgelöst wird, Rechnung getragen. Bleibt die Ver- bindung hingegen bis zum Tod bestehen, erfolgt in der beruflichen Vorsorge kein Splitting. Einzig über Hinterlassenenleistungen erfolgt wirtschaftlich eine gewisse Form des Ausgleichs. Viele Vorsorgeeinrichtungen sehen auch für unverheiratete,

90

im Konkubinat lebende Personen Hinterlassenenleistungen vor, um den aktuellen gesellschaftlichen Bedingungen besser Rechnung zu tragen. Eine Abschaffung der Hinterlassenenleistungen zum Beispiel an Ehegatten und eingetragene Partner ohne waisenrentenberechtigte Kinder hätte in der 2. Säule ein relativ inkohärentes Resultat: Würde die Gemeinschaft scheitern und müsste sie von einem Richter aufgelöst werden, würde dem Aspekt der wirtschaftlichen Gemein- schaft bestmöglich durch das Splitting der Ansprüche Rechnung getragen. 74 Bestün- de die Gemeinschaft hingegen bis zum Tod, würden die Partner ohne irgendwelche gegenseitigen Ansprüche aus der beruflichen Vorsorge, gleich wie ledige Personen, behandelt. Die aktuelle Vorlage enthält daher keine Massnahmen im Sinne einer Einschrän- kung der Ansprüche von überlebenden Ehegatten oder eingetragenen Partner. Eine Leistungsverschiebung von der AHV in die 2. Säule aufgrund der Änderung der Anspruchsvoraussetzungen bzw. der Höhe der Hinterlassenenleistungen dürfte nur sehr selten vorkommen. Überentschädigungskürzungen von Hinterlassenenleis- tungen gibt es in der beruflichen Vorsorge vorwiegend bei gleichzeitigem Anspruch auf Leistungen der Unfallversicherung bzw. bei gleichzeitigem Anspruch auf Wai- senrenten. Bei gleichzeitigem Leistungsanspruch sowohl der Unfallversicherung als auch der beruflichen Vorsorge, ist es primär die Unfallversicherung, welche einen fehlenden Anspruch bei der AHV auszugleichen hat.

2.4.1.5 Beibehaltung der Regelung in den anderen Sozial-

versicherungen In der Unfallversicherung haben Witwer einen Anspruch, wenn sie rentenberechtigte Kinder haben; für Witwen genügt es, bei der Verwitwung Kinder (egal welchen Alters) zu haben oder über 45-jährig zu sein. An der bisherigen Regelung ändert sich nichts.

2.4.2 Massnahmen zur Gleichbehandlung im Bereich der

AHV-Beiträge • Selbstständigerwerbende bezahlen für die gleiche Rente gleich hohe Beiträge wie Arbeitnehmer. • Selbstständigerwerbende können Einkäufe in die 2. Säule nicht mehr vom AHV-pflichtigen Einkommen abziehen.

Bei den nachfolgend beschriebenen Massnahmen zur Gleichbehandlung im Bereich der AHV-Beiträge geht es schwergewichtig darum, dass bei Erwerbstätigen für den gleichen Risikoschutz und für gleiche Versicherungsleistungen auch Beiträge in gleicher Höhe erhoben werden - unabhängig davon, ob die Erwerbstätigkeit im

74 Zurzeit ist eine Vorlage in der parlamentarischen Beratung, die die Teilung der Vorsorge- ansprüche auch bei einer Scheidung nach Eintritt eines Vorsorgefalles verwirklichen soll, da alles andere als unbefriedigend betrachtet wird (vgl. Botschaft Schweizerisches Zivil- gesetzbuch (Vorsorgeausgleich bei Scheidung) vom 29. Mai 2013; BBl 2013 4887: http://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2013/4887.pdf).

91

Einzelfall nun als selbstständig oder unselbstständig qualifiziert wird. Eine Gleich- behandlung bei der Beitragsbelastung führt nicht nur zu einer grösseren Akzeptanz bei der Bevölkerung, sondern auch zu einer einfacheren Durchführung der Versiche- rung.

2.4.2.1 Aufhebung der sinkenden Beitragsskala

Die Selbstständigerwerbenden mit Einkommen von aktuell unter 56 200 Franken im Jahr kommen in den Genuss der sog. sinkenden Beitragsskala. Der Mindestansatz beträgt in der AHV heute 4,2 Prozent bei jährlichen Einkommen bis zu 17 100 Franken, der volle Beitragssatz von 7,8 Prozent wird bei jährlichen Einkommen ab

56 200 Franken geschuldet. Die gleiche Abstufung kennen die EO und die IV. Den

Unselbstständigerwerbenden im selben Einkommensbereich kommt dieses Privileg nicht zu. Auf ihre Einkommen wird stets der volle Beitragssatz von 8,4 Prozent angewendet. Folglich profitieren die Selbstständigerwerbenden mit tiefen Einkom- men von einer überdurchschnittlichen Solidarität der übrigen Personen, die Beiträge an die obligatorische Versicherung leisten. Ursprünglich sollte diese Massnahme die Selbstständigerwerbenden mit wirklich tiefen Einkommen entlasten. Aus heutiger Sicht geht sie am gesetzten Ziel vorbei: Gemäss den Daten zu den Einträgen im individuellen Konto 2008 sind 253 820 Selbstständige verzeichnet, die Beiträge über dem Mindestbeitrag entrichten. Fast 60 Prozent profitieren von der sinkenden Bei- tragsskala, nur gerade gut 40 Prozent weisen ein über der Obergrenze der sinkenden Skala liegendes Einkommen aus. Im Schnitt werden die Einkommen der Selbststän- digerwerbenden somit nur mit 7,27 Prozent belastet. Auf Grund der flexibleren Erwerbsformen kommt es heute häufiger vor, dass hauptberuflich Unselbstständig- erwerbende ein selbstständiges Einkommen im Nebenberuf erzielen und damit beitragsmässig bevorzugt behandelt werden, auch wenn sie insgesamt ein hohes Einkommen erzielen. Selbstständigerwerbende haben zudem in einem gewissen Ausmass die Möglichkeit der Einkommenssteuerung (z.B. durch Reservebildung), weshalb von der Einkommenshöhe nicht generell auf die wirtschaftliche Leistungs- fähigkeit geschlossen werden darf. Die sinkende Skala steht im Widerspruch zur Rechtsgleichheit. Sie stellt ein Privileg der Selbstständigerwerbenden dar, das sich nicht mehr rechtfertigen lässt.

2.4.2.2 Angleichung des Beitragssatzes

Aktuell beläuft sich der Beitragssatz für die Selbstständigerwerbende auf 7,8 Pro- zent, für Unselbstständigerwerbende auf 8,4 Prozent. Bis 1969 (Inkrafttreten der

7. AHV-Revision) waren die AHV-Beitragssätze für Selbstständigerwerbende und

Unselbstständigerwerbende gleich hoch. Ein wichtiger Grund für die damalige Einführung unterschiedlicher Beitragssätze lag darin, dass sich Selbstständigerwer- bende keiner Einrichtung der beruflichen Altersvorsorge («zweite Säule») anschlies- sen konnten. Diese Ausgangslage hat sich inzwischen geändert: aufgrund des zwi- schenzeitlich verbesserten Schutzes der Selbstständigerwerbenden hat der Bundesrat

92

verschiedentlich eine Anpassung der Beitragssätze für Selbstständigerwerbende vorgeschlagen. 75 Bei der Anpassung des AHV-Beitragssatzes geht es um die Gleichstellung der Selbstständigerwerbenden mit den Unselbstständigerwerbenden. In die von den Ausgleichkassen für jede beitragszahlende Person geführten individuellen Konti wird das beitragspflichtige Erwerbseinkommen eingetragen. Diese Einträge sind im Zeitpunkt der Rentenberechnung für die Höhe der Rente von grosser Bedeutung. Die heute unterschiedlichen Beitragssätze für Selbstständige und Unselbstständige führen im Ergebnis dazu, dass die AHV bei gleichem Einkommen den Selbststän- digerwerbenden heute dieselben Versicherungsleistungen zu günstigeren Konditio- nen gewährt als den Unselbstständigerwerbenden. Eine Versicherung sollte indessen für identische Leistungen auch identische Beiträge erhalten. Die bestehende Differenzierung widerspricht dem Gedanken einer obligatorischen Volksversicherung und dem Solidaritätsprinzip und ist heute angesichts des verbes- serten sozialversicherungsrechtlichen Schutzes der Selbstständigerwerbenden nicht mehr gerechtfertigt: Selbstständigerwerbende können sich heute der zweiten Säule anschliessen und haben im Rahmen der dritten Säule gar weitergehende Möglichkei- ten als Unselbstständigerwerbende. Seit der Einführung der Mutterschaftsentschädi- gung in der Erwerbsersatzordnung für Dienstleistende und bei Mutterschaft im Jahr

2005 werden Selbstständigerwerbende mit Unselbstständigerwerbenden gleichge-

stellt, sodass beide Anspruch auf die gleichen Leistungen haben. Mit der Revision des Familienzulagengesetz (FamZG; SR 836.2) per 1. Januar 2013 wurden ferner den Selbstständigerwerbenden die gleichen Mindestansprüche wie den Arbeitneh- menden gewährt und somit ihre Sozialversicherungsdeckung noch weitergehend verstärkt. Die AHV ist also die letzte Versicherung, die beim Beitragssatz eine grundsätzliche Unterscheidung kennt. Weder die IV noch die EO kennen bezüglich Beitragssatz eine Vorzugsbehandlung der Selbstständigerwerbenden. Aus Artikel 112 Absatz 3 Buchstabe a der Bundesverfassung, wonach die Arbeitgebenden die Hälfte der Beiträge der Arbeitnehmenden zu übernehmen haben, kann kein Anspruch der Selbstständigerwerbenden auf Abzug eines «virtuellen» Arbeitgeberanteils abgelei- tet werden. Der Verfassungsartikel bezweckt nämlich bloss, den Arbeitnehmenden angesichts ihres speziellen Abhängigkeitsverhältnisses einen wirtschaftlichen Min- destschutz zu bieten. Wirtschaftlich ist der Arbeitgeberanteil indes in den globalen Lohnkosten eingeschlossen, was sich auf das Lohnniveau auswirkt.

2.4.2.3 Einkäufe in die zweite Säule

Die Abzugsfähigkeit der persönlichen Einlagen von Selbstständigerwerbenden in Einrichtungen der beruflichen Vorsorge wurde im Zeichen der Gleichbehandlung der Selbstständigerwerbenden mit den Unselbstständigerwerbenden auf den 1. Januar 1987 in Artikel 18 Absatz 3 AHVV aufgenommen. 76 Im Rahmen der

75 Ein erstes Mal im Rahmen der 9. AHV-Revision, in der die heute geltenden Sätze festge- legt wurden. Er scheiterte damit in der 10. AHV-Revision ebenso wie im Rahmen der Sa- nierungsmassnahmen 1994. Im ersten Anlauf zu einer 11. AHV-Revision lehnte das Par- lament die mit einer Erhöhung auf 8,1 Prozent anvisierte Annäherung der Beitragssätze ab.

76 ZAK 1987 S. 5 ff.

93

10. AHV-Revision wurde die Bestimmung materiell unverändert in Artikel 9 Ab-

satz 2 Buchstabe e AHVG überführt. 77 Selbstständigerwerbende können nach Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e AHVG die «persönlichen Einlagen», die sie für ihre freiwillige berufliche Vorsorge in eine Vorsorgeeinrichtung einbringen, vom rohen Einkommen in Abzug bringen, soweit sie dem üblichen Arbeitgeberanteil entsprechen. Der Begriff der «Einlagen» umfasst laufende Beiträge und Einkäufe. In Bezug auf Einkäufe wird die Bestimmung vom Bundesgericht so interpretiert, dass Selbstständigerwerbenden immer 50 Prozent der Einkaufssumme vom rohen Einkommen abziehen können. 78 Von der Beitragsfrei- heit der Hälfte der Einkaufssummen in die zweite Säule profitieren heute fast aus- schliesslich sehr gut verdienende Selbstständigerwerbende. Demgegenüber sind Einkäufe, die Arbeitgeber zugunsten ihrer Arbeitnehmer vornehmen, nur unter sehr restriktiven Voraussetzungen vom massgebenden Lohn ausgenommen: Sie sind nur dann und soweit abziehbar, als die Arbeitgebenden zu deren Leistung nach Regle- ment oder Statuten der Vorsorgeeinrichtung verpflichtet sind. 79 In der Praxis kommt es indessen kaum je vor, dass Arbeitnehmende einen reglementarischen Anspruch auf Einkäufe durch die Arbeitgebenden haben. Im Vergleich zu den Unselbststän- digerwerbenden sind die Selbstständigerwerbenden somit übermässig privilegiert. Es wird daher vorgeschlagen, den Abzug Selbstständigerwerbender auf die laufen- den Beiträge an Einrichtungen der zweiten Säule zu beschränken. Diese zählen weiterhin im Umfang von wenigstens 50 Prozent zum geschäftsmässig begründeten Aufwand 80). Einkaufssummen sollen hingegen vom rohen Einkommen nicht mehr abgezogen werden können. Beiträge an die dritte Säule bleiben im Übrigen auch weiterhin beitragsfrei. 81

77 BBl 1990 II 1, 81, 151

78 BGE 136 V 16. 79 Art. 8 Bst. a AHVV sowie AHI 2004 S. 253; BGE 137 V 321 E. 3.1 S. 328, 133 V 556.

80 ZAK 1987 S. 5 f.; Art. 66 Abs. 1 BVG.

81 BGE 115 V 337.

94

2.4.2.4 Finanzielle Auswirkungen der Massnahmen zur

Gleichbehandlung im Bereich der AHV-Beiträge Die nachfolgende Tabelle 2-16 zeigt die Veränderung der Beitragseinnahmen auf Grund der Aufhebung der sinkenden Beitragsskala und der Anpassung des Beitrags- satzes in ihrer zeitlichen Entwicklung. Tabelle 2-16 Verbesserung der Einnahmen durch die Aufhebung der sinkenden Beitragsska- la und die Anpassung des Beitragssatzes Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013 Jahr Sinkende Skala Beitragssatz Total

2019 113 152 265 2020 115 153 269 2021 117 155 272 2022 118 157 275 2023 119 158 277 2024 120 160 280 2025 121 161 283 2026 122 163 285 2027 123 164 288 2028 124 166 290 2029 125 168 293 2030 127 169 296

Die Aufhebung der sinkenden Beitragsskala und die Anhebung der Beiträge um 0,6 Prozentpunkte für Selbstständigerwerbende bringen im Jahr 2030 Mehreinnahmen für die AHV von 296 Millionen Franken. Die Aufhebung der sinkenden Beitrags- skala bringt ebenso der IV Mehreinnahmen von 22 Millionen Franken und der EO von 8 Millionen Franken.

Betreffend Neuregelung der Einkäufe Selbstständigerwerbender in die 2. Säule (vgl. Ziff. 2.4.2.3) hat eine Auswertung der Steuerverwaltung des Kantons Zürich für die Steuerperiode 2010 ergeben, dass Selbstständigerwerbende Einkäufe in die 2. Säule im Umfang von rund 100 Millionen Franken getätigt haben. Dabei wurde auch festgestellt, dass nur knapp 3 Prozent aller Selbstständigerwerbenden solche Einkäu- fe getätigt haben und dass das Durchschnittseinkommen dieser Personen fast sechs- mal höher ist als das Durchschnittseinkommen aller Selbstständigerwerbenden. Da nicht voraussehbar ist, welchen Einfluss die neuen Bestimmungen auf die individu- elle Optimierung der finanziellen Situation der Selbstständigerwerbenden haben wird bzw. wie diese darauf reagieren werden, können die Auswirkungen auf die AHV-Beiträge nicht seriös abgeschätzt werden, weshalb auf eine Schätzung verzich- tet wird.

95

2.4.3 Massnahmen zur Verbesserung der beruflichen

Vorsorge • Personen mit tiefen Einkommen, mit mehreren Arbeitgebern und Teilzeitbe- schäftigte erhalten Versicherungsschutz der beruflichen Vorsorge. • Wer im Pensionierungsalter ein Freizügigkeitsguthaben hat, kann in jedem Fall eine Rente beanspruchen. • Der Mindestzinssatz wird nicht mehr zum Voraus festgelegt, sondern in Kenntnis der tatsächlichen Marktentwicklung.

2.4.3.1 Ältere Arbeitslose 82

Wer wenige Jahre vor Erreichen des Referenzalters die Stelle verliert, verliert damit in vielen Fällen auch den Anspruch auf eine lebenslängliche Altersrente der 2. Säule. Findet die versicherte Person keine neue Stelle und führt sie die Versiche- rung in der beruflichen Vorsorge nicht freiwillig gestützt auf Artikel 47 BVG weiter, muss sie ihre Austrittsleistung auf eine Freizügigkeitseinrichtung übertragen lassen und kommt später nicht in den Genuss einer Altersrente der beruflichen Vorsorge, da Freizügigkeitseinrichtungen ihre Leistungen fast ausnahmslos in Kapitalform erbringen. Zur Verbesserung des Vorsorgeschutzes betroffener Personen sind des- halb zwei Massnahmen vorgesehen.

2.4.3.1.1 Ausdehnung der freiwilligen Versicherung Als Massnahme für ältere Arbeitslose bzw. Personen, die kurz vor dem frühest möglichen Alter für den Bezug von Altersleistungen aus der obligatorischen berufli- chen Vorsorge ausscheiden, wird die Möglichkeit des steuerlichen Abzuges von Beiträgen an die freiwillige Versicherung nach Artikel 47 BVG verlängern. Nach steuerlicher Praxis wird heute für die freiwillige Versicherung nach Aufgabe der Erwerbstätigkeit der Steuerabzug für eine Dauer von zwei Jahren zugelassen. Über- steigt die Versicherung von Personen, die kein entsprechendes Erwerbseinkommen erzielen, die Dauer von zwei Jahren, sieht die steuerliche Praxis den Grundsatz von Artikel 1 Absatz 2 BVG verletzt, wonach der in der beruflichen Vorsorge versicher- te Lohn das in der AHV beitragspflichtige Einkommen nicht übersteigen darf. Die freiwillige Versicherung während Zeiten, in denen kein Erwerbseinkommen erzielt wird, steht tatsächlich in einem gewissen Widerspruch zu Artikel 1 Absatz 2 BVG. Der Gesetzgeber möchte diese Möglichkeit der Weiterversicherung nach Artikel 47 BVG allerdings ausdrücklich beibehalten. Denn insbesondere für Personen, die wenige Jahre vor dem Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen die Stelle verlieren, stellt die freiwillige Versicherung die einzige Möglichkeit dar, ihr Alters- guthaben kontinuierlich weiter aufzubauen und später in den Genuss einer lebens- länglichen Rente der beruflichen Vorsorge zu kommen. Personen, die zwischen der Vollendung des 58. und des 60. Altersjahres entlassen werden, sollen die berufliche

82 In der jüngeren Vergangenheit hat sich die Subkommission BVG der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit mehrmals mit der Problematik von sogenannt älteren Arbeitslosen befasst.

96

Vorsorge deshalb bis zum Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen (gemäss vorliegender Reform Alter 62) weiterführen und die dafür geleisteten Beiträge von den Steuern in Abzug bringen können. Für jüngere Personen und solche, die freiwil- lig frühzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden, erscheint eine zeitliche Befristung der Abzugsfähigkeit von Beiträgen für die freiwillige Versicherung weiterhin ge- rechtfertigt (vgl. hierzu auch Erläuterungen zu Artikel 81b VE-BVG). Auch Perso- nen, die bei der Entlassung bereits 60 Jahre alt sind, sollen unverändert während zwei Jahren die Beiträge für die freiwillige Versicherung steuerlich in Abzug brin- gen dürfen.

2.4.3.1.2 Bezug von Freizügigkeitsguthaben in Rentenform Da Guthaben, welche an Freizügigkeitseinrichtungen übertragen wurden, fast aus- nahmslos in Kapitalform bezogen werden können, sollen Personen, die über solches Guthaben verfügen, die Möglichkeit erhalten, durch die Übertragung des Guthabens an die Stiftung Auffangeinrichtung BVG die Freizügigkeitsleistung in Rentenform zu beziehen. Diese Regelung birgt für die Auffangeinrichtung die gleichen Risiken wie andere Rentnerinnen und Rentner (Langleberisiko, Zinsrisiko bis hin zur Unter- deckung), jedoch ohne vorher jemals BVG-Versicherte der Auffangeinrichtung gewesen zu sein. Für sie gibt es auch keine Risikoträger in Form von früheren Ar- beitgeber oder von Arbeitnehmenden aus dem gleichen Anschluss. Es wäre deshalb nicht vertretbar, das Kollektiv der beitragszahlenden BVG-Versicherten und deren Arbeitgeber in der Auffangeinrichtung – und nur dieses einzige Kollektiv in der ganzen Schweiz - mit zusätzlichen Risiken zu belasten. Dies hat zur Folge, dass die Lösung selbsttragend sein muss. Mit anderen Worten soll die Auffangeinrichtung zur Berechnung der Renten eigene Parameter anwenden können, die auf sehr vor- sichtigen Grundlagen basieren. Diese Leistungen sind in gleicher Weise wie andere Rentenleistungen bei Zahlungsunfähigkeit der Vorsorgeeinrichtung bzw. des Kol- lektivs vom Sicherheitsfonds sicherzustellen.

2.4.3.1.3 Geprüfte, aber verworfene Massnahme: Altersvor- sorge für ältere Arbeitslose Nach geltendem Recht sind Personen, die Taggelder der Arbeitslosenversicherung beziehen, für die Risiken Tod und Invalidität obligatorisch in der beruflichen Vor- sorge versichert. Die Weiterführung der Altersvorsorge ist hingegen freiwillig. Von der Möglichkeit der freiwilligen Weiterversicherung machen nur wenige Betroffene Gebrauch, was wohl häufig finanzielle Gründe haben dürfte. Denn wer sich freiwil- lig für das Alter versichert, hat die Kosten alleine, d.h. ohne finanzielle Beteiligung eines Arbeitgebers zu tragen. Um bei Arbeitslosen die Entstehung von Vorsorgelü- cken zu vermeiden und den kontinuierlichen Aufbau der Altersvorsorge sicherzu- stellen, wurde geprüft, bei älteren Arbeitslosen den Versicherungsschutz auf das Alter zu erweitern. Von dieser Anpassung wird jedoch abgesehen, da die Massnah- me einerseits keine genügende Grundlage bildet, um älteren Arbeitslosen im Alter einen Rentenanspruch zu sichern und andererseits das während dieser Zeit angespar- te zusätzliche Altersguthaben nur geringfügig zu einer Rentenverbesserung im Alter beiträgt. Entsprechende Berechnungen haben ergeben, dass das durchschnittlich

97

angesparte Altersguthaben während der Arbeitslosigkeit bei einer ganzjährigen Versicherungsdauer 5 570 Franken betrüge.

2.4.3.2 Herabsetzung der BVG-Eintrittsschwelle

Die Eintrittsschwelle (21 060) in der obligatorischen beruflichen Vorsorge gilt unabhängig vom Beschäftigungsgrad und pro Arbeitgeber. Eine Person, die für einen Arbeitgeber arbeitet, ist dadurch nicht gleich versichert, wie wenn sie zum insgesamt gleichen Lohn für mehrere Arbeitgeber arbeiten würde. Teilzeitarbeit gewinnt zunehmend an Bedeutung. Sie erhöhte sich von 29,8 Prozent im Jahr 2000 auf 34,2 Prozent im Jahr 2012 und betrifft vor allem Frauen. 83 Gegen- wärtig arbeiten 58,5 Prozent der Frauen und 13,8 Prozent der Männer Teilzeit. Auch die Ausübung von mehreren Erwerbstätigkeiten nimmt zu. Rund 7 Prozent der Erwerbsbevölkerung gehen einer oder mehreren Beschäftigungen nach. Um Mängel des aktuellen Systems zu beseitigen und die Versicherung den Verände- rungen des Arbeitsmarktes anzupassen und insbesondere um eine bestmögliche Gleichbehandlung der verschiedenen Kategorien Erwerbstätiger zu gewährleisten, ist die Eintrittsschwelle im BVG auf die Hälfte der maximalen AHV-Rente zu senken (14 040 Franken statt derzeit 21 060 Franken). Diese Regelung soll die berufliche Vorsorge von Teilzeiterwerbstätigen sowie von Personen mit tiefen Einkommen oder mehreren Arbeitsverhältnissen verbessern. 90 Prozent der Arbeitnehmenden mit einem einzigen Arbeitgeber und 86 Prozent der Arbeitnehmenden mit mehreren Arbeitgebern wären obligatorisch in der beruflichen Vorsorge versichert. Bezogen auf das Jahr 2010, wären so gut 146 000 Personen neu versichert gewesen, mehrheitlich Frauen. Diese Ausweitung des Versichertenkreises senkt das Armutsrisiko im Ruhestand, was sich auch positiv auf die Ergänzungsleis- tungen und die Sozialhilfe auswirken wird. Beispielsweise ist eine Person, die einen AHV-pflichtigen Lohn von je Fr. 20 000 bei zwei verschiedenen Arbeitgebern verdient (somit insgesamt Fr. 40 000), heute, im Gegensatz zu einer Person, die dasselbe Einkommen bei einem einzigen Arbeitgeber hat, nicht obligatorisch der beruflichen Vorsorge unterstellt. Neu wären beide Anstellungen versicherungs- pflichtig. Zusammen mit der Neuregelung des Koordinationsabzuges (vgl. Ziff. 2.2.1.1) würde für die betroffenen Personen zudem mindestens ein koordinierter Lohn von Fr. 10 530.– versichert (Fr. 14 040 abzüglich 25 Prozent). Dies ermöglicht den Aufbau einer angemessenen Altersvorsorge sowie einen adäquaten Versicherungs- schutz bei Tod und Invalidität, ohne dass ein ungünstiges Verhältnis zwischen Verwaltungskosten und Vorsorgeschutz entsteht.

83 Schweizerische Arbeitskräfteerhebung SAKE des Bundesamtes für Statistik (BFS).

98

2.4.3.3 Finanzielle Auswirkungen der Herabsetzung der

BVG-Eintrittsschwelle Tabelle 2-17 Effektive Kosten 84 der Massnahme zur Herabsetzung der Eintrittsschwelle der beruflichen Vorsorge Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

300 300 300 300 310 310 310 310 320 320 320 320

Der Kostenschätzung liegt die Annahme zugrunde, dass die langfristigen Aus- gleichsmassnahmen im Zusammenhang mit der Anpassung des BVG- Mindestumwandlungssatzes, also die Neuregelung des Koordinationsabzuges und der Altersgutschriftensätze, bereits schon eingeführt sein werden.

2.4.3.4 Festlegung des BVG-Mindestzinssatzes ex post

Der Mindestzinssatz zur Verzinsung des Altersguthabens im Obligatorium der beruflichen Vorsorge legt der Bundesrat bisher ex ante fest, d.h. im Spätherbst für das folgende Jahr. Im darauf folgenden Jahr erfolgt die Verzinsung jeweils am Ende des Jahres. Dies bedeutet, dass vom Zeitpunkt der Festlegung bis zum Zeitpunkt der Verzinsung rund 14 Monate verstreichen. Dies kann speziell in Jahren mit einer hohen Volatilität der Märkte dazu führen, dass der Satz keinerlei Zusammenhang mit der aktuellen Marktentwicklung aufweist. Es wird deshalb vorgeschlagen, einen Systemwechsel auf eine ex post Festlegung des Mindestzinssatzes vorzunehmen. Der Mindestzinssatz wird dabei kurz vor Jahresende für die Verzinsung des laufen- den Jahres festgelegt, dies in Kenntnis der erzielten Performance. Im Falle von unterjährigen Mutationen wie Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung, Wohneigen- tumsförderung (WEF), Scheidung, Pensionierung, Teilpensionierung etc. kommt der Mindestzinssatz des Vorjahres zur Anwendung, da ein Zuwarten auf den Entscheid per Ende Jahr extrem aufwändige Nachzahlungen zur Folge hätte. Die Festlegung ex post ist mit einer etwas höheren Komplexität verbunden, da zwei (oft unterschiedli- che) Zinssätze im selben Jahr existieren. Eine Festlegung des BVG- Mindestzinssatzes ex post hat jedoch den Vorteil, dass der BVG-Mindestzinssatz aufgrund der effektiv erfolgten Renditeentwicklung festgelegt werden kann. Im Jahr

2007 wurde beispielsweise der Mindestzinssatz für das Jahr 2008 von 2.5 Prozent

auf 2.75 Prozent erhöht, dies aufgrund der guten Entwicklung bis Mitte 2007. Ab Mitte 2007 und insbesondere 2008 verloren jedoch die Märkte massiv. Diese Ent- wicklung belastete die finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtungen stärker als not- wendig. Für die Festlegung ex post bedarf es keiner längerfristigen Prognose über die zukünftige Entwicklung der Finanzmärkte mehr. Auch wenn dadurch die Pla- nungssicherheit für Vorsorgeeinrichtungen etwas eingeschränkt wird, überwiegt der Vorteil des Abstützens auf die konkrete Marktsituation (Variante 1).

84 Einige Vorsorgeeinrichtungen wenden bereits heute eine tiefere Eintrittsschwelle an als die im BVG definierte. Für diese Vorsorgeeinrichtungen fallen die gesetzlichen Kosten nur in einem bestimmten Umfang oder überhaupt nicht an. Diese um die überobligatorische Vorsorge bereinigten Kosten werden als "effektive Kosten" ausgewiesen.

99

Zusätzlich zu dem unter Variante 1 beschriebenen Mechanismus einer Festlegung des BVG-Mindestzinssatzes ex post wird als Variante 2 vorgeschlagen, dass der Bundesrat jeweils im Spätherbst für das folgende Jahr ex ante eine Bandbreite bestimmt, innerhalb derer der Mindestzinssatz zu Jahresende ex post festgelegt wird. Variante 2 hat den Vorteil, dass ex ante die Planungssicherheit für die Vorsorgeein- richtungen erhöht und gleichzeitig eine Ausrichtung des Mindestzinssatzes an den effektiven Gegebenheiten am Markt im Rahmen der zuvor festgelegten Bandbreite ermöglicht wird. Andererseits wird die Ausrichtung an der Marktentwicklung, wie dies gemäss der Festlegung ex post vorgesehen ist, durch die Festlegung einer Bandbreite wieder relativiert. Variante 2 weist zudem auch eine höhere technische Komplexität auf.

Zur Realisierung einer ex post Festlegung des BVG-Mindestzinssatzes gemäss Variante 1 oder 2 wird der Bundesrat entsprechende Verordnungsänderungen in den Artikel 11 und 12 der BVV 2 vornehmen.

2.5 Massnahmen zur Finanzierung der AHV

2.5.1 Zusatzfinanzierung für die AHV

• Die verbleibende Finanzierungslücke der AHV wird mit einer Erhöhung der Mehrwertsteuer geschlossen. • Die Mehrwertsteuer wird schrittweise um maximal 2 Prozentpunkte angeho- ben. • Über die Mehrwertsteuer wird die finanzielle Last solidarisch auf die ganze Bevölkerung verteilt.

Die finanzielle Entwicklung der AHV wird durch die steigende Lebenserwartung und den wachsenden Anteil an Rentnern in der Bevölkerung stark beeinträchtigt. Nach dem mittleren AHV-Szenario dürfte sich das Finanzierungsdefizit bis 2030 auf 8,6 Milliarden Franken belaufen. Ein derart grosser Finanzierungsbedarf erfordert beitrags- und leistungsseitige Massnahmen, die in ihrer Gesamtheit wirkungsvoll, im Einzelnen aber tragbar und angemessen ausfallen. Die Massnahmen sind insbesondere mit Blick auf dieses Ziel zusammengestellt worden. Die Ausgaben können unter anderem durch die Vereinheitlichung des Referenzalters auf 65 und der Neuregelung der Hinterlassenenrenten um 920 Millio- nen Franken gesenkt werden. Auf der Einnahmenseite resultieren 640 Millionen Mehreinnahmen, insbesondere dank der Aufhebung des Freibetrages nach dem 65. Altersjahr und der Neuregelung der Beiträge der Selbstständigen. Einnahmen und Ausgaben werden also von diesen Massnahmen soweit in ähnlichem Ausmass von der Reform tangiert, und das Paket vermag den skizzierten Finanzierungsbedarf 2030 auf 7,2 Milliarden Franken zu senken. Das entspricht einer Reduktion von 1,4 Milliarden Franken. 85 Dieser Betrag stellt eine Kombination von Massnahmen dar, die eine sozial verträgliche Reform gewährleistet. Die Ausgaben der AHV stärker zu reduzieren ist keine Option, da eine Herabsetzung des Rentenniveaus aufgrund der unbestrittenen Auslegung der Bundesverfassung nicht in Frage kommt. Aus Leis-

85 Aufgrund der tieferen Ausgaben reduziert sich auch der Bundesbeitrag an die AHV um

180 Millionen Franken.

100

tungskürzungen in anderen Bereichen 86 würden keine substanziellen Einsparungen resultieren, es käme lediglich zu einer Kostenverlagerung, insbesondere zur Kran- kenversicherung. Wie bereits in Ziffer 2.1.2.1 erläutert, stellt auch eine Erhöhung des Referenzalters für alle Erwerbspersonen über 65 Jahre hinaus keine gangbare Lösung dar. Bereits ein einheitliches Referenzalter von 65 Jahren widerspiegelt die reale Situation auf dem Arbeitsmarkt nicht. Eine Erhöhung des Referenzaltes würde die Diskrepanz zwischen effektivem Rücktrittsalter und Referenzalter zusätzlich vergrössern. Somit folgt, dass der verbleibende Finanzierungsbedarf der AHV durch eine Zusatzfinanzierung gedeckt werden muss.

2.5.1.1 Geprüfte Massnahmen

Die Finanzierungsseite der AHV bietet verschiedene Ansatzpunkte für eine Zusatz- finanzierung. Die Einnahmen der AHV bestehen gemäss Artikel 102 AHVG aus Lohnbeiträgen (74 % der Einnahmen), der Beteiligung des Bundes (nach geltendem Recht in Höhe von 19,55 Prozent der Ausgaben; 19 % der Einnahmen) und aus den Spielbankenabgaben und Regressansprüchen (1 % der Einnahmen). Weitere Ein- nahmen stammen seit 1999 aus der Erhebung eines Mehrwertsteuer-Prozentpunktes (5,8 % der Einnahmen), wovon 17 Prozent an den Bund gehen. 87 Für die Zusatzfi- nanzierung soll von neuen Finanzierungsquellen, z.B. über eine direkte Besteuerung, abgesehen werden, im Vordergrund stehen die vorhandenen Quellen. Zwei Mög- lichkeiten wurden geprüft: die Erhöhung des AHV-Beitragssatzes und die Erhöhung der Mehrwertsteuer. Beide sind als Mittel zur Finanzierung der AHV bewährt und können die erforderlichen Mittel generieren, ohne auf individuellem Niveau eine zu starke Belastung darzustellen. Eine Erhöhung des Bundesbeitrags an die AHV stellt ebenfalls keine sinnvolle Alternative dar, da der Bundeshaushalt eine solche Belas- tung nicht ohne entsprechende Erhöhung von Steuern oder Abgaben tragen könnte. Um die Zusatzkosten infolge der demografischen Entwicklung zu finanzieren, würde sich unter dem Aspekt des Versicherungsprinzips eine Erhöhung des AHV- Beitragssatzes anbieten. Aufgrund dieser Entwicklung, sinkt die Anzahl der Bei- tragszahlenden und diejenigen der Rentenbezüger nimmt stetig zu. Für die Deckung des verbleibenden Finanzierungsbedarfs 2030 müssten die Beiträge auf der Lohn- summe um 1,6 Prozent erhöht werden. Allerdings werden durch die Erhöhung der Beiträge ausschliesslich die Erwerbstätigen belastet. Der Anspruch, dass die Last der Zusatzfinanzierung möglichst breit verteilt wird, ist somit nicht erfüllt. Steigende Lohnnebenkosten könnten sich zudem negativ auf die Beschäftigung und die Löhne auswirken. Des Weiteren machen die vorgeschlagenen Ausgleichsmassnahmen im Zusammenhang mit der Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes bereits eine Erhöhung der Lohnkosten notwendig. Deshalb würde eine gleichzeitige Erhö- hung der AHV-Beiträge diese Belastung noch erhöhen, und ist somit zu vermeiden. Der Mehrwertsteuer zu Gunsten der AHV liegt die Idee zu Grunde, eine zu hohe Belastung der Beitragszahlenden zu vermeiden, in dem die gesamte Bevölkerung – Rentnerinnen und Rentner eingeschlossen – solidarisch zur Finanzierung beiträgt. Zudem zieht die Steuer vergleichsweise geringe volkswirtschaftliche Verzerrungen

86 Beispielsweise Hilflosenentschädigungen, Hilfsmittel oder Subventionen an

Organisationen der Altershilfe. Im Jahr 2012 machten diese Leistungen weniger als zwei Prozent der Gesamtausgaben der AHV aus.

87 Bundesbeschluss über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV.

101

nach sich, vermag jedoch einen genügend grossen Gesamteffekt zu erzielen: Weil die Mehrwertsteuer verglichen mit den Lohnabgaben eine sehr breite Steuerbasis auf- weist, kann der geforderte Ertrag mit einem relativ tiefen Steuersatz generiert werden. Die individuelle Belastung wird somit klein gehalten. Der Grundsatz, dass auf die Mehrwertsteuer zurückgegriffen wird, wenn die Finanzierung der AHV aufgrund der Altersstruktur der Bevölkerung nicht mehr gewährleistet ist, ist in der Bundesverfas- sung im Artikel 130 Absatz 3 vorgesehen. Die Bundesversammlung hat bei der Erhe- bung des Mehrwertsteuer-Prozentpunktes zugunsten der AHV bereits von der ihr übertragenen Kompetenz Gebrauch gemacht. Diese Gründe rechtfertigen es, eine Erhöhung der Mehrwertsteuer für die AHV in der Verfassung vorzusehen.

2.5.1.2 Erhöhung der Mehrwertsteuer

Um den verbleibenden Finanzierungsbedarf 2030 zu decken, wird vorgeschlagen, in der Verfassung den Grundsatz einer maximalen Erhöhung der Mehrwertsteuer um 2 zusätzliche Prozentpunkte für die AHV zu verankern (bislang umfasste die Rege- lung 1 Prozentpunkt). Da sich der Finanzierungsbedarf der AHV schrittweise entwi- ckeln wird, wird eine Umsetzung der Mehrwertsteuer-Erhöhung in zwei Etappen vorgeschlagen. So lässt sich zudem eine übermässige Wirkung auf den Konsum verhindern. Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1 Prozentpunkt soll bei Inkraft- treten der Änderung erfolgen. Eine weitere Mehrwertsteuer-Anpassung wird vorge- nommen, wenn es die finanzielle Situation der AHV erfordert, denn der geeignete Zeitpunkt für die spätere Erhöhung ist aufgrund der tatsächlich vorliegenden finan- ziellen Lage der AHV zu bestimmen. Um eine Symmetrie zwischen den vorgeschlagenen Massnahmen der Reform der Altersvorsorge 2020, d.h. zwischen der Zusatzfinanzierung der AHV (Bundesbe- schluss) und den übrigen vorgesehenen Bestimmungen (im Rahmen des Gesetzes), zu gewährleisten, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein, damit die Mehrwertsteuer- erhöhung durchgeführt werden kann. Diese sind im Entwurf des Bundesbeschlusses, der die Bundesverfassung ändert, wie folgt festgehalten: − Der Grundsatz der Vereinheitlichung des Referenzalters von Frauen und Männern (1. und 2. Säule) muss im Gesetz verankert sein. − Der Grundsatz einer Beschränkung des Anspruchs auf Witwen- und Witwer- renten auf Personen, welche Erziehungs- oder Betreuungsaufgaben wahr- nehmen, muss im Gesetz verankert sein. Die vorgeschlagene Verbindung führt dazu, dass die Erhöhung der MWST durchge- führt werden kann, wenn diese Grundsätze im Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge vorgesehen sind. Die Erhöhung der MWST tritt in Kraft, auch wenn die Übergangsbestimmungen eine schrittweise Erhöhung des Referenzalters sowie eine schrittweise Aufhebung des Anspruchs auf Witwenrenten für Frauen ohne Kinder, womit die Beschränkung des Anspruchs auf Hinterlassenenrenten auf Per- sonen, die Erziehungsaufgaben wahrnehmen, konkretisiert wird, vorsehen. Ausserdem verlangt der Verfassungstext keine Gleichstellung von Witwen- und Wit- werrenten. Für den Anspruch auf die Witwenrente reicht es, wenn diese Erziehungs- bzw. Betreuungsaufgaben im Zeitpunkt der Verwitwung wahrgenommen werden. Wie heute erlöscht die Witwerrente in jedem Fall mit Vollendung des 18. Altersjahres des Kindes, selbst wenn die Betreuungsaufgabe des Witwers weiterhin besteht.

102

Die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze für die Zusatzfinanzierung der AHV setzt eine in Form eines Bundesbeschlusses verfassungsrechtlich verankerte Kompetenz des Bundes voraus, die Mehrwertsteuer zugunsten der AHV um höchstens zwei Prozentpunkte anzuheben. Diese Kompetenz soll durch eine Ergänzung von Artikel

130 Absatz 3 Bundesverfassung 88 geschaffen werden. So kann vermieden werden,

dass für jede neue Erhöhung der Mehrwertsteuer eine Abstimmung durchgeführt werden muss, was für eine gewisse Flexibilität sorgt. Ausserdem bleibt die Referen- dumsmöglichkeit gewahrt, da der Gesetzgeber ein Bundesgesetz erlassen muss, wenn er von der Kompetenz Gebrauch machen möchte. Der erste Erhöhungsschritt der Mehrwertsteuer soll bei Inkrafttreten der Änderung der Altersvorsorge 2020 erfolgen und durch eine entsprechende Änderung des Mehrwertsteuergesetzes konkretisiert werden. Es wird vorgeschlagen, dass der Gesetzgeber ein erstes Mal im Rahmen des vorliegenden Entwurfes von dieser Kompetenz Gebrauch macht und die Mehrwertsteuer um einen Prozentpunkt anhebt. Der Mantelerlass sieht hierzu die Änderung der betroffenen Artikel des Mehr- wertsteuergesetzes vor (Art. 25, 28, 37 und 55 MWSTG 89). Da die Finanzierungs- quellen der AHV im Gesetz verankert sind, muss zudem Artikel 102 AHVG betref- fend Finanzierungsquellen der AHV mit der Nennung der Mehrwertsteuer- einnahmen ergänzt werden. Die Einnahmen aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer werden direkt dem AHV- Ausgleichsfonds zugeführt. In einem späteren Schritt, wenn es die finanzielle Situation der AHV tatsächlich erfordert, kann der Gesetzgeber erneut von seiner Kompetenz Gebrauch machen und die Mehrwertsteuer um höchstens einen weiteren Prozentpunkt anheben.

2.5.1.3 Umsetzung der Erhöhung

Bei einer Anhebung der Mehrwertsteuer kann die Anpassung linear oder proportio- nal vorgenommen werden. Bei einer linearen Erhöhung des Normalsatzes erfolgt die Erhöhung der drei Sätze um den gleichen Prozentsatz, während eine proportionale Erhöhung das Verhältnis zwischen dem Normalsatz und den Vorzugssätzen beibe- hält. Die Erhebung des zusätzlichen Mehrwertsteuer-Prozentpunktes ab 1999 beruh- te auf einer proportionalen Erhöhung. Im Rahmen der 11. AHV-Revision, die 2004 in der Volksabstimmung abgelehnt wurde, hatte sich der Bundesrat für eine lineare Erhöhung entschieden. Bei der Zusatzfinanzierung für die IV, die bis Ende 2017 in Kraft ist, wurde eine proportionale Erhöhung gewählt. Die konkreten Steuersätze (nach Wegfall der IV-Zusatzfinanzierung per 31. Dezem- ber 2017) würden sich in den beiden Varianten wie folgt verändern: Tabelle 2-18 Neuer MWST-Satz mit proportionaler oder linearer Erhöhung

88 SR 101 89 SR 641.20

103

Geltendes Recht Proportionale Erhöhung Lineare Erhöhung ohne IV- Zusatz- finanzierung

1. Schritt 2. Schritt 1. Schritt 2. Schritt

Normalsatz 7,6 8,6 9,6 8,6 9,6

reduzierter Satz 2,4 2,7 3,0 3,4 4,4 Sondersatz für Beherbungs- 3,6 4,0 4,5 4,6 5,6 dienstleistungen

Die beiden Varianten haben verschiedene Vor- und Nachteile: − Eine lineare Erhöhung hat den Vorteil, dass im Vergleich zu einer proporti- onalen Erhöhung höhere Einnahmen, in der Grössenordnung von ca.

12 Prozent erzielt werden.

− Zudem werden die ökonomischen Verzerrungen als weniger stark angese- hen, weil sich die Differenzen zwischen den Sätzen nicht vergrössern. − Bei einer proportionalen Erhöhung sind hingegen die tieferen Sätze weniger stark betroffen, und der Konsum von Gütern des täglichen Bedarfs somit weniger stark belastet. − Die proportionale Erhöhung hat aus sozialpolitischer Sicht den Vorteil, dass die regressive Wirkung der Mehrwertsteuer abgeschwächt wird. Da beide Varianten jeweils die obenerwähnten Vor- und Nachteile aufweisen, wer- den beide Varianten zur Stellungnahme unterbreitet

2.5.1.4 Finanzielle Auswirkungen auf die AHV

Die nachfolgende Tabelle 2-19 zeigt die Veränderung der Einnahmen auf Grund der Erhöhung der Mehrwertsteuer um je einen (proportionalen bzw. linearen) Prozent- punkt im Jahr 2019 und 2027.

104

Tabelle 2-19 Verbesserung der Einnahmen durch die Zusatzfinanzierung Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013

Jahr Proportional Linear

2019 2 442 2 735 2020 3 135 3 511 2021 3 176 3 558 2022 3 215 3 601 2023 3 251 3 641 2024 3 286 3 680 2025 3 320 3 718 2026 3 352 3 754 2027 6 059 6 786 2028 6 837 7 658 2029 6 909 7 738 2030 6 983 7 821

2.5.2 Interventionsmechanismus in der AHV

• Die Liquidität der AHV wird mit einem Interventionsmechanismus sicherge- stellt. • Der Interventionsmechanismus respektiert das Primat der politischen Ent- scheidung. • Falls Massnahmen nicht rechtzeitig oder nicht stark genug greifen, werden der Beitragssatz erhöht und die Renten nur noch teilweise angepasst.

2.5.2.1 Ausgangslage

Der Bundesrat hat in der Vergangenheit verschiedentlich seine Absicht bekräftigt, finanzielle Regelbindungen in den Sozialversicherungen zu prüfen und zu realisie- ren. In der AHV war bereits in der 11. AHV-Revision (2004 in der Volksabstim- mung abgelehnt) ein Interventionsmechanismus Bestandteil der Vorlage. Die Mo- tion Luginbühl (Mo. 11.3113: Einführung von Fiskalregeln bei der AHV und bei der IV) verlangt ebenfalls die Einführung eines Interventionsmechanismus in der AHV. Ziel einer solchen Regelung ist es, sicherzustellen, dass bei einer drohenden finan- ziellen Schieflage der AHV rechtzeitig Stabilisierungsmassnahmen in Angriff ge- nommen werden, um die Liquidität der Versicherung zu gewährleisten. Als wichtige Bedingung soll dabei das Primat der politischen Steuerung gelten. Das heisst, dass Bundesrat, Bundesversammlung und nötigenfalls das Stimmvolk die Möglichkeit erhalten müssen, zur Stabilisierung erforderliche gesetzliche Massnahmen im or-

105

dentlichen politischen Prozess umzusetzen, bevor gezielte automatische Massnah- men in Kraft treten. Die Versicherung kann so weiterhin nach dem Willen des Gesetzgebers und des Stimmvolkes gesteuert werden. Die geltende Gesetzgebung kennt bislang keine Regelung für den Fall, dass die AHV in eine finanzielle Schief- lage gerät. Der Bundesrat soll zwar gemäss Artikel 43quinquies AHVG periodisch prüfen, ob sich die finanzielle Entwicklung der Versicherung im Gleichgewicht befindet, und nötigenfalls Antrag auf Änderung des Gesetzes stellen. Diese Mass- nahmen werden weder automatisch ausgelöst, noch bestehen klare Vorgaben, in welchem Zeitpunkt oder unter welchen Voraussetzungen der Bundesrat solche Massnahmen unterbreiten muss. Hier setzt der vorgeschlagene Interventionsmecha- nismus an.

2.5.2.2 Stand des AHV-Ausgleichsfonds

Das Kapital des AHV-Fonds stellt die zentrale Grösse dar, anhand der die finanzielle Lage der AHV beurteilt werden soll. Der Fonds benötigt Reserven, um die Renten- zahlungen abzusichern und Schwankungen des Betriebsergebnisses aufzufangen. Artikel 107 Absatz 3 des AHVG sieht vor, dass der AHV-Ausgleichsfonds in der Regel nicht unter den Betrag einer Jahresausgabe sinken darf. Die optimale Höhe des Fondsstandes hängt jedoch von mehreren Faktoren ab: Bei einem tiefen gesetzli- chen Fondsstand besteht das Risiko, dass bei dessen Unterschreiten bereits hohe Defizite bestehen, die schwierig auszugleichen sind. Einen hohen Fondsstand auf- recht zu erhalten ist hingegen mit Kosten verbunden. In den vergangenen Jahrzehn- ten war die gesetzliche Anforderung von 100 Prozent einer Jahresausgabe zudem bei weitem nicht immer erfüllt. Wie bereits im Rahmen der beiden Entwürfe für die

11. AHV-Revision festgehalten wurde, und im Rahmen der parlamentarischen

Beratungen nie umstritten war, gewährleistet auch ein Stand von 70 Prozent der Jahresausgaben ausreichende Sicherheits- und Schwankungsreserven, berücksichtigt die Risiken einer Verschlechterung der finanziellen Situation und bietet ausreichend Zeit für den Gesetzgebungsprozess zur Wiederherstellung des finanziellen Gleich- gewichts. Neu soll daher im AHV-Gesetz festgehalten werden, dass der AHV- Ausgleichsfonds in der Regel nicht unter den Betrag von 70 Prozent einer Jah- resausgabe sinken darf.

2.5.2.3 Die Elemente des Interventionsmechanismus

Als grundlegendes Element beinhaltet der zweistufige Interventionsmechanismus einen finanziellen Schwellenwert, bei dessen Unterschreiten der Mechanismus aktiviert wird. Diese Interventionsschwelle wird beim (neuen) gesetzlichen Stand des Ausgleichsfonds von 70 Prozent einer Jahresausgabe festgelegt. Dieser Fonds- stand bietet genügend finanzielle Sicherheit und stellt eine realistische Zielgrösse im Hinblick auf die Ausgabenentwicklung dar. Die erste Stufe des Mechanismus umfasst das politische Mandat. Dieses gewährleis- tet die Suche nach einer Lösung im ordentlichen politischen Prozess. Das Mandat wird ausgelöst, wenn absehbar wird, dass der Stand des AHV-Ausgleichsfonds innert 3 Jahren unter den Betrag von 70 Prozent einer Jahresausgabe sinkt. Dann muss der Bundesrat der Bundesversammlung innert eines Jahres entsprechende

106

gesetzliche Vorschläge unterbreiten, um die AHV wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Idealerweise kann die Politik dank des Horizonts von drei Jahren früh reagieren und einer weiteren starken Reduktion des Fondsbestandes vorgreifen. So soll das effektive Absinken des Fonds unter 70 Prozent verhindert werden, und die Umlagedefizite fallen noch nicht allzu gross aus. Die zweite Stufe des Mechanismus löst die automatischen Massnahmen aus. Werden im Rahmen des politischen Mandats der erste Stufe Stabilisierungsmassnahmen nicht oder nicht rechtzeitig verabschiedet, treten die gezielten beitrags- bzw. leis- tungsseitigen Massnahmen (Erhöhung der Lohnbeiträge, Einschränkung der Renten- erhöhung) in Kraft. Dieser Fall tritt ein, sobald die gesetzliche Schwelle von 70 Prozent der Jahresausgaben tatsächlich unterschritten wird und das Umlagedefizit während zwei Jahren 3 Prozent übersteigt. Das Umlageergebnis zweier aufeinander- folgender Jahre wird als zusätzliche Bedingung für die Aktivierung der zweiten Stufe einbezogen, damit die Massnahmen nicht durch einmalige, ausserordentlichen Ereignisse (z.B. einem Einbruch der Kapitalmärkte) ausgelöst werden. So soll ge- währleistet werden, dass die Regel nur bei strukturellen Problemen aktiviert wird. Die automatischen Massnahmen werden spätestens dann aufgehoben, wenn der AHV-Ausgleichsfonds wieder den Stand von 70 Prozent einer Jahresausgabe er- reicht.

2.5.2.4 Die automatischen Massnahmen

Für eine ausgewogene Gestaltung des Mechanismus ist es wesentlich, dass die automatischen Massnahmen, die der Mechanismus in der zweiten Stufe vorsieht, verschiedenen Anforderungen genügen: Sie müssen ausreichen, um das weitere Absinken des Fondsstandes mindestens zu verlangsamen und die Liquidität der AHV sicher zu stellen; Alle Beteiligten sollen einen Beitrag an die Stabilisierung leisten, ohne dass eine Seite über Gebühr belastet wird; Die Massnahmen sollen die Einnahmen- wie auch die Ausgabenseite tangieren; Sie müssen rasch und ohne mehrjährige Übergangsfristen umsetzbar sein; Sie sollen keine langfristige Lösung darstellen, sind daher reversibel und grundsätzlich befristet; Die Massnahmen blei- ben nur in Kraft, bis ordentliche Massnahmen greifen oder der Ausgleichsfonds wieder den gesetzlichen Stand erreicht hat. Als einnahmeseitige Massnahmen entspricht die Erhöhung der Lohnbeiträge diesen Anforderungen am besten. Die Massnahme ist rasch umsetzbar, denn es braucht keine Verfassungsänderung. Auf der Ausgabenseite ist eine begrenzte Einschrän- kung der Rentenanpassungen am besten geeignet. Auch diese Massnahme ist rasch anwendbar und leicht rückgängig zu machen. Beide eignen sich somit als glaubhafte Notmassnahmen, die nur ergriffen werden, um eine anderweitig nicht abwendbare finanzielle Schieflage zu verhindern. Es liegt im Interesse der Politik, mit einer ordentlichen Reform so rasch wie möglich dafür zu sorgen, dass diese Notmassnah- men wieder aufgehoben werden können. Die drohenden Konsequenzen der zweiten Stufe haben im besten Fall sogar eine präventive Wirkung. Der Umfang der Massnahmen wird aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht fixiert, sondern als Obergrenze definiert. Der Bundesrat kann auch weniger weit gehende Massnahmen beschliessen. Der maximale Umfang der Beitragserhöhung beträgt 1 Prozentpunkt. Bei unselbstständigen Arbeitnehmenden wird die Erhöhung hälftig auf Arbeitnehmende und Arbeitgebende aufgeteilt; Bei freiwillig Versicher-

107

ten, Selbstständigen und Arbeitnehmer von nicht-beitragspflichtigen Arbeitgebern um jeweils ein Punkt; die Mindestbeiträge (bei freiwillig Versicherten, Selbstständi- gen und Nicht-Erwerbstätigen) im entsprechenden Verhältnis. Bei der Einschrän- kung der Rentenanpassung muss die Verfassungsmässigkeit der Rente gewahrt bleiben, und nach fünf Jahren zumindest der Teuerungsausgleich wieder gewährt werden. Weiter soll das Rentenniveau nicht weniger als 95 Prozent desjenigen Werts ausmachen, der sich mit ordentlichen Rentenanpassungen ergeben hätte (Referenz- rente ohne Interventionsmechanismus). Die Massnahmen bleiben grundsätzlich in Kraft, bis die Bundesversammlung eine Reformvorlage mit anderweitigen Massnahmen beschliesst und in diesem Rahmen auch die Aufhebung der automatischen Stabilisierungsmassnahmen regelt. Kommt keine Reformvorlage zustande, werden erst dann die Renten an die Lohn- und Preis- entwicklung angepasst und die Beiträge auf das alte Niveau gesenkt, sobald der Fondsstand 70 Prozent einer Jahresausgabe erreicht und absehbar ist, dass er auch im folgenden Jahr so hoch bleibt. Die vorgeschlagenen Massnahmen wurde in einemBericht über die Einführung eines Interventionsmechanismus in der AHV geprüft 90. Es wurden verschiedene Varianten sowie Alternativen zu den vorliegenden Schwellenwerten und Massnahmen geprüft. Sie sind unabhängig von den übrigen vorgeschlagenen Massnahmen ausgewählt und stellen kein Präjudiz dar.

2.5.2.5 Koordination mit anderen Sozialversicherungen

Die AHV-Rentenhöhe und die Anpassung der AHV-Renten an die Preis- und Lohn- entwicklung sind für andere Sozialversicherungen auf Bundes- und Kantonsebene massgebend, wenn sich deren Leistungen im Bezug auf Höhe oder Anpassungs- rhythmus an der AHV-Rente orientieren. Im Fall einer Aktivierung der zweiten Stufe des Interventionsmechanismus muss darum sichergestellt werden, dass die Leistungen der anderen Versicherungen erhalten bleiben. Dies gilt insbesondere für die IV, deren Renten gemäss Artikel 37 Absatz 1 IVG den AHV-Renten entspre- chen. Des Weiteren sieht die berufliche Vorsorge die Anpassung ihrer Renten an die Preisentwicklung zum gleichen Zeitpunkt wie in der AHV vor, sowie die Anpassung der Grenzbeträge an die Erhöhungen der einfachen minimalen AHV-Altersrente. Auch die Komplementärrente der Unfallversicherung für Versicherte mit AHV- oder IV-Rente orientiert sich an den Beträgen der AHV- bzw. IV-Renten. Diese Koordination soll mittels Einführung einer Referenzrente erfolgen, die nach den ordentlichen Regeln und im vorgesehenen Rhythmus gemäss Artikel 33ter AHVG angepasst würde. Die Rentenanpassungen werden somit auch bei einer Aktivierung des Mechanismus weiter berechnet, bei den AHV-Renten jedoch nicht umgesetzt. Auf diese Referenzrente können sich die Leistungen der anderen Versi- cherungen beziehen, ohne dass ihre Renten durch den Interventionsmechanismus beeinträchtigt werden. Mit der Einschränkung der Rentenanpassung in der AHV würden noch weitere Verknüpfungen zwischen AHV- und IV-Rente aufgehoben. Dies betrifft insbesonde-

90 Bericht des Eidgenössischen Departements des Innern „Einführung eines Interventions- mechanismus für die AHV sowie Neuordnung des Bundesbeitrags an die AHV vom 21. 6. 2013.

108

re die Ablösung der Invalidenrente durch eine Altersrente (Art. 33bis AHVG) und die Plafonierung der Renten für Ehepaare, wenn ein Ehegatte eine Altersrente und der andere eine Rente der Invalidenversicherung bezieht (Art. 35 AHVG). Hier hat der Bundesrat festzulegen, welche der Renten für die Plafonierung massgebend ist. Als zusätzliche Koordinationsmassnahme wird durch den Mechanismus gewährleistet, dass die AHV-Rente nicht weniger als 95 Prozent des Referenzwertes (und damit der IV-Rente) betragen darf. Die Aussetzung der AHV-Rentenanpassung würde sich auch auf die Ergänzungs- leistungen auswirken. Gemäss Artikel 19 ELG kann der Bundesrat die Höhe der anerkannten Ausgaben anpassen, zu denen der Betrag des allgemeinen Lebensbe- darfs gehört. Um das Leistungsniveau auch bei den EL zu erhalten, wird die Ein- schränkung der Anpassung der AHV-Renten von den EL aufgefangen, in dem der Betrag des allgemeinen Lebensbedarfs weiterhin an die Referenzrente angepasst wird.

2.5.3 Neuordnung des Bundesbeitrages an die AHV

• Eine teilweise Entflechtung des Bundesbeitrags und der AHV-Ausgaben sorgt dafür, dass der finanzielle Handlungsspielraum des Bundes erhalten bleibt. • Nach der Entschuldung der IV kann ein Teil des Bundesbeitrags von der IV zur AHV transferiert werden.

2.5.3.1 Die Finanzierung der AHV durch die öffentliche

Hand Die Finanzierung der Sozialversicherungen in der Schweiz wird meist durch ver- schiedene Einnahmequellen sichergestellt. Vorrangig handelt es sich dabei um Beiträge der Versicherten bzw. gegebenenfalls der Arbeitgeber sowie um Beiträge der öffentlichen Hand. Die Bundesverfassung sieht auch für die Alters-, Hinterlasse- nen- und Invalidenversicherung im Artikel 112 Absatz 3 BV explizit einen solchen Einnahmen-Mix vor. Insgesamt beteiligte sich der Bundeshaushalt 2012 mit über

15 Milliarden Franken an den Sozialversicherungen. Davon entfallen die grössten

Teile auf AHV (7,6 Mrd.), IV (3,7 Mrd.) und Ergänzungsleistungen (1,3 Mrd.). Die Beteiligung des Bundes soll dazu beitragen, die finanzielle Belastung der Versicher- ten und Arbeitgebenden in Grenzen zu halten. Eine zu starke Ausrichtung auf die Finanzierung über Einkommensanteile führt zu einer unerwünschten Belastung des Produktionsfaktors Arbeit. Der Beitrag rechtfertigt sich in der AHV aber auch auf Grund einer Solidaritäts- und Umverteilungskomponente, denn die minimale und maximale Begrenzung der Renten sorgt für einen starken sozialen Ausgleich. Der ordentliche Beitrag des Bundes an die AHV nach Artikel 103 Absatz 1 AHVG beläuft sich heute auf 19,55 Prozent der jährlichen Ausgaben der AHV. Dieser Beitrag wird gemäss Artikel 104 AHVG teilweise durch eine Spezialfinanzierung gedeckt. In diese fliessen die Abgaben auf Alkohol und Tabak (Ertrag 2012: 2,7 Mrd.), sowie der Bundesanteil von 17 Prozent am Ertrag des Mehrwertsteuer- prozentpunktes für die AHV (Ertrag 2012: 500 Mio.). Der Bund verwendet diese

109

Einnahmen, um seine Beiträge an die AHV, IV und EL zu finanzieren. Rund ein Viertel der Bundesbeiträge an die drei Sozialwerke kann mit dieser Spezialfinanzie- rung gedeckt werden. Der Rest wird mit allgemeinen Bundesmitteln finanziert. Neben dem ordentlichen Beitrag erhebt der Bund seit 1999 einen Mehrwertsteuer- prozentpunkt zu Gunsten der AHV (Bundesbeschluss über die Anhebung der Mehr- wertsteuersätze für die AHV/IV). Von dessen Ertrag fliessen 83 Prozent direkt in den AHV-Fonds. Seit dem Jahr 2000 geht zudem der Ertrag aus der Spielbankenab- gabe an die AHV (Art. 103 Abs. 2 AHVG). Diese direkten Steuereinnahmen belie- fen sich 2012 auf insgesamt 2,6 Milliarden Franken.

2.5.3.2 Die Entwicklung des Bundesbeitrags

Bereits bei der Errichtung der AHV zeigte sich im Bundesgesetz von 1948 die Absicht, eine Kombination von Einnahmen der reinen Finanzierung über Lohnbei- träge vorzuziehen, um die unmittelbare finanzielle Belastung der Bevölkerung klein zu halten. Der Bund (zu zwei Dritteln) und die Kantone (zu einem Drittel) beteilig- ten sich zu Beginn der AHV mit 160 Millionen Franken, später mit 350 Millionen Franken an der Finanzierung. Erst ab 1970 wurde mit der 6. AHV-Revision ein ausgabenprozentualer Beitrag von 20 Prozent eingeführt, der im Verhältnis von 15 bzw. 5 Prozent auf Bund und Kantone aufgeteilt wurde. In späteren Revisionen wurde das Verhältnis wiederholt leicht angepasst, und der Anteil des Bundes betrug ab 1999 16,36 Prozent, gegenüber 3,64 Prozent der Kantone. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurden die Kantone 2008 von der Mitfinanzierung der AHV befreit und der Bun- desbeitrag auf 19,55 Prozent der Ausgaben festgelegt. Diese Koppelung an die Ausgaben der AHV hat zur Folge, dass der Beitrag bei steigenden Ausgaben der AHV ebenfalls wächst, was dazu beiträgt, die AHV von den steigenden Kosten der Demografie zu entlasten. Dadurch ergibt sich jedoch eine zunehmende Belastung für den Bundeshaushalt, und die Erfüllung der übrigen Aufgaben des Bundes wird erschwert. Gemäss den Vorgaben der Schuldenbremse müssen nämlich Mehrausgaben, denen keine Mehreinnahmen gegenüberstehen, an anderer Stelle kompensiert werden. Weil Mehreinnahmen im Gegensatz zu Mehr- ausgaben grösstenteils nur über Gesetzes- oder Verfassungsänderungen beschlossen werden können, folgt aus den steigenden Ausgaben für die AHV eine zunehmende Verdrängung anderer Aufgabengebiete des Bundes. Aus diesem Grund sieht der Bundesrat eine Neuordnung des Bundesbeitrags an die AHV vor, die sowohl dem Finanzierungsbedarf der AHV wie auch der Ertragsentwicklung des Bundes Rech- nung trägt.

2.5.3.3 Regelung in der IV

Auch in der IV wurde der Bundesbeitrag in der Vergangenheit als Anteil an den Ausgaben der Versicherung bestritten (37,7 %). Im Zuge der IV-Revision 6a wurde der Bundesbeitrag aber bereits neu geregelt. Ab 2014 wird er an die Entwicklung der (abdiskontierten) Mehrwertsteuereinnahmen gebunden, welche die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung widerspiegeln. Der Hintergrund für diese Entflechtung war der Reformbedarf der IV: Die Einsparungen aus den Reformen sollten einzig

110

der Versicherung zu Gute kommen; andernfalls hätten Ausgabensenkungen in der IV via Bundesbeitrag immer auch die Einnahmen der IV geschmälert. Als Folge der Reformbemühungen weist die IV derzeit stagnierende oder gar rückläufige Ausga- ben auf, wogegen der Bundesbeitrag stetig zunehmen wird. Daher würde der Bun- desbeitrag im Jahr 2030 nach bisherigem Recht voraussichtlich 709 Millionen Franken tiefer ausfallen als mit der Entflechtung. Mit der Neuordnung hingegen wird er über 45 Prozent der Ausgaben der IV decken.

2.5.3.4 Neuordnung des Bundesbeitrags an die AHV

Der Bundesrat hat bereits in der Botschaft zur IV-Revision 6a zum Ausdruck ge- bracht, dass er bei einer nächsten Revision der AHV eine Neufestsetzung des Bun- desbeitrags analog zur Lösung bei der IV ins Auge fassen werde. Dieses Anliegen wurde vertieft in einem Bericht geprüft. 91 Während die Neuregelung bei der IV zu einer Mehrbelastung des Bundes und zu Mehreinnahmen für die Versicherung führt, ist es bei der AHV umgekehrt: Der Bundesbeitrag würde nur noch im Verhältnis zum Wirtschaftswachstum steigen, während die Ausgaben der AHV in den kom- menden Jahren aufgrund der Bevölkerungsentwicklung stärker zunehmen. Somit würde die Anbindung des Bundesbeitrags an die Mehrwertsteuererträge die Schere, die sich bei der AHV zwischen Einnahmen und Ausgaben öffnet, vergrössern. Ein vollständig von den Ausgaben abgekoppelter Bundesbeitrag würde im Jahr 2030 ca. 10,4 Milliarden Franken betragen. Gemäss der geltenden Regelung hingegen würde er bis 2030 auf ungefähr 12,0 Milliarden Franken ansteigen.

Um diese Zusatzbelastung von 1,6 Milliarden für die AHV zu vermeiden, wird der Bundesbeitrag zweigeteilt und somit lediglich eine Teilentflechtung vorgeschlagen. Die Hälfte des bisherigen Bundesbeitrags (9,775 % der AHV-Ausgaben - der Ein- fachheit halber aufgerundet auf 10 %) wird weiterhin entsprechend der Entwicklung der Ausgaben angepasst. Die andere Hälfte folgt der Entwicklung der Mehr- wertsteuereinnahmen. Der Ausgangswert für diesen mehrwertsteuergebundenen Teil des Bundesbeitrags beläuft sich auf 50 Prozent des arithmetischen Mittels des Bun- desbeitrags der beiden letzten Jahre vor Inkrafttreten der Änderung. Mit einem Zweijahresdurchschnitt wird der Umstand berücksichtigt, dass die AHV-Renten alle zwei Jahre an Teuerung und Lohnentwicklung angepasst werden, und die AHV- Ausgaben und der Bundesbeitrag damit alle zwei Jahre einen stärkeren Zuwachs verzeichnen.

Zusätzlich wird der gegenwärtige Bundesanteil am Mehrwertsteuerprozentpunkt zu Gunsten der AHV (sog. Demografieprozent) von derzeit 17 Prozent auf 10 Prozent reduziert; die AHV erhält neu 90 Prozent anstatt wie bisher 83 Prozent. . Gemäss dieser Regelung kommt der Bund also weiterhin für einen Teil des demo- grafiebedingten Ausgabenwachstums bei der AHV auf. Das Problem der Verdrän- gung im Bundeshaushalt wird somit nicht vollständig beseitigt. Dafür reduziert sich durch den Verzicht auf die vollständige Entflechtung der zusätzliche Finanzierungs- bedarf in der AHV. Dieser wird zudem zumindest teilweise dadurch kompensiert,

91 Bericht des Eidgenössischen Departements des Innern „Einführung eines Interventions- mechanismus für die AHV sowie Neuordnung des Bundesbeitrags an die AHV vom 21. 6. 2013.

111

dass der Bund 7 Prozent seines Ertragsanteils am Demografieprozent an die AHV abtritt. Um die weiterhin steigende Belastung des Bundes aus dem verbleibenden ausgabenprozentualen Beitrag an die AHV in der Höhe von 10 Prozent der AHV- Ausgaben abzufedern, behält der Bund nach wie vor einen zehnprozentigen Anteil der Erträge aus dem Mehrwertsteuerprozentpunkt für die AHV ein. Die historisch bedingte Asymmetrie zwischen dem Bundesanteil an den AHV-Ausgaben und dem Bundesanteil aus den Erträgen aus dem Mehrwertsteuerprozentpunkt wird damit aufgehoben. Für den Bund bedeutet die neue Ordnung insgesamt eine Entlastung, die allerdings durch das Abtreten der 7 Prozentpunkte des Anteils am Mehrwertsteu- erprozentpunkt geschmälert wird. Die nachfolgende Tabelle zeigt die Veränderung des Bundesbeitrags an die AHV auf Grund der Reformmassnahmen einerseits und der Teilentflechtung andererseits. Tabelle 2-20 Veränderung des Bundesbeitrags an die AHV Beträge in Millionen Franken, zu Preisen von 2013 Jahr Reform Teilentflechtung Total (inkl. Anteil Demografie-%) 2019 28 157 185 2020 24 194 218 2021 13 68 81 2022 -7 100 93 2023 -34 -49 -83 2024 -60 -25 -85 2025 -94 -198 -292 2026 -132 -175 -307 2027 -146 -371 -517 2028 -154 -368 -521 2029 -172 -565 -738 2030 -182 -548 -729

2.5.3.5 Abstimmung der neuen Bundesbeiträge an die AHV

und die IV Die Teilentflechtung führt im Vergleich zur heutigen Regel auch bei Abtretung von

7 Prozent des Mehrwertsteuerprozents zu einer im Verlaufe der Jahre nach dem

Inkrafttreten der Gesetzesänderung zunehmenden finanziellen Einbusse für die AHV. Als Folge der Neuordnung erreichen die Mindereinnahmen der AHV bis im Jahr 2030 548 Millionen Franken. Ein gegenläufiger Effekt zeigt sich bei der IV. Sie wird durch die Neuordnung entlastet, da der Bundesbeitrag dank den Reformen stärker steigt als der finanzielle Bedarf. Voraussichtlich im Jahr 2031 dürfte die IV dank der verabschiedeten Revisionen und dem Anstieg des Bundesbeitrags ihre Schulden an die AHV zurückbezahlt haben. Somit ist es gerechtfertigt, dass die zwei gegenläufigen Entwicklungen (steigende Mindereinnahmen bei der AHV, steigende

112

Mehreinnahmen bei der IV) aufeinander abgestimmt werden. Der Bundesbeitrag an die IV soll daher langfristig um eine festgelegte Grösse gekürzt und die dadurch frei werdenden Mittel an die AHV entrichtet werden. Dadurch kann die Einbusse der AHV aus der Teilentflechtung kompensiert werden, ohne dass der zusätzliche Fi- nanzierungsbedarf als Folge der Teilentflechtung auf die Beitragszahlenden oder Rentenbeziehenden überwälzt wird. Die Koordination der Bundesbeiträge an AHV und IV als korrigierende Massnahme darf jedoch nicht zu Lasten der Reserven der IV gehen. Das heisst, der Beitrag des Bundes an die IV darf erst gesenkt werden, wenn es die strukturelle Finanzlage der IV zulässt, also nachdem die Entschuldung der Versicherung erfolgt ist. Sobald diese Ausgangslage gegeben ist (im Jahr nach der Entschuldung der IV) soll der Bundesbeitrag an die IV um den Durchschnitt der Umlageergebnisse aus den beiden Vorjahren verringert werden; der mehrwertsteuergebundene Teil des Bundesbeitrags an die AHV wird im selben Umfang erhöht. Dabei gelten zwei Einschränkungen: erstens darf die nach wie vor geltende gesetzliche Untergrenze für den Bundesbei- trag an die IV von 37,7 Prozent nicht unterschritten werden. Zweitens darf der Stand des IV-Ausgleichsfonds nicht unter die gesetzliche Schwelle von 50 Prozent einer Jahresausgabe sinken – weder im Jahr der Umsetzung noch in den Folgejahren. Ab dem Jahr dieser Korrektur wachsen die Beiträge des Bundes an AHV und IV ausge- hend vom neuen Niveau (AHV: höheres Niveau, IV: tieferes Niveau) mit den in der jeweiligen Regelung definierten Wachstumsraten weiter.

2.6 Weitere Anpassungen in der AHV und der berufli-

chen Vorsorge

2.6.1 Weitere Anpassungen in der AHV

Anpassungen betreffend Versicherungsunterstellung in der AHV

Die zunehmende Globalisierung bedingt eine vermehrte Koordinierung der Schwei- zerischen Sozialversicherungen mit den verschiedenen nationalen ausländischen Sozialversicherungssystemen. Dies hat dazu geführt, dass die Schweiz bis heute mit

45 Staaten über Sozialversicherungsabkommen verbunden ist, welche dem nationa-

len Recht vorgehen. Das innerstaatliche Recht konnte den internationalen Entwicklungen bis anhin nur punktuell Rechnung tragen. Die Reform der Altersvorsorge bietet die Gelegenheit einer gesamthaften Überarbeitung der Regeln über die Versicherungsunterstellung. Insbesondere soll das international geltende Erwerbsortsprinzip in der obligatori- schen Versicherung konsequent umgesetzt werden. Der Anknüpfungspunkt an den Wohnsitz gelangt deshalb nur noch für Personen ohne jegliche Erwerbstätigkeit zur Anwendung. Eine Ausnahme vom Erwerbsortsprinzip besteht einzig für Personen mit Privilegien und Immunitäten, welche gemäss den Regeln des Völkerrechts in Bezug auf ihre Dienste für den Entsendestaat von den Rechtsvorschriften des Emp- fangsstaats befreit sind. Deshalb sind Personen mit Privilegien und Immunitäten, welche für die Schweiz im Ausland tätig sind, obligatorisch in der AHV zu versi- chern.

113

Mit der konsequenten Umsetzung des Erwerbsortsprinzips kann es nicht mehr zu Doppelbelastungen kommen, womit die bisherige Ausnahmeregelung wegen unzu- mutbarer Doppelbelastung obsolet wird. Für Personen, welche einen engen Bezug zur Schweiz aufweisen, soll jedoch die Möglichkeit bestehen bleiben, sich weiterhin in der AHV zu versichern. Das AHVG kennt heute die Weiterführungs- (setzt eine vorbestandene Versicherung voraus) und die Beitrittsversicherung (ohne vorbestandene Versicherung), welche je unterschied- liche Voraussetzungen haben. Dies führt zu nicht gerechtfertigten Ungleichbehand- lungen und erschwert die Rechtsanwendung, weshalb es neu nur noch eine Weiter- führungsmöglichkeit in der obligatorischen Versicherung geben soll. Die Übergangsbestimmungen sehen vor, dass gemäss bisherigem Recht versicherte Personen weiterhin der AHV unterstellt bleiben. Des Weiteren besteht die Option aus der obligatorischen Versicherung auszuscheiden, wenn das neue Recht keine Versicherungsunterstellung mehr vorsieht.

Systematische Neuordnung der Versicherungsunterstellung

Aktuell wird die Versicherungsunterstellung in einer einzigen Bestimmung, nämlich in Artikel 1a geregelt. Diese ist mit jeder Gesetzesrevision grösser und komplexer geworden (sechs Absätze, die teilweise in Buchstaben unterteilt und in einem Buch- staben noch in Ziffern aufgegliedert werden). Der Regelungsgehalt von Artikel 1a erstreckt sich auf die obligatorische Versicherungsunterstellung, deren Ausnahmen sowie auf die Weiterführungs- und Beitrittsversicherung. Für die Rechtsanwendung ist diese Bestimmung zu unübersichtlich und kompliziert geworden, da sie zu viele unterschiedliche Informationen enthält. Die verschiedenen Themen von Artikel 1a AHVG werden deshalb zur besseren Übersicht je separat, in einer eigenen Bestim- mung (neue Art. 1a bis 1d) geregelt.

Aufhebung des Wohnsitzprinzips für Personen ohne Erwerbstätigkeit

Gemäss der heutigen Regelung sind Personen mit Wohnsitz in der Schweiz ins- besondere als Nichterwerbstätige, aber auch als Erwerbstätige in der AHV versi- chert. Es gilt primär das sogenannte Wohnsitzprinzip und auch Einkommen, welche in einem Nichtvertragsstaat (Abkommen gehen dem innerstaatlichen Recht vor) er- zielt werden, unterliegen der Beitragspflicht in der AHV. Dies widerspricht dem international anerkannten Erwerbsortprinzip, nach welchem eine Person in demjeni- gen Staat zu unterstellen ist, in welchem sie arbeitet. Die Anknüpfung am Wohnsitz auch für erwerbstätige Personen ist nicht mehr zeitgemäss und kann zu Doppelunter- stellungen mit entsprechenden Doppelbelastungen an Beiträgen führen. Der Wohn- sitz als Anknüpfungspunkt für eine obligatorische Versicherung soll deshalb neu nur noch für Personen ohne Erwerbstätigkeit gelten, und zwar nicht nur ohne Erwerbstä- tigkeit im Inland, sondern auch ohne eine solche im Ausland. Für im Ausland Er- werbstätige mit Wohnsitz in der Schweiz soll jedoch grundsätzlich die Möglichkeit offenstehen, die Versicherung weiterzuführen. Die finanziellen Konsequenzen dieser Massnahme können nicht abgeschätzt werden, weil unklar ist, wie viele Personen von der Weiterführungsversicherungsmöglichkeit Gebrauch machen werden. Angesichts der wenigen betroffenen Personen dürften sie indessen nicht ins Gewicht fallen.

114

Anpassung des Versicherungsobligatoriums für Spezialkategorien

Das Gesetz kennt heute Personenkategorien (Schweizer Bürger im Dienste der Eidgenossenschaft oder von Hilfsorganisationen), welche trotz Erwerbstätigkeit im Ausland obligatorisch in der Schweiz versichert sind. Diese Sonderregelung führt zu Ungleichbehandlungen, indem bestimmte Arbeitgeber privilegiert werden. Ander- seits werden ausländische Staatsangehörige mit engem Bezug zur Schweiz benach- teiligt, da das Versicherungsobligatorium auf Schweizer Staatsangehörige be- schränkt ist. Diese Sonderbehandlungen sollen eingeschränkt werden. Würden im Ausland tätige Arbeitnehmende indessen konsequent nicht mehr in der AHV versi- chert, könnte dies für Personen mit Vorrechten und Immunitäten jedoch dazu führen, dass sie sich weder in der Schweiz noch im Empfangsstaat obligatorisch versichern könnten. Denn gemäss den Regeln des Völkerrechts sind diese Personen im Emp- fangsstaat für ihre Dienste, die sie für den Entsendestaat (Schweiz) ausüben, von der obligatorischen Versicherung befreit. Deshalb sind Personen mit Vorrechten und Immunitäten trotz Erwerbstätigkeit im Ausland grundsätzlich in der Schweiz zu versichern. Für alle anderen Arbeitnehmenden der eingangs erwähnten Personenka- tegorien besteht diese Gefahr dagegen nicht. Ausserdem haben sie grundsätzlich die Möglichkeit, die Versicherung weiterzuführen. Die finanziellen Konsequenzen dieser teilweisen Systemänderung, welche nur einen geringen Personenkreis betrifft, sind kaum abschätzbar; die Neuregelung dürfte indessen nahezu kostenneutral sein.

Neuregelung der weiterführenden Versicherungen

Das AHVG kennt nach heutigem Recht zwei zusätzliche Möglichkeiten, sich dem Obligatorium der AHV zu unterstellen. Zum einen die Beitrittsversicherung (na- mentlich begleitende nichterwerbstätige Ehegatten gemäss Art. 1a Abs. 4 Bst. c und Personen mit Schweizer Wohnsitz gemäss Art. 1a Abs. 4 Bst. a), zum anderen die Weiterführungsversicherung (im Ausland tätige Arbeitnehmende von Schweizer Arbeitgeber und nichterwerbstätige Studierende mit Wohnsitz im Ausland gemäss Art. 1a Abs. 3 Bst, a und b). Im Gegensatz zur Beitrittsversicherung, welche keine Vorversicherung in der AHV verlangt, ist für die Weiterführungsversicherung eine ununterbrochene Vorversicherungsdauer von 5 Jahren vorausgesetzt. Aktuell genügt für die Beitrittsversicherung ein gewisser Bezug zur Schweiz (Schweizer Wohnsitz oder ein in der Schweiz obligatorisch versicherter Ehegatte). Die Weiterführungsversicherung verlangt hingegen nebst dem Bezug zur Schweiz (Schweizer Arbeitgeber) noch einen Bezug zur AHV (fünfjährige Vorversicherungs- dauer). Die unterschiedlichen Voraussetzungen waren schon bisher fragwürdig. Die Reform der Altersvorsorge schafft die Gelegenheit zur Bereinigung. Aus Gründen der Gleichbehandlung sollen die bestehenden Beitrittsversicherungen in Weiterführungs- versicherungen umgewandelt werden, womit es nur noch eine Möglichkeit gibt, sich gestützt auf Schweizer Recht in der obligatorischen AHV zu versichern. Somit ver- bleibt nur noch eine besondere Art der Beitrittsversicherung, welche ihre Grundlage im internationalen Recht hat. Die AHV ist damit nur noch für Personen offen, welche sowohl einen Bezug zur Schweiz als auch zur AHV aufweisen. Betroffen von dieser Neuordnung ist einerseits die bisherige Beitrittsversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz, die aufgrund einer Erwerbstätigkeit im Ausland nicht in der AHV versichert sind (bisheriger Art. 1a Abs. 4 Bst. a). Diese

115

Personen sind im Ausland versichert, weshalb die Versicherung in der AHV eine Zusatzversicherung darstellt. Eine solche rechtfertigt sich bei einem nur minimalen Bezug zur Schweiz nicht, sondern es bedarf noch einer zusätzlichen Anknüpfung zur AHV, welche mit der Vorversicherungsdauer gewährleistet wird. Anderseits betrifft die Änderung nichterwerbstätige Ehegatten, welche die versicherte erwerbstätige Person ins Ausland begleiten (bisheriger Art. 1a Abs. 4 Bst. c). Die AHV ist keine Familienversicherung, vielmehr muss jede Person die Versicherungsvoraussetzun- gen selber erfüllen. Mit der Umwandlung in eine Weiterführungsversicherung, welche eine Vorversicherungsdauer voraussetzt, wird auch der Bezug des nichter- werbstätigen Ehegatten zur AHV gewährleistet. Die bisher gültige Vorversicherungsdauer von fünf Jahren erscheint in Anbetracht des globalisierten Arbeitsmarktes als relativ lang und soll deshalb auf drei Jahre verkürzt werden. Für die bisherigen Weiterführungsversicherungen bedeutet dies eine Reduktion der Vorversicherungsdauer um zwei Jahre. Neu wird diese Reglung nicht mehr auf Verordnungsstufe geregelt, sondern ins Gesetz übernommen. Die finanziellen Konsequenzen dieser Massnahme sind nicht bestimmbar, da nicht abgeschätzt werden kann, wie viele Personen von der Weiterführungsversiche- rungsmöglichkeit Gebrauch machen werden.

Weitere Anpassungen

Im Zuge der Überarbeitung der Versicherungsunterstellung werden diejenigen Regelungen aufgehoben, die in der Praxis gänzlich an Bedeutung verloren haben (unzumutbare Doppelbelastung und Weiterversicherung von Studierenden mit Wohnsitz im Ausland). Des Weiteren wird die Versicherungssituation von Kindern, welche ihre in der AHV versicherten Eltern ins Ausland begleiten, verbessert und diejenige von ausländischen Personen mit Vorrechten und Immunitäten, die in der Schweiz tätig sind, präzisiert. Schliesslich wird für Angehörige der Päpstlichen Garde, welche sich freiwillig in der AHV versichern wollen, eine Sonderregelung geschaffen, welche zur Folge hat, dass sich die Betroffenen in aller Regel günstiger versichern können. Diese Anpassungen sind weitgehend kostenneutral.

Massnahmen betreffend Durchführung der AHV

Im Bereich der Ausgleichskassen werden verschiedene Gesetzesänderungen techni- scher, organisatorischer und administrativer Art vorgeschlagen. Dabei handelt es sich um Bestimmungen ohne politische Bedeutung, die darauf ausgerichtet sind, die Durchführung der AHV zu verbessern, die Abläufe zu vereinfachen und das AHVG rechtlich zu aktualisieren. So wird beispielsweise vorgeschlagen, das Grundprinzip der Einführung eines internen Kontrollsystems für die Vollzugsorgane für obligato- risch zu erklären, die Pflicht zur Schaffung von AHV-Gemeindezweigstellen aufzu- heben und gewisse Aufsichtsbestimmungen zu aktualisieren. Einzelheiten zu diesen Änderungen sind den Kommentaren zu entnehmen.

Technische Massnahmen in der AHV

Der Informationsaustausch nimmt kontinuierlich zu, wird immer schneller und erfolgt elektronisch. Sowohl im privaten als auch im öffentlichen Leben gewinnt der

116

elektronische Datenaustausch immer mehr an Bedeutung und ersetzt die von der Post beförderten Papierdokumente. Die Informations- und Kommunikationstechno- logien (IKT) bieten auch im Bereich der Sozialversicherungen neue Modernisie- rungsperspektiven. Bereits heute wird der Datenaustausch teilweise elektronisch abgewickelt und die Forderungen der verschiedenen Sozialversicherungsbehörden in diesem Bereich nehmen zu. Es bedarf daher einer entsprechenden Regelung.

2.6.2 Weitere Anpassungen in der beruflichen Vorsorge

Paritätische Verwaltung der Vorsorgeeinrichtungen

Die Umsetzung der paritätischen Verwaltung stellt autonome und teilautonome Vorsorgeeinrichtungen vor keine besonderen Probleme. Anders verhält es sich für Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen. Die Umsetzung des Prinzips der paritäti- schen Verwaltung bereitet vor allem bei der Wahl der Arbeitnehmervertreterinnen und -vertreter von Versicherungsunternehmen gegründeten Sammeleinrichtungen Probleme. Das Fehlen von demokratischen Direktwahlen wurde von den Arbeit- nehmerverbänden scharf kritisiert. Bemängelt wurde vor allem, dass die Versicherer die Wahl beeinflussen, indem sie selbst die Kandidaten bestimmen. Überdies besteht keine Garantie, dass sich die Arbeitnehmenden an der Wahl beteiligen können und über ihre Durchführung informiert werden. Um die Legitimität der Arbeitnehmervertretung im obersten Organ der Sammelein- richtungen zu verstärken und eine demokratische Wahl sicherzustellen, müssen die Arbeitnehmenden die Möglichkeit erhalten, Kandidatenlisten vorzuschlagen. Dieses Recht darf nicht durch reglementarische Bestimmungen eingeschränkt werden. Ferner ist ein System vorzusehen, dass den Arbeitnehmenden die Möglichkeit gibt, ihr aktives und passives Wahlrecht auszuüben. Es wird deshalb vorgesehen, das Wahlrecht der versicherten Personen und das System der Listenwahl gesetzlich zu verankern. Um den grossen Unterschieden zwischen den verschiedenen Vorsorge- einrichtungen (z.B. in Bezug auf Grösse, Versichertenzahl usw.) Rechnung zu tragen, wird dem Bundesrat die gesetzliche Kompetenz erteilt, die Umsetzung der erwähnten Lösungen zu regeln.

Verbesserung der beruflichen Vorsorge für Selbstständigerwerbende ohne Angestellte 92 Es gibt derzeit keine klare gesetzliche Grundlage für den Anschluss von Selbststän- digerwerbenden ohne Angestellte an eine andere Vorsorgeeinrichtung als an diejeni- ge des Berufsverbandes (nicht immer vorhanden) oder an die Auffangeinrichtung (Artikel 44 BVG). Der Anschluss an eine Sammeleinrichtung beispielsweise ist umstritten. Es wird daher vorgeschlagen, die Anschlussmöglichkeiten für Selbst- ständigerwerbende zu erweitern.

92 Vgl. Postulat 12.3981 «Zweite Säule für Selbstständigerwerbende ohne Angestellte».

117

Konsolidierung des Rechtsrahmens der kollektiven Flexibilisierungsmodelle

Das FZG ist für Vorsorgeeinrichtungen konzipiert, welche im Kapitaldeckungsver- fahren finanziert werden, und regelt insbesondere den Ein- und Austritt in eine Vor- sorgeeinrichtung. Die von den Sozialpartnern in verschiedenen Branchen, insbeson- dere im Bauhaupt- und nebengewerbe explizit für einen flexiblen Altersrücktritt geschaffenen Stiftungen wie beispielsweise die Stiftung FAR werden demgegenüber grösstenteils im Rentenwertumlageverfahren finanziert und entsprechend besteht kein Anspruch auf eine Austrittsleistung. Durch eine ausdrückliche Ausnahme dieser Stiftungen aus dem Geltungsbereich des FZG werden bestehende Anwendungsprob- leme behoben. An der Qualifikation als nichtregistrierte Einrichtungen der berufli- chen Vorsorge im Sinne von Artikel 89a Absatz 6 ZGB ändert sich dadurch nichts.

Anpassung der Strafbestimmungen an das revidierte Schweizerische Strafge- setzbuch (StGB) 93

Mit dem revidierten allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches, welcher am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist, wurde ein neues Sanktionssystem eingeführt. In der Folge sind die Strafbestimmungen im BVG anzupassen.

Erweiterung der anwendbaren Bestimmungen für nicht registrierte Vorsorge- einrichtungen

Im Rahmen der Strukturreform bzw. der Finanzierung von öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen wurden die Aufgaben des obersten Organs geregelt (Art. 51a BVG). Diese Bestimmung gilt auch für Vorsorgeeinrichtungen, die mehr als die BVG-Mindestleistungen gewähren (Art. 49 Abs. 2 Ziff. 7 BVG). Sie soll jedoch für alle Vorsorgeeinrichtungen anwendbar sein, welche reglementarische Leistungen vorsehen, weshalb eine Erweiterung von Art. 5 Absatz 2 BVG notwendig ist.

Konkretisierung von gesetzlichen Grundlagen im BVG

Mit dem 2. Paket der Strukturreform wurden die Anforderungen an Personen und Institutionen, die mit der Anlage und Verwaltung von Vorsorgevermögen betraut sind, verschärft (Art. 51b BVG i.V.m. Art. 48f BVV 2). Gleichzeitig wurden neue Loyalitäts- und Integritätsbestimmungen erlassen. Zur Konkretisierung der An- wendbarkeit dieser Bestimmungen sind entsprechende Anpassungen notwendig (Art. 53a BVG sowie Art. 25 Abs. 2 FZG).

Gründungsvoraussetzungen für Freizügigkeitseinrichtungen

Freizügigkeitseinrichtungen können heute ohne spezielle Gründungsvoraussetzun- gen errichtet werden. Diese Rechtslage birgt eine gewisse Gefahr für Missbräuche. Wie bereits für Sammel- und Gemeinschaftsstiftungen sollen deshalb spezielle Gründungsvoraussetzungen geschaffen werden. Hierzu ist in Artikel 26 Absatz 1bis FZG eine Gesetzesdelegation an den Bundesrat notwendig.

93 SR 311.0

118

Anpassungen in Bezug auf die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV)

Im Rahmen der Strukturreform wurde die OAK BV mit der Aufgabe betraut, perio- disch einen Bericht zur finanziellen Lage von Vorsorgeeinrichtungen zu publizieren. Um diese Aufgabe ordnungsgemäss durchführen zu können, ist eine entsprechende gesetzliche Grundlage notwendig (Art. 64a Abs. 1 Bst. h BVG). Gleichzeitig ist eine Präzisierung der Bemessungsgrundlage für die von der OAK BV bei den Aufsichts- behörden zu erhebenden Aufsichtsabgabe notwendig (Art. 64c Abs. 2 Bst. a BVG).

Aufhebung des Auftrages zur Festsetzung des technischen Zinssatzes

Das geltende Recht beauftragt den Bundesrat, einen Zinsrahmen für den technischen Zinssatz zur Berechnung der Eintritts- und Austrittsleistungen in Versicherungsplä- nen im Leistungsprimat zu definieren (Art. 26 Abs. 2 FZG). Gemäss Artikel 8 FZV beträgt dieser Zinsrahmen heute zwischen 2,5 und 4,5 Prozent. Diese Kompetenz soll aufgehoben werden, und es sollen diesbezüglich auch keine anderen Regeln vorgesehen werden. Die Festlegung des technischen Zinssatzes soll dem Ermessen der betroffenen Vorsorgeeinrichtungen überlassen werden, wie das bereits heute für die Zinssätze zur Berechnung der Rückstellungen für laufende Renten der Fall ist.

Einschränkung der Barauszahlung bei Geringfügigkeit

Die Barauszahlung gemäss Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c FZG wird eingeschränkt. Sie soll nur noch möglich sein, wenn eine Person in den nachfolgenden drei Mona- ten nach dem Ausscheiden aus dem letzten Vorsorgeverhältnis keiner Vorsorgeein- richtung beitritt.

Teilliquidation

Eine weitere Anpassung an Praxis und Rechtsprechung (Art. 53d Abs. 1 BVG) ist in Bezug auf die Durchführung einer Teilliquidation notwendig. Für Einzelheiten wird auf die Erläuterung zur entsprechenden gesetzlichen Bestimmung verwiesen.

Tarifierung nach kollektiven Grundsätzen in der beruflichen Vorsorge

Neu soll im BVG verankert werden, dass die Vorsorgeeinrichtungen bei der Festle- gung der Höhe der Risikobeiträge (Tod und Invalidität) kollektive Grundsätze beachten müssen. Eine gewisse Solidarität bei der Tragung des Risikos gehört zum Sinn und Zweck der Risikoversicherung in der beruflichen Vorsorge. Individuelle Beiträge, wie sie von einzelnen Vorsorgeeinrichtungen analog der Praxis der Einzel- lebensversicherung praktiziert werden, sind damit nicht vereinbar. Die Vorsorgeein- richtungen sind im Rahmen des Gesetzes bei der Finanzierung ihrer Leistungen nach wie vor frei und können unter Berücksichtigung der allgemeinen Grundsätze das Beitragssystem festlegen. Wie bisher wird es die Aufgabe des Experten für berufli- che Vorsorge sein, dem zuständigen Organ der Vorsorgeeinrichtung aufgrund seines versicherungstechnischen Gutachtens eine Empfehlung zur Höhe der Risikobeiträge abzugeben. Es soll aber künftig nicht mehr möglich sein, dass innerhalb des gleichen betrieblichen Kollektivs enorme Unterschiede in der Höhe der Risikobeiträge exis- tieren.

119

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle Auswirkungen

3.1.1 Auswirkungen auf die AHV

In der nachstehenden Tabelle werden die finanziellen Auswirkungen der Reform auf die AHV für das Jahr 2030, zu Preisen 2013, ausgewiesen. Die Zahlen sind auf 10 Millionen Franken gerundet. Im Anhang findet sich eine zusammenfassende Tabelle mit den zeitlichen Entwicklungen der einzelnen Massnahmen sowie die dazugehöri- gen Finanzhaushalte. Tabelle 3-1 Veränderung der AHV-Rechnung im Jahr 2030 in Millionen Franken zu Preisen von 2013 Veränderung der Veränderung der Massnahme Ausgaben Einnahmen

Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren - 1 110 100 Flexibilisierung des Rentenbezugs 200 240 Vorbezug für tiefe bis mittlere Einkommen 390 Neuregelung von Hinterlassenenrenten - 400 Massnahmen zur Gleichbehandlung im Bereich der AHV-Beiträge 300 Veränderung des Bundesanteils -180 Total aus Massnahmen - 920 460 Zusatzfinanzierung (proportional) 6 980 Zusatzfinanzierung (linear) 7 820 Veränderung des Bundesbeitrags aus Entflechtung (2.4.3) -550

Gesamthaft bringen die vorgeschlagenen Massnahmen zum Referenzalter, zum flexiblen Rentenbezug, zu den übrigen Anpassungen im Beitrags- und Leistungsbe- reich inklusive den Auswirkungen auf den Bundesbeitrag eine Entlastung der AHV- Rechnung um 1 380 Millionen Franken im Jahr 2030 (vergl. Beilage Finanzhaushal- te). Dies reduziert den Finanzierungsbedarf infolge der demografischen Entwicklung auf 7,2 Milliarden Franken, welcher über die vorgeschlagene Erhöhung der Mehr- wertsteuer gedeckt wird.

3.1.2 Auswirkungen auf die berufliche Vorsorge

Die Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes auf 6 Prozent entlastet die Vorsorgeeinrichtungen. So reduziert sich der Bedarf an Deckungskapital zur Finan- zierung der künftigen Altersrenten um rund 2 Milliarden Franken bezogen auf das Jahr 2030. Gleichzeitig wird die Stabilität der beruflichen Vorsorge erhöht.

120

Die Massnahmen zum Erhalt der Mindestleistungen nach der Anpassung des BVG- Mindestumwandlungssatzes führen zu zusätzlichen Lohnkosten. In der Tabelle werden die höheren Beiträge ausgewiesen, die aufgebracht werden müssen, um das Leistungsniveau zu erhalten. Es handelt sich um die effektiven Kosten aller vorge- schlagenen Massnahmen. Im Falle der Ausgleichsmassnahme für die Übergangsge- neration beträgt die Schätzung 320 Millionen Franken für das Jahr 2030. Allerdings variiert der jährliche Betrag im Laufe der Zeit (vgl. Ziff. 2.2.2). Tabelle 3-2 Effektive Kosten für die berufliche Vorsorge im Jahr 2030 in Millionen Franken zu Preisen von 2013 Massnahme Effektive Kosten

Ausgleichsmassnahmen zur Anpassung des Mindestumwandlungssatzes auf 6 Prozent langfristige Ausgleichsmassnahmen 2 430 - Neuregelung Koordinationsabzug 1 410 - Anpassung der Gutschriftensätze 1 020

Ausgleichsmassnahme für die Übergangsgeneration 320

Herabsetzung der Eintrittsschwelle 320 Total 3 070

3.1.3 Auswirkungen auf die anderen Sozialversicherungen

Die finanziellen Auswirkungen der Reform auf die anderen Sozialversicherungen sind marginal. Sie sind überwiegend auf die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre und die Koordinationsbestimmungen für die AHV- Hinterlassenenrenten zur Verhinderung von Überentschädigung zurückzuführen.

3.1.3.1 Auswirkungen auf die Invalidenversicherung

Auf die Invalidenversicherung wirkt sich die Reform hauptsächlich durch zusätzli- che Ausgaben infolge der Erhöhung des Referenzalters für den Rentenbezug der Frauen auf 65 Jahre aus. 2030 werden die Mehrausgaben (Ausrichtung der IV- Renten, der Hilflosenentschädigungen und der Hilfsmittel während eines zusätzli- chen Jahres) 140 Millionen Franken betragen, während die Vereinheitlichung des Referenzalters bei 65 Jahren, die Aufhebung des Freibetrags für erwerbstätige Al- tersrentnerinnen und -rentner nach dem 65. Altersjahr und die abnehmende Beitrags- skala für Selbstständigerwerbende zusätzliche Beitragseinnahmen von 80 Millionen Franken einbringen. Insgesamt belaufen sich die Mehrausgaben somit auf 60 Millio- nen Franken.

121

3.1.3.2 Auswirkungen auf die Ergänzungsleistungen

Für die Ergänzungsleistungen hat die Reform zwei Konsequenzen: Zum einen resultiert aus den Änderungen im Bereich des flexiblen Altersrücktritts (flexiblerer Zugang zu den Ergänzungsleistungen) und der Neugestaltung der Verwitwetenren- ten eine marginale Erhöhung der Ausgaben für die Ergänzungsleistungen (EL), weil sowohl die Anzahl der Begünstigten im Rentenalter (3 % der Neurentnerinnen und - rentner) als auch der Anteil der verwitweten Bezügerinnen und Bezüger von EL (10 %) noch gering sind. Zum anderen führen die Erhöhung des Rentenalters für Frauen auf 65 Jahre, die Aufhebung der Beitragspflicht an die Sozialversicherungen im Falle eines Rentenvorbezugs sowie in geringerem Ausmass auch der Vorbezug für Personen mit niedrigem und mittlerem Einkommen zu einem Ausgabenrück- gang. Insgesamt dürfte die Reform die EL um 60 Millionen Franken pro Jahr entlas- ten, davon 40 Millionen Franken zugunsten der Kantone und 20 Millionen zuguns- ten des Bundes. Für den Fall, dass die automatischen Massnahmen des Interventionsmechanismus ausgelöst werden müssten, würden sich die Ausgaben durch die Änderung der AHV-Rentenanpassung an die Lohn- und Preisentwicklung erhöhen. Demgegenüber könnten die Verbesserungen der beruflichen Vorsorge (Koordinati- onsabzug, Verbesserungen für ältere Arbeitslose und tiefere Eintrittsschwelle) längerfristig zu einem Ausgabenrückgang führen. Dieser ist jedoch nicht quantifi- zierbar.

3.1.3.3 Auswirkungen auf die Arbeitslosenversicherung

Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahre zieht eine um ein Jahr längere Taggeld-Bezugsdauer für Frauen sowie zusätzliche Beitragseinnahmen nach sich. Durch die längere Bezugsdauer für Frauen entsteht für die Arbeitslosen- versicherung eine Mehrbelastung in der Grössenordnung von 50 Millionen Franken jährlich. Weitere indirekte (positive oder negative) Auswirkungen können sich namentlich aus den Koordinationsbestimmungen zum flexiblen Rentenbezug erge- ben (vgl. Ziff.2.1.3.9.4)

3.1.3.4 Auswirkungen auf die Unfall- und die Militärversi-

cherung Die finanziellen Auswirkungen stehen im Zusammenhang mit der Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre und der Neuregelung im Bereich der AHV- Hinterlassenenrenten infolge Überentschädigung. Sie sind jedoch marginal. In bestimmten Überentschädigungssituationen könnte es vorkommen, dass die Unfall- versicherung aufgrund der Kürzung der Witwen- oder Witwerrente einen Zuschuss leisten muss, allerdings werden diese Mehrausgaben durch die gleichzeitige Erhö- hung der Waisenrenten ausgeglichen 94. Auf die Militärversicherung hat die Reform keine finanziellen Auswirkungen, da die Überentschädigungsgrenze höher ist als in

94 Der Aufwand für Hinterlassenenrenten würde sich um weniger als 1 Prozent erhöhen, der Prämienbedarf um weniger als 1 Promille.

122

der Unfallversicherung (Art. 56 MVG) und die Leistungen der Militärversicherung in ihrer Höhe stark begrenzt sind. Die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre spielt in der Militärversicherung praktisch keine Rolle, da die dienstleisten- den Frauen nur 0,02 Prozent des gesamten Bestandes ausmachen. Auch die Auswir- kungen auf die Unfallversicherung sind minim.

3.1.3.5 Auswirkungen auf die Sozialhilfe

Die Reform dürfte in der Sozialhilfe keine Mehrausgaben generieren. Sie kommt beim Übertritt in den Ruhestand nur sehr selten zum Tragen. Durch die Flexibilisie- rung des Rentenbezugs ist sogar mit einer Entlastung zu rechnen. Die Aufhebung der Witwenrente für kinderlose Frauen könnte jedoch bei prekären finanziellen Verhältnissen zur Abhängigkeit von der Sozialhilfe führen.

3.1.3.6 Auswirkungen auf den Bund

Die Auswirkungen der Reform für den Bund ergeben sich im Wesentlichen durch die Neuordnung des Bundesbeitrages an die AHV und die anderen Sozialversiche- rungen, die Erhöhung der Mehrwertsteuer und die verschiedenen Massnahmen zur direkten Bundessteuer.

Neuordnung des Bundesbeitrags an die AHV Für den Bund resultiert aus dem neuen Mechanismus für die AHV eine Entlastung; diese wird indessen zu Beginn überkompensiert durch die Abtretung von 7 Prozent des Anteils am Mehrwertsteuerprozentpunkt (Mindereinnahmen von gegen 250 Mio. Franken pro Jahr). Im Verlauf der Jahre überwiegen allerdings die Minderausgaben beim Bund aus der teilweisen Anbindung des Beitrages an die Mehrwertsteuerent- wicklung. Insgesamt ergibt sich der im Ziffer 2.5.2 beschriebene Nettoeffekt für den Bund, der bis im Jahr 2030 im Vergleich zu der geltenden Ordnung voraussichtlich einen 550 Millionen Franken tieferen Beitrag an die AHV leisten wird.

Beiträge des Bundes an die übrigen Sozialversicherungen Bei den Ergänzungsleistungen führt die Vorlage zu einer Mehrbelastung des Bundes in der Grössenordnung von 40 Millionen Franken pro Jahr (vgl. Ziff. 3.1.3.2). Der Beitrag des Bundes an die Invalidenversicherung richtet sich nach der Entwicklung der Mehrwertsteuer, wobei die Auswirkungen von Satzänderungen nicht berücksich- tigt werden. Er ist daher von der Vorlage nicht betroffen. Bei der Arbeitslosenversi- cherung beträgt der Bundesbeitrag 0,159 Prozent der beitragspflichtigen Lohnsum- me. Führt die Erhöhung der Mehrwertsteuer zu steigenden Löhnen, schlägt sich das auch im Bundesbeitrag nieder. Im Bereich der Krankenversicherung bezahlt der Bund schliesslich einen Beitrag im Umfang von 7,5 Prozent der Bruttogesundheits- kosten an die Individuelle Prämienverbilligung. Eine Mehrwertsteuererhöhung wird deshalb auch den Bundesbeitrag an die Prämienverbilligung erhöhen.

123

Mehrwertsteuer Die Erhöhung der Mehrwertsteuer für die AHV führt im Bundeshaushalt zu einer haushaltneutralen Erhöhung der Einnahmen und Ausgaben um je rund 3,1 bis 3,5 Milliarden Franken (1 Mehrwertsteuerprozentpunkt) im Jahr 2020, beziehungs- weise 6,9 bis 7,8 Milliarden Franken (2 Mehrwertsteuerprozentpunkte) im Jahr

2030. Der Bund ist von der Erhöhung der Steuersätze für seinen Konsum sowie

seine Investitionen in gleichem Masse betroffen wie die Haushalte. Gemäss Schät- zungen der Eidg. Steuerverwaltung dürfte eine proportionale Mehrwertsteuererhö- hung um einen Prozentpunkt für den Bund beim Bezug von Gütern und Dienstleis- tungen zu Mehrausgaben von 70 bis 75 Millionen Franken führen. Für den Bund als Arbeitgeber kann sich aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer über die davon angetriebene Teuerung Druck auf die Löhne ergeben. Somit können mittelfristig die Lohnkosten des Bundes ansteigen. Da die AHV-Renten an Preis- und Lohnentwicklung angepasst werden, dürfte die Mehrwertsteuererhöhung auch zu einem Anstieg der AHV-Ausgaben führen. Weil sich der Bundesbeitrag an die AHV auch künftig teilweise an der Ausgabenentwick- lung der AHV orientieren soll (10 % der Ausgaben sollen vom Bund finanziert werden), trägt der Bundeshaushalt diesen Zuwachs mit. Die dämpfende Wirkung der Steuererhöhung auf das Wirtschaftswachstum dürfte sich zudem auf die Einnahmen des Bundes auswirken. Gemäss verschiedenen Schätzungen dürfte der Rückgang der Steuereinnahmen etwa im gleichen Verhältnis erfolgen wie die Abschwächung des Wirtschaftswachstums. 95

Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge Der Bund als Arbeitgeber ist von den höheren Sätzen der Altersgutschriften, der tieferen Eintrittsschwelle sowie der Neuregelung des Koordinationsabzuges eben- falls betroffen. Die effektiven, zusätzlichen Kosten dürften sich jedoch in Grenzen halten, da das Reglement der Vorsorgeeinrichtung des Bundes (Publica) bereits über das BVG-Minimum hinausgeht.

Angleichung Referenzalter und Flexibilisierung des Rentenbezugs Der Bund als Arbeitgeber ist von der Angleichung des Referenzalters und der Flexi- bilisierung des Rentenbezuges ebenfalls betroffen.

Direkte Bundessteuern Durch die Anhebung des Mindestalters für den Bezug von Altersleistungen in der beruflichen Vorsorge von 58 auf 62 und der Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre verlängert sich bei den Personen, die auf Grund dieser Regelungen später aus dem Erwerbsleben zurücktreten, die Lohnbezugsphase. Dies führt zu einer Erhöhung des steuerbaren Nettoeinkommens und damit zu Zusatzeinnahmen beim Bund. Gemäss Schätzungen der Eidg. Steuerverwaltung resultieren für den Bund aus diesen Massnahmen Mehreinnahmen von insgesamt 27 Millionen Franken pro Jahr (bezogen auf das Referenzjahr 2011). Die weiteren Massnahmen der zweiten Säule (Anpassung der Altersgutschriftensät- ze, Neuregelung des Koordinationsabzuges) führen zu einer Verminderung des

95 Eine Analyse der Einnahmenschwankungen, Working Paper 7/2003, EFV, Bern, 2003.

124

steuerbaren Einkommens. Daraus resultieren Mindereinnahmen von jährlich ca. 74 Millionen Franken. Die Herabsetzung der Eintrittsschwelle hat vernachlässigbare Folgen für die Steuereinnahmen des Bundes. Durch die Gleichbehandlung von Selbstständigerwerbenden und Arbeitnehmenden bei den AHV-Beiträgen sinken die Nettolöhne der Selbstständigerwerbenden, was die Steuereinnahmen um weitere ca. 8 Millionen Franken senkt. Tabelle 3-3 Finanzielle Auswirkungen einzelner Reformmassnahmen auf den Bund Massnahme Finanzielle Auswirkungen (Mio. CHF)

Anhebung des Mindestrentenalters in der beruflichen Vorsorge von 58 auf 62 Jahre +17 Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre +10 Neuregelung des Koordinationsabzuges; Anpassung der Altersgutschrif- tensätze in der beruflichen Vorsorge -74 Gleichbehandlung von Selbstständigerwerbenden und Arbeitnehmenden bei den AHV-Beiträgen -8 Total direkte Bundessteuer vor Abzug Kantonsanteil -55 Abzüglich Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer (17%) 11 Total direkte Bundessteuer nach Abzug Kantonsanteil -44

3.1.3.7 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Auswirkungen für die Kantone und Gemeinden in ihrer Funktion als Konsumen- ten, Investoren und Arbeitgeber entsprechen grundsätzlich den Folgen für den Bund (Ziff. 3.1.3.6). Es wird daher auf das vorangehende Kapitel verwiesen. Die konkre- ten finanziellen Folgen für die Kantone und Gemeinden fallen insbesondere im Steuerbereich höher aus als beim Bund. Bei den Beiträgen an die Sozialversicherun- gen hängen die finanziellen Folgen von der konkreten Beteiligung ab.

Beiträge an Sozialversicherungen An der Finanzierung der AHV sind die Kantone nicht beteiligt und tragen somit keine Auswirkungen. 96 Bei den Ergänzungsleistungen ist mit einer Mehrbelastung der Kantone von 20 Millionen Franken pro Jahr (vgl. Ziff. 3.1.3.2) zu rechnen. Die Prämien der Krankenversicherung von Kindern und jungen Erwachsenen in Ausbil- dung werden von den Kantonen für untere und mittlere Einkommen um mindestens 50 Prozent verbilligt. Eine Mehrwertsteuererhöhung wird diesen Beitrag dann erhö- hen, wenn sich die höheren Preise beispielsweise für medizinische Güter auf die Höhe der Prämien durchschlagen. Führt die Erhöhung der Mehrwertsteuer jedoch zu steigenden Löhnen, kann sich das in einer kleineren Anzahl betroffener Personen niederschlagen und die Ausgaben der Kantone wiederum etwas dämpfen.

96 Im Zuge der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, in Kraft seit 1. Jan. 2008.

125

Mehrwertsteuer Bei einer proportionalen Mehrwertsteuererhöhung um einen Prozentpunkt würde die «Schattensteuer» für Kantone und Bund schätzungsweise rund 210 Millionen Fran- ken betragen.

Einkommenssteuern Die Reformmassnahmen haben für die Kantone und Gemeinden bezüglich der Einkommenssteuern analoge Auswirkungen wie für den Bund. Für die finanziellen Auswirkungen der Kantone und Gemeinden wird ein Standardfaktor verwendet:

300 Prozent der Mehreinnahmen bzw. Mindereinnahmen der direkten Bundessteuer.

Tabelle 3-4 Finanzielle Auswirkungen einzelner Reformmassnahmen auf die Kantone und Gemeinden Massnahme Finanzielle Auswirkungen in Mio. CHF Anhebung des Mindestalters für den Bezug von Altersleistungen in der beruflichen Vorsorge von 58 auf 62 Jahre +51 Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre +30 Neuregelung des Koordinationsabzuges; Anpassung der Altersgutschrif- ten in der beruflichen Vorsorge -222 Gleichbehandlung von Selbstständigerwerbenden und Arbeitnehmenden bei den AHV-Beiträgen -24 Total -165 Zuzüglich Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer (17%) -11 Total einschliesslich Kantonsanteil direkte Bundessteuer -176

3.2 Auswirkungen auf die versicherten Personen

Mit Hilfe von theoretischen Modellen können die AHV- und BVG-Renten beim Altersrücktritt berechnet werden. Damit ist es auch möglich, das Verhältnis zwi- schen den separat bezogenen Renten und dem letzten Lohn zu ermitteln (d.h. Er- satzquote: Verhältnis des Rententotals aus AHV und BVG und dem letzten Lohn). In den folgenden Grafiken werden die Ersatzquoten von zwei Generationen ausge- wiesen. 97 Die erste Grafik zeigt, dass die Neuregelung des Koordinationsabzuges im BVG bereits etwa zehn Jahre nach Inkrafttreten der Reform eine Verbesserung der BVG- Altersrente für Versicherte mit einem Jahreslohn unter 50 000 Franken bewirkt. Für

97 Die Grafiken zeigen - für verschiedene Lohnniveaus - die AHV-Altersrente (ohne Erzie- hungs- oder Betreuungsgutschriften und ohne Splitting) und die BVG-Altersrente (nur gesetzliche Minimalvorsorge ohne Überobligatorium) eines Musterversicherten im Zeit- punkt der Pensionierung (im Referenzalter 65) im Verhältnis zum AHV-Lohn ein Jahr davor. Dabei wird angenommen, dass die Entwicklung des AHV-Jahreslohnes dieses Musterversicherten in allen 45 Berufsjahren (von Alter 21 bis 65) mit der allgemeinen Nominallohnentwicklung gemäss Nominallohnindex SLI übereinstimmt (damit wird auch implizit eine volle und ununterbrochene Erwerbskarriere unterstellt). Die horizontale Achse definiert die verschiedenen Lohnniveaus und zwar normiert auf das Jahr 2013. Dieser Wert entspricht also dem AHV-Jahreslohn des Musterversicherten im Jahr 2013.

126

Versicherte mit höheren Einkommen reichen die langfristigen Ausgleichsmassnah- men dann jedoch noch nicht aus, um die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes vollständig zu kompensieren. Deshalb werden diese Personen von der Ausgleichs- massnahme für die Übergangsgeneration profitieren können, womit sicherstellt wird, dass die Ersatzquote mit der Reform nie tiefer ist als ohne Reform. Grafik 3-1 Ersatzquoten im Jahr 2030 für Neurentner mit Jahrgang 1965 90% Total mit Reform 80% Total o. Reform AHV 70% BVG mit Reform

60% BVG o. Reform

50%

40%

30%

20%

10%

0% 20'000 30'000 40'000 50'000 60'000 70'000 80'000 90'000 100'000 AHV-Jahreslohn (Lohnniveau 2013)

Versicherte, die nach 2045 in Pension gehen werden, werden nicht mehr von der Ausgleichsmassnahme für die Übergangsgeneration profitieren können, da sie bei Inkrafttreten der Änderung jünger als 40 Jahre sein werden. Die dargestellten Er- satzquoten für das Jahr 2045 zeigen aber, dass die langfristigen Ausgleichsmass- nahmen (Neuregelung des Koordinationsabzuges und der Altersgutschriftensätze) dann bereits die Anpassung des Mindestumwandlungssatzes – auch bei höheren Einkommen – fast vollständig zu kompensieren vermögen. Grafik 3-2 Ersatzquoten im Jahr 2045 für Neurentner mit Jahrgang 1980

127

90% Total mit Reform 80% Total o. Reform AHV 70% BVG mit Reform 60% BVG o. Reform

50%

40%

30%

20%

10%

0% 20'000 30'000 40'000 50'000 60'000 70'000 80'000 90'000 100'000

AHV-Jahreslohn (Lohnniveau 2013)

Die Ersatzquoten sind für Einzelpersonen und verschiedene Lohnniveaus ausgewie- sen unter der Annahme, dass diese Personen während ihrer ganzen Erwerbskarriere zum gleichen Lohnniveau versichert waren. Ersatzquoten für sehr tiefe Löhne sind somit nicht vorbehaltlos interpretierbar, weil solche Löhne per se nicht zum Bestrei- ten des Lebensunterhaltes ausreichen dürften. Diese Ersatzquoten sind daher auch nicht mit den Ersatzquoten bei höheren Einkommen vergleichbar, weil der Jahres- lohn in diesen Fällen nicht als durchschnittliches Lebens-Einkommen einer Einzel- person interpretiert werden kann.

3.3 Wirtschaftliche Auswirkungen

3.3.1 Zusatzfinanzierung über die Mehrwertsteuer

Die Erhöhung der Mehrwertsteuer um insgesamt zwei Prozentpunkte hat Rückwir- kungen auf volkswirtschaftliche Parameter wie das Preisniveau, die Kaufkraft und den privaten Konsum, die Arbeitsnachfrage, sowie das Wachstum des Bruttoinland- produkts BIP. Die nachfolgend ausgeführten Auswirkungen dürften jedoch vorwie- gend während einer Anpassungsperiode von wenigen Jahren Einfluss auf die Wirt- schaft haben.

Inflation, Kaufkraft und Preisindex Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer können die Unternehmen im Regelfall auf die Endkonsumenten überwälzen, woraus eine Verteuerung der Preise für Waren und Dienstleistungen resultiert. Es ist denkbar, dass Unternehmen unmittelbar nach den politischen Beschlüssen beginnen, allmählich ihre Preise zu erhöhen bis die Mehr- wertsteuer für sie ganz oder teilweise kompensiert ist. Erfahrungen aus der Vergan- genheit und aus anderen Ländern zeigen jedoch, dass die Unternehmen eine Mehr- wertsteuererhöhung durch Mischkalkulationen, Antizipation der Erhöhung und schrittweise Dosierung über einen längeren Zeitraum über verschiedene Wege an die Kunden weitergeben.

128

Die Konsumentinnen und Konsumenten werden über den Anstieg des Preisniveaus belastet und die reale Kaufkraft der Haushalte nimmt ab. Die Mehrbelastung wird zwar nicht vollständig und ausschliesslich auf den Konsum überwälzt, den Effekt zu beziffern ist jedoch aufgrund der bisherigen Erfahrungen schwierig: Bei der Einfüh- rung der Mehrwertsteuer 1995 und der Steuersatzerhöhung per 1. Januar 1999 zugunsten der AHV zeigte sich eine Überwälzung der Steuermehrbelastungen auf die Konsumentinnen und Konsumenten von 85 Prozent bzw. 65 Prozent. 98 Das BFS berechnete im Vorfeld der befristeten Mehrwertsteuererhöhung 2011 einen maxima- len, potenziellen Effekt von ca. fünfzig Prozent. Ein genauer Effekt kann somit nicht schlüssig prognostiziert werden. Generell jedoch ziehen die höheren Preise der Güter und Dienstleistungen kurzfristig eine schwächere Gesamtnachfrage nach sich. Der Konsum der Haushalte nimmt ab, die Investitionen der Unternehmen gehen zurück. Eine Mehrwertsteuererhöhung verstärkt einmalig und kurzfristig die Inflati- on, aber dieser Effekt ist nicht dauerhaft. Gestützt auf die aktuellen Einnahmen der Mehrwertsteuer kann die direkte Auswir- kung auf den Konsum einer Mehrwertsteuererhöhung grob beziffert werden. Ausge- hend von den aktuellen Sätzen dürfte eine (proportionale) Erhöhung der Steuer um 1 Prozentpunkt Mehreinnahmen von 12,5 Prozent generieren. Dies entspricht für das Jahr 2012 ungefähr 2,8 Milliarden Franken, oder weniger als 1 Prozent des gesamten (öffentlichen und privaten) Konsums. Gemäss einer Modellierung von BAKBASEL könnte eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1 Prozentpunkt langfristig einen Rückgang des Konsumniveaus von ca. 0,5 Prozent verursachen. 99 Die Vorankündigung von Mehrwertsteuer-Erhöhungen bewirkt jedoch oft einen verstärkten Konsum in der Gegenwart. Da die Konsumentinnen und Konsumenten wissen, dass sich das Preisniveau erhöht, ist es vor der Steuererhöhung attraktiver mehr zu konsumieren als zu sparen. Diese einmalige Zunahme des Konsums dürfte gemäss entsprechenden empirischen Studien für das Ausland 100 bei über 1 Prozent liegen. Im Jahr nach der Mehrwertsteuer-Erhöhung dürfte dann die beschriebene Abschwächung des Konsums zu erwarten sein, gleichsam um den zusätzlichen Konsum im Vorjahr und das durch die Mehrwertsteuer leicht reduzierte Konsum- budget zu kompensieren. Der Landesindex der Konsumentenpreise LIK steigt aufgrund der Inflation an. Dies setzt weitere Mechanismen in Gang: − Einerseits wird der LIK zum Teil bei Lohnverhandlungen herangezogen, um eine Vergleichsbasis für den Teuerungsausgleich zu haben. Ein steigender LIK dürfte somit mittelfristig höhere Lohnforderungen nach sich ziehen, und das nominale Lohnniveau kann steigen. − Die Anpassungsmechanismen für wesentliche Leistungen der Sozialversi- cherungen sind an den Preisindex gekoppelt, entweder direkt oder in Form des Rentenindex (der zusätzlich die Lohnveränderung berücksichtigt). In letzterem Fall kann eine Erhöhung der Mehrwertsteuer durch den Erhö-

98 Botschaft zur Vereinfachung der Mehrwertsteuer vom 25. Juni 2008 (08.053; S.7100). 99 Babyboom-Generation und AHV 2010-2060, Forschungsbericht 9/12, BSV, Bern Juni 2012. 100 Aufgearbeitet in International Monetary Fund: „Raising the Consumption Tax in Japan: Why, When, How? erschienen im Juni 2011. Für die Schweiz ist es wegen des Krisen- jahrs 2009 schwierig abzuschätzen, welchen Einfluss die letzte MWST-Erhöhung zum

1.1.2011 auf den Konsum von 2010 hatte.

129

hungsdruck auf die Löhne zusätzlich eine Erhöhung der Leistungen dieser Sozialversicherungen nach sich ziehen.

Unternehmen und Wettbewerbsfähigkeit Wegen der Überwälzung der Mehrwertsteuer auf die Endkonsumenten ergibt sich aus der Erhöhung der Sätze keine unmittelbare Belastung der Produktion. Die Preis- steigerung betrifft zudem grundsätzlich alle Güter und Dienstleistungen auf dem Binnenmarkt gleichsam. Die Exporte werden von der Mehrwertsteuer nicht belastet. Die Wettbewerbsfähigkeit der Exportunternehmen wie auch der Firmen auf dem Binnenmarkt wird daher nicht direkt tangiert. Der Lohndruck aufgrund des Anstiegs des LIK kann jedoch einen verzögerten Effekt auf die (Arbeits-)Kosten der Produktion und die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen haben. Es ist aber möglich, dass die Erhöhung der Mehr- wertsteuer nicht vollständig an die Konsumenten weitergegeben wird. Wenn die Unternehmen einen Teil der Preiserhöhung absorbieren, indem sie ihre Gewinnmar- gen reduzieren, so können sie ihre relative Wettbewerbsfähigkeit erhalten bzw. steigern. Durch die Mehrwertsteuererhöhung ergibt sich somit bei den Unternehmen in Branchen mit grosser (nationaler und internationaler) Konkurrenz auf dem Bin- nenmarkt ein erhöhter Druck auf die Margen. Unternehmen, die von der Mehrwertsteuer ausgenommene Leistungen erbringen, und Unternehmen, die wegen zu geringen Umsätzen nicht steuerpflichtig werden, können die Mehrwertsteuer, die auf ihren Vorleistungen lastet, nicht als Vorsteuer in Abzug bringen. Sie sind somit mit einer Schattensteuer (taxe occulte) belastet. Diese Belastung würde durch die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze zunehmen. Bei einer proportionalen Mehrwertsteuererhöhung um einen Prozentpunkt würde die «Schat- tensteuer» für die Bereiche Ausbildung, Gesundheit, Sport und Kultur schätzungs- weise rund 200 Millionen Franken betragen. Eher administrativer Natur sind die Folgen der Umsetzung (z.B. Informatikkosten) bei den Steuerpflichtigen und der Steuerverwaltung. Eine Schätzung der Eidg. Steuerverwaltung beziffert diese Kosten auf 150 – 200 Millionen für jede umzuset- zende Erhöhung.

Wirtschaftswachstum

Durch den Nachfragerückgang dürfte das Wirtschaftswachstum in der Folge für eine kurzfristige Periode ebenfalls zurückgehen. Die niedrige Nachfrage reduziert teil- weise auch die Importe, wodurch die schweizerische Wirtschaft nicht direkt ge- schwächt wird. Ausserdem können die Haushalte weniger sparen, um ihren Konsum auf dem gleichen Niveau zu halten. Der Nachfragerückgang kann sich des Weiteren auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit in den Jahren unmittelbar nach der Erhöhung der Mehrwertsteuer auswirken. Frühere Schätzungen rechneten dabei mit einem Verlust von 10 000 bis 15 000 Arbeitsplätzen. 101 Die wirtschaftlichen Auswirkun- gen des Nachfragerückgangs sind relativ beschränkt und dürften sich nach wenigen Jahren stabilisiert haben. Das Wirtschaftswachstum dürfte sich zudem aufgrund verschiedener Anpassungsmechanismen nur temporär reduzieren, da beispielsweise

101 BAKBASEL, Volkswirtschaftliche Auswirkungen des Entlastungsprogramms 04,

Dezember 2004.

130

die Lohn- und Preisentwicklung infolge der schwächeren Dynamik von Arbeits- markt und Nachfrage zurückgehen. Gemäss Modellierungen im Hinblick auf die 11. AHV-Revision 102 und von BAKBASEL 103 sollte der langfristige Wachstumspfad aufgrund der Erhöhung des Mehrwertsteuers aber nicht tangiert werden, lediglich das Niveau des BIP sinkt insgesamt um ca. 0,5 Prozent. 104 Auf Angebotsseite sollte sich die Erhöhung der Mehrwertsteuer nicht auf das Wachstumspotenzial des BIP auswirken.

Die Mehrwertsteuer in der EU

In den vergangenen Jahrzehnten führten immer mehr Länder eine Mehrwertsteuer ein. Auch stiegen die Ansätze im Laufe der Jahre. Die Schweiz weist dabei im Vergleich zu den Ländern der EU mit 8 Prozent den deutlich niedrigsten Normalsatz auf. In den betrachteten Ländern findet sich 2012 kein Normalsatz unter 15 Prozent. Mit 25 Prozent finden sich die höchsten Mehrwertsteuersätze in den skandinavi- schen Ländern. Die nachfolgende Tabelle 105 3-7 zeigt eine Übersicht über die An- fang 2012 gültigen Mehrwertsteuersätze: Tabelle 3-5 Mehrwertsteuersätze im internationalen Vergleich Eingeführt 1976 1996 2006 2012 Sondersätze

Belgien 1971 18.0 21.0 21.0 21.0 0.0/6.0/12.0

Dänemark 1967 15.0 25.0 25.0 25.0 0.0

Deutschland 1968 11.0 15.0 16.0 19.0 7.0

Estland 1991 - 18.0 18.0 20.0 9.0

Finnland 1994 - 22.0 22.0 23.0 0.0/9.0/13.0

Frankreich 1968 20.0 20.6 19.6 19.6 2.1/5.5/7.0

Griechenland 1987 - 18.0 19.0 23.0 6.5/13.0

Grossbritannien 1973 8.0 17.5 17.5 20.0 0.0/5.0

Irland 1972 20.0 21.0 21.0 23.0 0.0/4.8/9.0/13.5

Italien 1973 12.0 19.0 20.0 21.0 4.0/10.0

Luxemburg 1970 10.0 15.0 15.0 15.0 3.0/6.0/12.0

Niederlande 1969 18.0 17.5 19.0 19.0 6.0

Österreich 1973 18.0 20.0 20.0 20.0 10.0/12.0

Polen 1993 - 22.0 22.0 23.0 5.0/8.0

102 Botschaft zur 11. AHV-Revision, BBl 2000 1865.

103 Babyboom-Generation und AHV 2010-2060, Forschungsbericht 9/12, BSV, Bern Juni 2012. 104 Anders gesagt würde die Wachstumsrate während einiger Jahre (2 oder 3) um rund 0,1 oder 0,2 Prozent sinken und sich dann auf einem tieferen Stand einpendeln (entsprechend dem kumulierten Rückgang der Wachstumsquote von rund 0,5 %).

105 OECD: „Consumption Tax Trends 2012“, November 2012 / Europäische Kommission:

Die Mehrwertsteuersätze in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, Juli 2013.

131

Portugal 1986 - 17.0 21.0 23.0 6.0/13.0

Schweden 1969 17.65 25.0 25.0 25.0 0.0/6.0/12.0

Schweiz 1995 - 6.5 7.6 8.0 0.0/2.5/3.8

Slowakei 1993 - 23.0 19.0 20.0 10.0

Slowenien 1999 - - 20.0 20.0 8.5

Spanien 1986 - 16.0 16.0 18.0 4.0/8.0 Tschechische Republik 1993 - 22.0 19.0 20.0 14.0

Ungarn 1988 - 25.0 20.0 27.0 5.0/18.0

Die Idee, Mehrwertsteuerpunkte für die Altersvorsorge einzusetzen, wurde in der Vergangenheit bereits von mehreren Ländern verfolgt, so z.B. in Dänemark (1987), Schweiz (1999), Deutschland (2007), Ungarn (2009) und Frankreich (2014). Ein wichtiges Argument dafür war die Entlastung der Lohnnebenkosten. So wurde in einigen Ländern mit der Einführung von Mehrwertsteuerpunkten für die Altersvor- sorge im Rahmen eines Gesamtpakets eine Senkung der Arbeitgeberanteile an die Soziale Sicherheit verbunden.

Bilanz Im Allgemeinen stellt der Konsum eine breite und stabile Besteuerungsgrundlage dar, was der Mehrwertsteuer ein hohes Einnahmepotenzial ohne starke ökonomische Verzerrungen ermöglicht. Sozial ist eine Erhöhung der Mehrwertsteuer - trotz ihrem regressiven Charakter - akzeptabel. Wirtschaftlich resultiert gemäss Schätzungen der BAKBASEL eine Niveauverschiebung des BIP um 0,5 Prozentpunkte nach unten. Wie weit darüber hinaus das langfristige Wachstum beeinflusst wird, konnte nicht eruiert werden.

3.3.2 Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge

Die Neuregelung des Koordinationsabzuges und der Altersgutschriftensätze führen zu höheren BVG-Altersgutschriften für alle versicherten Personen und damit bei Vorsorgeeinrichtungen im Bereich des Obligatoriums oder mit lediglich geringen versicherten überobligatorischen Leistungen zu höheren reglementarischen Sparbei- trägen. Durch die Herabsetzung der Eintrittsschwelle werden Arbeitnehmende mit tiefen Einkommen neu obligatorisch der beruflichen Vorsorge unterstellt. Alle drei Massnahmen laufen auf eine Erhöhung der Lohnnebenkosten hinaus, sowohl für die Arbeitgeber als auch für die Arbeitnehmer. Die Folgen für die Wirtschaft können somit für alle Massnahmen gesamthaft betrachtet werden. Der langfristige Nutzen der neuen Regelungen liegt dabei in einer umfassenderen Altersvorsorge für die Bevölkerung. Die Rentenleistungen sollen somit trotz Anpas- sung des Mindestumwandlungssatzes langfristig erhalten bleiben und der Kreis der Versicherten soll vergrössert werden. Es ist allerdings kaum möglich, den finanziel- len Nutzen des Erhalts des Rentenniveaus und der Ausdehnung des Versicherten- kreises mit den unmittelbaren Auswirkungen für die Wirtschaft und die Versicherten zu vergleichen, wodurch die Kosten/Nutzen-Abwägung verzerrt wird. Der langfris- tige Nutzen der Massnahmen darf trotz kurzfristigen Kosten nicht ausser Acht

132

gelassen werden. Wird der BVG-Mindestumwandlungssatz nicht angepasst, hätten die zu einem späteren Zeitpunkt nötigen Sanierungsmassnahmen zur Behebung von Unterdeckungen der Pensionskassen massiv höhere wirtschaftliche und soziale Kosten.

Sparbeiträge Die Neuregelung des Koordinationsabzuges und der Altersgutschriftensätze dürften zusätzliche reglementarische Sparbeiträge von rund 2,4 Milliarden Franken pro Jahr verursachen. Berechnet auf die Bruttolohnsumme der Arbeitnehmenden entspricht dies einem Anteil von 0,7 Prozent. Mangels empirischer Daten für die Schweiz kann nicht abschliessend festgestellt werden, in welchem Ausmass die Mehrkosten in höheren Lohnkosten (zu Lasten der Arbeitgebenden) oder in tieferen Nettolöhnen (Überwälzung der Kosten zu Lasten der Arbeitnehmenden) resultieren. Aus ver- schiedenen Plausibilitätsüberlegungen kann aber davon ausgegangen werden, dass die Mehrbelastung nicht nur eine einzige Wirkung hat, sondern sowohl die Lohnkos- ten der Arbeitgebenden erhöht, wie auch die Nettolöhne der Arbeitnehmenden senkt. Ob die höheren Sparbeiträge eher zu höheren Lohnkosten oder zu tieferen Nettolöh- nen führen, wäre im Rahmen der Ausarbeitung der Botschaft für die Reform geson- dert zu prüfen.

Arbeitsmarkt Auf der Seite der Arbeitgeber steigen die Lohnnebenkosten und dadurch die Ar- beitskosten insgesamt – was sich auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen auswirken kann. Weiter kann die Arbeitsnachfrage gedämpft werden. Dies hätte Rückwirkungen auf das BIP. Die relative Teuerung der Arbeit im Verhältnis zum Kapital dürfte die Unternehmen zudem zu Rationalisierungsinvestitionen veranlas- sen, um Personalkosten zu sparen und den Kapitalanteil an ihrer Produktion zu erhöhen. Gemäss Simulationsrechnungen auf der Grundlage des makroökonomi- schen Modells von BAKBASEL würde eine Erhöhung der Sozialbeiträge nur einen geringen Rückgang des BIPs und einen etwas deutlicheren Beschäftigungsrückgang bewirken. 106 Die höheren Lohnnebenkosten für die Versicherten aufgrund der höheren Sparbei- träge beeinträchtigen das verfügbare Einkommen und somit die Kaufkraft und den Konsum der privaten Haushalte. Der private Nachfragerückgang wirkt sich leicht bremsend auf die BIP-Entwicklung aus (siehe Ziff. 3.3.1).

Durchführungskosten Volkswirtschaftlich sind bei der Unterstellung der Personen mit einem geringen Einkommen die Kosten der Durchführung des Alterssparens in Bezug zu den erwar- teten Leistungen zu berücksichtigen. Hier fällt ins Gewicht, dass diese Personen eine höhere Fluktuation im Arbeitsmarkt aufweisen als der Durchschnitt. Diese Stellen- wechsel verursachen Kosten für das System, aber sowohl die Fallkosten für einen Ein- oder Austritt aus der Pensionskasse als auch der jährliche Aufwand für die

106 Babyboom-Generation und AHV 2010–2060, Forschungsbericht 9/12, BSV, Bern. Nach den Simulationsrechnungen dieser Studie würde eine drei Mal höhere Beitragsanhebung als in dieser Reform vorgesehen das BIP mittelfristig nur um ein halbes Prozent verringern, die Beschäftigung ginge um zwei Prozent zurück und das Preisniveau würde leicht steigen.

133

Verwaltung eines individuellen Kontos sind deutlich tiefer als die auf der Grundlage der BFS- und der FINMA-Statistiken berechneten durchschnittlichen Verwaltungs- kosten pro Kopf. Für die Einkommen zwischen 14 040 und 20 060 fallen neu haupt- sächlich die Kosten für die Kontoführung und die Mutationen sowohl bei den Un- ternehmen als auch bei den Vorsorgeeinrichtungen an. Diese Kosten werden zwar nicht dem einzelnen Versicherten angelastet, belasten aber sowohl die Unternehmen und die Vorsorgeeinrichtungen als Ganzes.

Bilanz Auch eine moderate Erhöhung der Arbeitskosten wirkt sich nachteilig auf die Pro- duktionskosten aus und ändert damit das Wachstumspotenzial der Wirtschaft. Daher wäre die geringere Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz näher zu untersuchen. Da die Erhöhungen zudem schwächere Gruppen betreffen (gering qualifizierte Stellensu- chende, aufgrund ihrer familiären Situation in ihrer Flexibilität eingeschränkte Stellensuchende und ältere Stellensuchende) wäre auch die Arbeitslosenquote dieser Gruppe zu beleuchten. Die verfügbaren Daten erlauben es nicht, die Gesamtwirkung der Massnahmen auf den Arbeitsmarkt präzis zu ermitteln. Ihre Wirkung hängt letztlich nicht nur vom effektiven Einfluss der Massnahmen auf die Arbeitskosten ab, sondern auch vom Verhältnis zwischen Arbeitsangebot und -nachfrage in den verschiedenen Arbeitsmarktsegmenten, den individuellen Verhalten und der Kon- junktur. Grundsätzlich kann damit gerechnet werden, dass die Arbeitsnachfrage insgesamt leicht abnimmt. Der Rückgang wird aber weder generell noch homogen sein. Je nach Branche und gesuchten Qualifikationen wird er sich unterschiedlich auf die Beschäftigungsentwicklung auswirken. Die Einkommensklassen und das Alter der Arbeitnehmenden sind somit nur zwei von mehreren Kriterien, die bei dieser Entwicklung ins Gewicht fallen. Trotz dieser Schwierigkeiten sollen die Folgen bestmöglich evaluiert werden. Aus diesem Grunde werden das BSV in Zusammenarbeit mit dem SECO entsprechende Modellrechnungen vorbereiten.

3.3.3 Angleichung Referenzalter und Flexibilisierung des

Rentenbezugs

Arbeitsmarkt und Wirtschaft Mit der Erhöhung des Referenzalters der Frauen wird das Arbeitsangebot dieser Gruppe beim Übergang in die Pensionierung steigen. Allerdings ist es nicht vorher- sehbar, um wie viel das Arbeitsangebot insgesamt zunehmen wird, da Substitutions- effekte die Ausweitung des Arbeitsangebots limitieren können, wenn im Gegenzug die Erwerbstätigkeit von anderen Bevölkerungsgruppen sinkt oder wenn Einwande- rung verdrängt wird. Nachdem in den ersten Jahren nach der Inkraftsetzung eine Zunahme der Rentenvorbezüge zu erwarten ist, dürfte sich nach einigen Jahren die Beschäftigungsquote vor bzw. nach dem Referenzalter auf einem ähnlichen Niveau wie vor der Reform stabilisieren. Diese Tendenz wurde bereits in der Vergangenheit im Rahmen der schrittweisen Anhebung des Referenzalters der Frauen von 62 auf 64 Jahre beobachtet. Das heisst, einerseits wird das Arbeitskräfteangebot durch die Anhebung des Referenzalters der Frauen auf 65 Jahre tendenziell vergrössert, ande- rerseits hat die Möglichkeit einer vorzeitigen Pensionierung den gegenläufigen Effekt. Die schrittweise Anhebung um zwei Monate pro Jahr wird zu einem sanften Übergang beitragen. Bei einer langfristig vom Angebot dominierten Wirtschaftsdy-

134

namik kann damit gerechnet werden, dass das zusätzliche Arbeitsangebot auch produktiv eingesetzt werden kann. Die Aufnahmefähigkeit des Schweizerischen Arbeitsmarkts ist bereits heute gross (wie die jüngste Immigrationsentwicklung zeigt) und dürfte das auch bleiben, da sich die Bevölkerungsalterung einschränkend auf das Arbeitsangebot in der Schweiz und in den Nachbarländern auswirken wird. Das steigende Arbeitsangebot infolge der Erhöhung des Referenzalters der Frauen erhöht das Produktionspotenzial und hat durch die Folgen des Beschäftigungs- und Einkommensanstiegs auf den Konsum und die Investitionen einen positiven Einfluss auf das reale BIP. Allerdings ist zu erwarten, dass der durch das höhere Pensionie- rungsalter verursachte Beschäftigungsanstieg die Produktivität allgemein senken wird – die Grenzproduktivität geht mit dem Zuwachs der Arbeitskräfte zurück –, sodass die realen Einkommen stärker steigen als die Beschäftigung. Die Massnahme dürfte keine Auswirkung auf die Arbeitslosenquote der über 60-Jährigen haben. Zudem werden sich mit der längeren Verweildauer im Berufsleben die Investitionen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern in die Fortbildung zusätzlich lohnen, wodurch die Produktivität und die Löhne positiv beeinflusst werden.

Bilanz Es kann angenommen werden, dass die Erhöhung des Referenzalters der Frauen auf

65 Jahre zusammen mit der Anhebung der BVG-Mindestalters für den Bezug von

Altersleistungen und den Rentenverbesserungsmöglichkeiten durch die Fortsetzung der Erwerbstätigkeit über das 65. Altersjahr hinaus zu einem Anstieg des durch- schnittlichen Erwerbsaustrittsalters der Frauen führt. Letztendlich dürfte sich die positive Wirkung des Arbeitsangebots älterer Personen günstig auf die gesamte Beschäftigung niederschlagen, denn der Anstieg des Arbeitsangebots wirkt dämp- fend auf die Lohn- und Preisbildung und erhöht dadurch leicht das Wachstumspo- tenzial des BIP.

3.3.4 Interventionsmechanismus

Die Einführung eines Interventionsmechanismus stellt ein Bekenntnis oder gar eine Verpflichtung für eine stabile 1. Säule dar. Dies hat zweifache Wirkungen: Erstens schafft sie bei den Versicherten Vertrauen für die Solidität der ersten Säule und zweitens dokumentiert sie die finanzpolitische Stabilität für den Wirtschaftsstandort Schweiz. Die im Rahmen des Interventionsmechanismus vorgesehenen automati- schen Massnahmen haben bei einer Aktivierung Auswirkungen auf die Wirtschaft. Höhere Lohnbeiträge steigern die Arbeitskosten der Unternehmen und senken die Nettolöhne der Erwerbstätigen. Die Folgen auf den Arbeitsmarkt entsprechen den vorangehend dargelegten Auswirkungen einer Erhöhung der Sparbeiträge (gedämpf- te Arbeitsnachfrage, höhere Produktionskosten, tiefere Kaufkraft). Im Fall einer Aktivierung der 2. Etappe des Interventionsmechanismus, würde die Einschränkung der Rentenanpassung die Kaufkraft der Rentner beeinträchtigen. Für Bezüger von Ergänzungsleistungen wäre dieser Effekt nicht spürbar, da die Ergänzungsleistungen weiterhin an die Preis- und Lohnentwicklung angepasst würden. Die automatischen Massnahmen des Interventionsmechanismus haben im Falle einer Aktivierung einschneidende Auswirkungen. Es ist jedoch wesentlich, dass sie aus- reichen würden, um die Liquidität der AHV sicher zu stellen. Sie sollen keine lang-

135

fristige Lösung darstellen, sind daher reversibel und grundsätzlich befristet. Beide eignen sich ausschliesslich als Notmassnahmen, die nur ergriffen werden, um eine anderweitig nicht abwendbare finanzielle Schieflage zu verhindern. Es liegt im Interesse der Politik, mit einer ordentlichen Reform so rasch wie möglich dafür zu sorgen, dass diese Notmassnahmen nicht aktiviert oder rasch wieder aufgehoben werden können. Die drohenden Konsequenzen der zweiten Stufe haben im besten Fall sogar eine präventive Wirkung.

3.4 Soziale Auswirkungen

Aus sozialer Sicht sorgen die vorgeschlagenen Massnahmen einerseits für den Erhalt des Leistungsniveaus der Altersrenten und andererseits für die Weiterentwicklung der Altersvorsorge (Verbesserung der beruflichen Vorsorge für bestimmte Perso- nenkategorien). Für die versicherten Personen liegt der Nutzen höherer Beiträge in einer individuellen Ausweitung des Versicherungsschutzes; der Nutzen der zusätzli- chen finanziellen Belastung durch die Mehrwertsteuer in einer nachhaltigen Siche- rung des gesamten Systems der Altersvorsorge. Zwar wird die demografische Ent- wicklung auch nach 2030 einen weiteren Finanzierungsbedarf nach sich ziehen. Der Bedarf wird aber abflachen und kann besser auf die dann vorherrschenden wirt- schaftlichen und finanziellen Verhältnisse abgestimmt werden.

3.4.1 Erhöhung der Mehrwertsteuer

Die Abschwächung der Kaufkraft als Folge der Mehrwertsteuererhöhung wirkt sich nicht auf alle Bevölkerungsgruppen gleich aus. Haushalte mit tiefem Einkommen konsumieren in der Regel einen grösseren Teil ihres Einkommens als Haushalte mit höheren Löhnen. Das heisst, dass eine Anhebung der Mehrwertsteuer (und somit der Konsumentenpreise) Haushalte mit tiefem Einkommen absolut (in Franken) zwar weniger belastet, relativ (in Prozent ihres Einkommens) aber härter trifft. Die Re- duktion der Kaufkraft bei einer (proportionalen) Erhöhung von einem Prozentpunkt der Mehrwertsteuer variiert je nach Haushaltseinkommen, zwischen 225 und 903 Franken jährlich. Dies entspricht einer Abnahme um rund 0,4 (hohe Einkommen) bis 0,6 Prozent (tiefe Einkommen) des Bruttoeinkommens (siehe Tabellen 3-8 und 3- 9 107). Der reduzierte Satz für die Güter des täglichen Bedarfs vermag die regressive Wirkung der Mehrwertsteuer nicht ganz zu kompensieren, kann den Effekt aller- dings etwas abschwächen.

107 Berechnungen der ESTV basierend auf Daten des Zusammenzugs der Haushaltbudgeter- hebungen 2006-2009 des Bundesamtes für Statistik.

136

Tabelle 3-6 Jährliche Mehrbelastung (in Franken) unter Berücksichtigung einer proporti- onalen Satzerhöhung um 1,0 Prozentpunkte Einkommensklassen 0 - 4'699 4'700 - 6'799 6'800 -9'099 9'100 - 12 499 12 500 (Fr. pro Monat) und mehr

Alle Haushalte 239,2 349,3 447,3 564,5 862,9 Einpersonen-Haushalte (ohne Rentner) 239,6 312,1 387,7 595,7 Paar-Haushalte (ohne Kinder) 369,5 464,6 553,9 840,8 Paar-Haushalte (mit 1 Kind) 378,0 456,2 568,1 869,5 Paar-Haushalte (mit 2 Kindern) 357,4 450,9 593,5 902,8 Rentner-Haushalte 225,0 378,1 510,4 751,4 Rentner- und Einpersonen-Haushalte: Aufgrund der geringen Anzahl Beobachtun- gen wurden die Einkommensklassen "9 100 - 12 499" und "12 500 und mehr" zu- sammengefügt. Tabelle 3-7 Jährliche Mehrbelastung (in Prozent des Bruttoeinkommens) unter Berück- sichtigung einer proportionalen Satzerhöhung um 1,0 Prozentpunkte Einkommensklassen (Fr. 0 - 4'699 4'700 - 6'799 6'800 -9'099 9'100 - 12 499 12 500 und pro Monat) mehr

Alle Haushalte 0,60 0,50 0,47 0,44 0,41 Einpersonen-Haushalte (ohne Rentner) 0,61 0,45 0,42 0,38 Paar-Haushalte (ohne Kinder) 0,52 0,49 0,43 0,40 Paar-Haushalte (mit 1 Kind) 0,54 0,48 0,44 0,42 Paar-Haushalte (mit 2 Kindern) 0,50 0,47 0,46 0,43 Rentner-Haushalte 0,57 0,55 0,54 0,47 Rentner- und Einpersonen-Haushalte: Aufgrund der geringen Anzahl Beobachtun- gen wurden die Einkommensklassen "9 100 - 12 499" und "12 500 und mehr" zu- sammengefügt. Allerdings scheinen die Auswirkungen auf Ungleichheiten beim verfügbaren Ein- kommen durch die letzte Mehrwertsteuer-Erhöhung verhältnismässig gering zu sein. Gemäss BFS 108 veränderte sich die Ungleichheit beim verfügbaren Einkommen der Bevölkerung zwischen 2010 und 2011 nicht. Für Erwerbshaushalte nahm sie sogar ab.

108 BFS: „Einkommen der privaten Haushalte: Einkommensungleichheit wird durch

Umverteilung deutlich verringert“, September 2013.

137

3.4.2 Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge

Die spezifischen Massnahmen im Bereich der beruflichen Vorsorge sind in erster Linie als Ausgleichsmassnahmen zur Anpassung des Mindestumwandlungssatzes zu verstehen. Der Erhalt der Leistungen der 2. Säule ist ein zentrales Ziel der Reform; das Niveau der Renten beibehalten zu können setzt somit eine Erhöhung der Spar- beiträge voraus. Diesen unmittelbaren Kosten für die versicherten Personen steht der langfristige Erhalt der Rentenleistung gegenüber. Die Massnahmen gelten zudem für den obligatorischen Teil der beruflichen Vorsorge, und haben somit nur auf einen Teil der Versicherten direkte Auswirkungen. Zusätzlich bedeuten die Massnahmen eine gezielte Verbesserung der beruflichen Vorsorge insbesondere für Frauen und Teilzeitbeschäftigte.

Altersgutschriftensätze

Die Reformmassnahmen wirken sich unterschiedlich auf bestimmte Bevölkerungs- gruppen aus. In der folgenden Tabelle sind die Auswirkungen der genannten Mass- nahmen auf die BVG-Altersgutschriften für verschiedene Einkommen und nach Altersklasse in Prozent des AHV-Lohnes aufgeführt. Es handelt sich um Bruttoaus- wirkungen in Anwendung des BVG vor und nach der Reform. Die effektiven Aus- wirkungen sind weniger markant, da in den Reglementen zahlreicher Pensionskas- sen bereits Parameter vorgesehen sind, die vom BVG-Minimum abweichen. Anhand der Tabelle lassen sich die potenziell am stärksten von den Massnahmen betroffenen Gruppen erkennen, sie lässt hingegen keine Schlüsse in Bezug auf die reformbeding- te effektive Erhöhung der Sparbeiträge zu. Tabelle 3-8 Erhöhung der BVG-Altersgutschriften in Prozent des AHV-Lohnes AHV- 15'000 20'000 25'000 30'000 40'000 50'000 60'000 70'000 80'000 Lohn Alter

25-34 5.3% 5.3% 4.3% 4.0% 2.5% 1.7% 1.1% 0.7% 0.4% 35-44 8.6% 8.6% 7.2% 6.8% 4.8% 3.5% 2.7% 2.1% 1.7% 45-54 13.1% 13.1% 11.0% 10.4% 7.3% 5.5% 4.3% 3.4% 2.7% 55-65 13.1% 13.1% 10.6% 9.9% 6.2% 4.0% 2.5% 1.4% 0.7%

Neu ist eine stärkere Abstufung der Altersgutschriftensätze zwischen den Klassen 35-44 Jahre und 45-54 Jahre vorgesehen. Heute wirken sich die im Vergleich zu den jüngeren Arbeitnehmern höheren Lohnkosten für Stellensuchende ab 55 tendenziell nachteilig aus. Mit der Akzentuierung der höheren Gutschriften ab 45 wird die stärkere Abstufung auf 45 vorverlegt. Dies führt dazu, dass die Arbeitnehmenden ab

45 höheren Kosten auf dem Arbeitsmarkt zu tragen haben, ab 55 dafür keine Erhö-

hung der Gutschriftensätze mehr vorgenommen wird. Es ist anzunehmen, dass die Altersgruppe ab 45 die neue, akzentuierte Abstufung bei den Gutschriften besser verkraftet als die Altersgruppe ab 55 gemäss heutiger Ordnung, und die neue Rege- lung somit insgesamt eine Verbesserung der Situation ergibt.

138

Koordinationsabzug und tiefere Eintrittsschwelle Gemäss geltendem Recht sind insbesondere jüngere Arbeitnehmende sowie Frauen und Teilzeitbeschäftigte nicht obligatorisch in der 2. Säule versichert. Mit der vorge- schlagenen Neuregelung des Koordinationsabzugs und der Herabsetzung der Ein- trittsschwelle sind Personen mit geringem Einkommen künftig in der beruflichen Vorsorge bessergestellt. Insbesondere Frauen sind häufig Teilzeit beschäftigt oder weisen vergleichsweise tiefe Einkommen auf. Für diese kann mit den vorgeschlage- nen Massnahmen eine gezielte Verbesserung der beruflichen Vorsorge erreicht werden. Die BVG-Lohnkosten wären mit den anderen Einkommensklassen (der gleichen Alterskategorie) identisch. Mangels entsprechender Daten ist es nicht möglich, den Umfang des Nettolohnrückgangs und allfällige soziale Konsequenzen für die betroffenen Haushalte präzis zu eruieren. Eine Studie hat jedoch gezeigt, dass die BVG-Versicherten die von den Arbeitgebenden getragenen Altersgutschriften als festen Lohnbestandteil sehen. 109 Das heisst auch, dass das Risiko, aufgrund der Arbeitskosten weniger arbeitsmarktfähig zu sein, für die Gruppen am grössten ist, die am stärksten von den Auswirkungen der Reform auf die Arbeitskosten betroffen sind. Inwiefern die Höhe der Sparbeiträge an die berufliche Vorsorge mit dem Spar- bzw. dem Konsumverhalten im Bezug auf die Lebensphase der jeweiligen Altersgruppe zusammenspielen, wäre im Rahmen einer vertiefenden Analyse zu prüfen.

3.4.3 Erhöhung des Referenzalters

Dank der ergänzenden Massnahmen für einen flexibleren Rentenbezug können die betroffenen Personen ihre letzten Erwerbsjahre besser organisieren (Teilzeitbeschäf- tigung) und erhalten neue Möglichkeiten, im Erwerbsleben zu bleiben. Letztlich hängt es aber davon ab, welche Politik die Unternehmen gegenüber älteren Arbeit- nehmenden verfolgen. Diese Politik wird wiederum weitgehend von der konjunktu- rellen und strukturellen Entwicklung der Wirtschaft bestimmt.

Frauen im 65. Altersjahr im Jahr 2025

Im Zeitraum der vollständigen Umsetzung des neuen Referenzalters im Jahr 2025 werden voraussichtlich 57 000 Frauen von der Angleichung des Referenzalters betroffen sein. Der Arbeitsmarkt muss jedoch nur diejenigen Arbeitskräfte aufneh- men können, von denen erwartet werden kann, dass sie mit 65 noch erwerbstätig sind. Unter der Annahme, dass die Arbeitsmarktbeteiligung im letzten Jahr vor dem Referenzalter ähnlich ausfällt wie heute, dürfe es sich dabei um das Äquivalent von

14 000 Vollzeit-Stellen handeln. Wie bereits vorangehend beschrieben, kann davon

ausgegangen werden, dass der Arbeitsmarkt diese Arbeitskräfte aufnehmen kann.

109 INFRAS (2011) Auswirkungen der Herabsetzung der Eintrittsschwelle im Rahmen der 1. BVG-Revision auf Arbeitgebende und Arbeitnehmende, Forschungsbericht 2/11, BSV, Bern .

139

Erwerbstätige Frauen zwischen 61 und 66 im Jahr 2025

Die Möglichkeiten, die Altersrente versicherungstechnisch neutral um ein oder mehrere Jahre vorzubeziehen oder aufzuschieben, fördern die Flexibilisierung des Rentenbezugs. Dadurch kann den persönlichen Vorlieben und Fähigkeiten und dem spezifischen Bedarf der Unternehmen besser begegnet werden. Dies trifft umso mehr zu, als die Mechanismen auch auf Rententeile anwendbar sind. Die Auswir- kungen dieser zusätzlichen Flexibilisierung auf den Beschäftigungsgrad der älteren Arbeitnehmenden hängen natürlich von den Arbeitschancen und den finanziellen Mitteln der Rentnerinnen und Rentner im Ruhestand ab. Eine Analyse der Auswirkungen der Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 63 auf 64 Jahre im Jahr 2005, die anhand mehrerer Quellen durchgeführt wurde (indi- viduelle AHV-Konten 2000–2008 und SAKE 2001–2009), hat ergeben, dass er- werbstätige Frauen dazu tendieren, ihren Austritt aus dem Erwerbsleben um ein Jahr hinauszuschieben. Es dauerte vier Jahre, bis wieder eine Arbeitsmarktbeteiligung von rund 45 Prozent ein Jahr vor dem Referenzalter erreicht wurde. Die Auswirkun- gen in Zusammenhang mit der in der Reform vorgeschlagenen Neuregelung für einen flexiblen Rentenbezug sind nicht berücksichtigt.

Übrige Versicherte

Das Risiko, dass junge Arbeitnehmende verdrängt werden und sich ihre Arbeitslo- sigkeit erhöht, dürfte angesichts der sehr unterschiedlichen Qualifikationen von älteren und jüngeren Personen gering sein. Ein Anstieg der Arbeitslosenquoten sollte somit nicht zu beobachten sein.

4 Verbindung zur Legislaturplanung

Der Inhalt der Reform entspricht der Legislaturplanung 2011–2015. Im Bereich der Sozialpolitik hat der Bundesrat die Stärkung des sozialen Zusammenhalts und die finanzielle Konsolidierung der Sozialversicherungen im Hinblick auf die demografi- sche Entwicklung als Prioritäten festgelegt. Zur finanziellen Konsolidierung der Sozialversicherungen sollen entsprechende Vorlagen in der Altersvorsorge der ersten und der zweiten Säule verabschiedet werden. Die Legislaturplanung sieht weiter die Gleichbehandlung von Frau und Mann, namentlich in den Bereichen Familie, Bildung, Arbeit und Rentenalter vor.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Verfassungsnormen, die dem Bund die Befugnis zur Gesetzgebung gibt und zwar auf dem Gebiet der verschiedenen Sozialversicherun- gen (Art. 112 BV für die AHV/IV; Art. 112a BV für die Ergänzungsleistungen; Art. 113 BV für die berufliche Vorsorge; Art. 114 für die Arbeitslosenversicherung; Art. 116 BV für die Familienzulagen und die Mutterschaftsversicherung; Art. 117 BV für die Unfallversicherung; Art. 59 Abs. 4 BV für den Erwerbsersatz für Militär- und Ersatzdienstleistende; Art. 59 Abs. 5 BV für die Militärversicherung) wie auch des

140

Zivilrechts (Art. 122 BV) und der Mehrwertsteuer (Art. 130 BV). Die Änderungen des VAG beruhen auf Artikel 122 Absatz 1 BV. Das AHVG, IVG, ELG, AVIG, EOG, FamZG, UVG und das MVG unterstehen dem Gesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) 110 vom 1. Januar 2003.

5.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtun-

gen

5.2.1 Instrumente der Vereinten Nationen

Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) aus dem Jahr 1966 ist für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten. 111 Er verankert in Artikel 9 das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit, einschliess- lich Sozialversicherung. Überdies verpflichten sich die Vertragsstaaten zu gewähr- leisten, dass die im Pakt verkündeten Rechte ohne Diskriminierung, insbesondere hinsichtlich des Geschlechts, ausgeübt werden (Art. 2 Abs. 2). Das Übereinkommen von 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau ist für die Schweiz am 26. April 1997 in Kraft getreten. 112 Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau im Berufsleben, um ihr auf der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau gleiche Rechte zu gewährleisten, insbesondere das Recht auf soziale Sicherheit (Art. 11 Abs. 1 Bst. e). In der allgemeinen Empfehlung Nr. 27 über ältere Frauen (CEDAW/C/GC/27) vom 16. Dezember 2010, Paragraf 42, legt der Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau fest: «Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, sicherzustellen, dass Frauen bei der Festlegung des Rentenalters weder im öffentlichen noch im privaten Sektor diskriminiert werden. Demzu- folge sind die Vertragsstaaten verpflichtet, sicherzustellen, dass die Rentenpoli- tik in keiner Weise diskriminierend ist, auch wenn Frauen sich zu einem früh- zeitigen Eintritt in den Ruhestand entscheiden, und dass alle älteren Frauen, die erwerbstätig waren, angemessene Versorgungsleistungen erhalten.»

5.2.2 Instrumente der Internationalen Arbeitsorganisation

Das Übereinkommen Nr. 128 über Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene von 1967 wurde von der Schweiz am 13. September 1977 ratifi- ziert. 113 Teil III betrifft die Leistungen bei Alter, Teil IV die Leistungen an Hinter- bliebene. Das Übereinkommen definiert für jeden Teil den gedeckten Fall, legt den prozentualen Anteil der zu schützenden Personen, die Anspruchsvoraussetzungen sowie die Höhe und die Dauer der Leistungen fest. Es sieht zudem vor, dass die Beträge der Barleistungen nach erheblichen Änderungen der allgemeinen Verdienst- höhe oder nach erheblichen Änderungen der Lebenshaltungskosten zu überprüfen sind (Art. 29 Abs. 1).

110 SR 830.1 111 SR 0.103.1 112 SR 0.108 113 SR 0.831.105

141

5.2.3 Instrumente des Europarates

Die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit von 1964 wurde von der Schweiz am 16. September 1977 ratifiziert. 114 Die Schweiz hat unter anderem Teil V und X über die Leistungen bei Alter und die Leistungen an Hinterbliebene angenommen. Beide Teile definieren den gedeckten Fall, legen den prozentualen Anteil der zu schützenden Personen, die Anspruchsvoraussetzungen sowie die Höhe und die Dauer der Leistungen fest. Die Ordnung sieht zudem vor, dass die Beträge der Zahlungen nach namhaften Änderungen der allgemeinen Verdiensthöhe, die sich aus namhaften Änderungen der Lebenshaltungskosten ergeben, zu überprüfen sind (Art. 65 Abs. 10). Bezüglich Finanzierung der Systeme der sozialen Sicherheit hält die Ordnung fest, dass die Aufwendungen für die Leistungen und die Verwaltungs- kosten durch Beiträge oder Steuern oder durch beide zusammen so zu bestreiten sind, dass Minderbemittelte nicht über Gebühr belastet werden und die wirtschaftli- che Lage der Vertragspartei und der geschützten Personengruppen berücksichtigt wird (Art. 70 Abs. 1).

5.2.4 Recht der Europäischen Union

Artikel 48 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union verlangt die Errichtung eines Koordinationssystems der nationalen Systeme der sozialen Sicher- heit zur Erleichterung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, der Selbstständigen und ihrer Familienangehörigen. Diese Koordination wird durch die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, sowie durch die Verordnung (EG) Nr. 987/2009 116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Septem- ber 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 geregelt. Diese beiden Verordnungen bezwecken einzig die Koordina- tion der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit und stützen sich auf die entsprechenden internationalen Koordinationsgrundsätze, insbesondere die Gleich- behandlung der Staatsangehörigen anderer Vertragsparteien mit den eigenen Staats- angehörigen, die Aufrechterhaltung der erworbenen Ansprüche und die Auszahlung von Leistungen im ganzen europäischen Raum. Das Unionsrecht sieht keine Harmo- nisierung der einzelstaatlichen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Mitglied- staaten können die Konzeption, den persönlichen Geltungsbereich, die Finanzie- rungsmodalitäten und die Organisation ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unter Beachtung der europarechtlichen Koordinationsgrundsätze selber festlegen. Seit dem Inkrafttreten des mit der EG und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossenen Ab- kommens über den freien Personenverkehr (FZA; 1. Juni 2002) nimmt die Schweiz an diesem Koordinationssystem teil und wendet heute in diesem Rahmen die beiden erwähnten Verordnungen an (vgl. Anhang II zum FZA, Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit).

114 SR 0.831.104 115 SR 0.831.109.268.1 116 SR 0.831.109.268.11

142

5.2.5 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht

5.2.5.1 Massnahmen zum Rentenbezug

Die Festsetzung eines flexiblen Rentenbezugs zwischen 62 und 70 Jahren mit einem Referenzalter von 65 Jahren für Männer und für Frauen ist mit den von der Schweiz ratifizierten Vereinbarungen der UNO, der IAO und des Europarates vereinbar. Die übrigen Massnahmen zum Rentenbezug stellen für die in der Schweiz anwend- baren Bestimmungen des internationalen Rechts kein Problem dar.

5.2.5.2 Massnahmen zur beruflichen Vorsorge

Die vorgeschlagene Neuregelung in Bezug auf den Koordinationsabzug verbessert unter anderem die berufliche Vorsorge von Teilzeiterwerbstätigen und kommt somit vorwiegend Frauen zugute. Dies ist ganz im Sinne des UNO-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau. Die übrigen Massnahmen dieser Vorlage im Bereich der beruflichen Vorsorge sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

5.2.5.3 Leistungsseitige Massnahmen

In Bezug auf die Hinterlassenenleistungen halten das Übereinkommen Nr. 128 und die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit fest, dass der gedeckte Fall den Verlust des Unterhalts der Witwe oder der Kinder infolge des Todes des Unterhalts- pflichtigen zu umfassen hat (Art. 21 Abs. 1 bzw. Art. 60 Abs. 1). In beiden Überein- kommen bezeichnet die Witwe eine Frau, für deren Unterhalt der Ehemann bei seinem Tod gesorgt hat (Art. 1 Abs. g). Beide Instrumente lassen den Vertragsstaa- ten insofern einen gewissen Gestaltungsspielraum, weil ihnen die Möglichkeit gegeben wird, den Rentenanspruch einer Witwe an Bedingungen zu knüpfen. Ge- mäss Europäischer Ordnung der Sozialen Sicherheit kann der Leistungsanspruch einer Witwe davon abhängig gemacht werden, ob sie nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften unfähig ist, selbst für ihren Unterhalt zu sorgen (Art. 60 Abs. 1). Es kann davon ausgegangen werden, dass kinderlose Witwen imstande sind, inso- fern selbst für ihren Unterhalt zu sorgen, als die Wiederaufnahme einer Erwerbstä- tigkeit oder die Erhöhung des Beschäftigungsgrads zumutbar ist. Im Übrigen sind langfristige Übergangsbestimmungen vorgesehen, mit denen der Sozialschutz älterer Witwen erhalten werden soll. Die Aufhebung der Witwenrenten für kinderlose Witwen in Verbindung mit langfristigen Übergangsbestimmungen sollte von den internationalen Kontrollorganen deshalb nicht als mit den beiden genannten Instru- menten unvereinbar erachtet werden. Auch die Kürzung der Hinterlassenenrente von 80 auf 60 Prozent der Altersrente stellt für das Übereinkommen Nr. 128 und die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit kein Problem dar. In beiden Übereinkommen ist für die Hinterlassenen- leistung eine Mindestersatzquote festgelegt, die für den betroffenen Typus des Leistungsempfängers – eine Witwe mit zwei Kindern – erreicht werden muss. Da die Kürzung der Witwenrente durch die Erhöhung der Waisenrenten um 10 Prozent

143

(von 40 % auf 50 %) kompensiert wird, bleibt die Ersatzquote erhalten und der von den beiden Übereinkommen festgelegten Leistungshöhe wird entsprochen.

5.2.5.4 Ende der AHV-Beitragspflicht beim Vorbezug einer

ganzen Altersrente Die Beitragspflicht beim Vorbezug einer ganzen Altersrente aus einem EU- Mitgliedstaat endet nicht zum Zeitpunkt des Vorbezugs nach ausländischem Recht, sondern ebenfalls drei Jahre vor dem schweizerischen Referenzalter. Dies ist verein- bar mit Artikel 5 Buchstabe b Verordnung (EU) Nr. 883/2004. Angesichts der unterschiedlichen nationalen Rentenalter und Möglichkeiten des Rentenvorbezugs wäre es unverhältnismässig und sachlich nicht zu rechtfertigen, den Zeitpunkt des Vorbezugs von ausländischen Leistungen mit dem Zeitpunkt des Vorbezugs von schweizerischen Leistungen in Bezug auf die Beitragsbefreiung gleichzustellen.

5.2.5.5 Vorbezug in der AHV und Jugendjahre

Aufgrund der Abkommen mit der EU/EFTA sowie mit anderen Vertragsstaaten sind ausländische Beitragszeiten weder für den Anspruch noch für die Berechnung der schweizerischen Altersrenten zu berücksichtigen. Entsprechend besteht auch für die Berücksichtigung ausländischer Jugendjahre weder eine Pflicht noch eine Rechtsgrundlage. Im Falle eines Vorbezugs der Alters- rente in der Schweiz können deshalb ausländische Jugendjahre nicht die AHV- Rentenkürzung kompensieren. Da ausländische Jugendjahre im betroffenen Land berücksichtigt werden, gehen keine Beitragszeiten verloren und es besteht keine Diskriminierung. Bei einem Vorbezug der schweizerischen Altersrente werden bei Personen mit tiefen Einkommen Jugendjahre in der Schweiz angerechnet und es kommt pro fehlendes Beitragsjahr ein reduzierter Kürzungssatz zur Anwendung. Da der Vorbezug nicht durch ausländische Jugendjahre kompensiert werden kann, besteht in dieser Konstel- lation auch kein Anspruch auf die Anwendung eines reduzierten Kürzungssatzes. Es ist deshalb der ordentliche versicherungstechnische Kürzungssatz anzuwenden. Personen mit Schweizer Jugendjahren sind also anders gestellt als Personen mit ausländischen Jugendjahren. Da die ausländischen Jugendjahre im Unterschied zu den inländischen nicht zur Finanzierung der AHV beitragen und nicht zur Kompen- sation des Vorbezugs herangezogen werden können, sondern der Finanzierung der ausländischen Teilrente dienen und von der ausländischen Rentenversicherung abgegolten werden, ist diese unterschiedliche Behandlung verhältnismässig und gerechtfertigt.

5.2.5.6 Massnahmen zur Finanzierung der AHV

Der für die AHV vorgesehene Interventionsmechanismus könnte bei Überschreiten der zweiten Stufe zu begrenzten Einschränkung der Rentenanpassung an die Preis- und Lohnentwicklung führen, was unter Umständen den entsprechenden Anforde-

144

rungen des Übereinkommens Nr. 128 und der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit widersprechen könnte. Letztere sieht vor, dass die Beträge der Zahlungen nach namhaften Änderungen der allgemeinen Verdiensthöhe, die sich aus namhaften Änderungen der Lebenshaltungskosten ergeben, überprüft werden müssen. Würde die zweite Stufe erreicht und würden gleichzeitig die Lebenshaltungskosten deutlich steigen, könnte eine Einschränkung der Rentenanpassung demnach problematisch werden. Es sind jedoch Begrenzungen vorgesehen. Die Rentenanpassung kann höchstens während fünf Jahren sistiert werden, und es ist ein Rentenniveau in Höhe von 95 Prozent im Verhältnis zu einer Anpassung der Renten nach dem Mischindex garantiert. Ferner werden die Massnahmen aufgehoben, sobald der erste Schritt umgesetzt ist oder sich die Situation verbessert. Die übrigen Massnahmen zur Finanzierung der AHV sind mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

5.2.5.7 Übrige Massnahmen

Die übrigen von der vorliegenden Reformvorlage vorgesehenen Massnahmen stellen für die in der Schweiz anwendbaren Bestimmungen des internationalen Rechts kein Problem dar.

5.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Die vorliegenden Änderungen erfolgen demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren. Die Vorlage hat die Form eines Mantelerlasses. Er enthält sämtliche Änderungen der betroffenen Spezialgesetze.

5.4 Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen

AHV − Für die Berechnung der vorbezogenen Rente, insbesondere für den Fall, dass der prozentuale Anteil des Vorbezugs abgeändert wird, können Vorschriften erlassen werden (40 Abs. 4 AHVG). Im Bereich der Ergänzungsleistungen müssen für die Berechnung der Einnahmen diejenigen Fälle geregelt wer- den, in welchen eine vorbezogene Rente und gleichzeitig eine Invalidenrente nach Artikel 40bis AHVG oder eine Hinterlassenenrente nach Artikel 40ter AHVG bezogen wird (Art. 11 Abs. 1 Bst. dbis ELG); − Die Modalitäten der Anrechnung von Jugendjahren beim Vorbezug sind zu bestimmen (Art. 40sexies Abs. 5 AHVG); − Die Verzinsungspflicht der Ersatzforderung aus Arbeitgeberhaftung (Art. 52 Abs. 7 AHVG) sowie aus Gründerverbands- oder Staatshaftung (Art. 70 Abs. 1bis AHVG) ist zu konkretisieren; − Über die Reserven der Verbandsausgleichskassen sowie die Entschädigung an Ausgleichskassen bei Übernahme der Führung einer aufgelösten Kasse

145

sind detailliertere Bestimmungen zu erlassen (Art. 60 Abs. 1bis und 1ter AHVG); − Der elektronische Datenaustausch zwischen den entsprechenden Behörden ist zu regeln (Art. 63 Abs. 3bis und 3ter AHVG, 26b ELG); − Die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der AHV ist näher zu bestimmen (Art. 103 Abs. 3 AHVG). Der Bundesbeitrag an die IV ist zu re- duzieren, sobald die Schulden der Invalidenversicherung abgebaut sind (Abs. 1 der Schlussbestimmungen der Änderung vom....zum [IVG]); − Ausgleichsfonds: Es muss periodisch geprüft werden, ob sich die finanzielle Entwicklung der Versicherung im Gleichgewicht befindet. Zeichnet sich ab, dass der Stand des AHV-Ausgleichsfons innerhalb der nächsten 3 Jahre un- ter die gesetzliche Schwelle sinken wird, müssen der Bundesversammlung Stabilisierungsmassnahmen unterbreitet werden (Art. 113 Abs. 2 AHVG). Liegt der Stand des AHV-Ausgleichsfonds unter der gesetzlichen Schwelle und beträgt das Umlagedefizit in zwei aufeinanderfolgenden Jahren über drei Prozent der Jahresausgabe, wird die Rentenanpassung eingeschränkt und die Beitragssätze erhöht (Art. 113 Abs. 3 Bst. a und b AHVG). Im Wei- teren regelt der Bundesrat für die Renten von Ehepaaren (Art. 35 AHVG) sowie bei Zusammentreffen von Waisen- und Kinderrenten (Art. 37bis AHVG) die Koordination mit der Invalidenversicherung im Zusammenhang mit den Auswirkungen der Rentenanpassung resp. deren Einschränkung (Art. 113 Abs. 3 Bst. c AHVG);

BVG Artikel 97 Absatz 1 BVG gibt dem Bundesrat die nötige gesetzliche Grundlage, um Massnahmen zur Durchführung der beruflichen Vorsorge zu treffen. Der Entwurf sieht folgende Rechtsetzungsdelegationen an den Bundesrat vor: − Zu den Bestimmungen über den Rentenbezug: Regelung von Ausnahmen für den Bezug von Altersleistungen vor dem Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen (Art. 13 Abs. 2 BVG); Erlass von Ausführungsbestimmun- gen zum flexiblen Rentenbezug (Art. 13a Abs. 5 BVG); Festlegung der BVG-Mindestumwandlungssätze bei einem Bezug von Altersleistungen vor/nach dem Referenzalter (Art. 14 Abs. 2 BVG); Festlegung der BVG- Mindestumwandlungssätze während der Anpassung des BVG- Mindestumwandlungssatzes von 6,8 auf 6 Prozent unter Berücksichtigung der Erhöhung des Frauenrentenalters (Bst. b. der Übergangsbestimmungen der Änderung vom ... BVG); − Regelung der Durchführungsmodalitäten sowie von Ausnahmen der Listen- wahl in Bezug auf die Wahl der Arbeitnehmervertretung im paritätischen Organ (Art. 51 Abs. 6 BVG); − Erlass von Bestimmungen über die Anforderungen, welche Personen und In- stitutionen erfüllen müssen, die mit der Vermögensanlage betraut sind (Art. 53a Bst. a BVG); − Erlass von Ausnahmen zur Durchführung einer Teilliquidation wegen un- verhältnismässigem Aufwand (Art. 53d Abs. 1 BVG);

146

− Erlass von Bestimmungen über die Art und Weise der Festlegung der Bei- träge für die Deckung der Risiken Tod und Invalidität nach kollektiven Grundsätzen (Art. 65 Abs. 2bis BVG); − Regelung der Einkaufsmöglichkeiten bei Bezug von Vorsorgeleistungen (Art. 79b Abs. 2 BVG); − Erlass von Vorschriften über die Erstellung von versicherungstechnischen Grundlagen (Art. 97 Abs. 1bis BVG); − Regelungen zur Berechnung der Einlagen für die Übergangsgeneration (Bst. c. der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom ... BVG).

FZG − Festlegung eines Anfangsvermögens und Garantieleistungen für die Grün- dung von Freizügigkeitseinrichtungen sowie analoge Regelungen für bereits bestehende Freizügigkeitseinrichtungen (Art. 26 Abs. 1bis FZG).

VAG − Erlass von Bestimmungen zur vorübergehenden Senkung der Mindestquote zwecks Wiedererlangung der Solvenz (Art. 37 Abs. 4bis VAG).

Mit der neu eingeführten Pflicht zur Bezahlung von Zinsen auf Schadenersatz (Art.

52 Abs. 7 und Art. 70 Abs. 1bis AHVG) wird der Bundesrat zur Regelung der Ein-

zelheiten verpflichtet.

5.5 Vereinbarkeit mit der Datenschutzgesetzgebung

Die vorgeschlagenen Massnahmen stellen datenschutzrechtlich kein Problem dar.

147

5.6 Besonderer Teil: Erläuterungen zu den Verfassungs-

und Gesetzesänderungen

Änderung der Bundesverfassung

Art. 130 Abs. 3bis Bst. a und b, 3ter

Die Gründe und Einzelheiten dieser Änderung sind in Ziffer 2.5.1.2 erläutert. 3bis: Dieser Absatz führt eine Kompetenz ein, um die Alters-und Hinterlassenenver- sicherung über den in Absatz 3 bereits vorgesehenen Anteil hinaus zu finanzieren. Diese Kompetenz ist dem Gesetzgeber zugewiesen und beschränkt sich auf maximal

2 Prozentpunkte der MWST.

Eine Erhöhung der Mehrwertsteuersätze ist allerdings erst möglich, wenn sowohl der Grundsatz der Vereinheitlichung des Referenzalters von Frauen und Männern als auch die neuen Bestimmungen, welche die Anspruchsvoraussetzungen für Hinterlas- senenrenten beschränken, im Gesetz verankert sind (vgl. Erläuterungen zu Art. 23,

24 und 24a AHVG). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein.

In Anbetracht der umfangreichen Übergangsbestimmungen hinsichtlich dieser beiden Massnahmen, kann die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze durchgeführt werden, bevor die Übergangsbestimmungen auslaufen. Ziel der Bestimmung ist es, eine Symmetrie zwischen dem Bundesgetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 und dem Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzie- rung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer herzustellen. Mit Buchstabe a und b wird diese Verbindung erreicht. 3ter: Dieser Absatz präzisiert, dass die durch die Erhöhung des MWST-Satzes er- folgten Einnahmen einzig für die Finanzierung der Alters- und Hinterlassenenversi- cherung bestimmt sind. Die neuen Einnahmen werden nicht mehr explizit das Ziel haben, die demografisch bedingte Mehrbelastung der AHV zu decken.

Änderung des ZGB

Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2, 2a (neu) und 14

Ziff. 2 und 2a: Artikel 89a Absatz 6 zählt jene Bestimmungen des BVG auf, die auch für Vorsorgeeinrichtungen gelten, die ausschliesslich in der überobligatorischen Vorsorge tätig sind. Der im Verlauf der 1. BVG-Revision eingefügte aktuelle Wortlaut von Ziffer 2 ist hinfällig, da die darin erwähnte Regelung der "zusätzlichen Einkäufe für den Vorbe- zug der Altersleistung", die in der 11. AHV-Revision enthalten war, nicht in Kraft getreten ist. Hingegen muss für eine neue, in der aktuellen Revision eingefügte Bestimmung des BVG das Anwendungsgebiet ausgedehnt werden: In der beruflichen Vorsorge wird neu ein flexibler Rentenbezug mit einem im Ge- setz festgelegten Mindestalter für den Anspruch auf Altersleistungen eingeführt. Damit dieses Modell auch ausserhalb der obligatorischen beruflichen Vorsorge Geltung hat, muss der Anwendungsbereich von Artikel 13 Absatz 2 und Artikel 13a

148

VE-BVG auch auf Einrichtungen, die ausschliesslich den überobligatorischen Be- reich versichern, ausgedehnt werden. Diese Bestimmungen beziehen sich jedoch nur auf Vorsorgeeinrichtungen, die in ihren Reglementen einen Anspruch auf Altersleistungen vorsehen. Patronale Fonds beispielsweise sind davon nicht betroffen. Ziff. 14: Damit die Bestimmung in Bezug auf die Berechnung der Risikobeiträge bei Tod und Invalidität nach kollektiven Grundsätzen auch für Vorsorgeeinrichtungen gilt, die ausschliesslich im überobligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge tätig sind, muss Artikel 65 Absatz 2bis VE-BVG in die Aufzählung von Artikel 89a Absatz 6 aufgenommen werden.

Änderung des MWSTG

Art. 25 Abs. 1, Abs. 2 Einleitungssatz und Abs. 4 erster Satz

Basierend auf der Rechtsetzungskompetenz in Artikel 130 Absatz 3bis BV werden die Mehrwertsteuersätze um einen Prozentpunkt angehoben, um die Finanzierung der AHV sicherzustellen. Die Erhöhung betrifft alle drei Steuersätze: Den Normal- satz, den reduzierten Satz für die Güter des täglichen Bedarfs sowie den Sondersatz auf Beherbergungsleistungen. Die Erhöhung kann proportional (unter Wahrung des Verhältnisses zwischen den Sätzen) oder linear (Erhöhung aller Sätze um gleichviele Punkte) vorgenommen werden. Im Falle einer proportionalen Erhöhung kommen folgende Steuersätze zur Anwendung: 8,6 Prozent beim Normalsatz, 2,7 Prozent beim reduzierten Satz und 4 Prozent beim Sondersatz. Bei einer linearen Erhöhung betragen die Sätze 8,6 Prozent für den Normalsatz, 3,4 Prozent für den reduzierten Satz und 4,6 Prozent beim Sondersatz.

Art. 28 Abs. 2

Steuerpflichtige Bezüger von Erzeugnissen nicht steuerpflichtiger Urproduzenten (Landwirtschaft, Viehzucht u.ä.) dürfen einen Anteil des Rechnungsbetrages als Vorsteuer abziehen. Eine Erhöhung der Mehrwertsteuersätze bedingt eine Anpas- sung dieses Prozentanteils, den die steuerpflichtigen Käufer beim Bezug von Urpro- dukten bei nicht steuerpflichtigen Urproduzenten auf dem Rechnungsbetrag abzie- hen können: Bei einer proportionalen Erhöhung ist eine Anpassung auf 2,9 Prozent, bei einer linearen Erhöhung auf 3,1 Prozent nötig.

Art. 37 Abs. 1

Steuerpflichtige Personen, deren Jahresumsatz und Steuerschuld pro Jahr gesetzlich festgelegte Werte nicht überschreiten, können per Saldosteuersatz abrechnen. Die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze bedingt eine entsprechende Anpassung der Umsatzlimite und der Steuerschuldlimite für die Anwendung der Saldosteuersatzme- thode. Bei beiden Varianten (proportionale oder lineare Erhöhung) beträgt die Um- satzlimite neu 5,05 Millionen Franken und die Steuerschuldlimite 113 000 Franken.

149

Art. 55 Steuersätze

Vgl. Erläuterungen zu Artikel 25 Absatz 1, Absatz 2 Einleitungssatz und Absatz 4 erster Satz MWSTG.

Bundesgesetz über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV (neu) Die Änderung des Bundesbeschlusses vom 20. März 1998 über die Erhöhung der Mehrwertsteuer zugunsten von AHV/IV (SR 641.203; nachfolgend Bundesbe- schluss) ist eine Totalrevision. Seit der Totalrevision der Bundesverfassung vom 18. April 1999 ist die Form des Bundesbeschlusses für rechtsetzende Bestimmungen nicht mehr vorgesehen. Aus diesem Grund muss ein neues Bundesgesetz erlassen werden. Art. 1

In materieller Hinsicht ist dieser Artikel identisch mit Artikel 1 des geltenden Bun- desbeschlusses. Einzig die Verweise auf die Artikel der Bundesverfassung betref- fend die Mehrwertsteuersätze wurden angepasst, weil diese anlässlich der Totalrevi- sion der Bundesverfassung geändert wurden. Art. 2 Abs. 2.

Mit Ausnahme der Absätze 2 und 4 ersetzt dieser Artikel Artikel 2 des geltenden Bundesbeschlusses. Abs. 2: Die vorgenommene Änderung von Absatz 2 ist eine Folge der Teilentflech- tung der Zahlungsflüsse vom Bundeshaushalt an die AHV/IV; der Beitrag des Bun- des an die AHV-Ausgaben sinkt von 19,55 Prozent auf 10 Prozent. Der durch die am 1. Januar 1999 in Kraft getretene Anhebung der MWST zugunsten der AHV generierte Ertragsanteil soll dem Beitragsanteil des Bundes an den AHV-Ausgaben in der Höhe von 10 Prozent entsprechen. Zudem wird die Verwendung der missver- ständlichen Formulierung „Rückstellung“ vermieden. Abs. 4: Die Präzisierung ist nunmehr notwendig, weil der Ausgleichsfonds der AHV seit dem 1. Januar 2011 von jenem der IV losgelöst ist.

Art. 3

Da es sich um eine Totalrevision handelt, wird der geltende Bundesbeschluss aufge- hoben.

Änderung des AHVG

Art. 1a - 1d

Artikel 1a ist mit jeder Gesetzesrevision umfassender geworden. Aktuell sind in einem einzigen Artikel die Voraussetzungen für die obligatorische Versicherungsun-

150

terstellung, deren Ausnahmen sowie die Weiterführungs- und die Beitrittsversiche- rung enthalten. Um das Verständnis der Unterstellungsregeln zu verbessern, ist eine systematische Neuordnung notwendig. Neu werden die verschiedenen Grundsätze je in einem separaten Artikel geregelt; der bisherige Regelungsgehalt von Artikel 1a wird wie folgt aufgegliedert: − Artikel 1a Obligatorische Versicherung − Artikel 1b Ausnahmen von der obligatorischen Versicherung − Artikel 1c Weiterführungsversicherung − Artikel 1d Beitrittsversichrung

Art. 1a

Der neue Artikel 1a definiert den Kreis von Personen, welche obligatorisch versi- chert sind und übernimmt damit vom Grundsatz her den Regelungsgehalt der bishe- rigen Absätze 1 und 1bis von Artikel 1a. Inhaltlich werden aber gleichzeitig gewisse Änderungen vorgesehen: Bst. a: Aufgrund des Wohnsitzes sollen nur noch Personen in der AHV versichert sein, die weder in der Schweiz noch in einem anderen Staat erwerbstätig sind. Per- sonen mit Wohnsitz in der Schweiz, welche in einem Nichtvertragsstaat arbeiten, sollen nicht mehr obligatorisch in der Schweiz versichert sein. Damit wird der heutigen wirtschaftlichen Realität und dem im internationalen Verhältnis in der Regel geltenden Erwerbsortsprinzip Rechnung getragen (vgl. alle bestehenden Sozialversicherungsabkommen und die Freizügigkeitsabkommen mit der EU und EFTA) sowie eine allfällige Doppelbelastung bei der Beitragspflicht vermieden. Zudem wissen viele in einem Nichtvertragsstaat Erwerbstätige gar nicht, dass sie (auch) in der AHV versichert sind und melden sich nicht bei der für sie zuständigen Ausgleichskasse am Wohnsitz. Diese kann von sich aus keine Erwerbstätigkeit im Ausland feststellen und nur Personen erfassen, welche ihre Erwerbstätigkeit in einem Nichtvertragsstaat melden. Einzig für nach dem Aufwand besteuerte Personen erhalten die Ausgleichskassen eine Steuermeldung. Diese Personen sind jedoch meist gar nicht der AHV unterstellt, sondern aufgrund des Freizügigkeitsabkom- mens mit der EU resp. der EFTA oder von Sozialversicherungsabkommen im jewei- ligen Vertragsstaat versichert. Bst. b: Diese Bestimmung entspricht vollständig der heutigen Regelung. Bst. c: In der bisherigen Fassung von Buchstabe c Ziffer 1 regelt die Bestimmung die obligatorische Versicherung von Schweizer Bürgern im Ausland im Dienste der Eidgenossenschaft. Der Begriff „Eidgenossenschaft“ wird durch den moderneren Begriff „Bund“ ersetzt, welcher seit einiger Zeit in der Gesetzgebung verwendet wird. Dies hat jedoch keine materielle Änderung zur Folge. Neu sind die vorgenann- ten Personen nur noch dann obligatorisch in der AHV versichert, wenn sie gemäss den Regeln des Völkerrechts (insbesondere den Wiener Übereinkommen über dip- lomatische [SR 0.191.01] und konsularische [0.191.02] Beziehungen) von den Rechtsvorschriften des Erwerbsortes aufgrund von Vorrechten und Immunitäten ausgenommen sind. Der Personenkreis wird einerseits auf Personen reduziert, wel- che sich aufgrund ihrer offiziellen Tätigkeit für den Bund im Ausland nicht obligato- risch versichern können und deshalb auf eine Versicherung in der AHV angewiesen sind. Andererseits wird der Anwendungsbereich der Bestimmung geöffnet, indem

151

nicht nur Schweizer Bürgerinnen und Bürger, sondern auch Staatsangehörige der EU und EFTA in der AHV obligatorisch versichert sein sollen. Dabei wird dem Um- stand Rechnung getragen, dass immer mehr auf Fachspezialisten aus dem EU- /EFTA-Raum zurückgegriffen wird und heute auch ausländische Staatsangehörige im Dienste der Eidgenossenschaft Vorrechte und Immunitäten erhalten. Die heutige Regelung, derzufolge Schweizer Bürger im Dienste privater, vom Bund namhaft subventionierter Hilfsorganisationen nach Artikel 11 des Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und hu- manitäre Hilfe obligatorisch in der AHV versichert sind (bisheriger Art. 1a Abs. 1 Bst. c Ziff. 3), hat sich nicht bewährt und wird aufgehoben. Unter diese Regelung fallen Organisationen, die unter regelmässiger vertraglicher Bindung durch einen Programmvertrag mit der DEZA stehen. Die Programmverträge werden alle vier Jahre neu ausgehandelt. Zwar werden sie in der Regel erneuert, jedoch nicht alle. Dies hat zur Folge, dass die Kontinuität der Versicherung in der AHV nicht gewähr- leistet werden kann, was zu Rechtsunsicherheit führt. Zudem hat die Regelung zu einer Ungleichbehandlung unter den Mitarbeitenden der Hilfsorganisationen geführt, da nur Schweizer Bürgerinnen und Bürger versichert werden können, nicht hingegen ausländische Staatsangehörige, welche von den Organisationen immer öfters rekru- tiert werden. Beanstandet wurde auch immer wieder, dass – gerade in Anbetracht der nicht ganz klaren Kriterien – nicht alle Arbeitgebenden gleich behandelt werden. Die Hilfsorganisationen sind überdies heute professionelle Unternehmen, welche in der Lage sind, ihre Mitarbeitenden privat genügend zu versichern. Die Bestimmung wird deshalb aufgehoben. Mitarbeitende von Hilfsorganisationen haben jedoch unabhängig von ihrer Staatsan- gehörigkeit die Möglichkeit, sich in der AHV weiter zu versichern, wenn sie einen genügenden Bezug zur Schweiz aufweisen (dreijährige Vorversicherungszeit in der AHV, vgl. neuen Art. 1c AHVG). Bst. d: Die Familienangehörigen ohne Erwerbstätigkeit, welche die gemäss Buchsta- be c versicherten Personen ins Ausland begleiten oder im Ausland geboren werden, sind auf Grund ihrer eigenen Vorrechte und Immunitäten im Ausland nicht versi- chert, weshalb sie ebenfalls in den obligatorischen Versicherungsschutz der AHV aufzunehmen sind. Unter bisherigem Recht war die Beitrittsversicherung nach Artikel 1a Absatz 4 Buchstabe c vorgesehen. Bst. e: Die Bestimmung entspricht weitgehend der heutigen Regelung in Artikel 1a Absatz 1 Buchstabe c Ziffer 2.

Art. 1b

Der neue Artikel 1b übernimmt die Ausnahmen von der obligatorischen Versiche- rung im Sinne des bisherigen Artikels 1a Absatz 2, nimmt dabei aber Anpassungen vor, welche der Entwicklung der letzten Jahre Rechnung tragen. Überholt ist die im bisherigen Artikel 1a Absatz 2 Buchstabe b verankerte Ausnahme für Personen, die einer ausländischen Alters- und Hinterlassenenversicherung angehören und denen deswegen eine unzumutbare Doppelbelastung droht: Die Schweiz hat zahlreiche Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen und konnte damit die Fälle reduzie- ren, in denen eine Person gleichzeitig in zwei oder mehr Staaten obligatorisch versi- chert ist. Ausserdem wird mit der Streichung des Wohnsitzes als Kriterium für die obligatorische Versicherung in der Schweiz (vgl. neuer Art. 1a Bst. a) und der

152

Aufhebung der obligatorischen Versicherung für Schweizer Bürger im Dienste von privaten Hilfsorganisationen (vgl. neuer Art. 1a Bst. c) das Ausnahmekriterium der unzumutbaren Doppelbelastung gegenstandslos. Bst. a: Die Bestimmung betrifft ausländische Staatsangehörige mit Vorrechten und Immunitäten gemäss Gaststaatsgesetz (SR 192.12). Heute ist für diese Personen eine vollumfängliche Ausnahme vom Obligatorium in Artikel 1a Absatz 2 Buchstabe a vorgesehen. Die Neuregelung beschränkt die Ausnahme auf die Tätigkeit in offiziel- ler Mission und regelt gleichzeitig neu den Status der Familienangehörigen. Der Wandel der Zeit hat nämlich dazu geführt, dass Personen mit Vorrechten und Im- munitäten bisweilen auch einer Nebenerwerbstätigkeit nachgehen (z.B. Lehrauftrag an einer Universität) und die begleitenden Familienangehörigen, namentlich die Ehegatten, im Gaststaat eine Erwerbstätigkeit aufnehmen. In der Praxis wurde dieser Entwicklung bereits Rechnung getragen und hat ihren Niederschlag in der Verord- nung zum Gaststaatsgesetz (Art. 21 Abs. 4 und Art. 22 Abs. 4 V-GSG; SR 192.121) gefunden, welche vorsieht, dass für diese Tätigkeiten keinerlei Vorrechte oder Immunitäten bestehen, was unter anderem zur Unterstellung unter das Schweizer Sozialversicherungsrecht führt. Voraussetzung für die Aufnahme einer Erwerbstä- tigkeit ist eine entsprechende Bewilligung des EDA. Die Ausnahme vom Obligatorium gilt – vorbehältlich anderslautender vorrangiger internationaler Regelungen – nicht generell, sondern wird auf diejenigen Tätigkei- ten, welche in offizieller Eigenschaft für einen institutionellen Begünstigten ausge- übt werden, beschränkt. Dies steht im Einklang mit dem Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (SR 0.191.01; Art. 33) und dem Wiener Überein- kommen über konsularische Beziehungen (SR 0.191.02; Art. 48), welche die Be- freiung vom System der sozialen Sicherheit im Empfangsstaat nur in Bezug auf die Dienste für den Entsendestaat vorsehen. Über Einkommen aus Nebenerwerbstätig- keiten ist deshalb grundsätzlich beitragsrechtlich abzurechnen. Neu präzisiert wird, dass die begleitenden Familienangehörigen nur dann von der Versicherung ausgenommen sind, wenn sie keine Erwerbstätigkeit ausüben. Bst. b: Die von der Ausnahmeregelung betroffene Personenkategorie entspricht vollumfänglich derjenigen, welche das bisherige Recht in Artikel 1a Absatz 2 Buch- stabe c definiert. Auf eine Kompetenznorm betreffend die generelle Regelung der Einzelheiten wird an dieser Stelle verzichtet, da hierfür die allgemeine Kompetenznorm gemäss Arti- kel 154 Absatz 2 ausreicht.

Art. 1c

Abs. 1 und 2: Die Weiterführungsversicherung ist bisher in Artikel 1a Absatz 3 geregelt und eröffnet - unter der Voraussetzung einer fünfjährigen Vorversiche- rungszeit - zwei verschiedenen Kategorien von Personen die Möglichkeit der Wei- terversicherung, nämlich: − den im Ausland tätigen Angestellten eines Arbeitgebers mit Sitz in der Schweiz, sofern der Arbeitgeber damit einverstanden ist (Bst. a); − den nichterwerbstätigen Studierenden, die ihren Wohnsitz in der Schweiz aufgeben, um im Ausland einer Ausbildung nachzugehen, bei einer Alters- grenze von 30 Jahren (Bst. b).

153

Diese Regelung wird im neuen Artikel 1c nur teilweise übernommen: gänzlich fallen gelassen wird die Weiterversicherungsmöglichkeit für im Ausland wohnhafte Stu- dierende. Denn seit Einführung dieser Versicherungsmöglichkeit im Jahr 2001 wurde sie kaum genutzt (zwölf Anmeldungen zwischen 2001 und 2013 und noch neun aktive Versicherte im ersten Quartal 2013). Da Studierende, die sich ins Aus- land begeben, in der Regel in Anwendung von Artikel 23 Absatz 1 ZGB ihren Wohnsitz in der Schweiz beibehalten (Aufenthalt zum Zweck der Ausbildung be- gründet keinen Wohnsitz) und ein grosser Teil der Studenten im Ausland erwerbstä- tig ist, womit sie die Voraussetzungen für die Weiterführung nicht mehr erfüllen, hat diese Bestimmung praktisch keinen Anwendungsbereich mehr. Die heute bestehende Weiterversicherungsmöglichkeit für die im Ausland tätigen Angestellten von Arbeitgebern mit Sitz in der Schweiz soll mit dem neuen Artikel 1c Absatz 1 Buchstabe a nicht nur beibehalten, sondern - über die Verkürzung der geforderten Vorversicherungszeit auf drei Jahre - erweitert werden. Darüber hinaus wird mit dem neuen Artikel 1c Absatz 1 die Weiterversicherungs- möglichkeit für zwei zusätzliche Personengruppen, welche sich bisher obligatorisch bzw. über einen Beitritt versichern konnten, geöffnet: − mit Buchstabe b bekommen Personen, welche aufgrund der Änderung des bisherigen Artikels 1a Absatz 1 Buchstabe a nicht mehr wohnsitzbedingt obligatorisch versichert sind, die Möglichkeit zur Weiterversicherung. Denn der Wohnsitz ist nur noch dann Anknüpfungspunkt für die obligato- rische Versicherung, wenn weltweit keine Erwerbstätigkeit ausgeübt wird. Der Grund, weshalb die obligatorische Versicherung trotz schweizeri- schem Wohnsitz wegfällt, kann neu nicht nur (wie bisher) in einer zwi- schenstaatlichen Vereinbarung liegen, sondern generell darin, dass im Aus- land einer Erwerbstätigkeit nachgegangen wird. Der Anwendungsbereich ist deshalb auf alle Fälle auszudehnen, in welchen aufgrund einer ausländi- schen Erwerbstätigkeit keine obligatorische Versicherung in der Schweiz besteht. Im Zuge der Vereinheitlichung der weiterführenden Versicherun- gen wird die bisherige Beitrittsversicherung in eine Weiterführungsversi- cherung mit dreijähriger Vorversicherungsdauer umgewandelt. − mit Buchstabe c werden Personen erfasst, welche selber nicht erwerbstätig sind, aber ihren erwerbstätigen Ehegatten, welcher für einen Schweizer Arbeitgeber im Ausland tätig ist, ins Ausland begleiten. Bisher konnten sich solche Begleitpersonen für eine Beitrittsversicherung nach Artikel 1a Absatz 4 Buchstabe c entscheiden. Die bisherige Beitrittsversicherung für nichterwerbstätige Ehegatten wird in eine Weiterführungsversicherung mit dreijähriger Vorversicherungsdauer umgewandelt. Mit dieser Änderung wird in den Fällen, in welcher der eine Ehegatte für einen Schweizer Ar- beitgebenden im Ausland tätig ist, eine Gleichbehandlung unter den Ehe- gatten geschaffen, indem neu beide eine Vorversicherungsdauer zu erfüllen haben. Ferner wird neu auf Gesetzesstufe präzisiert, dass die Person ihren erwerbstätigen Ehegatten ins Ausland begleiten muss, was bisher nur auf Verordnungsstufe geregelt war. Abs. 3: Zur Regelung der Einzelheiten braucht es - wie für die bisherigen Weiterver- sicherungsmöglichkeiten (vgl. bisheriger Art. 1a Abs. 5) - eine Kompetenz des Bundesrates.

154

Art. 1d

Die bisherige Beitrittsversicherung enthält drei unterschiedliche Sachverhalte in den bisherigen Artikel 1a Absatz 4 Buchstaben a-c. Die Fälle nach den bisherigen Buch- staben a und c werden im Wesentlichen durch die Neuregelung der Weiterversiche- rung im Sinne von Artikel 1c Absatz 1 Buchstabe b bzw. c behandelt. Im neuen Artikel 1d unverändert aufrechterhalten bleibt die Beitrittsversicherung, wie sie im heutigen Artikel 1a Absatz 4 Buchstabe b vorgesehen ist. Die Beitritts- versicherung zielt auf Schweizer Angestellte ab, welche bei besonders begünstigten Institutionen - wie zum Beispiel der WTO - arbeiten. Eine diesbezügliche Kompe- tenznorm erübrigt sich, da die Modalitäten in den Briefwechseln zu den Sitzabkom- men geregelt sind.

Art. 2 Abs. 1bis und Abs.5bis Abs. 1bis: Bisher ist, aufgrund der Vorversicherungsdauer von fünf Jahren, eine freiwillige Versicherung nur für Kinder möglich, welche das 5. Altersjahr bereits erreicht haben. Der Invaliditätsfall ist jedoch auch für nicht freiwillig versicherte Kinder im Rahmen von Artikel 9 Absatz 2 IVG (Eingliederungsmassnahmen) ge- deckt. Die fehlende Versicherungsmöglichkeit kann hingegen ab Erreichen des Mündigkeitsalters Folgen zeitigen. Zum einen können die Kinder bei erneuter Wohnsitznahme in der Schweiz grundsätzlich keinen Anspruch auf eine ausseror- dentliche Invalidenrente begründen. Zum anderen können sie keine Beiträge entrich- ten, um bei späterer Rückkehr in die Schweiz Beitragslücken zu vermeiden. Das Bundesgericht hatte sich mit dieser Problematik bereits zu befassen (BGE 136 V 161) und stellte fest, dass es Sache des Gesetzgebers sei, eine andere Regelung zu treffen. Aus Gleichbehandlungsgründen werden Kinder, die ihre Eltern ins Ausland beglei- ten oder erst im Ausland geboren werden, neu automatisch in der freiwilligen Versi- cherung versichert. Ein Antrag ist nicht nötig. Voraussetzung ist, dass mindestens ein Elternteil gemäss Artikel 1c Absatz 1 Buchstabe a oder aufgrund einer zwi- schenstaatlichen Vereinbarung (Entsendung) obligatorisch oder gemäss Artikel 2 Absatz 1 freiwillig in der AHV versichert ist. Die Versicherung über die Eltern bzw. einen Elternteil endet bei deren bzw. dessen Rücktritt, mit der Rückkehr in die Schweiz oder ansonsten spätestens im Zeitpunkt, in welchem das Kind gemäss Artikel 3 selber beitragspflichtig wird (bei Erwerbstätigkeit ab Erreichen des 18. Lebensjahrs, sonst nach Vollendung des 20. Lebensjahrs). Verbleibt das inzwischen erwachsene Kind nach diesem Zeitpunkt im Ausland und wünscht weiterhin eine Versicherung in der AHV, kann es unter Beachtung der üblichen Voraussetzungen selber der freiwilligen Versicherung beitreten. Sofern diesfalls die Beitrittsfrist eingehalten wird, ist aufgrund der vorgängigen automati- schen Versicherung auch das Kriterium der Vorversicherungsdauer erfüllt. Abs. 5bis: Die Päpstliche Schweizergarde wird direkt vom Papst eingestellt. Sie ist kein ausländisches Armeekorps im Sinne des Militärstrafgesetzes, sondern ein einfaches Polizeikorps. Somit bedarf der Dienst bei der Schweizergarde nicht der Zustimmung des Bundesrates. Die minimale Dienstdauer in der Schweizergarde beträgt 25 Monate. Gemäss statistischen Angaben verbleiben 80 Prozent der Gardis- ten weniger als 3 Jahre im Vatikan. Jährlich werden 30 bis 35 neue Gardisten einge-

155

stellt und die gleiche Anzahl Gardisten quittiert den Dienst. Die Schweizergarde zählt ungefähr 130 Gardisten. Die Schweizergardisten sind für die Risiken Alter, Tod und Invalidität beim Fondo Pensioni des Vatikans versichert und leisten Beiträge, welche 9,9 Prozent ihres Lohnes ausmachen (der Arbeitgeber bezahlt Beiträge in der Höhe von 8,35 %). Anspruch auf eine Altersrente des Fondo Pensioni besteht erst nach einer minimalen Beitragsdauer von 15 Jahren, für den Anspruch auf eine Hinterlassenen- oder Invali- denrente ist eine Mindestbeitragsdauer von 5 Jahren erforderlich. Die Gardisten entrichten überdies Beiträge von 2 Prozent ihrer Bezüge für Versicherungsleistungen im Krankheitsfall, verfügen hingegen weder über eine Versicherungsdeckung bei Arbeitslosigkeit noch erhalten sie Familienzulagen. Da die Gardisten im Vatikan wohnen, dort ihre Tätigkeit ausüben und nicht im Dienste des Bundes stehen, sind sie nicht in der obligatorischen AHV/IV versichert. Sie können jedoch der freiwilligen AHV/IV-Versicherung beitreten. Da die Gardis- ten regelmässig nur über bescheidene finanzielle Mittel verfügen, ist die freiwillige Versicherung für sie nebst den im Vatikanstaat zu entrichtenden Sozialversiche- rungsbeiträgen oftmals sehr belastend. Die Schweizergarde geniesst ein internationa- les Renommee, vermittelt dem Ausland ein positives Image der Schweiz und ist mit dieser sehr eng verbunden. Es ist deshalb wichtig, dass die Gardisten ohne grosse finanzielle Belastung der freiwilligen AHV/IV-Versicherung angehören und dem Papst weiterhin dienen können. Sie sollen nicht befürchten müssen, dass ihre Lan- desabwesenheit einen ungünstigen Einfluss auf ihre Rentenanwartschaften zeitigt und sollen auch im Invaliditätsfall über eine Rentendeckung verfügen. Um ihre Beitragslast zu verringern – was allerdings auch zu einer Kürzung der künftigen Altersrente und einer allfälligen Rente bei Tod oder Invalidität führen kann – werden die Gardisten inskünftig als Nichterwerbstätige qualifiziert. Die Änderung gilt für alle Gardisten, die beim Inkrafttreten der Revision Dienst in der Schweizergarde leisten und die bereits der freiwilligen AHV/IV-Versicherung angeschlossen sind. Die Statusänderung wird automatisch von der Schweizerische Ausgleichskasse vorgenommen werden. Beim Inkrafttreten der freiwilligen AHV/IV-Versicherung nicht angeschlossene Gardisten, bei denen die Beitrittsfrist von einem Jahr bereits abgelaufen ist, wird keine neue Frist gewährt, womit sie nicht über eine neue Möglichkeit verfügen, der freiwilligen AHV/IV-Versicherung beizu- treten.

Art. 3 Abs. 1

Wie bis anhin regelt Artikel 3 die Beitragspflicht der Versicherten. Absatz 1 über- nimmt die bisherige Regelung der Beitragspflicht der Erwerbstätigen unverändert. Die Dauer der Beitragspflicht der Nichterwerbstätigen wird in einem neuen Absatz 1bis getrennt geregelt. Während diese Kategorie der Versicherten bisher bis zum Erreichen des ordentlichen Rentenalters (Frauen 64 und Männer 65) beitragspflich- tig war, soll die Beitragspflicht der Nichterwerbstätigen prinzipiell bis zum Errei- chen des Referenzalters von 65 für beide Geschlechter gelten (lit. a). Da das Refe- renzalter für Frauen gemäss den Schlussbestimmungen schrittweise angehoben wird, kommt es auch zu einer schrittweisen Verlängerung der Beitragspflicht für Frauen der Übergangsgeneration (vgl. dazu Schlussbestimmungen). Macht jedoch eine versicherte Person von der Möglichkeit des Vorbezuges einer ganzen Altersrente

156

Gebrauch, soll sie nicht mehr als nichterwerbstätige Person beitragspflichtig sein (Bst. b). Das bedeutet, dass sie - falls sie weiterhin einer Erwerbstätigkeit nachgeht - zwar weiterhin Beiträge aufgrund des Erwerbseinkommens bezahlt. Sie kann aber nicht mehr verpflichtet werden, gestützt auf eine Vergleichsrechnung nach Artikel

10 Absatz 1 AHVG in Verbindung mit Artikel 28bis AHVV ihre Beitragspflicht als

nichterwerbstätige Person zu erfüllen. Wer jedoch nur einen Teil der Rente vorbe- zieht, unterliegt der generellen Beitragspflicht - sei es als erwerbstätige oder als nichterwerbstätige Person - weiterhin nach den allgemeinen Regeln.

Art. 4

Artikel 4 enthält heute zwei Absätze. Im ersten Absatz wird der Grundsatz der Beitragsbemessung in Prozenten des Einkommens festgeschrieben, während der zweite Absatz definiert, in welchem Umfang der Bundesrat Ausnahmen vorsehen kann. Diese Ausnahmen betreffen einerseits Erwerbseinkommen für im Ausland ausgeübte Tätigkeiten und andererseits den Rentnerfreibetrag. Beide Ausnahmen sollen aufgehoben werden, so dass im neuen Artikel 4 einzig noch der Regelungsge- halt des bisherigen Absatz 1 verbleiben soll. Das Wegfallen der Ausnahme gemäss heutigem Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a, wonach auf Erwerbseinkommen für im Ausland ausgeübte Tätigkeiten keine AHV- Beiträge erhoben werden müssen, ist eine Konsequenz der Neuregelung bei der Versicherungsunterstellung. Zur Abschaffung des heute gestützt auf Artikel 4 Ab- satz 2 Buchstabe b geltenden Rentnerfreibetrages kann vollumfänglich auf die Darlegungen in Ziffer 2.1.3.6 (Berücksichtigung der nach dem Referenzalter bezahl- ten Beiträge und Aufhebung des Freibetrages der AHV) verwiesen werden.

Art. 5 Abs. 3 Bst. b

Artikel 5 enthält die Beitragsregelung für Unselbstständigerwerbende und regelt in Absatz 3 den Spezialfall der mitarbeitenden Familienmitglieder. Buchstabe b betrifft die mitarbeitenden Familienmitglieder nach Erreichen des Rentenalters. Aufgrund der Anhebung des Rentenalters für die Frauen, ist in dieser Bestimmung die Alters- limite einheitlich bei 65 Jahren anzusetzen.

Art. 8

Artikel 8 enthält die zentralen Regeln für die Beitragszahlungen der Selbstständig- erwerbenden. Abs. 1: In der bisherigen Fassung enthält Absatz 1 zwei Beitragsprivilegien für die Selbstständigerwerbenden, nämlich einerseits die Festlegung des Beitragssatzes für Selbstständigerwerbende von grundsätzlich 7,8 Prozent, andererseits die sogenannte sinkende Beitragsskala, mit welcher Einkommen innerhalb einer bestimmten Band- breite zusätzlich mit einem bis auf 4,2 Prozent fallenden Beitragssatz begünstigt werden. Beide Privilegien sollen nun abgeschafft werden (vgl. Ziff. 2.4.2.1 Anglei- chung des Beitragssatzes und Ziff. 2.4.2.2 Aufhebung der sinkenden Skala). Damit erübrigt sich auch die bisher im Rahmen der stufenweisen degressiven Beitragsskala aus technischen Gründen notwendige Abrundungsregelung. Die vorgeschlagene Neuregelung von Absatz 1 umfasst daher nur noch die Festsetzung eines Beitrags- satzes von 8,4 Prozent, wie er insgesamt auch auf den Löhnen der Unselbstständig-

157

erwebenden zur Anwendung kommt. Die bisher zwecks Vermeidung von Beitrags- lücken im zweiten Absatz von Artikel 8 vorgesehene Erhebung eines Mindestbei- trags soll zusätzlich im neuen Absatz 1 integriert werden. Abs. 2: Der neu formulierte Absatz 2 übernimmt eine bereits heute geltende Aus- nahmeregelung. Dabei geht es darum, nur im Nebenerwerb tätige Selbstständiger- werbende von der Entrichtung des Mindestbeitrags zu befreien, sofern sie bereits aufgrund ihrer unselbstständigen Erwerbstätigkeit ausreichend Beiträge entrichtet haben. Sie sollen auf dem Erwerb als Selbstständige aber den angepassten Beitrags- satz von 8,4 Prozent bezahlen.

Art. 9 Abs. 2 und 2bis Für die Berechnung des beitragspflichtigen Einkommens bei Selbstständigerwer- benden sieht das Gesetz in Artikel 9 Absatz 2 einen Katalog von Abzügen vom rohen Einkommen vor. Der bisherige Wortlaut ist weitgehend dem Vorgängererlass des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11), nämlich dem Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt, Art. 22 Abs. 1) entlehnt. Um Kohärenz zur aktuellen Steuergesetzgebung (Art. 27 Abs. 1 und 2 DBG) zu schaffen, wird deren Terminologie übernommen. Dies rechtfertigt sich schon deshalb, weil die AHV für die Ermittlung des Einkommens aus selbst- ständiger Erwerbstätigkeit auf die Steuergesetzgebung (Art. 9 Abs. 3 AHVG) zu- rückgreift. Die Anpassungen sind primär formeller Natur und haben praktisch keine finanziellen Folgen. Neu wird in Übereinstimmung mit dem DBG im Einleitungssatz von Absatz 2 hinzugefügt, dass die „geschäfts- oder berufsmässig begründeten Kosten“ vom Roheinkommen abgezogen werden. Die anschliessende Ergänzung, was "insbeson- dere" zu den Abzügen gehört, verdeutlicht, dass die Aufzählung nicht abschliessend ist. Der heutige Schlusssatz von Absatz 2, welcher den Bundesrat befugt, weitere Abzüge vom rohen Einkommen zuzulassen, wird gestrichen. In der Vergangenheit wurden nach und nach alle auf Verordnungsstufe normierten Abzüge wieder aufge- hoben. So wegen Gegenstandslosigkeit die Kriegsgewinnsteuern auf den 1. Januar

1973. Die ab 1987 zum Abzug zugelassenen persönlichen Einlagen in Einrichtungen

der beruflichen Vorsorge wurden im Zuge der 10. AHV-Revision der Übersichtlich- keit halber und mit der Begründung, alle anderen Abzüge seien im AHVG aufge- zählt, ins Gesetz überführt (BBl 1990 II 1 S. 81). Der Bundesrat hat ferner in den letzten 25 Jahren von seiner Befugnis, weitere Abzüge vom rohen Einkommen zuzulassen, keinen Gebrauch gemacht hat. Hinzu kommt, dass in der AHV nur geschäfts- oder berufsmässig begründete Abzüge zugelassen werden sollen. Die aktuelle Kompetenz des Bundesrats geht klar darüber hinaus. Wegen der Harmoni- sierung des Begriffs des Einkommens aus selbstständiger Erwerbstätigkeit im AHV- und im Bundessteuerrecht (vgl. BGE 134 V 253) sollen eventuelle andere als ge- schäfts- oder berufsmässig begründete Abzüge nur im Gleichschritt mit solchen auf Steuerseite eingeführt werden. Weil dafür eine Änderung des DBG erforderlich ist, kann bei Bedarf gleichzeitig auch das AHVG geändert werden. In Anbetracht all dessen wird auf diese Delegationsnorm verzichtet. Im Übrigen erklären sich die Änderungen am Aufzählungskatalog wie folgt: Bst a: Die aktuelle Erwähnung der Gewinnungskosten an dieser Stelle ist obsolet. Im Zuge der Anpassungen an die aktuelle steuerrechtliche Terminologie sind sie neu in der Einleitung von Absatz 2 enthalten.

158

Aufgrund der mit der Reform verfolgten Anpassung ans Bundessteuerrecht wird die Aufzählung der geschäfts- und berufsmässig begründeten Kosten um den Abzug der Zinsen auf Geschäftsschulden ergänzt (analog zu Art. 27 Abs. 2 Bst. d DBG). Ob- wohl der neu in der Einleitung von Artikel 9 Absatz 2 verwendete Begriff der ge- schäfts- oder berufsmässig begründeten Kosten die Gewinnungskosten und damit auch die Zinsen auf Geschäftsschulden umfasst, werden letztere analog zu Artikel

27 Absatz 2 DBG als separater Buchstabe erwähnt. Eine materielle Änderung wird

damit nicht herbeigeführt. Im Gegensatz zum Steuerrecht sind bereits heute AHV- rechtlich Zinsen, welche auf Einkünften aus zu Geschäftsvermögen erklärten Betei- ligungen nach Artikel 18 Absatz 2 DBG in Verbindung mit Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe d DBG beruhen, nicht abziehbar, da es sich um sogenanntes gewillkürtes Geschäftsvermögen handelt. Die Regelung findet sich heute in Artikel 17 AHVV. Da diesbezüglich keine Analogie zum Steuerrecht besteht, ist dies im Gesetz explizit festzuhalten. Bst. b: Der aktuelle Wortlaut („geschäftsmässig begründeten Abschreibungen und Rückstellungen“) entspricht noch dem früheren BdBSt. Dieser wird neu an die geltende Terminologie des DBG angepasst und übernimmt auch dessen Verweise. Bst. c: Bei Buchstabe c geht es um den Abzug von Geschäftsverlusten. Ursprünglich untersagte die Rechtsprechung eine periodenübergreifende Verlustverrechnung in der AHV. Aufgrund des Wechsels von der zwei- zur einjährigen Beitragsperiode (2006) fehlte dem Bundesgericht eine eigenständige Regelung der AHV, weshalb die im Recht der direkten Bundessteuer geltende siebenjährige Verlustverrechnung für anwendbar erklärt wurde. Der Bundesrat schuf daher auf den 1. Januar 2008 eine solche und schränkte die Verlustverrechnung auf das jeweilige und das unmittelbar vorangegangene Beitragsjahr ein. Die bisherige Berücksichtigung des vorangehenden Beitragsjahres führt zu einem systemwidrigen Einbruch ins Prinzip der Periodizität (danach sollten sich die in einem Beitragsjahr geschuldeten Beiträge anhand des im selben Jahr effektiv erziel- ten Einkommens bemessen) und ist deshalb aufzuheben. Das System der AHV lässt eine konsequente Übernahme der steuerlichen Verlustverrechnung nicht zu. Denn einerseits ist die AHV im Gegensatz zum Steuerrecht eine Versicherung, welche im Alter und Tod das wegfallende Einkommen ersetzt. Dasselbe gilt für die IV und die EO, namentlich die Mutterschaft. Wird das Einkommen durch Verlustverrechnung verringert, können Leistungskürzungen resultieren. Systembedingt werden Negativ- resultate in der AHV anders behandelt als bei den Steuern: Weder kennt die AHV Minusbeiträge in den individuellen Konti, noch resultiert daraus eine Beitragsfrei- heit. Vielmehr ist stets der Mindestbeitrag geschuldet mit einem entsprechenden Eintrag im individuellen Konto. Die Erfahrung hat zudem gezeigt, dass die Verlust- verrechnung für Selbstständigerwerbende im AHV-Recht nur eine geringe Bedeu- tung hat. Neu wird die Verlustverrechnung deshalb auf die im jeweiligen Beitragsjahr einge- tretenen und verbuchten Geschäftsverluste eingeschränkt, was auf Gesetzesebene festgehalten wird. Eine Verlustverrechnung ist somit dann möglich, wenn in einem Jahr mehrere Geschäftsabschlüsse vorliegen oder mehrere selbstständige Tätigkeiten ausgeübt werden. Des Weiteren wird die Begriffsterminologie der Steuergesetzge- bung (vgl. Ausführungen zu Art. 9 Abs. 2) übernommen, indem „Geschäftsverluste“ in „Verluste auf Geschäftsvermögen“ umbenannt werden.

159

Bst. d: betrifft hauptsächlich den Abzug von Zuwendungen an Vorsorgeeinrichtun- gen zugunsten des Personals und behandelt im heutigen Wortlaut auch Zuwendun- gen für ausschliesslich gemeinnützige Zwecke. Die Terminologie wird auch hier der Steuergesetzgebung angepasst, indem „Be- rechnungsperiode“ in „Bemessungsperiode“ umbenannt wird. Zuwendungen für ausschliesslich gemeinnützige Zwecke sind solche, die nicht speziell dem eigenen Personal zugutekommen. Seit Inkrafttreten des DBG auf den 1. Januar 1995 lässt das Bundessteuerrecht den Abzug für gemeinnützige Zwecke bei Selbstständigerwerbenden nicht mehr zu, sondern kennt nur noch den „allgemei- nen Abzug“, der jedoch jeder natürlichen Person und nicht nur den Selbstständiger- werbenden offen steht (Art. 33a DBG). Dieser Abzug ist auch im AHV-Recht weder berufs- noch geschäftsmässig begründet. Es besteht in diesem Punkt kein Grund, von der steuerrechtlichen Regelung abzuweichen. Seitdem das Steuerrecht keinen solchen Abzug vom Geschäftsvermögen mehr kennt, kann über die Steuermeldung auch keine entsprechende Meldung mehr erfolgen. Der Abzug müsste somit auf Stufe AHV gesondert vorgenommen werden, was aber nicht gemacht werden kann, da die Ausgleichskassen nicht über die nötigen Angaben verfügen. Der Abzug von Zuwendungen für ausschliesslich gemeinnützige Zwecke vom rohen Einkommen bei der Ermittlung des Einkommens aus selbstständiger Erwerbstätig- keit wird deshalb aufgehoben. Bst. e: betrifft die berufliche Vorsorge. Um die Selbstständigerwerbenden in Bezug auf das AHV-pflichtige Einkommenssubstrat nicht länger besser zu behandeln als die Unselbstständigerwerbenden, ist die Abzugsfähigkeit von Einkaufssummen in Einrichtungen der beruflichen Vorsorge durch eine Neuredaktion der Bestimmung auszuschliessen und neu auf die laufenden Beiträge zu beschränken (vgl.

Ziff. 2.4.2.3 Einkäufe in die zweite Säule).

Abs. 2bis: Die Anpassung an den Wortlaut von Artikel 27 Absatz 1 und 2 DBG und insbesondere die Übernahme der „geschäfts- oder berufsmässig begründeten Kosten in den Ingress von Absatz 2 führt dazu, dass der Zinsabzug für das eingesetzte Kapital nicht wie bisher in der Aufzählung unter Buchstabe f, sondern in einem neuen Absatz 2bis zu regeln ist. Der Grund liegt darin, dass dieser Abzug, der nur AHV- und nicht auch steuerseitig vorgenommen wird, nicht geschäfts- oder berufs- mässig bedingt ist. In Bezug auf seinen Inhalt wird dieser Abzug unverändert über- nommen.

Artikel 9a

Das Gesetz umschreibt heute zwar die Bemessungsgrundlagen der Selbstständiger- werbenden in sachlicher Hinsicht, es enthält hingegen keine Vorschriften zur zeitli- chen Bemessung. Diese wird im geltenden Recht nur auf Verordnungsstufe geregelt (Art. 22 AHVV). Nach heutiger Gesetzgebungslehre gehören die wichtigen Parame- ter der zeitlichen Bemessung (Beitragsperiode, Beitragsbemessungsperiode) aber ins Gesetz im formellen Sinn, d.h. sie müssen im AHVG festgelegt werden. Deshalb werden alle für die zeitliche Bemessung erforderlichen Elemente in einem neuen Artikel 8a geregelt. Die bewährten Prinzipien werden beibehalten und die heute in Artikel 22 AHVV enthaltenen Grundsätze bis auf einzelne Ausnahmen (vgl. insb. Abs. 2 unten) ins Gesetz übernommen. Materielle Änderungen sind mit der stufen- gerechten Normierung nicht verbunden.

160

Abs. 1: Für die Festsetzung der Beiträge der Selbstständigerwerbenden lehnt sich die AHV an die bei den Steuern geltende zeitliche Bemessung an, dies schon deshalb, weil die kantonalen Steuerbehörden die für die Beitragserhebung erforderlichen Daten ermitteln und den AHV-Ausgleichskassen melden (Art. 9 Abs. 3 AHVG). So wird in Absatz 1 die einjährige Beitragsperiode entsprechend dem Kalenderjahr statuiert. Abs. 2: Absatz 2 legt den Grundsatz der Gegenwartsbemessung fest. Für die Bemes- sung der Beiträge ist ferner nach Absatz 2 das Einkommen nach dem Ergebnis des im Beitragsjahr abgeschlossenen Geschäftsjahres massgebend. Das Einkommen wird nicht auf ein Jahreseinkommen umgerechnet. Stimmt das Geschäftsjahr nicht mit dem Kalenderjahr überein, wird das Einkommen nicht zwischen den Beitrags- jahren, welche das Geschäftsjahr beschlägt, aufgeteilt (vgl. heute Art. 22 Abs. 3 AHVV). Zur Verhinderung möglicher Beitragslücken wird jedoch bereits heute auf Verordnungsstufe eine Aufteilung des Einkommens pro rata temporis vorgesehen, falls in einem Beitragsjahr ausnahmsweise kein Geschäftsabschluss vorgenommen wird (vgl. heute Art. 22 Abs. 4 AHVV). Diese Ausnahmeregelung, die auch unter dem neuen Recht beibehalten werden soll, trägt der Steuerpraxis Rechnung, welche (entgegen des Wortlauts von Art. 210 Abs. 3 DBG) den Verzicht auf einen Ge- schäftsabschluss in bestimmten Steuerperioden zulässt. Abs. 3: Schliesslich ist nach Absatz 3 das am Ende des Geschäftsjahres im Betrieb investierte Eigenkapital massgebend.

Art. 9b

In einem neuen Artikel 9b wird die bisher in Artikel 9bis enthaltene Regelung zur Indexierung des Mindestbeitrages übernommen.

Art. 9bis Mit der Aufhebung der sinkenden Beitragsskala (vgl. Ziff. 2.4.2.2 Aufhebung der sinkenden Skala) erübrigt sich auch die Anpassung von deren Grenzen. Artikel 9bis wird demnach aufgehoben. Die Indexierung des Mindestbeitrages wird neu in Arti- kel 9b geregelt.

Art. 10 Sachüberschrift und Abs. 5

Artikel 10 legt die Grundsätze der Beitragsbemessung der Nichterwerbstätigen fest. Dies wird neu in einer entsprechenden Sachüberschrift präzisiert. Im Bereich der persönlichen Beiträge wird die Ermittlung und Meldung der für die Beitragserhe- bung erforderlichen Daten von jeher den Steuerbehörden zugewiesen. In Bezug auf die Nichterwerbstätigen sind deren Obliegenheiten heute in Artikel 29 AHVV verankert. Die sich auf Artikel 10 AHVG abstützende Regelung ist nicht bestritten. Nach heutiger Auffassung ist die Aufgabe der Datenermittlung und -meldung den Steuerbehörden allerdings in einer Bestimmung auf formellgesetzlicher Stufe zu übertragen (vgl. auch die entsprechende Bestimmung in Art. 9 Abs. 3).

161

Art. 10a

Beim neuen Artikel 10a geht es darum, eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die zeitliche Bemessung der Nichterwerbstätigenbeiträge zu schaffen. Denn gleich wie für die Selbstständigerwerbenden sind heute im Gesetz zwar die sachlichen Grundlagen der Beitragsbemessung der Nichterwerbstätigen, nicht aber die zeitliche Bemessung festgelegt. Es wird sinngemäss auf die vorstehenden Erläuterungen zu Artikel 8a verwiesen. Abs. 1: In Absatz 1 wird festgelegt, dass die Beitragsperiode dem Kalenderjahr entspricht. Abs. 2: Absatz 2 legt als Grundsatz fest, dass für Versicherte, die der Beitragspflicht während des ganzen Beitragsjahres als Nichterwerbstätige unterstehen, für die Beitragsbemessung das Vermögen am 31. Dezember sowie das Renteneinkommen, das im Verlauf des Beitragsjahres erzielt wurde, massgebend sind. Der Stichtag für die Ermittlung des Vermögens stimmt bei ganzjähriger Beitragspflicht mit jenem des Steuerrechts überein (Ende der Steuerperiode, Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 66 Abs. 2 StHG). Die Anlehnung ans Steuerrecht gewährleistet, dass die Ermittlung der Grundlagen weiterhin durch die Steuerbehörden vorgenommen werden kann (vgl. den heutigen Art. 29 Abs. 3 AHVV). Ferner wird geregelt, wie bei der Berechnung der Beiträge zu verfahren ist, wenn das massgebende Renteneinkommen nicht während dem ganzen Jahr anfällt. Abs. 3: In dieser Bestimmung wird das Vorgehen bei unterjähriger Beitragspflicht festgelegt. Eine unterjährige Beitragspflicht liegt entweder vor, wenn eine Person nur während eines Teils des Beitragsjahres versichert ist, oder wenn sie zwar wäh- rend dem ganzen Beitragsjahr versichert, aber wegen Beginn des Bezuges oder Vorbezuges einer ganzen Altersrente nur während eines Teils davon beitragspflich- tig ist. Eine besondere Regelung für unterjährig Beitragspflichtige ist bei den Nichterwerbs- tätigen notwendig, weil Artikel 10 Absatz 1 einen Jahresbeitrag zwischen einem Mindest- (392 Franken) und einem Höchstbetrag (50-facher Mindestbeitrag ent- spricht 19 600 Franken) festsetzt. Bei unterjähriger Beitragspflicht wird der Jahres- beitrag nur im Verhältnis zur Anzahl von Monaten geschuldet, für die die Beitrags- pflicht besteht (BGE 133 V 394). In einem ersten Schritt muss der für ein ganzes Jahr geschuldete Beitrag ermittelt werden. Dieser Beitrag wird dann im Verhältnis zu den Monaten, während denen die Beitragspflicht besteht, proratisiert. Grundlage für die Beitragsbemessung sind das auf ein Jahreseinkommen umgerech- nete Renteneinkommen und grundsätzlich das Vermögen, das von den Steuerbehör- den für das betreffende Beitragsjahr ermittelt wurde. Die Steuerbehörden ermitteln in der Regel das Vermögen am 31. Dezember oder am Ende der Steuerpflicht (Art.

66 Abs. 1 StHG). Vorbehalten bleibt Absatz 4, der dem Bundesrat die Möglichkeit

einräumt, auf Verordnungsstufe eine abweichende Regelung einzuführen. Abs. 4: Bei unterjähriger Beitragspflicht wegen Bezugs einer ganzen Altersrente stimmt das Ende der Beitragspflicht in der Regel nicht mit dem steuerrechtlichen Stichtag für die Vermögensermittlung (31. Dezember) überein. Schon heute lässt die geltende Verordnung zu, dass sich die AHV - die ja über keinen eigenen Ermitt- lungsapparat verfügt - grundsätzlich an die Steuermeldung hält. Der Beitragspflich- tige kann jedoch verlangen, dass das Vermögen am Ende der Beitragspflicht berück- sichtigt wird, falls es erheblich von demjenigen, das von den Steuerbehörden

162

gemeldet wurde, abweicht (vgl. Art. 29 Abs. 6 letzter Satz AHVV). Dem Bundesrat wird daher die Möglichkeit eingeräumt, je nach Bedarf in der Praxis solchen Fällen angemessen Rechnung zu tragen.

Art. 14 Abs. 2 zweiter Satz

Artikel 14 regelt den Beitragsbezug. Die heutige Fassung von Absatz 2 enthält im letzten Satz eine Kompetenz für den Bundesrat, Bemessungs- und Beitragsperioden festzulegen. Nachdem sich die Bemessungsvorschriften für Nichterwerbstätige und Selbstständigerwerbende neu im Gesetz finden (Art. 9a und 10a), fällt ein diesbe- züglicher Regelungsbedarf auf Verordnungsstufe dahin. Die Kompetenzdelegation ist entsprechend zu beschränken.

Art. 21 Referenzalter und Altersrente Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch „Referenzalter“ ersetzt. Es han- delt sich dabei um den Zeitpunkt, in welchem die versicherte Person ihre Altersrente beziehen kann, ohne dabei eine Kürzung infolge Vorbezugs zu erfahren, noch einen Zuschlag infolge Aufschubs zu erhalten. Um den Begriff des Referenzalters zu definieren, sind die Absätze 1 und 2 anzupassen. Das Referenzalter wird für Männer und Frauen bei 65 Jahren vereinheitlicht. Für die schrittweise Anhebung des Refe- renzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahren sind Übergangsbestimmungen vorgese- hen (vgl. Bst. b der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom...). Der neue Absatz 3 hat den gleichen materiellen Inhalt wie der bisherige Absatz 2.

Art. 23 Abs. 1 und 4 Bst. c (neu) Abs. 1: Ein Rentenanspruch entsteht, wenn die Person bei der Verwitwung mindes- tens ein Kind hat, das einen Waisenrentenanspruch hat oder wenn sie ein Kind betreut, das Anspruch auf Betreuungsgutschriften begründet. Waisenrentenberech- tigt sind Kinder bis zur Volljährigkeit bzw. bis sie die Ausbildung abgeschlossen haben, längstens bis zum 25. Altersjahr. Anspruch auf Betreuungsgutschriften haben Eltern, die ein über 16-jähriges pflegebedürftiges Kind betreuen. Für jüngere Kinder werden Erziehungsgutschriften angerechnet, was den gleichzeitigen Anspruch auf Betreuungsgutschriften ausschliesst. Abs. 4 Bst. c: Wie bisher erlischt die Witwerrente, wenn das jüngste Kind das 18. Altersjahr vollendet hat. Neu ist diese Bestimmung jedoch hier integriert, bisher in Artikel 24 Absatz 2.

Art. 24 (aufgehoben)

Kinderlose Personen – und dazu gehören auch Mütter und Väter, die keine waisen- rentenberechtigten Kinder mehr haben – haben keinen Anspruch mehr auf Hinterlas- senenrenten. Diese Bestimmung muss daher aufgehoben werden. Vgl. Erläuterungen zu Artikel 23.

163

Art. 24a Geschiedene Ehegatten

Abs. 1: Geschiedene Frauen und Männer sind nach dem Tod ihres früheren Eheman- nes oder ihrer früheren Ehefrau wie bisher den verwitweten gleichgestellt, wenn sie zusätzliche Voraussetzungen erfüllen. Die geschiedene Ehe muss mindestens zehn Jahre gedauert haben, oder aber, bei einer kürzeren Ehedauer, muss die geschiedene Person, wenn sie 45-jährig wird (oder geworden ist) noch ein Kind unter 18 Jahren haben (oder gehabt haben). Wenn die geschiedene Person eine dieser Voraussetzun- gen erfüllt, hat sie zu den gleichen Bedingungen Anspruch auf Hinterlassenenleis- tungen wie Eheleute, die verwitwen. Das heisst, auch die Geschiedenen können nur dann einen Rentenanspruch haben, wenn sie im Sinne von Art. 23 ein waisenrenten- berechtigtes oder ein pflegebedürftiges Kind haben; ebenso gelten für sie die übrigen Bestimmungen betreffend Hinterlassenenrenten (Erlöschensgründe etc.). Keine Gleichstellung von geschiedenen mit verwitweten Personen gibt es hingegen bezüg- lich des Verwitwetenzuschlags (BGE 128 V 5).

Abs. 2: Erfüllt die geschiedene Person weder die zehnjährige Ehedauer noch das Erfordernis „im Alter von 45 noch ein minderjähriges Kind haben“, hat sie An- spruch auf eine Witwen- oder Witwerrente, solange sie ein waisenrentenberechtigtes Kind unter 18 Jahren hat. Dieses Recht ist bis zum 18. Altersjahr des Kindes be- schränkt, wie dies auch heute der Fall ist. Im Unterschied zur bisherigen Regelung wird vorausgesetzt, dass das Kind waisenrentenberechtigt ist, was es in der Regel ist, wenn es sich um ein Kind der verstorbenen ehemaligen Ehefrau oder des ehemali- gen Ehemannes handelt. Stammt das Kind jedoch aus einer neuen Beziehung, wird es nicht waisenrentenberechtigt sein.

Art. 24b zweiter Satz (neu)

In Artikel 24b wurde ein Vorbehalt angebracht, weil der neue Artikel 40ter die Kumulation von Leistungen im Falle eines anteiligen Vorbezuges der Altersrente erlaubt (vgl. Kommentar zu Art. 40ter).

Art. 29bis Abs. 1, 1bis - 1sexies (neu) und 2 Abs. 1: In Absatz 1 wird lediglich „Rentenalter“ durch „Alter“ ersetzt. Unter dem Versicherungsfall „Alter“ ist einerseits der Rentenbezug bei Erreichen des Referenz- alters, andererseits der vorbezogene Rentenbezug zu verstehen. Um diese Differen- zierung zu verdeutlichen, wird Absatz 1 angepasst. Abs. 1bis: Beitragslücken, die nach dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjah- res entstanden sind, können mit Beitragszeiten, welche vor diesem Zeitpunkt zu- rückgelegt worden sind (sog. Jugendjahre), aufgefüllt werden. Die durch einen Rentenvorbezug (Art. 40) entstandenen Beitragslücken können allerdings nicht mit Jugendjahren aufgefüllt werden. Abs. 1ter: Bezieht eine versicherte Person ihre Rente vor im Sinne von Artikel 40 entstehen Beitragslücken. Diese können sie unter Umständen mit Beitragszeiten auffüllen, die zwischen dem Bezug einer anteiligen oder ganzen Rente gemäss Artikel 40 Absatz 1 und dem 65. Altersjahr zurückgelegt worden sind. Vorausset- zung für die Anrechnung dieser Beitragszeiten ist allerdings, dass die versicherte Person während dieser Zeit ein Erwerbseinkommen erzielt, das mindes-

164

tens 50 Prozent des durchschnittlichen massgebenden Jahreseinkommens im Sinne von Artikel 29quater beträgt. Abs. 1quater: Neu können die zwischen dem 65. und dem 70. Altersjahr zurückgeleg- ten Beitragszeiten zur Auffüllung von Beitragslücken, die zwischen dem 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres und dem Referenzalter liegen, herangezogen werden. Voraussetzung für die Anrechnung dieser Beitragszeiten ist allerdings, dass die versicherte Person nach dem Referenzalter ein Erwerbseinkommen erzielt, das mindestens 25 Prozent des durchschnittlichen massgebenden Jahreseinkommens (Art. 29quater) beträgt. Abs. 1quinquies Bst. a und b: In den Perioden gemäss Absatz 1ter und 1quater erzielte Erwerbseinkommen, infolge Einkommensteilung unter Ehegatten zugewiesene Erwerbseinkommen (Art. 29quinquies Abs. 3 ff.) sowie Erziehungs- und Betreuungs- gutschriften (Art. 29sexies, 29septies) können bei der Rentenberechnung berücksichtigt werden. Die Anrechnung dieser Erwerbseinkommen führt zu einem höheren mass- gebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen und allenfalls einer höheren Rente. Die ausbezahlte Rente kann allerdings in keinem Fall höher sein als die Maximal- rente. Abs. 1sexies: Bei Erreichen des Referenzalters von 65 Jahren wird die Rente der versicherten Person automatisch berechnet. Bleibt die Person über dieses Alter hinaus erwerbstätig und bezahlt sie weiterhin AHV-Beiträge, können solche Bei- tragszeiten unter den Bedingungen von Absatz 1quater und 1quinquies bei der Rentenbe- rechnung berücksichtigt werden. Eine solche Neuberechnung der Altersrente muss spätestens mit Vollendung des 70. Altersjahres bei der zuständigen Ausgleichskasse beantragt werden. Das Begehren kann nur ein Mal gestellt werden. Abs. 2: Die Anrechnung der Erwerbseinkommen und Beitragszeiten wird neu in den Absätzen 1bis - 1quinquies geregelt. Der Bundesrat erlässt Bestimmungen über die Anrechnung von Zusatzjahren und regelt das Verfahren.

Art. 29quinquies Abs. 3 Bst. a, b, d und e (neu) sowie Abs. 4 Bst. a Abs. 3: Der Vorbezug einer Rente oder eines prozentualen Anteils davon hat keinen Einfluss auf die Einkommensteilung, da es sich bei den während der Vorbezugsdau- er ausbezahlten Renten lediglich um Vorschüsse der Leistung handelt, auf welche die versicherte Person bei Erreichen des Referenzalters Anspruch haben wird. Des- halb werden die Einkommen während der Vorbezugsdauer nicht geteilt, sondern erst, wenn der jüngere der beiden Ehegatten das Referenzalter gemäss Artikel 21 Absatz 1 erreicht. Abs. 4 Bst. a: Da das Referenzalter gemäss Artikel 21 Absatz 1 massgebend für den Zeitpunkt der Einkommensteilung ist, wird Absatz 4 entsprechend angepasst, um sämtliche Einkommen bis zu diesem Zeitpunkt zu berücksichtigen. Einkommen aus Beitragszeiten nach dem Referenzalter unterliegen dagegen nicht der Einkommens- teilung.

Art. 29sexies Abs. 3 zweiter Satz Dieser Absatz wird so angepasst, dass der Zeitraum für die Teilung der Erziehungs- gutschriften dem Zeitraum für die Einkommensteilung gemäss Artikel 29quinquies Absatz 4 Buchstabe a entspricht.

165

Art. 29septies Abs. 6 zweiter Satz

Dieser Absatz wird so angepasst, dass der Zeitraum für die Teilung der Betreuungs- gutschriften dem Zeitraum für die Einkommensteilung gemäss Artikel 29quinquies Absatz 4 Buchstabe a entspricht.

Art. 35 Sachüberschrift und Abs. 1 und 3

2. Summe der Renten eines Ehepaares

Die Art und Weise wie die beiden Renten für ein Ehepaar plafoniert sind, wird beibehalten, auch bleibt die Begrenzung der Plafonierung auf 150 Prozent des Höchstbetrages der Alters- oder Invalidenrente bestehen. Neu ist, dass mit der vor- geschlagenen Änderung ein Ehepaar je nach den Umständen nicht mehr Anspruch auf nur zwei Renten (eine Invaliden- oder Altersrente pro Ehegatte), sondern auf maximal vier Renten (wenn beide Ehegatten eine Invalidenrente erhalten und zudem beide einen Teil ihrer Altersrente vorbeziehen) haben kann. Dies rechtfertigt gleich- zeitig die Änderung der Sachüberschrift des Artikels. Übersteigt die Summe aller individuellen Renten den Plafonierungsbetrag eines solchen Ehepaares, sind die Renten anteilsmässig zu kürzen. Wie schon im geltenden Recht muss diese Plafonierung aufgrund der Berechnungs- grundlagen beider Ehegatten bestimmt werden. So bleibt bei unvollständiger Bei- tragsdauer die geltende Regel zur Herleitung der gewichteten Rentenskala weiterhin anwendbar. Gemäss dieser Regel wird die Rentenskala des Ehegatten mit der höhe- ren Rentenskala mit zwei multipliziert und zur Rentenskala des Ehegatten mit der tieferen Rentenskala dazugezählt. Das Resultat wird durch drei dividiert und gerun- det. Wurde lediglich ein prozentualer Anteil der Rente vorbezogen, wird der maxi- male Betrag, den die Ehegatten beziehen können, mit dem höchsten Prozentsatz multipliziert.

Art. 35ter Abs. 2 (neu) Der Aufschub eines Anteils der Altersrente darf nicht zur Ausrichtung einer ganzen Kinderrente führen (zum Satz von 40 % der Altersrente). Die Kinderrente wird proportional zum Anteil der effektiv bezogenen Altersrente ausgerichtet. Dies be- deutet, dass der entsprechende Anteil der Kinderrente ebenfalls aufgeschoben wird.

Art. 36

In dieser Bestimmung ändert nur der Betrag der Witwen- und Witwerrente. Die Höhe beträgt neu 60 Prozent der Altersrente, während sie bisher 80 Prozent betrug.

Art. 37 Abs. 1

In dieser Bestimmung ändert nur der Betrag der Waisenrente. Die Höhe beträgt neu 50 Prozent der Altersrente (bisher 40 Prozent), und dies auch dann, wenn das Kind nur zum verstorbenen Elternteil in einem Kindesverhältnis stand (bisher entsprach die Kinderrente in diesen Fällen 60 Prozent des Betrages der Altersrente).

166

Art. 39 Aufschub des Bezuges der Altersrente

Abs. 1 und 2: Im geltenden Recht ist der Aufschub nur für den Gesamtbetrag der Rente möglich. Neu kann auch ein Anteil der Rente zwischen 20 Prozent und

80 Prozent aufgeschoben werden.

Möglich ist ebenfalls der Wechsel vom Aufschub der ganzen Rente zum Aufschub eines prozentualen Anteils davon (teilweiser Widerruf des Aufschubs). Nicht mög- lich ist dagegen der Wechsel vom Aufschub eines prozentualen Anteils der Rente zum Aufschub der ganzen Rente. Der anfänglich gewählte prozentuale Anteil der aufgeschobenen Rente kann auf Gesuch hin lediglich ein Mal reduziert werden. Daraufhin führt die versicherte Person entweder den Aufschub mit dem geänderten prozentualen Anteil bis längs- tens 70 Jahre weiter, oder sie kann die Auszahlung der ganzen Rente verlangen. Abs. 3: Gemäss geltendem Recht wird der Zuschlag, den eine Person erhält, weil sie ihre Altersrente aufgeschoben hat, auf sämtliche Renten gewährt, welche sich von der Hauptrente ableiten. So wird auch eine Hinterlassenenrente erhöht, welche auf eine aufgeschobene Altersrente folgt. Da nun neu aber Hinterlassenenrenten, die auf vorbezogene Altersrenten folgen, nicht mehr reduziert werden (vgl. Erläuterungen zu Art. 40quater), ist es nicht mehr gerechtfertigt, Hinterlassenenrenten, die auf aufge- schobene Altersrenten folgen, zu erhöhen. Anders verhält es sich für Kinderrenten, die gemeinsam mit der Hauptrente ausbezahlt werden. Diese werden proportional zur Hauptrente ausbezahlt und der Zuschlag infolge Aufschubs der Hauptrente kommt ihnen ebenfalls zugute. Abs. 4: Der gegenwärtige Absatz 3 wird zu Absatz 4. Dessen Formulierung wird nicht geändert. Der Rentenaufschub ist für Personen ausgeschlossen, die vor Erreichen des Refe- renzalters eine ganze Invalidenrente beziehen. Für Bezüger einer Dreiviertels-, einer halben oder einer Viertelsinvalidenrente ist der Aufschub eines prozentualen Anteils der Rente hingegen möglich. Ausgeschlossen ist indessen der Aufschub für Perso- nen, die eine Hilflosenentschädigung beziehen.

Art. 40 Vorbezug der Altersrente

Abs. 1-3: Im geltenden Recht kann lediglich der Gesamtbetrag der Rente vorbezogen werden. Neu ist auch der Vorbezug eines Anteils der Rente zwischen 20 Prozent und

80 Prozent möglich. Auf Gesuch der anspruchsberechtigten Person hin kann der

anfänglich gewählte Prozentsatz ein Mal erhöht werden. Daraufhin muss der restli- che Teil der Rente, sofern er nicht weiterhin aufgeschoben wird, ganz bezogen werden. Der Wechsel vom Vorbezug der ganzen Rente zum Vorbezug eines prozentualen Anteils davon ist ausgeschlossen, da dies einem teilweisen Verzicht auf den Vorbe- zug gleichkommt. Der Vorbezug der Rente gilt nur für die Zukunft. So ist es bei- spielsweise nicht möglich, mit 64 Jahren einen Rentenvorbezug ab dem 62. Alters- jahr zu verlangen. Ausgeschlossen ist ebenfalls, auf die vorbezogene Rente zu verzichten, um sie dann bei Erreichen des Referenzalters erneut zu beziehen.

167

Neu ist ausserdem die Möglichkeit, die Rente in einem monatlichen und nicht mehr nur jährlichen Rhythmus vorbeziehen zu können, und dies ab dem ersten Tag des Monats nach Vollendung des 62. Altersjahres. Während dem Vorbezug werden keine Kinderrente ausgerichtet, wie dies auch heute der Fall ist. Abs. 4: Mit dieser Regel soll der Verkürzung der Dauer der Erwerbstätigkeit infolge Rentenvorbezugs Rechnung getragen werden. Im Gegensatz zum geltenden Recht werden neu bei der Berechnung der Rente die fehlenden Beitragsjahre bis zum Referenzalter berücksichtigt. Abs. 5: Wäre der Moment, in dem eine Person zum ersten Mal ihren Anspruch auf eine vorbezogene Rente geltend macht, der einzige massgebende Zeitpunkt für die Rentenberechnung, dann könnten die während der Vorbezugsdauer zurückgelegten Beitragszeiten nicht angerechnet werden. Eine Neuberechnung der Altersrente ist folglich in jedem Fall bei Erreichen des Referenzalters gerechtfertigt. Dagegen erfolgt bei einer Erhöhung des prozentualen Anteils der vorbezogenen Rente keine neue Berechnung. Die erste Berechnung zu Beginn der Vorbezugsdauer muss möglichst einfach sein, da die Rente während der Vorbezugsdauer lediglich eine Vorschusszahlung auf die tatsächlich geschuldete Leistung im Referenzalter darstellt.

Art. 40bis (neu) Kumulation von vorbezogener Altersrente und Rente der Invali- denversicherung

Abs. 1: Auch gesundheitlich beeinträchtigten Personen, die ihre verbleibende Er- werbsfähigkeit nicht mehr auf dem Arbeitsmarkt einsetzen können, soll ein Renten- vorbezug offenstehen. Aus diesem Grund ist vorgesehen, dass Personen, welche die Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Invalidenrente erfüllen, einen prozentu- alen Anteil ihrer Altersrente vorbeziehen können, um ihre Invalidenrente zu ergän- zen. Die Kürzung gilt nur für den vorbezogenen Betrag der Altersrente. Die beiden Renten werden bis zum Referenzalter gleichzeitig ausbezahlt. Der Vorbezug eines Teils der Altersrente führt nicht zu einer Änderung des Status der betroffenen Person: der Leistungsanspruch wird auf der Grundlage der Bestim- mungen des IVG analysiert, solange nicht die ganze Altersrente bezogen wird, spätestens jedoch bis zum Referenzalter. Abs. 2: Der Betrag des Bruchteils der Invalidenrente und der Betrag des Anteils der vorbezogenen Altersrente dürfen zusammen den Betrag der entsprechenden ganzen Altersrente nicht übersteigen.

Art. 40ter (neu) Kumulation von vorbezogener Altersrente und Witwen- oder Wit- werrente

Abs. 1: Das geltende Recht sieht vor, dass nur die höhere Rente ausbezahlt wird, wenn die Voraussetzungen für eine Witwen- oder Witwerrente und für eine Alters- rente gleichzeitig erfüllt sind (Art. 24b AHVG). Neu ist eine solche Kumulation beim Vorbezug eines Anteils der Altersrente in Abweichung von Artikel 24b AHVG vorgesehen. Da die Hinterlassenenrente statt 80 Prozent neu 60 Prozent der Alters- rente beträgt, kann die anspruchsberechtigte Person daran interessiert sein, parallel

168

dazu einen Teil ihrer Altersrente zu beziehen, um eine vollständige Leistung zu erhalten, ohne die ganze Altersrente vorbeziehen zu müssen. Dabei wird nur der vorbezogene Betrag der Rente gekürzt. Abs. 2: Grundsätzlich haben verwitwete Bezügerinnen und Bezüger von Altersren- ten Anspruch auf einen Zuschlag von 20 Prozent auf ihrer Rente (Art. 35bis AHVG). Dieser Verwitwetenzuschlag wird aber nicht auf dem vorbezogenen Teil der Alters- rente, welcher eine Witwen- oder Witwerrente ergänzt, hinzugerechnet. Ein Ver- witwetenzuschlag wird nämlich nur dann ausbezahlt, wenn kein Anspruch auf eine Witwen- oder Witwerrente besteht, da davon ausgegangen wird, dass letztere das Todesfallrisiko schon abdeckt. Abs. 3: Der Betrag der Witwen- oder Witwerrente und der Betrag des Anteils der vorbezogenen Altersrente dürfen zusammen den Betrag der entsprechenden ganzen Altersrente nicht übersteigen.

Art. 40quater (neu) Kürzung der Altersrente bei Vorbezug

Abs. 1 und 2: Die geltende Regelung, wonach Witwen-, Witwer- und Waisenrenten, die auf eine vorbezogene Rente folgen, ebenfalls gekürzt werden, wird aufgehoben. Ausserdem kann der Bundesrat, wie dies bereits heute der Fall ist, die versiche- rungstechnischen Kürzungssätze so festlegen, dass sie der Lebenserwartung Rech- nung tragen.

Art. 40quinquies (neu) Kombination von Vorbezug und Aufschub der Altersrente Abs. 1 und 2: Um eine möglichst umfassende Flexibilisierung des Rentenbezuges zu erreichen, können Vorbezug und Aufschub kombiniert werden. Konkret bedeutet dies, dass eine Person, die einen prozentualen Anteil ihrer Rente vorbezogen hat, bei Erreichen des Referenzalters den noch nicht bezogenen Teil ihrer Rente aufschieben kann. Der Prozentsatz der Rente kann zwischen dem 62. und dem 70. Altersjahr ein Mal geändert werden; entweder während der Vorbezugsdauer oder während der Auf- schubszeit. Diese Einschränkung ist notwendig, damit die Umsetzung der AHV einfach und effizient bleibt. So kann also eine Person, die diese Möglichkeit schon während des Vorbezugs wahrgenommen hat, im Rahmen des Aufschubs keine Änderung des Prozentsatzes mehr verlangen.

Art. 40sexies (neu) Vorbezug und Anrechnung der Jugendjahre Abs. 1: Personen mit tiefen bis mittleren Einkommen, die jung zu arbeiten begonnen und damit schon vor ihrem 21. Altersjahr AHV-Beiträge geleistet haben, können sich ab dem 62. Altersjahr vorzeitig pensionieren lassen. Dabei wird ihnen die Altersrente weniger stark gekürzt, als wenn die versicherungstechnischen Kürzungs- sätze angewendet würden. Erfüllt eine Person kumulativ sämtliche Voraussetzungen, werden maximal drei Beitragsjahre, sogenannte «Jugendjahre», angerechnet, um die durch den Vorbezug der Altersrente verursachten Beitragslücken aufzufüllen. a. Bei dieser Voraussetzung wird einerseits davon ausgegangen, dass die betref- fende Person genügend Jugendjahre (maximal drei) zurückgelegt hätte, und

169

andererseits, dass diese Jugendjahre nicht zum Auffüllen von Beitragslücken zwischen dem 1. Januar vor Vollendung des 21. Altersjahres und dem 31. De- zember vor Entstehung des Anspruchs auf die vorbezogene Rente verwendet worden seien. Ein Beitragsjahr entspricht zwölf Beitragsmonaten. b. Zielgruppe dieser Voraussetzung sind Personen, die vor ihrer Pensionierung erwerbstätig waren und dabei ein bescheidenes Einkommen hatten. c. Diese Voraussetzung will Personen aus dem Kreis der begünstigten Personen ausschliessen, die kurz vor der Pensionierung ihren Beschäftigungsgrad stark reduziert haben, um von dieser Neuregelung zu profitieren. Artikel 40sexies ist für Personen gedacht, die ihr Leben lang nur ein bescheidenes Einkommen hatten. d. Mit dieser Voraussetzung soll verhindert werden, dass eine Person mit tiefem Einkommen, deren Partner bzw. Partnerin aber finanziell gut gestellt ist, zum Kreis der Begünstigten gehört. Abs. 2: Die Anrechnung von Beitragsjahren, um Beitragslücken infolge Rentenvor- bezugs aufzufüllen, wird auf der Basis der vor dem Vorbezug der Altersrente erziel- ten Einkommen abgestuft. Weil es sich dabei um Einkommen handelt, die berück- sichtigt werden, um diesen Durchschnitt zu berechnen, steht die Kompetenz dem Bundesrat zu. Abs. 3: Begünstigte dieser Regelung profitieren nicht nur von der Möglichkeit, Beitragslücken infolge Vorbezugs der Altersrente aufzufüllen, sondern auch von der Anwendung reduzierter Kürzungssätze auf ihre vorbezogene Rente. Abs. 4: Es handelt sich um eine Präzisierung von Absatz 1 Buchstabe d. Der so definierte Begriff des Partners garantiert eine von der Wahl der Lebensform unab- hängige Gleichbehandlung. Abs. 5: Der Bundesrat erhält die Kompetenz, die Einzelheiten zu Absatz 1 Buchsta- be b und zu Absatz 2 zu regeln. Was Absatz 1 Buchstabe b betrifft, so sollen auf- grund der Tatsache, dass diese Regelung auf Personen anwendbar ist, die vor der vorzeitigen Pensionierung erwerbstätig waren, diejenigen Personen nicht übergan- gen werden, die ihre Arbeit verloren haben, bevor sie die Möglichkeit hatten, ihre Altersrente vorzubeziehen. Deshalb sollen Personen, bei welchen einzig die Voraus- setzung der Dauer der Erwerbstätigkeit nicht erfüllt ist, und zwar aufgrund von Arbeitsunfähigkeit, Arbeitslosigkeit oder weil sie aus der Arbeitslosenversicherung ausgesteuert sind, trotzdem zum Kreis der Begünstigten gehören können. Gemäss Absatz 2 bestimmt der Bundesrat die Erwerbseinkommen, deren Durch- schnitt zur Anrechnung von Jugendjahren berücksichtigt wird.

Art. 43bis Abs. 1 zweiter Satz und Abs. 4 Abs. 1: Diese Präzisierung ist notwendig, da es lediglich beim Vorbezug der ganzen Rente, nicht aber beim Vorbezug eines prozentualen Anteils davon, einen Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der AHV geben kann. Abs. 4: Der Begriff „Rentenalter“ ist durch den Begriff „Referenzalter“ zu ersetzen, weil mit Absatz 4 das Erreichen des Alters 65 gemeint ist. Gleichzeitig wird fest- gehalten, dass der Anspruch auf Hilflosenentschädigung der IV sowohl bei Errei- chen des Referenzalters als auch beim Vorbezug einer ganzen Altersrente erlischt.

170

Die Hilflosenentschädigung der IV wird durch eine betragsmässig identische Hilflo- senentschädigung der AHV ersetzt.

Art. 43ter Der Begriff „Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt, weil mit Art. 43ter das Erreichen des Alters 65 gemeint ist. Gleichzeitig wird festgehalten, dass der Anspruch auf einen Assistenzbeitrag der IV sowohl bei Erreichen des Referenzalters als auch beim Vorbezug einer ganzen Altersrente erlischt. Der Assis- tenzbeitrag der IV wird durch einen betragsmässig identischen Assistenzbeitrag der AHV ersetzt.

Art. 43quinquies (aufgehoben) Diese Bestimmung wird aufgehoben, da ihr Inhalt teilweise in den neuen Artikel 113 AHVG übernommen wird, welcher in der AHV einen finanziellen Interventionsme- chanismus einführt. Auch die Frage der Überwachung des finanziellen Gleichge- wichtes wird dort detailliert geregelt. Aus diesem Grund ist der geltende Artikel 43quinquies gegenstandslos geworden.

Art. 52 Abs. 7 (neu)

Artikel 52 betrifft die Arbeitgeberhaftung und regelt den Schadenersatz. Aufgrund einer bereits älteren Rechtsprechung können auf Schadenersatzforderungen aus Arbeitgeberhaftung mangels gesetzlicher Grundlage grundsätzlich keine Verzugs- zinsen erhoben werden (vgl. BGE 119 V 78 E. 5 S. 84; Marco Reichmuth, Die Haftung des Arbeitgebers und seiner Organe nach Art. 52, 2008, N 396 S. 96 f.). Diese Rechtslage gilt weiterhin, obschon für die Beiträge seit dem 1. Januar 2001 ein striktes Zinsenregime gilt (vgl. Art. 41bis ff. AHVV). Daran änderte auch der am 1. Januar 2003 in Kraft getretene ATSG nichts. Dessen Artikel 26 bezieht sich nur auf Beitragsforderungen (vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Auflage, 2009, N 10 und 44 ad Art. 26 ATSG). Mit dem neuen Absatz 7 wird nun die gesetzliche Grundlage geschaffen. Die Auf- gabe, die Modalitäten der Zinserhebung zu regeln, wird an den Bundesrat delegiert. Die neue Verzinsungspflicht betrifft Forderungen nach Artikel 52, 70 und 71a AHVG. Auch nach dem Inkrafttreten des ATSG richtet sich die Haftung nach diesen Bestimmungen ausschliesslich nach dem AHVG. Das ATSG regelt im Übrigen einzig und allein die Haftung für Schäden, die einer versicherten Person oder Dritten zugefügt werden (Art. 78 ATSG). Daher ist die neue Bestimmung ins AHVG und nicht ins ATSG aufzunehmen.

Art. 55 Abs. 3 erster Satz und Abs. 4

Gründerverbände haften der Alters- und Hinterlassenenversicherung für Schäden, die von ihren Kassenorganen oder einzelnen Kassenfunktionären durch strafbare Handlungen oder durch absichtliche oder grobfahrlässige Missachtung von Vor- schriften zugefügt wurden. Solche Schäden sind aus der geleisteten Sicherheit zu decken (Art. 70 Abs. 4 AHVG). Die heute in Artikel 55 Absatz 3 verankerten Grenzbeträge von mindestens 200 000 bzw. maximal 500 000 Franken wurden in

171

der 7. AHV-Revision eingeführt. Die gesamten Beiträge der AHV beliefen sich 1969 auf 2,3 Milliarden Franken, heute erreichen sie eine Höhe von 28,8 Milliarden Franken. Angesichts der zunehmenden Komplexität des operativen Geschäftes der Ausgleichskassen und der heute erheblichen Geldflüsse sollen die Grenzbeträge aktualisiert werden. Die im AHVG vorgesehene Berechnungsmethode von einem Zwölftel der Summe der Beiträge, welche die Ausgleichskasse voraussichtlich im Jahre vereinnahmen wird, ist plausibel und bleibt bestehen. Die bisherigen Grenzbe- träge sind jedoch aufgrund der heutigen Situation nicht mehr angemessen. Verschie- dene Ausgleichskassen haben ihre Sicherheiten denn auch bereits freiwillig erheb- lich erhöht. Die Grenzbeträge sollen deshalb auf eine Million Franken (Mindestbetrag) bzw. drei Millionen Franken (Höchstbetrag) erhöht werden. Der Bundesrat soll die Grenzbeträge periodisch anpassen können. In diesem Sinn soll Absatz 4 ergänzt werden.

Art. 57 Abs. 2 Bst. dbis (neu) Nach heutigem Governance- und Aufsichtsverständnis genügen formelle und gross- teils nachträgliche Kontrollen der Buchführung und Rechtsanwendung der Aus- gleichskassen nicht mehr. Dies gilt umso mehr angesichts der grossen auf dem Spiel stehenden Geldsummen in der 1. Säule und deren zentralen Bedeutung für das Vertrauen der Bevölkerung in die Altersvorsorge. Vielmehr sollen risikobasiert und frühzeitig im Prozessablauf Prüfelemente eingebaut werden, so dass Fehler und Unregelmässigkeiten möglichst verhindert werden. Ein Teil dieses Risikomanage- ments ist die Führung eines internen Kontrollsystems (IKS), wie es z.B. für Han- delsgesellschaften seit 2008 obligatorisch ist (Art. 728a OR) und 2011/2012 auch für Pensionskassen eingeführt wurde (Art. 52c Abs. 1 Bst. b BVG i.V.m. Art. 35 Abs. 1 BVV2). Ein IKS dient nicht nur der Aufsicht, sondern ist auch ein wichtiges Steuerungs- und Risikomanagementelement für die Ausgleichskassen bzw. deren Organe selber. Mit der Einführung einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage und der späteren Weiterentwicklung im Rahmen der Verordnung soll auch der Empfeh- lung der Eidg. Finanzkontrolle nachgekommen werden. Diese hatte im Rahmen der letzten Revision über die Zentrale Ausgleichsstelle im Jahr 2012 empfohlen, das Durchschnittsniveau der internen Kontrollsysteme der Ausgleichskassen sei im Laufe der nächsten Jahre zu verbessern. Als Grundprinzip und Minimalstandard soll deshalb im AHVG festgelegt werden, dass jede Ausgleichskasse über ein ihrer Grösse und der Art der übertragenen Auf- gaben angemessenes internes Kontrollsystem verfügen muss. Bei den Verbandsaus- gleichskassen sollen die Grundsätze eines solchen IKS im Kassenreglement festge- legt werden.

Art. 58 Abs. 2 dritter Satz und Abs. 4 Bst. abis (neu) Abs. 2 dritter Satz: In Umsetzung der Motion Frehner (13.3125) vom 20. März 2013 soll die Restriktion, wonach nur Schweizer Bürger in den Kassenvorstand gewählt werden dürfen, aufgehoben werden. Die Verbandsausgleichskassen werden so gegenüber Kassen mit öffentlich-rechtlicher Trägerschaft nicht mehr benachteiligt. Abs. 4 Bst. abis: Der Kassenvorstand soll für die Ausgestaltung, Implementierung und Aufrechterhaltung eines geeigneten, der Grösse und der Art der übertragenen Aufgaben der Kasse angemessenen IKS zuständig sein.

172

Art. 60 Abs. 1bis (neu) und 1ter (neu)

Abs. 1bis: Damit bei allfälligen Fusionen und Liquidationen von Ausgleichskassen der Fortbestand und das gute Funktionieren der Versicherung gewährleistet sind, müssen diese über genügend Reserven verfügen. Diese dienen in den genannten Fällen dazu, die Überführung der Aktivitäten in eine andere Kasse sicherzustellen. Nach geltender Ordnung ist die Bildung von Liquidationsreserven lediglich auf Weisungsstufe (Weisung über die Buchführung und den Geldverkehr, RZ 1010) festgehalten. Diese schreiben vor, dass die Gründerverbände und die Kassenverant- wortlichen für das finanzielle Gleichgewicht ihrer Kasse zu sorgen, die notwendigen Massnahmen zu treffen und das Bundesamt zu informieren haben. Wegen ihrer Wichtigkeit sollen diese Grundsätze nun auf Gesetzesstufe festgehalten werden. Zudem soll der Bundesrat ermächtigt werden, weitere Bestimmungen auf Verord- nungsstufe zu erlassen. Abs. 1ter: Bereits heute wird von den Ausgleichskassen erwartet, dass sie bei Fusio- nen oder Auflösungen Wege finden, um die Weiterversicherung zu garantieren. Angesichts der kontinuierlich abnehmenden Anzahl von Ausgleichskassen akzentu- iert sich diese Thematik. Es geht dabei nicht nur darum, die Überführung der Aktivi- täten mittels genügender Reserven sicherzustellen. In schwierigen Fällen soll eine andere Kasse gegen angemessene Entschädigung durch die sich auflösende Kasse bzw. die Gründerverbände dazu verpflichten werden können, die individuellen Konten und Rentner zu übernehmen, falls keine andere Lösung gefunden werden kann. Der Bundesrat soll die Entschädigung auf Verordnungsstufe näher regeln können.

Art. 61 Abs. 2 Bst. bbis (neu) Die kantonalen Erlasse sollen die Grundsätze eines der Grösse und der Art der übertragenen Aufgaben der Kasse angemessenen internen Kontrollsystems enthal- ten.

Art. 62 Abs. 2 zweiter Satz (aufgehoben)

Artikel 62 Absatz 2 weist der mit der freiwilligen Versicherung beauftragten Aus- gleichskasse die Aufgabe zu, die besondere Kategorie der im Ausland Studierenden, welche den Wohnsitz in der Schweiz aufgeben, und nicht erwerbstätig sind, weiter zu versichern. Diese Weiterversicherungsmöglichkeit wird im Rahmen der Neuord- nung der Versicherungsunterstellung aufgehoben (vgl. Erläuterungen zu Art. 1c Abs. 1). Als Folge davon kann auch der letzte Satz von Artikel 62 Absatz 2 aufge- hoben werden.

Art. 63 Abs. 3, 3bis und 3ter (neu) Abs. 3: Absatz 3 wird mit «unter den Ausgleichskassen» ergänzt, um die Zusam- menarbeit der AHV-Ausgleichskassen untereinander ebenfalls einzuschliessen. Abs. 3bis und 3ter: Der elektronische Datenaustausch wird im privaten und öffentli- chen Bereich immer umfassender und ersetzt immer mehr den Postverkehr. Für die AHV muss der elektronische Datenaustausch geregelt und überwacht werden, damit er effizient, sicher und wirtschaftlich ist und von den Akteuren akzeptiert wird. In

173

dieser Bestimmung soll nicht definiert werden, was ausgetauscht wird, vielmehr sollen Mittel und Bedingungen festgelegt werden. Der Austausch an sich muss in einer Ad-hoc-Gesetzesnorm begründet sein, in welcher auch der Nutzen definiert wird. Mit Absatz 3bis erhält der Bundesrat eine gesetzliche Grundlage, den elektroni- schen Datenaustausch zwischen den AHV-Ausgleichskassen einerseits sowie zwi- schen den AHV-Ausgleichskassen und der Zentralen Ausgleichsstelle andererseits zu regeln. Die Finanzierung findet sich in Artikel 95 Absatz 1quater AHVG. Diese Bestimmung hat nicht zum Ziel, die Informatiksysteme der Akteure, weder diejeni- gen der AHV-Ausgleichskassen, noch jene von Dritten, oder ihren Betrieb gesetz- lich zu regeln. Berücksichtigt werden muss auch, dass sich der Austausch nicht auf die Organe der AHV beschränkt. Der elektronische Datenaustausch ist für eine zunehmende Anzahl Akteure eine Realität geworden. Die elektronische Abwicklung der Geschäfte stellt eine beträchtliche Einsparung von Zeit und Geld dar. Absatz 3ter legt insbesondere die Bedingungen für einen elektronischen Austausch zwischen den Durchführungs- organen der AHV und Dritten, beispielsweise Durchführungsorganen anderer Sozi- alversicherungen, aber auch Bundesämtern und kantonalen Behörden, fest. Auch die Finanzierung muss sichergestellt sein. Grundsätzlich hat die Einheit, welche die Nachfrage auslöst, auch die Kosten des Supports für den elektronischen Datenaus- tausch zu übernehmen. Die neue Bestimmung bezweckt dagegen nicht die Regelung allfälliger Entschädigungen für das Erfüllen einer Aufgabe. Der elektronische Datenaustausch zwischen der Zentralen Ausgleichsstelle und Dritten ist im neuen Artikel 71 Absatz 6 geregelt. Die Überwachung des elektronischen Datenaustausches leitet sich aus der allgemei- nen Regel zur Aufsicht in Artikel 76 ATSG in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 1 AHVG ab, welche dem Bundesrat die Kompetenz zum Erlass von Richtlinien über- trägt. Dazu gehört auch der Erlass von Standards.

Art. 64 Abs. 2bis und 3bis Artikel 64 legt die Kassenzuständigkeiten fest und trifft dabei auch gewisse Sonder- regeln. Abs. 2bis: Bei Absatz 2bis geht es um Sonderregeln für vorzeitig Pensionierte und deren nichterwerbstätige Ehegatten. Diese Sonderregeln müssen - unter Beachtung der neuen Terminologie des Referenzalters - angepasst werden. Nach wie vor soll es bei vorzeitiger Pensionierung nicht zu einem Kassenwechsel der betroffenen Person kommen. Weil jedoch beim Vorbezug einer vollen Altersren- te der AHV inskünftig keine Pflicht mehr zur Bezahlung von Nichterwerbstätigen- beiträge besteht, ist eine redaktionelle Anpassung im ersten Satz der Bestimmung notwendig. Die dem Bundesrat im Rahmen der Durchführungsrevision eingeräumte Kompetenz, Ehepaarzuständigkeiten für Nichterwerbstätige vorzusehen, erweist sich als zu eng. Sie gilt nur für Ehepaare, bei denen beide Teile als Nichterwerbstätige beitrags- pflichtig sind, nicht aber dann, wenn einer der Ehegatten eine Rente bezieht. Die Betroffenen reagieren mit Unverständnis auf die Zuständigkeit verschiedener Kas- sen. Dank der neuen erweiterten Befugnis kann der Bundesrat eine einheitliche Kassenzuständigkeit festlegen.

174

Abs. 3bis: betrifft die Zuständigkeit der Versicherung für die nicht erwerbstätigen Ehegatten von im Ausland erwerbstätigen Versicherten. Der Verweis auf die Versi- chertenkategorie gemäss bisherigem Recht muss als Folge der Neuregelung bei der Versicherungsunterstellung angepasst werden.

Art. 64a erster Satz Es handelt sich um eine redaktionelle Änderung, die vorzunehmen ist, weil neu der Begriff Referenzalter verwendet wird.

Art. 65 Abs. 2

Die Zweigstellen haben gemäss Artikel 116 AHVV insbesondere folgende Aufga- ben zu erfüllen: Auskünfte erteilen, Korrespondenzen entgegennehmen und weiter- leiten, Formulare und einschlägige Vorschriften abgeben sowie bei der Abrechnung, Beschaffung von Unterlagen, Ermittlung der Einkommens- bzw. Vermögensverhält- nisse und bei der Erfassung der Beitragspflichtigen mitwirken. Diese Aufgaben und mithin die Errichtung von Zweigstellen waren im Zeitpunkt der Normsetzung zweckmässig. Angesichts der seitherigen und fortschreitenden technologischen (e- Government, e-business) und strukturellen Entwicklungen (Trend zu Dienstleis- tungszentren) haben die Zweigstellen ihren Nutzen heute jedoch grossteils verloren. Die an die kantonalen Ausgleichskassen gerichtete Pflicht von Artikel 65 Absatz 2 hindert diese nun vielmehr daran, rechtlich korrekt abgestützte, sinnvolle Optimie- rungen vorzunehmen. Das Obligatorium soll deshalb aufgehoben werden; Gemein- dezweigstellen dürften jedoch fakultativ weiterhin geführt werden, wo gewünscht. Auch die Konferenz der Kantonalen Ausgleichskassen (KKAK) hat sich in der Vergangenheit aus Gründen der Effizienz und Rationalisierung für die Abschaffung des Gemeindezweigstellenobligatoriums ausgesprochen. Sie bestätigt, dass der Nutzen der Zweigstellen in den letzten Jahren stetig abgenommen hat, da die Infor- mations- und Datenbeschaffung in der Zeit des Internets über andere Kanäle abge- wickelt wird. Die ständige Entwicklung und steigende Komplexität der Gesetzge- bung erschwere es den Gemeindezweigstellen zudem zunehmend, eine qualitativ hochstehende Beratung sicherzustellen.

Art. 68 Abs. 1 dritter Satz, Abs. 2 zweiter Satz, Abs. 2bis (neu), Abs. 3 erster Teilsatz und Abs. 4 Abs. 1 und 2: 2007 trat das Bundesgesetz über die Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren (Revisionsaufsichtsgesetz, RAG; SR 221.302) in Kraft. Die Zulassungsvoraussetzungen an Revisorinnen, Revisoren und Revisions- unternehmen für Ausgleichskassen und Arbeitgeberrevisionen wurden in der AHVV bereits auf den 1. Januar 2013 mit dem RAG harmonisiert. Nun soll auch das Gesetz an die moderne Terminologie und den Standard des RAG angepasst werden. Es wird vorgeschlagen, die bisherige Möglichkeit, wonach die Kantone die Revision ihrer Ausgleichskassen einer geeigneten kantonalen Kontrollstelle übertragen konn- ten, aufzuheben. Bereits heute macht nur noch ein Kanton Gebrauch von dieser Möglichkeit. Die Revision von AHV-Ausgleichskassen erfordert ein umfangreiches und stets aktuelles Spezialwissen der spezifischen Gesetzgebung, namentlich auch der zahlreichen Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherungen. Aus Grün-

175

den der Qualitätssicherung soll deshalb darauf verzichtet werden, eine nicht speziali- sierte kantonale Kontrollstelle mit lediglich einer Kassenrevision pro Jahr zu betrau- en. Eine Vergabe dieser Aufgabe an ein unabhängiges Revisionsunternehmen ent- spricht des Weiteren auch den Prinzipien einer modernen good governance, wonach bereits jeglicher Anschein von potentiellen Interessenkonflikten vermieden werden soll. Weiter soll der Begriff „Revisionsstelle“ durch den Begriff „Revisionsunternehmen“ ersetzt und die Bestimmung an die Terminologie und den Standard des RAG ange- passt werden. Es ist insbesondere notwendig, betreffend Zulassung auf die Bedin- gungen von Absatz 3 zu verweisen. Abs. 2bis: Die Kontrollen von Arbeitgebern, die ihre Pflichten gegenüber der AHV vernachlässigen, verursachen hohe Kosten, die heute solidarisch von der Gesamtheit der angeschlossenen Arbeitgeber getragen werden müssen. Damit der fehlbare Arbeitgeber nicht auf Kosten der Allgemeinheit profitiert, sollen ihm diese Kosten direkt von der Ausgleichskasse verrechnet werden können.

Abs. 3 und 4: Ersatz des Begriffs „Revisionsstelle“ durch „Revisionsunternehmen“.

Art. 70 Abs. 1bis (neu) Bei Artikel 70 geht es um die Regelung des Schadenersatzes. Aufgrund einer bereits älteren Rechtsprechung können auf Forderungen aus Gründerverbands- oder Staats- haftung nach den Artikeln 70 und 71a AHVG keine Verzugszinsen erhoben werden (vgl. BGE 119 V 78 E. 3c mit Hinweis S. 82). Es liegt mithin die gleiche Ausgangs- lage vor wie bei Artikel 52 (vgl. die dortigen Erläuterungen). Mit dem neuen Absatz 1bis wird nun die gesetzliche Grundlage für eine Verzin- sungspflicht geschaffen. Die Regelung der Einzelheiten der Zinserhebung wird an den Bundesrat delegiert. Die neue Verzinsungspflicht betrifft nicht alle Trägerhaftungen schlechthin, sondern einzig die Forderungen nach Artikel 70 und – zufolge der Verweisung auf Artikel 70 AHVG – 71a AHVG. Auch nach dem Inkrafttreten des ATSG richtet sich die Haf- tung nach diesen Bestimmungen ausschliesslich nach dem AHVG (vgl. Kieser, a.a.O., Art. 78 Rz 14 ff.). Das ATSG regelt im Übrigen einzig und allein die Haftung für Schäden, die einer versicherten Person oder Dritten zugefügt werden (Art. 78 ATSG, Kieser, a.a.O., Art. 78 Rz 1 f.). Daher ist die neue Bestimmung ins AHVG und nicht ins ATSG aufzunehmen.

Art. 71 Abs. 6 Vgl. die Erläuterungen zu Artikel 63 Abs. 3bis und 3ter .

Art. 72 Abs. 4 zweiter Satz

Der Begriff „Revisionsstelle“ wird durch „Revisionsunternehmen“ ersetzt.

176

Art. 102 Abs. 1 Bst. b (betrifft nur den deutschen Text), e und f (neu)

Diese Bestimmung listet die Finanzierungsquellen der AHV auf. Sie wird durch einen neuen Buchstaben e ergänzt, welcher den Ertrag aus der Mehrwertsteuer angibt. Es handelt sich zum einen um den Anteil aus dem Mehrwertsteuerertrag, der bereits heute der AHV zugute kommt, und zum anderen um den Ertrag aus der Zusatzfinanzierung (vgl. auch Art. 25, 28, 37 und 55 MWSTG). Des Weiteren wird unter Buchstabe f der Ertrag der Spielbankenabgabe aufgelistet. Allerdings handelt es sich bei diesem um eine Finanzierungsquelle, die vollständig der Versicherung zukommt, er stellt also nicht etwa einen Teil des Bundesbeitrages dar. Deshalb wird er aus systematischen Gründen in Artikel 102 erwähnt, welcher die Finanzierungs- quellen aufzählt, und nicht in Artikel 103, der den Bundesbeitrag regelt.

Art. 103 Bundesbeitrag

Die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der AHV enspricht heute einem Betrag in der Höhe von 19,55 Prozent der Ausgaben der Versicherung. Es ist vorge- schlagen, dass der Beitrag neu von zwei Parametern abhängt: Von den Ausgaben der AHV sowie von den Mehrwertsteuereinnahmen des Bundes. Die Hälfte des Bundes- beitrages soll entsprechend mit den AHV-Ausgaben wachsen, die andere Hälfte mit den Mehrwertsteuereinnahmen. Der ausgabengebundene Bundesbeitrag wird zur Vereinfachung gerundet und beträgt 10 Prozent der AHV-Ausgaben. Der Anfangswert des mehrwertsteuergebundenen Beitrags entspricht zu 50 Prozent dem durchschnittlichen Bundesbeitrag der beiden Jahre vor Inkrafttreten der Ände- rung. Der Beitrag wird ab Inkrafttreten jährlich an die Entwicklung der Mehr- wertsteuereinnahmen des Bundes angebunden. Er wird bereits im Jahr des Inkraft- tretens mit der Entwicklung der Mehrwertsteuereinnahmen gegenüber dem Jahr vor Inkrafttreten hochgerechnet. Somit ist die Hälfte des Beitrag bereits auf das Jahr des Inkrafttretens hin mehr- wertsteuergebunden und berücksichtigt das stärkere Wachstum der AHV-Ausgaben nicht mehr. Zum Ausgleich dieses Effekts wird die Aufrundung beim ausgabenpro- zentualen Beitrag auf 10 Prozent nicht durch eine entsprechende Abrundung beim mehrwertsteuerbezogenen Beitrag kompensiert. Der Bundesrat kann dabei die Einzelheiten bestimmen, um unvorhergesehene Vor- fälle in der Rechnung der AHV zu berücksichtigen. Diese Regelung vergrössert den Finanzierungsbedarf der AHV, da die Ausgaben der Versicherung stärker steigen als der neue Bundesbeitrag. Diese Einbusse soll mittels einer Koordination der gesamten Bundesbeiträge an die AHV und die IV kompen- siert werden, sobald die IV finanziell konsolidiert und schuldenfrei ist. Die Umset- zung wird in den Übergangsbestimmungen von AHVG und IVG geregelt. Ausserdem erwähnt Art. 103 der Klarheit halber den Ertrag aus der Spielbankenab- gabe nicht mehr. Dieser Ertrag gehört zu den AHV-Einnahmen und ist nicht Teil des Bundesbeitrages. Um eine Verwechslung auszuschliessen, wird in Artikel 102 Absatz 1 ein neuer Buchstabe f eingefügt, der den Ertrag aus der Spielbankenabgabe aufführt (SBG, SR 935.52; vgl. Erläuterungen Art. 102).

177

Art. 104 Finanzierung und Zweckbindung

Der Artikel wird in seiner Formulierung vereinfacht und um den Bundesanteil am Mehrwertsteuerprozentpunkt für die AHV, der dem Bundeshaushalt zur Finanzie- rung seines Beitrages an die AHV dient, ergänzt. Neu beträgt der Bundesanteil am Mehrwertsteuerprozentpunkt für die AHV noch 10 Prozent, statt wie bisher

17 Prozent. Bisher war diese Finanzierung im AHVG nicht erwähnt.

Zudem kann durch die Umformulierung der finanzpolitisch unpräzise Begriff der „Rückstellung“ vermieden werden. Durch die Anpassung des Artikels 104 wird wiederum der Artikel 111 obsolet und kann aufgehoben werden.

Art. 107 Abs. 3 (aufgehoben)

Dieser Absatz wird aufgehoben, da dessen Inhalt vollständig in Artikel 113 Absatz 1 übernommen wird.

Art. 111 (aufgehoben)

Aufgrund der Umformulierung und Ergänzung des Artikels 104 kann Artikel 111 aufgehoben werden (Vgl. Erläuterungen zu Artikel 104).

Art. 113

Der Artikel 113 regelt neu den so genannten Interventionsmechanismus. Abs. 1: Der heutige gesetzliche Stand des AHV-Ausgleichsfonds von 100 Prozent wird auf 70 Prozent einer Jahresausgabe gesenkt. Abs. 2: Die erste Stufe beauftragt den Bundesrat, der Bundesversammlung innerhalb eines Jahres eine Vorlage zur Stabilisierung der AHV zu unterbreiten, sobald abseh- bar wird, dass der Stand des AHV-Ausgleichsfonds in drei Jahren unter den Betrag von 70 Prozent einer Jahresausgabe fallen wird. Abs. 3: Die zweite Stufe des Interventionsmechanismus tritt in Kraft, wenn die gesetzliche Schwelle von 70 Prozent der Jahresausgabe effektiv unterschritten wird und zusätzlich das Umlagedefizit in zwei aufeinanderfolgenden Jahren 3 Prozent einer Jahresausgabe übersteigt. D.h. die automatischen Massnahmen treten in Kraft. a. Als erste automatische Massnahme wird die Anpassung der Renten gemäss Lohn- und Preisentwicklung ausgesetzt. Um die Verfassungsmässigkeit der Rentenentwicklung zu wahren, muss nach fünf Jahren zumindest der Teue- rungsausgleich gewährt werden und die Rente darf nicht unter 95 Prozent der Referenzrente (Rentenhöhe gemäss Art. 33ter) liegen. b. Im gleichen Umfang wie die Massnahme unter Buchstabe a kann der Bun- desrat die AHV-Beiträge um höchstens ein Lohnprozent erhöhen. Bei den Unselbständigen wird die Erhöhung hälftig auf Arbeitnehmende und Arbeit- gebende aufgeteilt; bei freiwillig Versicherten, Selbstständigen und Arbeit- nehmenden von nicht-beitragspflichtigen Arbeitgebern beträgt die Anhe- bung einen Punkt; die Mindestbeiträge (bei freiwillig Versicherten, Selbstständigen und Nicht-Erwerbstätigen) sind proportional festgelegt. Die

178

Erhöhung wird als Obergrenze formuliert, damit die Massnahmen nur im benötigten Umfang umgesetzt werden. c. Da die AHV- und IV-Rentensysteme eng miteinander verbunden sind, ver- ursacht das Aussetzen der Anpassung der Altersrenten an die Lohn- und Preisentwicklung Koordinationsprobleme mit der Plafonierung der Renten. Betroffen sind die in Artikel 35 AHVG vorgesehenen Fälle, auf welchen Ar- tikel 37 Absatz 1bis IVG verweist (Summe der Renten eines Ehepaares, ins- besondere, wenn ein Ehegatte Anspruch auf eine Altersrente und der andere auf eine Invalidenrente hat, oder bei gemischten Leistungen, d.h. wenn ein Ehegatte eine Teilrente der Invalidenversicherung bezieht und den Vorbezug eines Teils seiner Altersrente wählt und der andere Ehegatte entweder An- spruch auf eine Altersrente oder eine Invalidenrente oder auf beide hat), so- wie die in Artikel 37bis AHVG geregelte Frage des Zusammentreffens von Waisen- und Kinderrenten, auf welchen Artikel 38 Absatz 1 IVG verweist. Buchstabe a stellt zwar die in den obengenannten Bestimmungen vorgesehe- nen Grundsätze nicht in Frage, kann aber doch praktische Probleme verursa- chen, welche vom Bundesrat im Rahmen von Ausführungsbestimmungen gelöst werden müssen. Aus diesem Grund ist in Buchstabe c eine entspre- chende Kompetenzdelegation vorgesehen. Der Bundesrat hat dabei nament- lich festzulegen, auf welcher Rentenbasis (AHV oder IV) die Plafonierung der Renten eines Ehepaares berechnet werden soll (vgl. Art. 35 AHVG), bei welchem ein Ehegatte eine AHV-Rente und der andere eine IV-Rente be- zieht, beziehungsweise wenn einer oder beide sowohl eine Invalidenteilrente wie auch einen prozentualen Anteil der Altersrente beziehen. Abs. 4: Die automatischen Massnahmen haben befristeten Charakter und werden spätestens dann aufgehoben, wenn der AHV-Ausgleichsfonds wieder bei 70 Prozent einer Jahresausgabe liegt und absehbar ist, dass er im folgenden Rechnungsjahr nicht wieder sinken wird. Zu diesem Zeitpunkt werden die Renten erneut an die Lohn- und Preisentwicklung gemäss Artikel 33ter angepasst und die Beiträge wieder gesenkt.

Übergangsbestimmungen zur Änderung vom …. (Bundesgesetz vom ... über die Reform der Altersvorsorge 2020) Die neuen AHVG-Bestimmungen gelten grundsätzlich für alle, deren Rentenan- spruch nach Inkrafttreten der vorliegenden Revision entsteht. Besondere Regeln sind für die Erhöhung des Referenzalters der Frauen vorgesehen.

a. Unterstellung unter die Versicherungspflicht

Aufgrund der Neuordnung der Regeln zur Versicherungsunterstellung gibt es Perso- nen, welche unter dem neuen Recht nicht mehr versicherbar wären. Bei bestimmten Kategorien steht an Stelle der Beitrittsversicherungs- nur noch die Weiterversiche- rungsmöglichkeit zur Verfügung. Mit Absatz 1 und 2 der Übergangsbestimmung wird sichergestellt, dass keine bisher versicherten Personen den Versicherungsschutz verlieren. Zudem wird Personen, welche nicht mehr der obligatorischen Versiche-

179

rung angehören würden, die Möglichkeit eröffnet, vom neuen Recht Gebrauch zu machen und aus der AHV auszuscheiden.

b. Referenzalter der Frauen

Bis zum 31. Dezember desjenigen Jahres, in welchem das neue Recht in Kraft tritt, gilt für Frauen das Rentenalter 64. Bis zu diesem Zeitpunkt ist das Rentenalter 64 zudem massgebend für das Ende der Beitragspflicht sowie für Vorbezug und Auf- schub der Altersrente. Das Referenzalter der Frauen wird ein Jahr nach Inkrafttreten der Änderung schritt- weise um zwei Monate pro Jahr erhöht. Sofern das neue Recht im Jahr 2019 in Kraft treten würde, würde für Frauen ab dem Jahr 2025 das Referenzalter 65 gelten.

c. Witwen-, Witwer- und Waisenrenten

Abs. 1: Für alle Witwen-, Witwer- und Waisenrenten, die vor dem Inkrafttreten entstanden sind, gilt weiterhin integral das bisherige Recht. Für alle Hinterlassenen- renten mit Anspruchsbeginn ab dem 1. Januar des Jahres des Inkrafttretens der Änderung, gilt sofort neues Recht. Abs. 2: Frauen, die Anspruch auf eine Witwenrente von 60 Prozent der Altersrente haben werden, wird übergangsweise ein Betrag garantiert, der 80 Prozent der Alters- rente am 31. Dezember vor Inkrafttreten der Änderung entspricht, wenn die Summe aus Witwen- und Waisenrente tiefer liegt als nach bisherigem Recht. Abs. 3: Für eine Witwe, die nach neuem Recht keinen Rentenanspruch mehr hat, sei es weil sie nie ein Kind hatte, sei es, weil sie zum Zeitpunkt der Verwitwung kein waisenrentenberechtigtes Kind mehr hat, gibt es, sofern sie die Anspruchsvorausset- zungen nach den bisherigen Bestimmungen erfüllt, eine vom Alter der Witwe ab- hängige Übergangslösung. a. Ist sie bei Inkrafttreten der Änderung über 50-jährig, wird sie im Falle einer Verwitwung eine Rente erhalten, die dem Betrag von 80 Prozent der ent- sprechenden Altersrente am 31. Dezember vor Inkrafttreten der Änderung entspricht. Diese Rente ist solange garantiert, bis der infolge von Rentenan- passungen geänderte Betrag jenem der neuen Bestimmung (60 %) entspricht (kann rund 20 Jahre dauern). b. Ist die Witwe bei Inkrafttreten jünger als 50-jährig, erhält sie noch eine Witwenrente, wenn sie im Jahr des Inkrafttretens der Änderung oder den nachfolgenden acht Jahren verwitwet. Betragsmässig fällt die Rente mit je- dem Jahr tiefer aus (von 60 auf 20 %). Verwitwet sie im neunten Jahr nach Inkrafttreten, erhält sie noch eine einmalige Entschädigung in der Höhe einer jährlichen Witwenrente von 60 Prozent.

d. Bundesbeitrag

Abs. 1: Um die gegenläufigen Auswirkungen der Entflechtung bei der AHV (Min- dereinnahmen) und der IV (Mehreinnahmen) auszugegleichen, soll eine einmalige Anpassung der beiden Bundesbeiträge vorgenommen werden. Dazu wird der Bun- desbeitrag an die IV im Jahr nach deren Entschuldung um den Durchschnitt der Umlageergebnisse aus den beiden Vorjahren verringert, unter Beachtung eines

180

Mindestbeitrags an die IV von 38 Prozent einer Jahresausgabe. Der mehrwertsteuer- gebundene Teil des Bundesbeitrages an die AHV wird im selben Umfang erhöht. Abs. 2: Der neue Wert ersetzt den bei Inkrafttreten der Änderung berechneten Aus- gangswert des Bundesbeitrages. Im Jahr nach der Umsetzung wächst der Beitrag ausgehend vom neuen, höheren Niveau mit der definierten Wachstumsrate weiter. Abs. 3: Die gesetzliche Untergrenze des Bundesbeitrags an die IV von 37,7 Prozent sowie der gesetzliche Stand des IV-Ausgleichsfonds von 50 Prozent einer Jah- resausgabe müssen weiterhin respektiert werden. Werden diese Kriterien verletzt, reduziert sich der Bundesbeitrag an die AHV zu Gunsten des Beitrags an die IV wieder soweit, dass die zwei genannten Anforderungen erfüllt bleiben.

Änderung des IVG

Art. 3 Abs. 1 und 1bis

Artikel 3 IVG regelt die Beitragsbemessung und den Beitragsbezug, und lehnt sich dabei an die Regelung im AHVG an. Mit der Aufhebung der sinkenden Beitragsska- la für Selbstständigerwerbende in der AHV entfallen auch die degressiven Beitrags- sätze in der IV. Absatz 1 ist entsprechend anzupassen. Die Indexierung beschränkt sich neu auf den Mindestbeitrag und wird dementsprechend in den Absatz 1bis einge- fügt.

Art. 10 Abs. 3

Der Vorbezug der ganzen Altersrente schliesst einen Anspruch auf Eingliederungs- massnahmen der IV aus. Wer eine ganze Altersrente vorbezieht, wird in aller Regel die Erwerbstätigkeit aufgegeben haben, eine Eingliederung in den Arbeitsmarkt ist in dieser Situation also kein Thema mehr. Der Vorbezug eines Teils der Altersrente kann hingegen mit einer Teilerwerbstätig- keit verbunden sein. Deshalb können Eingliederungsmassnahmen auch sinnvoll sein, wenn eine Person bereits einen Teil der Rente bezieht. Absatz 3 wird deshalb dahingehend ergänzt, dass der Anspruch auf Eingliederungs- massnahmen mit dem Vorbezug einer ganzen Altersrente der AHV erlischt. Überdies wird der Begriff „Rentenalter“ durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt.

Art. 22 Abs. 4 zweiter Satz

Eingliederungsmassnahmen geben Anspruch auf Taggelder. Deshalb muss das Ende des Anspruchs auf diese Leistung gleich ausgestaltet werden, wie dasjenige des Anspruchs auf Eingliederungsmassnahmen (vgl. die Erläuterungen zu Art. 10 Abs. 3 IVG).

Art. 30 Erlöschen des Anspruchs

Vgl. die Erläuterungen zu Artikel 40bis AHVG.

181

Art. 42 Abs. 4

Der Begriff „Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt. Inhaltlich wird an Absatz 4 nichts geändert, sondern lediglich präzisiert, dass aus- schliesslich beim Vorbezug der ganzen Altersrente der Anspruch auf eine Hilflosen- entschädigung der Invalidenversicherung erlischt. Bei einem teilweisen Vorbezug der Altersrente bleibt der Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der Invaliden- versicherung dagegen bestehen.

Art. 42septies Abs. 3 Einleitungssatz und Bst. b Diese Präzisierung ist notwendig, da einzig beim Vorbezug der ganzen Altersrente, nicht aber bei einem teilweisen Vorbezug, der Anspruch auf einen Assistenzbeitrag erlischt. Zudem wird der Begriff „Rentenalter“ durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt.

Art. 74 Abs. 2

Der Begriff „Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt.

Art. 78 Abs. 2 (respektive Abs. 6 in der Version, welche am 1.1.2014 in Kraft treten wird )

Vgl. die Erläuterungen zu Artikel 104 AHVG.

Art. 80

Dieser Artikel handelt von der Überwachung des finanziellen Gleichgewichts der Invalidenversicherung und verweist auf die AHVG-Bestimmungen, konkret auf Artikel 43quinquies. Da dieser aber aufgehoben wird und ein Verweis deshalb nicht mehr möglich ist, muss der Text von Artikel 80 IVG entsprechend angepasst wer- den.

Übergangsbestimmungen zur Änderung vom …. (Bundesgesetz vom .... über die Reform der Altersvorsorge 2020)

a. Bundesbeitrag

Abs. 1: Um die gegenläufigen Auswirkungen der Entflechtung bei der AHV (Min- dereinnahmen) und der IV (Mehreinnahmen) auszugleichen, soll eine einmalige Anpassung der beiden Bundesbeiträge vorgenommen werden. Dazu wird der Bun- desbeitrag an die IV im Jahr nach deren Entschuldung um den Durchschnitt der Umlageergebnisse aus den beiden Vorjahren verringert, unter Beachtung eines Mindestbeitrags an die IV von 38 Prozent einer Jahresausgabe. Diese Koordination wird erst umgesetzt, wenn die IV wie erwartet finanziell konsolidiert ist und die Schulden bei der AHV zurückbezahlen kann.

182

Abs. 2: Der mehrwertsteuergebundene Teil des Bundesbeitrages an die AHV wird im Umfang der Reduktion des Beitrages an die IV erhöht. Abs. 3: Der neue Wert ersetzt den bei Inkrafttreten der 6. IV-Reform (1. Massnah- menpaket) berechneten Ausgangswert des Bundesbeitrages. Im Jahr nach der Um- setzung wächst der Beitrag ausgehend vom neuen, tieferen Niveau mit der definier- ten Wachstumsrate weiter. Abs. 4: Die gesetzliche Untergrenze des Bundesbeitrags an die IV von 37,7 Prozent sowie der gesetzliche Fondsstand des IV-Ausgleichsfonds von 50 Prozent einer Jahresausgabe müssen weiterhin respektiert werden. Werden diese Kriterien verletzt, erhöht sich der Bundesbeitrag an die IV zu Lasten des Beitrags an die AHV wieder soweit, dass die zwei genannten Anforderungen erfüllt bleiben.

Änderung des ELG

Art. 4 Abs. 1 Bst. abis und b Ziff. 2

Der Begriff „Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt.

Art. 11 Abs. 1 Bst. dbis und dter (neu), 1ter (neu) und Abs. 4 zweiter Satz Bst. dbis: Um zu verhindern, dass der Teilvorbezug einer Altersrente faktisch zu einem ganzen Vorbezug führt, indem die Ergänzungsleistungen den Einkommens- verlust voll ausgleichen, ist in diesen Vorbezugsfällen an Stelle der tatsächlich ausgerichteten anteiligen gekürzten Rente die entsprechende ganze gekürzte Rente als Einnahme anzurechnen. Dies gilt uneingeschränkt, wenn nur eine Altersrente der AHV ausgerichtet wird. Bst. dter: Neu besteht die Möglichkeit, nur einen Teil der Altersrente aufzuschieben (vgl. Art. 39 Abs. 1 AHVG). Da der Bezug einer Altersrente den Zugang zu den Ergänzungsleistungen öffnet, müssten ohne Korrektur die Ergänzungsleistungen faktisch die Differenz zur ganzen Rente voll ausgleichen. Um diese Kostenverschie- bung zu den Ergänzungsleistungen hin zu verhindern, wird anstelle der effektiv bezogenen Rente die ganze Rente (ohne Zuschlag) angerechnet. Abs. 1ter: Bei den Ergänzungsleistungen wird ein Fünfzehntel, bei Altersrentnerinnen und Altersrentnern ein Zehntel des anrechenbaren Reinvermögens bei den Einnah- men berücksichtigt. Dieser Absatz stellt klar, dass der Vermögensverzehr bei einem Teilvorbezug der Altersrente zusammen mit einer IV-Rente oder einer Hinterlasse- nenrente der AHV ein Fünfzehntel ausmacht. Von dieser Regelung nicht betroffen ist die Kompetenz der Kantone in Artikel 11 Absatz 2 ELG, für in Heimen oder Spitälern lebenden Personen den Vermögensverzehr abweichend festzulegen. Wird nur die Altersrente ganz oder anteilig vorbezogen, dann wird ein Zehntel berück- sichtigt. Abs. 4: Der Bundesrat erhält eine neue Kompetenz. In den Fällen, in denen der Vorbezug zusätzlich zu einer IV-Rente oder einer Hinterlassenenrente der AHV geltend gemacht wird, braucht es eine Regelung, die eine Kumulation der effektiv ausgerichteten Renten mit dem hypothetischen Teil (ganze gekürzte Altersrente minus effektiv ausgerichtete anteilige gekürzte Altersrente) verhindert. Ohne eine

183

derartige Bestimmung wäre die versicherte Person, welche Ergänzungsleistungen bezieht, aufgrund des Vorbezuges schlechter gestellt, als wenn sie die Altersrente nicht vorbezieht (Satz 2).

Art. 13 Abs. 3

Der geltende Artikel 13 Absatz 3 verweist auf Artikel 111 AHVG, der aufgehoben wird, weshalb ersterer anzupassen ist. Zudem wird, wie in der AHV, die Finanzierungsweise der Bundesbeteiligung präzi- siert.

Art. 26b Elektronischer Datenaustausch

Das AHVG wird mit Bestimmungen ergänzt, welche dem Bundesrat die Möglich- keit zur Regelung des elektronischen Datenaustausches zwischen den Ausgleichs- kassen und weiteren Stellen geben. Die Ergänzungsleistungen werden in 23 Kanto- nen von den kantonalen Ausgleichskassen durchgeführt. Es ist sinnvoll, dass auch im ELG dem Bundesrat die Möglichkeit zur Regelung des elektronischen Datenaus- tausches eingeräumt wird. Die Regelung nimmt die Bestimmung im AHVG auf und passt sie an die Gegebenheiten bei den Ergänzungsleistungen an. Die Überwachung des elektronischen Datenaustausches leitet sich aus der allgemei- nen Regel zur Aufsicht in Artikel 76 ATSG in Verbindung mit Artikel 28 Absatz 1 ELG ab, welcher dem BSV die Kompetenz zum Erlass von Richtlinien überträgt. Dazu gehört auch der Erlass von Standards.

Änderung des BVG

Art. 1 Abs. 3 zweiter Satz (aufgehoben)

Die Festlegung eines Mindestalters für den Bezug von Altersleistungen wurde bisher in der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsor- ge (BVV 2 117) durch den Bundesrat geregelt. Da das Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen nun direkt im Gesetz verankert wird (vgl. Art. 13 Abs. 2 VE- BVG) ist die Kompetenzdelegation an den Bundesrat aufzuheben.

Art. 2 Abs. 1

Die in Artikel 2 Absatz 1 VE-BVG festgelegte Eintrittsschwelle wird von 21 060 auf

14 040 Franken reduziert und damit um einen Drittel gesenkt. Der Betrag von

14 040 Franken entspricht der minimalen jährlichen AHV-Altersrente. Die tiefere

Eintrittsschwelle erweitert den Kreis der obligatorisch zu versichernden Personen, da die 2. Säule auch Personen mit einem Jahreseinkommen unter der heute gelten- den Eintrittsschwelle zugänglich wird.

117 SR 831.441.1

184

Art. 5 Abs. 2 zweiter Satz

Artikel 51a BVG regelt die Aufgaben des obersten Organs der Vorsorgeeinrichtung. Diese Bestimmung wurde im Rahmen der Strukturreform bzw. der Finanzierung von öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen neu aufgenommen bzw. modifiziert. Das bis Ende 2011 geltende BVG enthielt keine explizite Aufzählung der Aufgaben des obersten Organs der Vorsorgeeinrichtung. Die gesetzlichen Pflichten richteten sich vielmehr an die Vorsorgeeinrichtung an sich. Aufgrund der Aufnahme von Artikel 51a BVG in den Katalog von Artikel 49 Absatz 2 BVG (Ziff. 7), gilt diese Bestimmung auch für registrierte Vorsorgeeinrichtungen im Bereich der weiter gehenden Vorsorge. Da die Versicherten von nicht registrierten Vorsorgeeinrichtungen, die reglementari- sche Leistungsansprüche vorsehen, einen gesetzlichen oder reglementarischen Anspruch auf Versicherungsleistungen haben, soll Artikel 51a BVG auch für diese Einrichtungen anwendbar sein. Für andere rein überobligatorische Einrichtungen, die reine Ermessensleistungen ausrichten und keinen Anspruch auf Versicherungs- leistungen (inkl. Freizügigkeitsleistungen) gewähren, sollen die strengen Anforde- rungen bezüglich Aufgaben und Verantwortung des obersten Organs nicht gelten. Gleichzeitig ist eine redaktionelle Anpassung notwendig, da der geltende Artikel 65 Absatz 2bis in einen neuen Absatz 2ter verschoben wird. Materiell bleibt die Bestim- mung (2ter) unverändert.

Art. 7 Abs. 1

Artikel 7 regelt i.V.m. Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 16 einerseits die Unterstellung unter die obligatorische Versicherung und andererseits den Beginn des Sparprozes- ses im Rahmen des BVG-Obligatoriums. Aufgrund der vorgeschlagenen Änderun- gen (vgl. Erläuterungen zu Art. 2 Abs. 1 VE-BVG) sind Anpassungen dieses Arti- kels notwendig.

Art. 8 Abs. 1 und 2

In Absatz 1 wird der fixe Koordinationsabzug (2013: 24 570 Franken) durch einen Koordinationsabzug in Prozent des massgebenden AHV-Lohnes ersetzt. Damit verhält sich der Koordinationsabzug proportional zum Lohn, was das Vorsorgeni- veau der Versicherten verbessert, namentlich von Personen mit mittleren und tiefen Einkommen und/oder Teilzeitbeschäftigung. Erzielt eine Person beispielsweise einen Jahreslohn von 40 000 Franken, wird gemäss geltendem Recht von ihrem Lohn ein Koordinationsabzug von 24 570 Franken abgezogen, so dass ihr koordi- nierter Lohn 15 430 Franken beträgt. Mit dem neuen Koordinationsabzug von

25 Prozent des AHV-Lohnes beträgt ihr koordinierter Lohn 30 000 Franken, was

75 Prozent des AHV-Lohnes entspricht (75 % von 40 000 Franken). Die obere

Grenze des versicherten Jahreslohnes bleibt unverändert (2013: 84 240 Franken), so dass der maximale Koordinationsabzug bei 21 060 Franken (25 % von 84 240 Fran- ken) und damit unter dem heutigen Betrag von 24 570 Franken liegt. Daraus ergibt sich eine Erhöhung des koordinierten Lohnes für alle Versicherten. Der neue Koor- dinationsabzug stellt eine Ausgleichsmassnahme für die Anpassung des BVG- Mindestumwandlungssatzes dar.

185

Absatz 2 wird aufgehoben, da die Festsetzung eines minimalen koordinierten Lohnes nur bei einem fixen Koordinationsabzug notwendig ist.

Art. 10 Abs. 2 Bst. a

Der Begriff «ordentliches Rentenalter» wird durch den Begriff «Referenzalter» ersetzt. Eine Person, die das Referenzalter noch nicht erreicht hat und die Bedingungen für die obligatorische Versicherung in der beruflichen Vorsorge erfüllt (Mindestlohn, keine Ausnahme von der Versicherungspflicht), muss grundsätzlich auch dann wieder versichert werden, wenn sie bereits eine (Teil-) Altersleistung der beruflichen Vorsorge bezieht. Der Bundesrat kann für diese Sonderfälle Koordinationsregeln erlassen (vgl. auch Erläuterungen zu Art. 13a Abs. 5 VE-BVG). Das Referenzalter gilt für die obligatorische Vorsorge nach BVG. Die Reglemente der Vorsorgeein- richtungen können weiterhin ein abweichendes, insbesondere ein tieferes reglemen- tarisches Referenzalter definieren. Dabei müssen sie aber gemäss Plan mindestens jenes Leistungsniveau erreichen, das nach den gesetzlichen Bestimmungen beim BVG-Referenzalter vorgesehen ist. Sieht ein Reglement ein tieferes Referenzalter vor und treten bei einem Arbeitgeber nach diesem Referenzalter Personen neu ein, so unterstehen sie bis zum Erreichen des Referenzalters gemäss Artikel 13 Absatz 1 VE-BVG daher weiterhin der obligatorischen beruflichen Vorsorge gemäss diesem Artikel. Ein reglementarisches, tieferes Referenzalter kann nur für Personen gelten, die tatsächlich vor diesem Referenzalter in diesem Plan versichert sind.

Art. 13 Referenzalter und Mindestalter

Abs. 1: Um eine lückenlose Koordination des Referenzalters zwischen der 1. und der

2. Säule sicher zu stellen, wird in Absatz 1 direkt auf Artikel 21 des VE-AHVG

verwiesen. Dieser Verweis schliesst auch die Übergangsregelung zu Artikel 21 VE- AHVG in Buchstabe b (Referenzalter der Frauen) der Übergangsbestimmung der aktuellen Revision mit ein. Damit wird auch die Anpassung des Referenzalters der Frauen zwischen AHVG und BVG koordiniert. Dies gilt nicht nur für den Anspruch auf Altersleistungen, sondern für alle Regelungen, die auf das Referenzalter abstel- len, also zum Beispiel auch für die Versicherungspflicht (vgl. Art. 10 Abs. 2 Bst. a) und die Altersgutschriften (Art. 16). Die Vorsorgeeinrichtungen sind nach wie vor frei, in ihren Reglementen ein abweichendes Referenzalter (reglementarisches Referenzalter) zwischen dem Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen (Abs. 2) und der Vollendung des 70. Altersjahres festzulegen, sofern sichergestellt ist, dass die Mindestleistungen im Zeitpunkt des Referenzalters garantiert sind. Absatz 2: Absatz 2 des geltenden Rechts wird angepasst, da die Regelung des flexib- len Rentenbezuges neu in Artikel 13a VE-BVG geregelt wird. Um eine Harmonisie- rung mit der AHV sicherzustellen, wird das Mindestalter für den Bezug von Alters- leistungen neu im Gesetz geregelt.

Art. 13a Anspruch auf Altersleistungen (neu) Artikel 13a regelt den Anspruch auf einen flexiblen Rentenbezug, welcher weitge- hend mit der vorgesehenen Flexibilisierung in der AHV übereinstimmt. Die volle Wirkung der Flexibilität des Rentenalters in der Arbeitswelt kann nur eintreten,

186

wenn auch die überobligatorischen Altersleistungen (mindestens) ebenso flexibel bezogen werden können, wie dies neu im Gesetz vorgesehen wird. Die vorgeschla- gene Regelung des flexiblen Rentenbezuges sieht daher eine Ausdehnung der An- wendung auf den überobligatorischen Bereich vor. Abs. 1: Die Regelung der beruflichen Vorsorge soll es der versicherten Person ermöglichen, sich flexibel pensionieren zu lassen. Sie soll die Möglichkeit haben, die Altersleistung ab Alter 62, d.h. drei Jahre vor Erreichen des Referenzalters vorzubeziehen bzw. die Altersleistung bis zum Alter 70 aufzuschieben. Der Anfang des Bezugs kann auf einen beliebigen Monat fallen. Er muss insbesondere nicht etwa mit dem Jahresanfang oder dem 1. Monat nach dem Geburtstag zusammenfal- len. Dies schliesst nicht aus, dass die Vorsorgeeinrichtungen in ihren Reglementen eine vernünftige Frist bestimmen, die für die Anmeldung des Rentenbezugs ein- gehalten werden muss, so dass ihnen allenfalls auch für aufwändigere Berechnungen genügend Zeit bleibt. Das vollendete 70. Altersjahr gilt koordiniert in der 1. und der 2. Säule, sowie der Säule 3a als obere Grenze der Ansparphase der Altersvorsorge. Wie bisher ist die vorzeitige Pensionierung nur bei Reduktion oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit beim bisherigen Arbeitgeber zulässig, wogegen der Aufschub der Rente eine weiterdauernde Erwerbstätigkeit voraussetzt. Abs. 2: Absatz 2 regelt die Teilbezugsmöglichkeiten der Altersleistung. Die neue Regelung soll einen fliessenden Übergang in die Pensionierung ermöglichen. Da die persönlichen Bedürfnisse der Versicherten und die Verhältnisse in der Arbeitswelt sehr verschieden sind, sollen die Versicherten den Bezug der Altersleistung dem Abbau ihrer Erwerbstätigkeit möglichst gut anpassen können. Damit soll eine zwi- schen der Arbeitswelt und der beruflichen Vorsorge kohärente schrittweise Pensio- nierung möglich werden. Allerdings sollen auch die Vorsorgeeinrichtungen vor übermässigen Aufsplittungen des Bezugs und allzu zahlreichen aufwändigen Be- rechnungen von Teilrenten geschützt werden. Es sollen drei Schritte möglich sein und beim dritten Schritt ist die ganze Altersleistung zu beziehen. Koordiniert zur 1. Säule soll auch in der 2. Säule der 1. Schritt beim Vorbezug mindestens 20 Pro- zent der Altersleistung betragen. Ab Erreichen des Referenzalters ist zusätzlich Absatz 4 zu berücksichtigen. Es kommt jedoch nicht darauf an, ob die Person vor dem ersten Pensionierungs- schritt ein volles Arbeitspensum hatte oder nicht. Auch wenn sie zum Beispiel nur ein halbes Arbeitspensum hatte, hat sie grundsätzlich Anspruch auf die gleiche Anzahl Schritte wie eine Person, die zu 100 Prozent arbeitet. Es wird bewusst darauf verzichtet, für die Schritte beim Bezug der Altersrente einen Mindestbetrag in Franken für die Teilrenten festzulegen, denn das Vorgehen bei Kleinstrenten ist im Prinzip in Artikel 37 Absatz 3 bereits geregelt. Dies kann zwar dazu führen, dass eine Person beim Bezug eines Teils ihrer Altersleistung einen Rentenanspruch hat, der tiefer ist als 10 Prozent der AHV-Mindestaltersrente. Eine zusätzliche Sonderregelung ist jedoch nicht gerechtfertigt, da ein so tiefer Betrag (aktuell Fr. 117.– pro Monat) kaum ein nennenswerter Beitrag zum Lebensunterhalt darstellt, auf den in Abweichung der langjährigen Regelung in Artikel 37 Absatz 3 ein unbedingter Anspruch der Auszahlung in Rentenform geschaffen werden sollte. Da die Begrenzung auf drei Schritte zum Schutz der Vorsorgeeinrichtungen erfolgt, stellt diese Bestimmung eine Mindestvorschrift dar. Es steht den Einrichtungen frei,

187

in ihren Reglementen mehr Schritte vorzusehen und sie kann auch einen tieferen Vorbezug als 20 Prozent erlauben. Für den Bezug der Altersleistung in Kapitalform sieht die vorgeschlagene Lösung keinen Anspruch auf Teilbezug vor, sondern defi- niert die Beschränkung auf drei Schritte als Höchstvorschrift. Diese Höchstvor- schrift darf nicht umgangen werden, indem der Lohn aus einem Arbeitsverhältnis in mehreren Vorsorgeeinrichtungen versichert wird und diese insgesamt mehr Teil- schritte zulassen. Der Bundesrat kann Ausführungsbestimmungen zur Koordination solcher Situationen erlassen (vgl. Art. 97 Abs. 1; analog beispielsweise zu Art. 1a BVV 2). Abs. 3: Die versicherte Person, die vor dem Referenzalter geltend machen will, dass sie ganz oder zum Teil pensioniert wird, kann dies nur tun, wenn der Lohn tatsäch- lich entsprechend reduziert wird. Die Verminderung sollte nicht nur vorübergehend sein. Ist bei der Verminderung bereits abzusehen, dass der Lohn wieder steigen wird, kann dies nicht als "Pensionierung" betrachtet werden. Andererseits kann und darf selbstverständlich nicht ausgeschlossen werden, dass eine Person ihre Erwerbstätig- keit in Zukunft wieder erhöht. Dies gilt selbst für eine Person, die sich bei ihrem Arbeitgeber vor dem Referenzalter pensionieren lässt und die ganze Rente bezieht. Auch sie kann später beim gleichen Arbeitgeber oder einem anderen wieder eine Anstellung annehmen. Es handelt sich also keinesfalls um ein "Arbeitsverbot". Der Bezug der Altersleistung ist jedoch auch in solchen Fällen nicht reversibel und die rentenbeziehende Person hat keinen Anspruch darauf, bei einer Wiedererhöhung der Erwerbstätigkeit den Rentenbezug zu stoppen, um später eine entsprechend höhere Rente zu beziehen. Für die Versicherung des weiteren Erwerbseinkommens von Personen, die bereits eine Altersleistung beziehen, kann der Bundesrat die entspre- chenden Koordinationsbestimmungen schaffen (vgl. Abs. 5 Bst. a; betreffend Ein- käufe vgl. Erläuterungen zu Art. 79b Abs. 2 VE-BVG). Bis zum Referenzalter besteht keine Pflicht, einen Teil der Altersleistungen zu beziehen. Sinkt der Lohn bzw. in der Folge der versicherte Lohn, erfolgt entweder die Ausrichtung der Altersleistung oder die Regelung von Artikel 20 FZG wird angewandt. Viele Vorsorgeeinrichtungen sehen für eine solche Situation jedoch eine Lösung vor, gemäss der das von der Reduktion betroffene Guthaben in der Vorsor- geeinrichtung verbleibt und bei einem späteren Bezug der Altersleistung (sei es in Renten- oder in Kapitalform) ausbezahlt wird. Es wird jedoch nicht vorgeschlagen, alle Vorsorgeeinrichtungen zu einer solchen Lösung zu verpflichten. Wenn die Bedingungen von Artikel 2 Absatz 1bis FZG im Umfang der Reduktion des versi- cherten Lohnes erfüllt sind, kann die versicherte Person auch eine Austrittsleistung verlangen. Wird keine Altersleistung bezogen, kann das Reglement den Versicherten auch zusätzlich die Möglichkeit der Weiterversicherungen des früheren Lohnniveaus nach Artikel 33a anbieten. Da der Bezug der Altersleistungen abgestuft in insgesamt drei Schritten erfolgen kann, ist sicherzustellen, dass der Bezug der vollständigen Altersleistung und das Ende der Unterstellung unter die gesetzliche und reglementarische Versicherung zusammenfällt. Abs. 4: Nach dem Referenzalter sollen die Steuerprivilegien zugunsten der berufli- chen Vorsorge nur noch insoweit genutzt werden können, als auch die Erwerbstätig- keit weiter geführt wird. In Abweichung zu Absatz 2 kann ab Erreichen des Refe- renzalters nur noch derjenige Teil der Altersleistung aufgeschoben werden, der der Weiterführung der Erwerbstätigkeit entspricht. Der Bundesrat wird hierzu entspre-

188

chende Ausführungsbestimmungen erlassen, der die Bemessung der aufgeschobenen Altersleistung näher definieren wird (vgl. Abs. 5). Absatz 5: Die vielfältigen Möglichkeiten, die mit der Regelung zum flexiblen Ren- tenbezug vorgeschlagen werden, führen zu verschiedenen vorsorgetechnischen Fragen und zu Koordinationsbedarf mit anderen Bestimmungen die über reine Ausführungsbestimmungen hinaus gehen. Der Bundesrat soll diese Punkte auf Verordnungsebene lösen können. Zur Frage, inwieweit Einkäufe bei Bezug einer (Teil-)Altersleistung noch möglich sind, wird der Bundesrat ebenfalls entsprechende Koordinationsbestimmungen erlassen (vgl. Erläuterungen zu Art. 79b Absatz 2 VE- BVG).

Art. 14 Höhe der Altersrente

Abs 1: Um die Berechnung der Altersrente auch für den Bezug von Altersleistungen vor oder nach dem Referenzalter zu regeln, ist dieser Absatz anzupassen. Abs. 2: Der Mindestumwandlungssatz für das Referenzalter von Männern und Frau- en wird auf 6 Prozent festgesetzt (derzeit 6,8 %). Damit eine solche Anpassung jedoch nicht stufenlos erfolgt, braucht es Übergangsbestimmungen (vgl. Übergangs- bestimmungen, Bst. b). Der Bundesrat erhält die Kompetenz, versicherungstech- nisch angepasste Sätze für den Bezug von Altersleistungen vor und nach dem Refe- renzalter festzulegen. Abs. 3: Da der Mindestumwandlungssatz mit Unsicherheiten, namentlich der Zins- entwicklung verbunden ist, soll der Bundesrat dessen Höhe häufiger als bisher überprüfen. Gemäss geltendem Recht unterbreitet der Bundesrat dem Parlament mindestens alle zehn Jahre einen Bericht über die Festlegung des Umwandlungssat- zes für die nachfolgenden Jahre. Dieses Intervall wird auf fünf Jahre verkürzt. Eine raschere Anpassung des Umwandlungssatzes an die Entwicklung biometrischer Faktoren und die Finanzmarktstrukturen soll die Stabilität der Vorsorgeeinrichtun- gen verbessern. Obwohl im heutigen Umfeld eine Senkung des Umwandlungssatzes erforderlich ist, könnte er zu einem späteren Zeitpunkt wieder angehoben werden, beispielsweise falls die Kapitalerträge wieder nachhaltig ansteigen. Ziel des Berichtes ist es, die aktuelle Entwicklung der technischen Grundlagen aufzuzeigen, auf welche sich die Überprüfung des Mindestumwandlungssatzes stützt. Es handelt sich dabei um biometrische Daten (Entwicklung der Lebenserwar- tung usw.) und um Zahlen zum Kapitalmarkt (Ertragsaussichten). Bei Abweichun- gen zeigt der Bericht mögliche Massnahmen auf.

Art. 15 Abs. 1 Bst. a und c

Bst. a: Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzal- ter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG). Bst. c: Artikel 79b VE-BVG schreibt vor, dass ein Einkauf zuerst dem BVG- Altersguthaben gutzuschreiben ist, sofern aufgrund des entsprechenden Alters und des koordinierten Lohnes Lücken in der obligatorischen Versicherung bestehen.

189

Dementsprechend ist eine Ergänzung in der Führung des BVG-Altersguthabens notwendig. Vgl. auch die Erläuterungen zu Artikel 79b VE-BVG. 118

Art. 16 Altersgutschriften Artikel 16 BVG regelt die Ansätze der Altersgutschriften. Als Ausgleichsmassnah- me zur Anpassung des BVG-Mindestumwandlungssatzes und zur Beibehaltung des bisherigen Leistungsniveaus in der obligatorischen Versicherung wird vorgeschla- gen, den Sparprozess auszubauen. Dies soll unter anderem dadurch geschehen, dass die Sätze für die Altersgutschriften angepasst werden. Die gegenwärtigen Altersgutschriften beträgt 7 Prozent für 25- bis 34-Jährige, 10 Prozent für 35- bis 44-Jährige, 15 Prozent für 45- bis 54-Jährige und 18 Prozent für 55-Jährige und älter. Um Personen der letzten Alterskategorie gegenüber jüngeren Arbeitnehmenden auf dem Arbeitsmarkt nicht zu benachteiligen, ist eine Abfla- chung der Abstufung der Altersgutschriften vorgesehen. Konkret sollen die Sätze für die 25- bis 34-Jährigen unverändert belassen, diejenigen für die 35- bis 44-Jährigen um 1.5 Prozentpunkte auf 11.5 Prozent und diejenigen für die 45- bis 54-Jährigen um 2.5 Prozentpunkte auf 17.5 Prozent erhöht werden. Hingegen werden die Alters- gutschriften für Arbeitnehmende ab Alter 55 um 0.5 Prozentpunkt auf 17.5 Prozent- punkte gesenkt und so auf das gleiche Niveau wie für 45- bis 54-Jährige gebracht. Diese Änderung soll zusätzlich die Beschäftigung älterer Arbeitnehmende begünsti- gen. Die Reduktion der Altersgutschriften für Personen ab Alter 55 oder älter hat zur Folge, dass das Altersguthaben weniger als bisher anwächst. Diese Folge wird durch die Massnahme für die Übergangsgeneration (vgl. Art. 56 Abs. 1 Bst. i VE-BVG) aufgefangen. Die gesetzliche Verpflichtung zur Äufnung von Altersgutschriften endet mit dem Referenzalter. Darüber hinaus sind weitere Gutschriften unter Anwendung von Artikel 33b im Rahmen der weiter gehenden Vorsorge möglich.

Art. 17 zweiter Satz (neu)

Beim Bezug einer Teilaltersrente entsteht auch nur ein proportionaler Anspruch auf allfällige Kinderrenten. 119 Die Einführung eines gesetzlichen Anspruchs auf eine Teil-Altersrente macht es daher notwendig, auch für die Kinderrenten nach Artikel 17 die gleiche Regelung zu übernehmen, die in Artikel 25 bereits heute im Hinblick auf Kinderrenten zu (Teil-) Invalidenrenten existiert.

118 Im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" wird Buchstabe c bereits verwendet. Bei der Erstellung der Botschaft wird geprüft werden müssen, ob eine Koor- dinationsbestimmung notwendig ist um zu verhindern, dass die allfällige Einführung im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" durch die aktuelle Vorlage nicht wieder aufgehoben wird. 119 Dies erscheint an sich selbstverständlich. Die muss in Artikel 17 jedoch ausdrücklich festgehalten werden, weil für die Höhe des Anspruchs auf eine Kinderrente auf die Höhe der Waisenrente verwiesen wird, die grundsätzlich auf dem ganzen Rentenanspruch be- rechnet wird, den die versicherte Person bezieht oder - wenn sie vor dem Vorsorgefall verstirbt - bei Invalidität in diesem Zeitpunkt bezogen hätte.

190

Art. 20a Abs. 1 Einleitungssatz

Trotz des Inkrafttretens des Partnerschaftsgesetzes (PartG) und des damit verbunde- nen neuen Artikels 19a BVG erwähnt Artikel 20a BVG diese Bestimmung nicht, sondern verweist einzig auf die Artikel 19 und 20 BVG. Dies wird korrigiert.

Art. 21 Abs. 3 (neu)

Nach der geltenden Regelung wird für die Höhe der Hinterlassenenleistungen beim Tod einer Person, die noch keine Rente bezogen hat, auf die Höhe der Invalidenrente abgestellt, auf die sie im Invaliditätsfall in diesem Zeitpunkt Anspruch gehabt hätte. Bei einem Bezüger einer Alters- oder Invalidenrente wird auf die Höhe dieser tat- sächlich bezogenen Rente abgestellt. Keine dieser Definitionen trifft jedoch auf die Situation einer Person zu, die zwar das Referenzalter bereits erreicht hat und daher nicht mehr invalid wird, die Altersrente aber noch nicht bezieht. Diesem Sonderfall wird durch den neuen Absatz 3 Rechnung getragen. Die Leistungsverbesserung aufgrund der Weiterarbeit und des späteren Bezugs der Altersleistung wirkt sich somit nicht nur auf die Altersleistung, sondern auch auf die Hinterlassenenleistungen aus. 120

Art. 24 Abs. 2 und 3 Bst. b

Abs. 2: Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzal- ter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG). Für die Berechnung der Invalidenrente wird auf den Umwandlungssatz abgestellt, der für eine versicher- te Person im Referenzalter gilt. Dieser Umwandlungssatz wird in Artikel 14 Absatz

2 und – für die Übergangsjahrgänge – in der dazugehörigen Übergangsbestimmung

(siehe Übergangsbestimmungen zur Änderung vom ... Bst. b) definiert. Abs. 3 Bst. b: Für die Berechnung des massgebenden Altersguthabens zur Bestim- mung der Invalidenrente wird am bisherigen System festgehalten. Der Begriff „or- dentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG). In Bezug auf das Referenzalter der Frauen vgl. Erläuterungen zu Artikel 13 Absatz 1 VE-BVG.

Art. 31 Grundsatz

Der Begriff „Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG). Gleichzeitig wird nicht mehr von "In- krafttreten dieses Gesetzes" gesprochen, sondern das konkrete Datum angegeben.

Art. 33a Abs. 2

Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG),

120 Im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" wird Artikel 21 Absatz 3 bereits verwendet. Bei der Erstellung der Botschaft wird geprüft werden müssen, ob eine Koordinationsbestimmung notwendig ist um zu verhindern, dass die allfällige Einführung im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" durch die aktuelle Vorlage nicht wieder aufgehoben wird.

191

Art. 33b Sachüberschrift

Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG).

Art. 36 Abs. 1

Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG). Eine zusätzliche redak- tionelle Anpassung ist in der italienischen Fassung notwendig.

Art. 41 Abs. 3

Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG).

Art. 44 Abs. 1

Der Anschluss von Selbstständigerwerbenden ohne Personal an eine Sammeleinrich- tung ist umstritten und von den Steuerbehörden mangels einer klaren gesetzlichen Grundlage bisher nicht zugelassen (vgl. Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuer- verwaltung (ESTV) Nr. 1 vom 30. Januar 1986 "Bundesgesetz zur Anpassung des BdBSt an das Bundesgesetz über die berufliche Vorsorge" sowie Merkblatt der ESTV vom 13. Juni 1988 "Kriterien für die Vorsorgeeinrichtung eines Berufsver- bandes, der sich Selbstständigerwerbende (mit oder ohne Personal) anschliessen können", vgl. ebenfalls Entscheide des Bundesgerichts 2C_309/2007 vom

11.12.2007 und 2P.127/2001 vom 21.12.2001 sowie Mitteilungen über die berufli-

che Vorsorge Nr. 11 Rz. 67 sowie Nr. 48 Rz. 281). Gemäss geltendem Artikel 44 BVG kann sich ein Selbstständigerwerbender ohne Personal bei der Vorsorgeein- richtung seines Berufsverbandes versichern. Besteht keine Verbandseinrichtung, kann er sich nur bei der Stiftung Auffangeinrichtung BVG anschliessen. Ein ent- sprechendes Postulat «Zweite Säule für Selbstständigerwerbende ohne Angestellte» (12.3981), wurde am 20. März 2013 vom Nationalrat angenommen. Ausserdem wird die OAK zur Thematik der Anschlussmöglichkeit von Selbstständigerwerbenden eine Mitteilung veröffentlichen. In Artikel 44 BVG wird deshalb explizit die Möglichkeit geschaffen, dass Selbst- ständigerwerbende sich bei einer anderen Vorsorgeeinrichtung als derjenigen ihres Berufes versichern können, sofern dies von der Vorsorgeeinrichtung reglementarisch vorgesehen ist.

Art. 46 Abs. 1

Die in Artikel 2 und 7 VE-BVG geltende Eintrittsschwelle von 14 040 Franken gilt auch für die freiwillige Versicherung für die Erwerbstätigkeit im Dienste mehrerer Arbeitgeber. Dadurch wird nicht nur der Zugang zur obligatorischen Versicherung, sondern auch jener zur freiwilligen Versicherung für Mehrfachbeschäftigte erleich- tert.

192

Art. 49 Abs. 1 zweiter Satz, Abs. 2 Ziff. 2 und 2a (neu)

Abs. 1 zweiter Satz: Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt (vgl. die Erläuterungen zu Art. 13 Abs. 1 VE-BVG). Abs. 2 Ziff. 2 und 2a: Artikel 49 Absatz 2 zählt jene Bestimmungen des BVG auf, die bei umhüllenden Vorsorgeeinrichtungen auch in der weiter gehenden Vorsorge Geltung haben. Der im Verlauf der 1. BVG-Revision eingefügte aktuelle Wortlaut von Ziffer 2 ist hinfällig, da die darin erwähnte Regelung der "zusätzlichen Einkäufe für den Vorbe- zug der Altersleistung" die in der 11. AHV-Revision enthalten war, nicht in Kraft getreten ist. Hingegen muss für eine neue in der aktuellen Revision eingefügte Bestimmung des BVG das Anwendungsgebiet ausgedehnt werden (vgl. Erläuterun- gen zu Art. 89a Abs. 6 Ziff. 2 VE-ZGB).

Art. 51 Abs. 3, 3bis und 6 (neu) Abs. 3: Die Frage der korrekten Umsetzung der paritätischen Verwaltung stellt sich hauptsächlich bei den Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen. Insbesondere fehlen oftmals direkte demokratische Wahlen ins oberste Organ. Es ist deshalb zu gewährleisten, dass sämtliche Arbeitnehmende an der Wahl teilnehmen können und informiert werden. Alle versicherten Arbeitnehmenden müssen das aktive Wahl- recht, d.h. das Recht zu wählen, und ebenfalls das passive Wahlrecht, d.h. das Recht gewählt zu werden, besitzen. Wie schon heute können die Reglemente weiterhin ein passives Wahlrecht für Dritte wie beispielsweise externe Spezialisten vorsehen. Reglementsklauseln dagegen, welche das Recht zu kandidieren auf die Mitglieder des paritätischen Organs auf Stufe Vorsorgewerk beschränken, sind in Zukunft nicht mehr zulässig. Das Wahlrecht kann weiterhin direkt oder indirekt ausgeübt werden. Bei indirekten Wahlen müssen die Delegierten aber zuvor von den Versicherten gewählt und dür- fen nicht von einem Dritten bestimmt werden. Die Wahl der Kandidaten muss auf der Basis von Wahllisten erfolgen, die allen Arbeitnehmenden offen stehen. Dieses Wahlprozedere stärkt die Legitimation der Arbeitnehmervertreter und garantiert einen besseren demokratischen Prozess. Die Aufsichtsbehörden können nicht mehr aufgrund der Struktur der Vorsorgeein- richtung ein anderes Vertretungsmodell bewilligen. Diese neuen Vorschriften gelten grundsätzlich für sämtliche Vorsorgeeinrichtungen. Die Vorsorgeeinrichtungen können in ihren Reglementen jedoch vorsehen, dass die Arbeitnehmenden durch Repräsentanten von Arbeitnehmerverbänden vertreten werden. Solche Lösungen, die sich bewährt haben und nicht beanstandet worden sind, sollen weiterbestehen kön- nen. Abs. 3bis: Aus Gründen der Gesetzessystematik wird der letzte Satz von Absatz 3 in einen neuen Absatz 3bis verschoben. Materiell bleibt der Text unverändert. Abs. 6: Mit dieser Kompetenzdelegation an den Bundesrat soll namentlich der Ablauf der Wahlen und das Aufstellen von Kandidatenlisten geregelt werden. Mit- tels Verordnung muss auch die Überwachung des korrekten Verlaufs und der ausrei- chenden Information der Versicherten festgelegt werden. Der Bundesrat kann be- züglich der Verpflichtung, Kandidatenlisten aufzustellen, Ausnahmen vorsehen.

193

Art. 53a Ausführungsbestimmungen

Bst. a: Der alte Artikel 53a Buchstabe b BVG wurde im Rahmen der Strukturreform gestrichen. Darin war vorgesehen, dass der Bundesrat Bestimmungen über die Anforderungen erlässt, welche Personen und Institutionen erfüllen müssen, die mit der Anlage und Verwaltung von Vorsorgevermögen betraut sind. In den Materialien zur betreffenden Gesetzesänderung sind keine Hinweise darauf zu entnehmen, dass die Zulassung von externen Personen als Vermögensverwalter bei der Streichung dieser Delegationsnorm thematisiert worden ist. Artikel 48f Absatz 4 BVV 2 (Inkrafttreten am 1.1.2014) benennt den Kreis externer Personen, welche als Vermögensverwalter in der beruflichen Vorsorge tätig sein können. Unabhängige Vermögensverwalter gehören nicht zu diesem Kreis. Damit wird die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) tangiert, auch wenn aufgrund von Artikel 48f Absatz 5 BVV 2 die Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV) mittels Zulassungsverfügung weitere Personen im Einzelfall zulassen kann und damit die Einschränkung abmildert. Grundrechtseinschränkungen bedürfen einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage. Da Artikel 51b BVG, auf welchen Artikel 48f Absatz 2 BVV 2 verweist, relativ offen formuliert und der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit als relativ schwer eingestuft werden kann, wird mit der Wiedereinführung der alten Bestimmung von Artikel 53a Buchstabe b BVG (neu Bst. a) Klarheit geschaffen. Bst. b und c: Aus Gründen der Gesetzessystematik werden die geltenden Buchstaben a und b in die Buchstaben b und c verschoben. Gleichzeitig wird geklärt, dass diese Bestimmungen selbstverständlich auch Institutionen betreffen und nicht nur natürli- che Personen.

Art. 53d Abs. 1 dritter Satz Lehre und Rechtsprechung (BGE 135 V 113, vgl. Mitteilungen über die berufliche Vorsorge Nr. 24, Rz. 148) lassen zwar zu, dass eine Vorsorgeeinrichtung aus- nahmsweise auf ein Teilliquidationsverfahren verzichtet, wenn die freien Mittel im Verhältnis zu den Kosten einer Teilliquidation gering sind. Es kann aber vorkom- men, dass ein solches Verfahren trotzdem verlangt wird, auch wenn die Durchfüh- rung einen unverhältnismässigen Aufwand bedeutet. Ebenso kann es bei leichter Unterdeckung vorkommen, dass ein Arbeitgeber im Rahmen des Ausscheidens einer Gruppe Versicherter aus dem Versichertenbestand beschliesst, die bestehende Unterdeckung auszufinanzieren. So erhalten diese Versi- cherten trotzdem 100 Prozent ihrer Freizügigkeitsleistung. Auch hier muss wegen dem damit verbundenen unverhältnismässigen Aufwand verhindert werden, dass die Vorsorgeeinrichtung eine Teilliquidation durchführen muss. Der Bundesrat erhält folglich die Kompetenz, solche Fälle zu regeln. Dabei muss ein Mittelweg gefunden werden zwischen dem Schutz der Ansprüche der Versicherten und dem für solche Fälle unverhältnismässigen Aufwand.

Art. 56 Abs. 1 Bst. i (neu)

Dem Sicherheitsfonds BVG wird die Aufgabe zugeteilt, Zuschüsse auszurichten, um die Auswirkungen der Anpassung des Mindestumwandlungssatzes für die Über-

194

gangsgeneration zu kompensieren. Gemäss den diesbezüglichen Übergangsbestim- mungen definiert der Bundesrat die Voraussetzungen für die Ausrichtung dieser Zuschüsse. Auf der Grundlage von Artikel 59 BVG regelt er auch die dafür erforder- liche Finanzierung, welche von allen diesem Gesetz unterstellten Vorsorgeeinrich- tungen getragen wird. Die entsprechenden Ausführungsbestimmungen werden in der Verordnung über den «Sicherheitsfonds BVG» (SFV) erlassen. Dazu gilt es zu bemerken, dass nur die Leistungen der obligatorischen beruflichen Vorsorge Grund- lage dieser Finanzierung bilden.

Art. 58 Abs. 1 und 2

Aktuell beträgt der Durchschnitt der in Artikel 16 festgelegten Altersgutschriften 12 Prozent der koordinierten Löhne. Durch die vorgesehene Erhöhung der Altersgut- schriften wird sich dieser Durchschnitt auf schätzungsweise rund 13 Prozent erhö- hen. Um das Volumen der auszurichtenden Zuschüsse bei ungünstiger Altersstruktur weitgehend unverändert zu belassen, ist eine Anpassung der Summe der Altersgut- schriften von 14 auf 15 Prozent (Abs. 1) notwendig. Gleichzeitig ist auch die Refe- renzgrösse in Absatz 2, welche durch den Bundesrat bei wesentlichem Abweichen des gesamtschweizerichen Durchschnittssatzes der Altersgutschriften eine Änderung des Ansatzes vorsieht, von 12 auf 13 Prozent zu erhöhen.

Art. 60 Abs. 2 Bst. f Aufgaben (neu)

Der Auffangeinrichtung wird eine neue Aufgabe gemäss Artikel 60a VE-BVG übertragen. Daher muss die Aufzählung der Aufgaben in Artikel 60 Absatz 2 BVG um einen Buchstaben f ergänzt werden. Siehe auch Erläuterungen zu Artikel 60a VE-BVG.

Art. 60a 121 Ausrichtung des Freizügigkeitsguthabens als Rente (neu)

Abs. 1: Der neue Artikel 60a VE-BVG soll Personen, die vor dem frühest möglichen Alter für den Bezug von Altersleistungen aus der beruflichen Vorsorge ausscheiden, ermöglichen, auch dann in den Genuss einer lebenslänglichen Altersrente zu kom- men, wenn sie bis zum Referenzalter nicht mehr in die berufliche Vorsorge eintre- ten. Eine solche Regelung ist besonders wichtig für Personen, die unfreiwillig aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, beispielsweise weil sie keine Stelle mehr gefunden oder infolge Übernahme von Betreuungsaufgaben das Arbeitspensum reduziert oder aufgegeben haben. Abs. 2: Das Freizügigkeitsguthaben in Rentenform kann frühestens bei Erreichen des Mindestalters für den Bezug von Altersleistungen bezogen werden. Der frühest mögliche Zeitpunkt des Bezugs entspricht somit der mit der vorliegenden Reform allgemein eingeführten Regelung zum flexiblen Rentenbezug. Das Gesuch um Ausrichtung des Freizügigkeitsguthabens in Rentenform muss spätestens auf den Zeitpunkt gestellt werden, in dem das Referenzalter erreicht wird.

121 Im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" wird Artikel 60a bereits verwendet. Bei der Erstellung der Botschaft wird geprüft werden müssen, ob eine Koor- dinationsbestimmung notwendig ist um zu verhindern, dass die allfällige Einführung im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" durch die aktuelle Vorlage nicht wieder aufgehoben wird.

195

Abs. 3: Stirbt eine rentenbeziehende Person, sollen Hinterlassene im Sinne von Artikel 19 bis 20 Anspruch auf eine Hinterlassenenrente haben. Für diese überle- benden Angehörigen würde sonst ein Armutsrisiko bestehen. Abs. 4: Die Auffangeinrichtung kann in ihrem Reglement unter Berücksichtigung von Artikel 20a weitere Begünstigte vorsehen. So kann durch eine entsprechende Reglementsbestimmung z.B. die Lebenspartnerin oder der Lebenspartner, mit dem die verstorbene rentenbeziehende Person in den letzten fünf Jahren vor dem Tod eine Lebensgemeinschaft geführt hat, eine Hinterlassenenrente beanspruchen. Der Verweis auf Artikel 37 Absatz 3 erlaubt es der Auffangeinrichtung, keine Ren- ten ausrichten, die weniger als 10 Prozent der Mindestaltersrente der AHV betragen. Abs.5: Für die von der Auffangeinrichtung unter diesem Artikel auszurichtenden Renten bestehen keine Risikoträger (vgl. Ziff. 2.4.3.1.2). Deshalb muss es der Auf- fangeinrichtung möglich sein, eine selbsttragende Lösung vorzusehen. Zusätzlich werden diese Leistungen in gleicher Weise wie andere Rentenleistungen bei Zah- lungsunfähigkeit der Vorsorgeeinrichtung bzw. des Kollektivs vom Sicherheitsfonds sichergestellt. Eine entsprechende Grundlage befindet sich bereits in Artikel 56 Absatz 1 Buchstabe b BVG, gemäss welchem gesetzliche Leistungen von zahlungs- unfähigen Vorsorgeeinrichtungen vom Sicherheitsfonds sicherzustellen sind. Bei der in Artikel 60 Absatz 2 Buchstabe f und Artikel 60a VE-BVG speziellen Form der Ausrichtung der Freizügigkeitsleistung handelt es sich um eine gesetzliche Leistung sui generis. Einen gesetzlichen Anspruch auf Ausrichtung der Freizügigkeitsleistung in Renten- form soll im Rahmen der Revision des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung, die sich gegenwärtig in der parlamentarischen Beratung befindet, für eine weitere Personen- kategorie eingeführt werden: Wer im Rahmen eines Vorsorgeausgleichs Rentenan- teile bzw. eine Austrittsleistung zugesprochen erhält, soll diese ebenfalls durch die Auffangeinrichtung in eine Rente umwandeln lassen können (vgl. Botschaft zum Vorsorgeausgleich 122).

Art. 62 Abs. 1 Bst. c Es handelt sich hierbei um eine rein redaktionelle Anpassung: Der «Kontrollstelle» wird durch den Begriff «Revisionsstelle» ersetzt.

Art. 64a Abs. 1 Bst. h (neu)

Bis zum 31. Dezember 2011 überprüfte das Bundesamt für Sozialversicherungen jährlich, gestützt auf die Daten der Aufsichtsbehörden, die finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtungen und erstattete dem Bundesrat Bericht (vgl. Art. 44c aBVV 2). Mit dem Inkrafttreten der Strukturreform am 1. Januar 2012 wurde diese Bestimmung aufgehoben, weshalb das BSV nicht mehr für das Verfassen dieses Berichtes zuständig ist (vgl. Erläuterung zur Aufhebung von Art. 44c BVV 2 in der Mitteilung über die berufliche Vorsorge Nr. 123, S. 65). Bis jetzt hat die Oberauf- sichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV) jedes Jahr eine Befragung zur finanziellen Lage der Vorsorgeeinrichtungen durchgeführt. Damit kann sie mögliche Schwächen des Systems feststellen und Oberaufsichtsmassnahmen besser an die

122 BBl 2013 4887

196

realen Bedürfnisse anpassen. Vorgeschlagen wird deshalb die Ausweitung des Aufgabenkatalogs der OAK BV und gleichzeitig die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für diese Tätigkeit. Der neue Buchstabe h ermächtigt die OAK BV Un- tersuchungen zum Zustand der beruflichen Vorsorge durchzuführen. Da ein Grossteil der benötigten Informationen bei den Vorsorgeeinrichtungen aufbewahrt werden, sieht die neue Bestimmung vor, dass die OAK BV (und in ihrem Auftrag ihr Sekretariat) die Daten direkt bei den Vorsorgeeinrichtungen einfordern kann, ohne über die Aufsichtsbehörden gehen zu müssen. Die Vorsorgeeinrichtungen sind verpflichtet, die Anfrage der OAK BV zu beantworten. Dieses vereinfachte Verfah- ren bringt einen Zeitgewinn, der die Aktualität des Berichtes gewährleistet.

Art. 64c Abs. 2 Bst. a

In der geltenden Fassung von Artikel 64c Absatz 2 Buchstabe a besteht Unklarheit hinsichtlich der Bemessung der jährlichen Aufsichtsabgabe nach dem Kriterium der «Zahl der Versicherten». Bei der Errichtung der OAK BV wurde die Höhe der Jahresgebühr unter Berücksichtigung nicht nur der Anzahl aktiver Versicherter, sondern auch der Anzahl ausbezahlter Renten berechnet. Artikel 64c bezieht sich jedoch nur auf die Versicherten. Deshalb muss dieser Artikel ergänzt werden, indem präzisiert wird, dass sämtliche ausbezahlten Renten und nicht die Anzahl Rentner massgebend sein sollen. Für die Vorsorgeeinrichtungen ist die Bemessung eine auf den ausbezahlten Renten basierende Gebühr einfacher zu handhaben als eine Gebühr nach Anzahl Rentnern, da nicht nach Stammrente und akzessorischer Rente (bspw. Kinderrenten) unterschieden werden muss. Kapitalauszahlungen werden hingegen nicht berücksichtigt.

Art. 65 Abs. 2bis (neu) und 2ter Abs. 2bis: Vorsorgeeinrichtungen müssen bei der Festlegung der Risikobeiträge für Tod und Invalidität kollektive Grundsätze beachten. Wie bisher wird es die Aufgabe des Experten für berufliche Vorsorge sein, dem zuständigen Organ der Vorsorgeein- richtung aufgrund seines versicherungstechnischen Gutachtens eine Empfehlung zur Höhe der Risikobeiträge abzugeben. Es soll aber künftig nicht mehr möglich sein, dass die Risikobeiträge in der beruflichen Vorsorge entsprechend den Prinzipien der Einzellebensversicherung individuell festgelegt werden, wie dies heute bei gewissen autonomen und kollektiven Sammeleinrichtungen der Fall ist. Bei den kollektiven Sammeleinrichtungen besteht das Problem darin, dass die Vorsorgeeinrichtungen die Risikobeiträge in der Regel genauso den Versicherten weiterbelasten, wie sie von der Versicherungsgesellschaft berechnet wurden, d.h. stark individualisiert. Auto- nome Sammeleinrichtungen sind dadurch schon aus Konkurrenzgründen gezwun- gen, ebenfalls eine gewisse Individualisierung vorzusehen, da sie ansonsten für "gute Risiken" kein wettbewerbsfähiges Angebot bereitstellen können. Die Indivi- dualisierung führt aber dazu, dass innerhalb des gleichen betrieblichen Kollektivs enorme Unterschiede in der Höhe der Risikobeiträge entstehen, was im Widerspruch zur betrieblichen Solidarität steht, auf der die berufliche Vorsorge basiert. Der Bundesrat erhält die Kompetenz, das Prinzip einer kollektiven Tragung der Risiken Tod und Invalidität zu präzisieren. Abs. 2ter: Aus Gründen der Gesetzessystematik wird der bisherige Absatz 2bis in Absatz 2ter verschoben. Materiell hat sich an der Bestimmung nichts geändert.

197

Art. 75 Übertretungen

Artikel 75 wird an die heutigen gesetzesredaktionellen Grundsätzen für Bestimmun- gen des Nebenstrafrechts angepasst. Die Strafandrohung von Artikel 75 Ziffer 1 Lemma 4 lautet auf Haft oder Busse bis zu 10 000 Franken. Die in den Lemmata 1 bis 3 erwähnten Delikte sind demnach Übertretungen. Bei der Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches wurde für diese Deliktgruppe die Sanktionsmöglichkeit der Haft gestrichen. Damit können Übertretungen einzig mit Busse bestraft werden. Ausserdem ist aufgrund neuerer Gesetzgebung die explizite Regelung von Ziffer 2 überflüssig geworden, weshalb sie ersatzlos gestrichen wird. Das gesetzlich verankerte Opportunitätsprin- zip erlaubt es auch so, geringfügige Fälle einzustellen (Art. 8 Abs. 1 StPO, Art. 52 StGB).

Art. 76 Vergehen

Artikel 76 wird an die heutigen gesetzesredaktionellen Grundsätze für Bestimmun- gen des Nebenstrafrechts angepasst. Gleichzeitig wird das Wort «Kontrollstelle» durch «Revisionsstelle» ersetzt. Aufgrund des revidierten Artikel 333 Absatz 2 StGB wird die Androhung von "Gefängnis bis zu sechs Monaten oder Busse bis zu 30 000 Franken" durch «Geld- strafe» ersetzt. Gleichzeitig wird der Verweis auf Artikel 53 in Lemma 5 (neu Bst. e) geändert und neu von "gesetzlichen Pflichten" gesprochen. Artikel 53 wurde im Rahmen der Strukturreform, mit Wirkung auf 1. Januar 2012, aufgehoben.

Art. 79b Abs. 1, 1bis und 2 Abs. 1: Der neue Wortlaut von Artikel 79b Absatz 1 gibt der versicherten Person das Recht, sich in die reglementarischen Leistungen einzukaufen. Zwar wird das Recht zum Einkauf von vielen Vorsorgeeinrichtungen vorgesehen, aber durch das BVG wird es nicht explizit garantiert. Der geltende Artikel 79b Absatz 1 beschränkt sich auf eine Kann-Formulierung. Artikel 9 Absatz 2 FZG wiederum ist nur auf Einkäufe beim Eintritt in eine Vorsorgeeinrichtung und nicht auf Einkäufe während der lau- fenden Versicherung anwendbar. Abs. 1bis: Das Gesetz regelt die Frage nicht, ob ein Einkauf dem BVG- Altersguthaben oder dem überobligatorischen Teil des Vorsorgeguthabens der versicherten Person gutgeschrieben werden soll. Der neue Wortlaut behebt die Rechtsunsicherheit in diesem Punkt, indem er präzisiert, dass mit dem Einkaufsbe- trag zuerst die Lücke im BVG-Altersguthaben aufgefüllt wird. Diese Massnahme kommt namentlich Personen zugute, die im Verhältnis zum maximal möglichen BVG-Altersguthaben ihrer Altersklasse und aufgrund des für sie massgebenden koordinierten Lohnes, beispielsweise nach Phasen mit Unterbrüchen der Arbeitstä- tigkeit und damit der Beiträge an die 2. Säule, ein unvollständiges BVG- Altersguthaben aufweisen. Das maximal mögliche BVG-Altersguthaben wird auf der Grundlage der Artikel 8,

15 und 16 BVG berechnet und entspricht dem Altersguthaben einer Person, die seit

dem Mindestalter für das Alterssparen gemäss Artikel 7 Absatz 1 BVG ständig im BVG versichert war. Bis zur Höhe dieses Maximums wird der Einkaufsbetrag zuerst

198

dem BVG-Altersguthaben gutgeschrieben. Erst wenn das maximal mögliche BVG- Altersguthaben erreicht ist, wird der Einkaufsbetrag dem überobligatorischen Vor- sorgeguthaben der versicherten Person gutgeschrieben. Zur Berechnung des maxi- mal möglichen BVG-Altersguthabens wird das BSV entsprechende Berechnungsta- bellen zur Verfügung stellen. Abs. 2: Personen, die die ganze Altersleistung vorbeziehen und später trotzdem wieder einen Lohn über der Eintrittsschwelle von Artikel 2 Absatz 1 BVG verdie- nen, werden wiederum in eine Vorsorgeeinrichtung eintreten. Da der Vorbezug in der Regel zu einer Kürzung der Altersleistung führt, ist es auch sinnvoll, dass diese Personen bis zum Erreichen des Referenzalters bei weiterer Erwerbstätigkeit wieder versichert werden und so die Kürzung ganz oder zum Teil wettgemacht wird. Hin- gegen sollen Personen, die bereits eine Altersleistung beziehen oder in Kapitalform bezogen haben, nicht noch einmal durch Einkäufe mit den entsprechenden Steuer- privilegien eine vollständige Vorsorge aufbauen können. Auch bei einem teilweisen Bezug der Altersleistung vor dem Referenzalter kann sich dieses Problem stellen, wenn die versicherte Person noch Einkaufsmöglichkeiten hat. In diesen Fällen muss die bereits laufende Rente oder die in Kapitalform ausbezahlte Altersleistung bei der Bestimmung der Einkaufsmöglichkeiten beachtet werden. Da es sich um Spezialfäl- le des Einkaufs handelt, soll diese Koordination auf Verordnungsebene geregelt werden, wie dies auch für andere Spezialfälle der Einkaufsregelungen bereits der Fall ist.

Art. 81b Abzug der Beiträge an die freiwillige Versicherung nach Artikel 47 (neu) Personen, die aus der obligatorischen Versicherung ausscheiden, können die Vor- sorge oder nur die Altersvorsorge gestützt auf Artikel 47 freiwillig weiterführen. Im geltenden Recht ist allerdings nicht explizit geregelt, inwieweit Beiträge von Perso- nen, die gestützt auf Artikel 47 freiwillig versichert sind, bei den direkten Steuern des Bundes, der Kantone und der Gemeinden abzugsfähig sind. Der neue Artikel 81b soll diese Frage klären. Nach steuerlicher Praxis sind diese Beiträge heute implizit gestützt auf Artikel 81 abziehbar. Bezieht die freiwillig versicherte Person kein AHV-pflichtiges Einkom- men, ist die Abzugsfähigkeit nach der Praxis allerdings auf zwei Jahre beschränkt. Diese Beschränkung ist dadurch begründet, dass nach Artikel 1 Absatz 2 des Geset- zes der in der beruflichen Vorsorge versicherte Lohn das AHV-beitragspflichtige Einkommen nicht übersteigen darf und eine Ausnahme von diesem Grundsatz daher nur innerhalb eines zeitlich eng beschränkten Rahmens möglich sein soll. Die Be- schränkung soll abgesehen von der im neuen Artikel 81b vorgesehenen Ausnahme weiterhin gelten und im Gesetz aus Gründen der Transparenz und der Rechtssicher- heit festgehalten werden. Absatz 2 ist eine Ausnahmeregelung zu Absatz 1: Personen, die zwischen der Vollendung des 58. und des 60. Altersjahres entlassen werden, können die Beiträge bei den Steuern abziehen, bis sie das Mindestalter für den Bezug von Altersleistun- gen erreichen. Diese Regelung stellt sicher, dass Personen, die in einem Alter entlas- sen werden, in dem es erfahrungsgemäss sehr schwierig ist, noch einmal eine Ar- beitsstelle zu finden, immerhin ihren Anspruch auf eine lebenslängliche Rente der beruflichen Vorsorge erhalten können. Die Verlängerung der steuerlichen Abzugs- fähigkeit nach Absatz 2 hat also zum Ziel, den Betroffenen einen Anspruch auf eine

199

lebenslängliche Altersrente zu vermitteln. Aus diesem Grund muss die Altersleis- tung unter Vorbehalt von Artikel 37 Absatz 3 auch als Rente bezogen werden. Andernfalls könnte die Verlängerung der Dauer der Abzugsfähigkeit einzig für die Steueroptimierung genutzt werden. Für Personen, die bei der Entlassung das 60. Altersjahr bereits vollendet haben, gilt die allgemeine Regelung von Absatz 1, da sie innerhalb der zwei Jahre das Mindest- alter für den Bezug von Altersleistungen erreichen. Die Anwendung von Absatz 2 würde für sie eine Verschlechterung gegenüber der heutigen Situation bedeuten.

Art. 97 Abs. 1bis erster Satz Gemäss der ihm übertragenen Kompetenz erlässt der Bundesrat Vorschriften, damit das Bundesamt für Statistik die Möglichkeit hat, versicherungstechnische Grundla- gen zu erstellen. Diese dienen wiederum dazu, die Lebenserwartung der Rentenbe- züger der Vorsorgeeinrichtungen genauer abzuschätzen. Die Lebenserwartung ist, zusammen mit dem technischen Zinssatz, einer der beiden Hauptparameter für die Festlegung des Mindestumwandlungssatzes.

Übergangsbestimmungen zur Änderung vom … (Bundesgesetz vom ... über die Reform der Altersvorsorge 2020)

a. Laufende Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenrenten

Buchstabe a übernimmt unverändert Buchstabe a Absatz 1 der Übergangsbestim- mungen der Änderung vom 3. Oktober 2003, welche sicherstellt, dass der Mindest- umwandlungssatz erst bei der Umwandlung des Altersguthabens in eine Rente seine Wirkung entfaltet und folglich keinen Einfluss auf laufende Renten hat.

b. Mindestumwandlungssatz

Mit diesen Übergangsbestimmungen schreibt der Gesetzgeber vor, innerhalb wel- cher Zeitspanne die Senkung des Mindestumwandlungssatzes zu erfolgen hat. Diese Zeitspanne ist aber kürzer als bei der 1. BVG-Revision, um möglichst rasch das bestehende Ungleichgewicht aufzuheben. Der Bundesrat erhält die Kompetenz, den Mindestumwandlungssatz für die Über- gangszeit festzulegen. Unter Berücksichtigung der Lage der Vorsorgeeinrichtungen und dem Anliegen, dass die Ausgleichsmassnahmen ihre Wirkung entfalten können, reduziert der Bundesrat den Satz innert relativ kurzer Zeit von 6,8 auf 6 Prozent im Referenzalter, und zwar mittels einer Absenkung von 0,2 Punkten jährlich ab In- krafttreten der Änderung. Dabei regelt er auch die anwendbaren Umwandlungssätze bei Bezug der Altersleistungen vor und nach dem Referenzalter. Dass er dabei während der Übergangszeit unterschiedliche Mindestumwandlungssätze für Frauen und Männer festlegen kann, ergibt sich aus der gleichzeitig stattfindenden Erhöhung des Referenzalters der Frauen. Für die Berechnung der Invaliden- und Hinterlasse- nenleistungen ist der Mindestumwandlungssatz gemäss Artikel 24 Absatz 2 massge- bend.

200

c. Übergangsgeneration und Leistungsgarantie

Den Versicherten, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Revision das 40. Alters- jahr vollendet haben, garantieren die Vorsorgeeinrichtungen die nach diesem Gesetz in der bis zum Inkrafttreten dieser Änderung geltenden Fassung berechneten Leis- tungen. Allerdings ist die Leistungsgarantie für das Alter nur gegeben, wenn der Rentenbezug im Referenzalter oder später erfolgt, da das geltende Recht die Alters- leistungen erst bei Erreichen des ordentlichen Rentenalters gewährleistet. Gemäss Hochrechnungen sollten die langfristigen Ausgleichsmassnahmen ausreichen, um bei den jüngeren Versicherten die Leistungskürzungen aufgrund der Anpassung des Mindestumwandlungssatzes auszugleichen. Für die Finanzierung dieser Garantie erhalten die Vorsorgeeinrichtungen vom Sicherheitsfonds BVG Zuschüsse. Der Bundesrat regelt den Umfang dieser Garantie und die Berechnung der Zuschüsse. Diese Bestimmungen werden in die Verordnung über den Sicherheitsfonds BVG (SFV, SR 831.432.1) aufgenommen.

d. Anpassung reglementarischer Bestimmungen an das gesetzliche Mindestalter

Diese Übergangsbestimmung gibt der Vorsorgeeinrichtung die Möglichkeit, wäh- rend fünf Jahren nach Inkrafttreten der vorliegenden Revision bestehende abwei- chende Pläne für Personen weiter zu führen, die am Ende des Kalenderjahres vor Inkrafttreten dieser Änderung bereits in diesen Plänen versichert sind. Erreichen diese Personen innerhalb von fünf Jahren das Mindestrentenalter gemäss Reglement, können sie ihren Anspruch auf Altersleistungen gemäss Reglement geltend machen. Falls sie innerhalb dieser 5-jährigen Übergangsfrist nicht pensioniert werden, gilt danach für sie ebenfalls die Regelung von Artikel 13 Absatz 2 VE-BVG (Mindestal- ter von 62 Jahren), sofern nicht eine vom Bundesrat vorgesehene Ausnahme vor- liegt. Diese Übergangsbestimmung schafft hingegen keinen Anspruch des Versicherten darauf, dass die Vorsorgeeinrichtung ihr Reglement nicht ändert und die Vorbezugs- dauer in Zukunft verkürzt.

Änderung des FZG

Art. 1 Abs. 4 (neu)

Die Ergänzung von Artikel 1 FZG soll Rechtsunsicherheiten beheben, die heute teilweise im Zusammenhang mit Leistungen bestehen, welche nicht registrierte Vorsorgestiftungen wie die Stiftung FAR im Bauhauptgewerbe zur Abfederung der finanziellen Nachteile des vorzeitigen Altersrücktritts gewähren. Das Freizügigkeitsgesetz ist auf Vorsorgeverhältnisse zugeschnitten, in deren Rah- men Leistungen im Kapitaldeckungsverfahren finanziert werden. Es stellt sicher, dass dem Vorsorgenehmer bei Auflösung des Vorsorgeverhältnisses die Leistung mitgegeben wird, die er zu Beginn des Verhältnisses eingebracht und während dessen Dauer neu erworben hat. Diese Austrittsleistung entspricht bei Beitragspri- matkassen dem Spar- oder Deckungskapital (Art. 15), bei Leistungsprimatkassen dem Barwert der erworbenen Leistung (Art. 16). Bei sämtlichen Vorsorgeverhältnis-

201

sen zwischen registrierten Vorsorgeeinrichtungen und Vorsorgenehmern wird zu- mindest ein Teil der Leistungen im Kapitaldeckungsverfahren finanziert, nämlich die reglementarischen Altersleistungen; auf andere Leistungen - so auf die Invali- den- und Hinterlassenenleistungen - trifft dies nicht zu. Diese Vorsorgeverhältnisse unterstehen dennoch gesamthaft dem Freizügigkeitsgesetz. Dem Bereich, der nicht im Kapitaldeckungsverfahren finanziert wird, wird allerdings dadurch Rechnung getragen, dass die dafür bezahlten Beiträge bei Beendigung des Vorsorgeverhältnis- ses nicht mit der Austrittsleistung mitgegeben werden müssen. In den letzten Jahren wurden in der Baubranche kollektive Modelle zur Vorfinanzie- rung des vorzeitigen Altersrücktritts geschaffen, die es den Arbeitnehmenden er- möglichen, sich zu finanziell tragbaren Bedingungen vorzeitig pensionieren zu lassen. Für alle Arbeitnehmenden im Anwendungsbereich dieser - bis heute regel- mässig auf Bundesebene oder immerhin kantonal allgemeinverbindlich erklärten - Gesamtarbeitsverträge werden mittels paritätischer oder sogar überparitätischer Beiträge, die auf eine dafür errichtete Stiftung übertragen werden, Leistungen im Hinblick auf einen vorzeitigen Altersrücktritts finanziert, insbesondere Überbrü- ckungsrenten, die bis zum Erreichen des Referenzalters gewährt werden, und Ersatz für BVG-Altersgutschriften. Bei diesen Stiftungen handelt es sich um nicht- registrierte Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Artikel 89a Absatz 6 ZGB. Sie respektieren die Grundsätze der beruflichen Vorsorge und werden somit steuerlich gleich behandelt wie registrierte Vorsorgeeinrichtungen. Mit der vorliegenden Reform soll das Mindestalter für den Bezug von Altersleistun- gen zwar insgesamt angehoben werden. Es wird aber anerkannt, dass Arbeitneh- mende in Branchen wie der Baubranche ein Bedürfnis nach einem früheren Alters- rücktritt haben. Da sie oft über Jahrzehnte hinweg starker körperlicher Belastung ausgesetzt sind, sind für sie die letzten Erwerbsjahre vor dem Referenzalter sehr schwer zu bewältigen. Bei solchen kollektiven Modellen des vorzeitigen Altersrück- tritts soll deshalb ein früherer Altersrücktritt weiterhin zulässig sein, was der Bun- desrat auf Verordnungsstufe explizit regeln wird. Auch weitere Rechtsunsicherheiten, die mit den beschriebenen Vorsorgelösungen bestehen, sollen mit der vorliegenden Reform behoben werden. So wird die Mehr- heit dieser Vorsorgeeinrichtungen, darunter jene für das Bauhauptgewerbe mit sehr vielen Versicherten, nicht im Deckungskapitalverfahren, sondern im Rentenwertum- lageverfahren finanziert. Das führt zu einigen Kompatibilitätsproblemen, insbeson- dere im Bereich der Freizügigkeit, da die Beiträge bei einem Austritt vor der Pensi- onierung nicht in Form einer Freizügigkeitsleistung mitgegeben werden, sondern in der Vorsorgeeinrichtung verbleiben. Bei einem Eintritt in eine solche Vorsorgeein- richtung ist zudem ein Einkauf in die reglementarischen Leistungen nicht möglich. Auch im Bezug auf den Sicherheitsfonds bestehen Unklarheiten bezüglich Beitrags- pflicht der Einrichtungen und einer allfälligen Leistungspflicht des Sicherheitsfonds. Da die Stiftungen für einen flexiblen Altersrücktritt, welche im Rentenwertumlage- verfahren finanziert werden, nach dem Gesagten nicht in die Konzeption des Freizü- gigkeitsgesetzes passen, werden sie aus dessen Geltungsbereich ausdrücklich ausge- nommen. An der Qualifikation als Einrichtungen der beruflichen Vorsorge, welche von der Steuer befreit sind und der Aufsicht und Oberaufsicht der beruflichen Vor- sorge unterstehen, ändert sich hingegen nichts. Anwendbar sind diejenigen Bestim- mungen des BVG, welche in Artikel 89a Absatz 6 ZGB ausdrücklich genannt wer- den. Damit klärt sich auch die Situation bezüglich Sicherheitsfonds: auf Grund von

202

Artikel 89a Absatz 6 Ziffer 11 ZGB sind diese Vorsorgeeinrichtungen dem Sicher- heitsfonds nicht angeschlossen und haben keine Beiträge zu leisten.

Art. 2 Abs. 1bis Einerseits ist eine redaktionelle Änderung notwendig, weil nunmehr von Referenzal- ter bzw. von Mindestalter für den Bezug von Altersleistungen gesprochen wird, andererseits wird der zweite Satz dieser Bestimmung aufgehoben: Auch weiterhin soll es den Vorsorgeeinrichtungen jedoch frei stehen, ein anderes Referenzalter für ihre Vorsorgepläne vorzusehen als dasjenige gemäss Artikel 13 Absatz 1 BVG. In diesem Fall soll die Pflicht, unter bestimmten Umständen der versicherten Person eine Austrittsleistung zu überweisen, nur bis zu diesem regle- mentarischen Referenzalter dauern, das auch dem Vorsorgeplan der Vorsorgeein- richtung zugrundeliegt. Mit dem Abstellen auf das reglementarische Referenzalter der Vorsorgeeinrichtung erübrigt sich die subsidiäre Regelung in Satz 2 des aktuellen Absatzes 1bis mit dem Verweis auf das gesetzliche Renten- oder neu Referenzalter. Selbst bei Reglemen- ten, die kein ausdrückliches "ordentliches Rentenalter" definieren, kann ein Refe- renzalter aus den anderen reglementarischen Bestimmungen abgeleitet werden. Dies ist zum Beispiel massgebend für die Prüfung der Angemessenheit der planmässigen Leistungen, für die Einkaufstabellen oder auch für die Berechnung der Invaliden- und Hinterlassenenleistungen sowie allenfalls die Umsetzung der Flexibilität nach Artikel 33a und 33b BVG. Dadurch erlaubt die Anpassung an die neue Terminolo- gie eine Vereinfachung der Bestimmung. Gewisse Vorsorgeeinrichtungen sehen in ihren Reglementen vor, dass auch nach Erreichen des Referenzalters eine Austrittsleistung möglich ist, wenn diese unmit- telbar in eine andere Vorsorgeeinrichtung überwiesen werden kann. Eine solche Regelung soll weiterhin möglich sein.

Art. 5 Abs. 1 Bst. c

Gemäss Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c kann die Austrittsleistung der versicherten Person bar ausbezahlt werden, wenn sie weniger als ihr Jahresbeitrag beträgt. Diese Regelung ist für Arbeitnehmende mit häufig wechselnden Arbeitgebern problema- tisch (vgl. Art. 2 Abs. 4 BVG): zum einen sind sie verpflichtet, sich zu versichern (Art. 1k BVV 2), und zum anderen können sie aufgrund derselben Gesetzgebung auf diese Versicherung verzichten, indem sie ihre Austrittsleistung bar beziehen, auch wenn sie kurz darauf wieder eine Stelle antreten und im BVG versichert werden. So finden sich die betroffenen Arbeitnehmenden schliesslich mit einem kleineren Altersguthaben wieder, als wenn ihre Austrittsleistung im Vorsorgesystem geblieben wäre. Aus diesem Grund wird die Barauszahlung ausgeschlossen, sofern weniger als drei Monate zwischen zwei Anstellungen vergehen. Verlässt also eine Person ihre Vorsorgeeinrichtung, kann sie die Barauszahlung gemäss Artikel 5 Absatz 1 Buch- stabe c nur verlangen, wenn mehr als drei Monate seit ihrem Austritt vergangen sind und sie nicht wieder in diese Vorsorgeeinrichtung oder in diejenige eines neuen Arbeitgebers eingetreten ist. Aus Gründen der Kohärenz entspricht diese Frist derje- nigen in den Artikeln 1j Absatz 1 Buchstabe b und 1k BVV 2.

203

Zu erwähnen ist noch, dass diese Änderung keine Unvereinbarkeit mit dem europäi- schen Recht darstellt und nichts an der Situation ändert, wenn eine versicherte Person endgültig aus der Schweiz in einen Mitgliedstaat der EU oder der EFTA ausreist. In einem solchen Fall ist weiterhin Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a anwend- bar (BGE 137 V 181, Erw. 6.2.2).

Art. 8 Abs. 3 (neu)

Bst. a: Angesichts der Änderung von Artikel 56 Absatz 1 Buchstabe i VE-BVG, welcher Zuschüsse für die Sicherung des Leistungsniveaus zugunsten der Über- gangsgeneration infolge der Anpassung des Mindestumwandlungssatzes einführt, ist eine Änderung von Artikel 8 FZG erforderlich. So hat beim Austritt einer versicher- ten Person die bisherige Vorsorgeeinrichtung der neuen Einrichtung die Informatio- nen mitzuteilen, die für die Berechnung dieser Zuschüsse erforderlich sind. Die neue Vorsorgeeinrichtung, die das Vorsorgeguthaben der versicherten Person verwaltet, verfügt somit über ausreichende Angaben, um bei Eintritt eines Vorsorgefalles einen allfälligen Zuschuss berechnen zu können. Dieselben Informationen müssen auch Freizügigkeitseinrichtungen erhalten bzw. weitergeben, für den Fall, dass das Frei- zügigkeitsguthaben erneut an eine Vorsorgeeinrichtung überwiesen wird. Bst. b: Wechselt eine versicherte Person die Vorsorgeeinrichtung während sie bereits eine Altersleistung bezieht (Rente) oder bezogen hat (Kapital) oder erhält die versi- cherte Person infolge Teilinvalidität eine Rente, benötigt die neue Vorsorgeeinrich- tung die Informationen über diesen Leistungsbezug zur Berechnung der Einkaufs- möglichkeiten (vgl. Art. 79b Abs. 2 VE-BVG) bzw. zur Berechnung des obligatorisch zu versichernden Lohnes. Analog zu den Informationen betreffend des Guthabens im Alter 50 oder zu einer allfälligen Verpfändung des Guthabens müssen daher diese Angaben bei einem allfälligen Aus- und Übertritt der versicherten Per- son ihrem Guthaben folgen. Hat die versicherte Person den Anspruch auf die ganze Altersleistung geltend gemacht, besteht keine Austrittsleistung mehr, mit der zu- sammen diese Informationen an die folgende Einrichtungen übermittelt werden könnten. In diesem Fall muss die neue Vorsorgeeinrichtung die notwendigen Anga- ben von der versicherten Person verlangen. Dieselben Informationen müssen auch Freizügigkeitseinrichtungen erhalten bzw. weitergeben, für den Fall, dass das Frei- zügigkeitsguthaben erneut an eine Vorsorgeeinrichtung überwiesen wird.

Art. 16 Abs. 3 dritter Satz sowie Abs. 5

Abs. 3: Es handelt sich hierbei um eine rein redaktionelle Anpassung, indem neu von "Kapitaldeckungsverfahren" anstatt von "Deckungskapitalverfahren" gesprochen wird.

Abs. 5: Eine redaktionelle Änderung ist notwendig, weil nunmehr von Referenzalter gesprochen wird.

Art. 17 Abs. 2 Bst. a-c und g (neu) Bst. a–c: Eine redaktionelle Änderung ist notwendig, weil nunmehr von Referenzal- ter gesprochen wird.

204

Bst. g: Absatz 2 zählt abschliessend sechs Beiträge zur Finanzierung von Leistungen und zur Deckung von Kosten auf, die von den Beiträgen der versicherten Person abgezogen werden können, sofern sie im Reglement festgelegt sind und deren Be- darf ausgewiesen wird bzw. der Experte für berufliche Vorsorge die Erhebung empfiehlt. Mit Buchstabe g wird neu eine Abzugsmöglichkeit für Beiträge zur Finanzierung des Umwandlungssatzes eingeführt. Ziel dieses zusätzlichen Beitrages ist es, mehr Transparenz in der Beitragserhebung von Vorsorgeeinrichtungen zu schaffen und Quersubventionierungen zwischen Risiko- und Alterssparprozess zu vermeiden (vgl. hierzu Erläuterungen zu Art. 37 Abs. 2 Bst. b VE-VAG).

Art. 24a Der Begriff "Rentenalter" wird durch den Begriff "Referenzalter" ersetzt. 123

Art. 24f zweiter Satz

Da die Möglichkeit eines Aufschubes des Rentenbezugs bis zum 70. Altersjahr neu nicht mehr vom Reglement der Vorsorgeeinrichtung abhängt, sondern durch das Gesetz garantiert wird, muss die Aufbewahrung der Daten bis zehn Jahre nach diesem Alter, also bis zur Vollendung des 80. Altersjahres, und nicht wie bisher des

75. Altersjahres, sichergestellt werden.

Art. 25 Abs. 2 (neu)

Mit der Strukturreform wurden im BVG neue Loyalitäts- und Integritätsbestimmun- gen für Verantwortliche von Vorsorgeeinrichtungen erlassen. Verantwortliche von Freizügigkeitseinrichtungen sind grundsätzlich ebenfalls den Bestimmungen über die Loyalität und Integrität unterstellt. Aufgrund der Eigenart ist es ihnen jedoch nicht möglich, diese Bestimmungen unverändert einzuhalten, weshalb eine analoge Anwendung sinnvoll ist. Beispielsweise erscheint eine strikte Anwendung von Artikel 48h BVV 2 nicht adäquat für Freizügigkeitseinrichtungen, welche von Banken gegründet wurden. Eine strikte Trennung von Personen, die mit der Ge- schäftsführung oder Vermögensverwaltung betraut sind und Personen, die im obers- ten Organ der Einrichtung vertreten sind würde dem sogar widersprechen, da ein Bankkunde genau wegen der engen Kundenbeziehung mit der Bank sein Guthaben an die von der Bank gegründete Freizügigkeitseinrichtung überträgt. Auch erscheint es zweckmässig, dass die Gründerbank Vertreter im obersten Organ der Einrichtung vorsehen kann, um die enge Beziehung zum Gründer, welcher als Garant der Ein- richtung nach Aussen auftritt, zu unterstreichen. Entsprechend wird in der Verord- nung eine entsprechende Ausnahmeregelung getroffen werden müssen.

123 Diese Bestimmung wird in der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" materiell stärker abgeändert. Bei der Erstellung der Botschaft wird geprüft werden müssen, ob eine Koordinationsbestimmung notwendig ist um zu verhindern, dass die allfällige materielle Änderung im Rahmen der Vorlage "Vorsorgeausgleich bei Scheidung" durch die aktuelle Vorlage rückgängig gemacht wird.

205

Art. 26 Abs. 1bis(neu), Abs. 2 und 3

Abs. 1bis: Bei der Gründung von Freizügigkeitsstiftungen müssen heute lediglich die allgemeinen Bestimmungen über die Gründung von Einrichtungen der beruflichen Vorsorge (Art. 12 ff. BVV 1 124) eingehalten werden. Besonderen Gründungsbe- stimmungen, welche die Eigenheit von Freizügigkeitseinrichtungen berücksichtigen, existieren nicht. So ist z.B. kein Mindestanfangsvermögen vorausgesetzt. Dies ist problematisch, denn Inhaber von Freizügigkeitsguthaben geniessen zwar den Einlegerschutz nach Artikel 37a BankG 125, jedoch besteht diese Sicherstellung nur, wenn die Gelder auch vorschriftsgemäss an eine Bank bzw. an eine der Aufsicht der FINMA unterstellten Stelle übertragen werden. Bei Missbrauch der Gelder durch die Verantwortlichen, wie dies in der Vergangenheit etwa bei bankunabhängigen Freizügigkeitsstiftungen vorgekommen ist 126, kann daher ein massiver Schaden für die Versicherten entstehen. Gelder auf Freizügigkeitseinrichtungen werden bei Zahlungsunfähigkeit der Einrichtung auch nicht vom Sicherheitsfonds sichergestellt. Um solchen Missbräuchen entgegenzuwirken, sollen die Schranken für die Grün- dung einer Freizügigkeitseinrichtung erhöht werden: So soll der Bundesrat für Freizügigkeitseinrichtungen ein Anfangsvermögen und Garantieleistungen festlegen, wie dies gestützt auf Artikel 65 Absatz 4 BVG für Sammel- und Gemeinschaftsstif- tungen bereits der Fall ist. Da Freizügigkeitseinrichtungen nicht über ein paritätisch zusammengesetztes Organ verfügen, welches eine Kontrollfunktion inne hat, ist eine zeitlich unbeschränkte Garantieleistung zu fordern. Im Sinne der Gleichbehandlung sind auch bereits bestehende Freizügigkeitseinrichtungen zu einer solchen Garantie zu verpflichten. Hierzu ist eine angemessene Frist für die Erbringung vorzusehen. Weiter ist zu prüfen, ob als zusätzliche Massnahme zur Sicherstellung der korrekten Verwendung der Gelder während der Startphase eine unterjährige Berichterstattung gegenüber einem Kontrollorgan (Revisionsstelle und/oder Aufsichtsbehörde) einzu- führen ist. Abs. 2: Dem Bundesrat wird die Kompetenz entzogen, einen Zinsrahmen zu bestimmen, innerhalb welchem die Vorsorgeeinrichtungen den technischen Zinssatz für die Berechnung der Eintritts- und Austrittsleistung bei den Versicherungsplänen mit Leistungsprimat festlegen. Dies wird nun vollständig dem Ermessen der Vorsor- geeinrichtungen und ihren Experten überlassen. Aufgrund der bestehenden Richtli- nien der Schweizerischen Kammer der Pensionskassen-Experten sind keine Miss- bräuche zu befürchten. In der Folge kann Artikel 8 FZV aufgehoben werden. Abs. 3: Es handelt sich hierbei um eine rein redaktionelle Anpassung.

124 SR 831.435.1 125 SR 952.0

126 Vgl. beispielsweise den Fall Fina Freizügigkeitsstiftung.

206

Änderung des UVG

Art. 20 Abs. 2 zweiter und dritter Satz

Die Komplementärrente wird neu auch bei Änderungen angepasst, welche sich aufgrund eines Aufschubs (Art. 39 AHVG) oder eines Vorbezugs (Art. 40 Absatz 1 AHVG) ergeben.

Art. 22

Die Invalidenrenten der obligatorischen Unfallversicherung werden nicht mehr revidiert, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sich die anspruchsberechtigte Person definitiv aus dem Erwerbsleben zurückgezogen hat. Dies wird immer dann angenommen, wenn die Person das Referenzalter in der AHV erreicht oder eine ganze Altersrente dieser Versicherung vorbezieht. Der Begriff „Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt.

Art. 31 Abs. 4 dritter und vierter Satz

Die Komplementärrente wird neu auch bei Änderungen angepasst, welche sich aufgrund eines Aufschubs (Art. 39 AHVG) oder eines Vorbezugs (Art. 40 Absatz 1 AHVG) ergeben.

Änderung des MVG

Art. 41 Abs. 1

Mit Rentenalter nach Artikel 21 Absatz 1 AHVG ist das ordentliche Rentenalter 65 gemeint. Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenz- alter“ ersetzt, weshalb dieser Artikel angepasst wird. Die Rente wird auf bestimmte oder unbestimmte Zeit festgesetzt. Der Bundesrat bezeichnet in der Verordnung die Fälle, in denen die Zusprechung von Dauerrenten ausgeschlossen ist, namentlich nach Erreichen des Referenzalters nach Artikel 21 Absatz 1 AHVG.

Art. 43 Abs. 1

Vgl. Erläuterungen zu Artikel 41 MVG.

Art. 47 Abs. 1

Vgl. Erläuterungen zu Artikel 40bis AHVG sowie zu 41 MVG.

Art. 51 Abs. 4

Vgl. Erläuterungen zu Artikel 41 MVG.

207

Änderung des EOG

Art. 27 Abs. 2 fünfter bis letzter Satz

Mit der Aufhebung der sinkenden Beitragsskala für Selbstständigerwerbende in der AHV entfallen auch die degressiven Beitragssätze in der EO. Absatz 2 ist entspre- chend anzupassen. Die Indexierung beschränkt sich neu auf den Mindestbeitrag.

Änderung des FamZG

Art. 25 Bst. h

Das AHVG wird mit Bestimmungen ergänzt, welche dem Bundesrat die Möglich- keit zur Regelung des elektronischen Datenaustausches zwischen den Ausgleichs- kassen und weiteren Stellen geben. Es ist sinnvoll, dass dem Bundesrat diese Mög- lichkeit auch in Rahmen des FamZG eingeräumt wird. Deshalb erklärt Artikel 25 Buchstabe h FamZG die betreffenden neuen Bestimmungen im AHVG als anwend- bar. Die Aufsicht über den elektronischen Datenaustausch leitet sich aus Artikel 27 Absatz 2 FamZG in Verbindung mit Artikel 76 ATSG ab, welcher dem Bundesamt für Sozialversicherungen die Kompetenz zum Erlass von Weisungen überträgt. Dazu gehört auch die Festlegung von Standards zum Datenaustausch.

Änderung des AVIG

Art. 2 Abs. 2 Bst. c Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt, was eine Anpassung von Absatz 2 Buchstabe c bedingt.

Art. 8 Abs. 1 Bst. d

Wie dies heute der Fall ist, hat die Person, welche eine ganze Altersrente vorbezieht (Art. 40 Abs. 1 AHVG), keinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung. Im Ge- genzug besteht jedoch der Anspruch auf Arbeitslosentaggeld für Personen, welche nur einen Teil ihrer Rente vorbeziehen, weiterhin. Ausserdem bedarf es einer redaktionellen Änderung, weil der Begriff „ordentliches Rentenalter“ durch „Referenzalter“ ersetzt wird.

Art. 13 Abs. 3

Der Begriff „ordentliches Rentenalter“ wird durch den Begriff „Referenzalter“ ersetzt, was eine Anpassung dieses Artikels zur Folge hat. Zudem wird die Bestim-

208

mung an die neue Regelung in Bezug auf die Koordination der AHV mit Taggeldern der Arbeitslosenversicherung angepasst.

Änderung des VAG

Art. 37 Abs. 2 Bst. b, Abs. 3bis, Abs. 4 und 4bis (neu) Abs. 2 Bst. b: Mit der Einführung einer neuen Prämie zur Finanzierung der Renten- umwandlungsgarantie (Rentenumwandlung mit garantiertem, allenfalls aber nicht vollständig ausfinanziertem Umwandlungssatz) muss Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe b entsprechend ergänzt werden. Damit soll die heute bestehende Intransparenz bei der Finanzierung einzelner Prozesse, namentlich des Sparprozesses, künftig weitge- hend vermieden werden. So betrug die Schadenquote im Risikoprozess in den letz- ten sieben Jahren durchschnittlich rund 57 Prozent, was in dieser Zeitspanne zu einem positiven Saldo von durchschnittlich 1,3 Milliarden Franken in diesem Pro- zess geführt hat. Die tiefe Schadenquote ist auf hohe Margen in den Tarifen für die Risiken Tod und Invalidität zurückzuführen. Gesteuert durch den BVG- Mindestumwandlungssatz ist auf der anderen Seite der Tarif für den Umwandlungs- satz im BVG-Obligatorium stark defizitär. Die Versicherungsunternehmen sind also grundsätzlich mit den gleichen Rentenumwandlungsverlusten konfrontiert wie die autonomen Vorsorgeeinrichtungen. Gegenwärtig verwenden sie deshalb einen Teil der Margen der Risikotarife für die Finanzierung des Sparprozesses bzw. des garan- tierten Rentenumwandlungssatzes. Mit der Einführung der neuen Prämie, welche sich im Übrigen bereits heute bei einzelnen Versicherungsunternehmen in der kon- zeptionellen Entwicklungsphase befindet, soll daher wieder Transparenz hergestellt werden. Dabei soll für die neue Rentenumwandlungsgarantieprämie kein neuer Prozess in der AVO geschaffen werden, sondern sie soll vielmehr in den Sparpro- zess integriert werden. Die Prämie für die Rentenumwandlungsgarantie unterliegt wie die übrigen Prämien der präventiven Tarifkontrolle durch die FINMA und muss entsprechend ausgewiesen und versicherungstechnisch begründet sein. Da eine ähnliche Problematik (Verwendung von Erträgen aus den Risikobeiträgen für die Finanzierung von Rentenumwandlungsverlusten) auch bei den autonomen Vorsorgeeinrichtungen besteht, soll in Artikel 17 des Freizügigkeitsgesetzes (FZG) die Möglichkeit geschaffen werden, Beiträge zur Finanzierung des Umwandlungs- satzes zu erheben. Diese Neuerungen werden es sowohl den Versicherungsunter- nehmen als auch den Vorsorgeeinrichtungen ermöglichen, solche Prämien zu erhe- ben und damit die Finanzierung des Sparprozesses bzw. der Umwandlung des Altersguthabens in eine entsprechende Rente transparenter zu gestalten. Es geht also nicht um eine Erhöhung der Gesamtprämienbelastung bei den Versicherten, sondern vielmehr um eine korrekte Zuweisung der Prämien. Abs. 3bis: Der neue Absatz 3bis verlangt, dass die Überschusszuteilung und die Be- rechnung der Prämien konsistent sind. Ansonsten kann es innerhalb des Versicher- tenbestandes zu intransparenten und sachlich nicht gerechtfertigten Umverteilungen kommen. Entsprechend müssen auch jegliche Vergünstigungen, die von den Versi- cherungsunternehmen gewissen Versicherungsnehmern (respektive den prämienzah- lenden Arbeitnehmern und Arbeitgebern) gewährt wurden, bei der Bestimmung der Überschusszuteilung in Abzug gebracht werden.

209

Analog der Differenzierung zwischen Verträgen mit gesonderten Einnahmen- und Ausgabenrechnungen und solchen mit Mindestquotenberechtigung sind die Versi- cherungsunternehmen in Zukunft angehalten, Verträge entsprechend der angewand- ten Tarifierung zu bündeln und die Überschusszuteilung nach denselben Grundsät- zen vorzunehmen. Versicherungsereignisse infolge Invalidität und Tod und deren Kosten können trotz Bildung von Risikoklassen und Erfahrungstarifierung im Vor- aus nicht genau bestimmt werden. Eine dadurch vorsichtige Tarifierung führt zwangsläufig zu gewissen Überschüssen. Gerade weil die Versicherungsnehmer so tendenziell zu viel Prämien bezahlen, ist es wichtig, dass auch jenen der Überschuss zufliesst, die diesen durch ihre Prämienzahlung vorfinanziert haben. Werden z.B. Risikoklassen gebildet oder andere Abweichungen vom Tarif erster Ordnung der Prämienberechnung zugrunde gelegt, so sind entsprechende Abrechnungskreise für die Überschussermittlung und Überschusszuteilung zu bilden. Andernfalls besteht die Gefahr der willkürlichen, nicht durch versicherungstechnische Regeln begründe- ten Umverteilung von Überschüssen, denn Abschläge wie Zuschläge können erheb- lich vom tatsächlichen Schadenverlauf abweichen, so dass einzelne Klassen relativ zu viel und andere relativ zu wenig Prämien zahlen, um denselben Überschuss zu erhalten. Kleinere und mittlere Unternehmen, die über eine geringere Verhandlungsmacht verfügen als grosse Anschlüsse und sich in der Regel keine professionelle Beratung leisten können, profitieren von dieser Regelung, wenn dieselben Kriterien und Gewichtungen, die allenfalls zu höheren Risikoprämien führen als bei anderen Versicherungsnehmern des gleichen Bestandes, auch für die Zuteilung der Über- schüsse angewendet werden müssen. Abs. 4: Mit Inkrafttreten des VAG wurde die Mindestquote auf 90 Prozent festgelegt und blieb seither unverändert. In den letzten sieben Jahren betrug die tatsächliche Ausschüttungsquote zugunsten der Versicherten durchschnittlich 96,2 Prozent. Unter Auslassung des Krisenjahres 2008, in dem die Ausschüttungsquote weit über

100 Prozent lag, beträgt sie immer noch durchschnittlich 92,1 Prozent. Um den

gemachten Erfahrungen Rechnung zu tragen, will der Bundesrat die Höhe der Min- destquote einer Überprüfung unterziehen. Die geltende Regelung geht von einem festen Prozentsatz der Mindestquote für sämtliche Versicherungsverträge aus. Der Gesetzestext in Variante 1 hält - trotz den redaktionellen Änderungen - an diesem Konzept fest. Zur Diskussion werden aber zwei unterschiedliche Mindestquotensätze gestellt. Im Unterschied zur Variante 1 sollen in Variante 2 auf Kollektivversicherungsver- träge, welche alle Risiken decken, und auf Kollektivversicherungsverträge, welche nur die Risiken Tod und Invalidität decken, unterschiedliche Mindestquotensätze angewendet werden. Diese Differenzierung erlaubt eine risikogerechtere Festlegung der Mindestquote. Dabei ermöglicht die Variante 2 eine Unterscheidung zwischen Volldeckung und Teildeckung (z.B. nur Risiken Tod und Invalidität). Die vom Lebensversicherer zusätzlich getragenen Risiken bei Volldeckung (Zinsgarantien für die Verzinsung des Altersguthabens und vor allem für die Garantie des Rentenum- wandlungssatzes im Obligatorium und im Überobligatorium) rechtfertigen eine Differenzierung der Mindestquote für die drei verschiedenen Prozesse. Bereits in den letzten Jahren zeigte sich, dass diejenigen Lebensversicherer, welche sich auf Teildeckungen beschränkten, eine höhere Ausschüttungsquote aufwiesen. Allerdings könnte durch die Anwendung unterschiedlicher Mindestquoten die Übersichtlichkeit beziehungsweise Vergleichbarkeit für die Versicherten verringert werden. Die

210

Anwendung unterschiedlicher Mindestquoten erfordert Anpassungen der Buchungs- und Verwaltungssysteme der Versicherer. Mit der Wahl einer geeigneten Über- gangsfrist können die einmaligen Umstellungskosten für die Versicherer auf ein vertretbares Mass gebracht werden. Die Erfahrungen zeigen, dass mit der heute geltenden Mindestquote bei 90 Prozent die Kapitalgeber der Lebensversicherer marktgerecht für die Bereitstellung des Kapitals entschädigt werden können. Zudem dürfte auch die Solvenz der Lebensver- sicherer nicht gefährdet sein. Es wird zudem dem Umstand Rechnung getragen, dass Vorsorgewerke nicht nur zwischen den Autonomiegraden, sondern auch zwischen den verschiedenen Anbietern von Vollversicherungslösungen wechseln können. Es ist sinnvoll, dass Arbeitgeber, welche für die berufliche Vorsorge für ihre Beleg- schaft eine Vollversicherung wünschen, eine Auswahl an Anbietern haben, weil ein Wettbewerb zwischen diesen Anbietern existiert. Die tiefe Anzahl von (zurzeit acht, hiervon bieten sechs die Vollversicherung an) Anbietern deutet darauf hin, dass bereits heute Marktzutrittshürden existieren und die Gewinnmöglichkeiten be- schränkt sind. Eine Erhöhung der Mindestquote reduziert den Anreiz für die Le- bensversicherer, die Vollversicherung anzubieten. Die Beobachtung, dass in den letzten sieben Jahren (ohne 2008) die Ausschüttungs- quote bei etwa 92 Prozent lag, ist für sich allein noch kein hinreichender Grund, die Minimalanforderung auf mindestens diese Höhe anzuheben. Erstens unterliegt auch der Mittelwert als Zufallsresultat der Vergangenheit statistischen Schwankungen. Zweitens trägt die bestehende Regelung dem Umstand, dass Verluste zu 100 Prozent von den Versicherungen getragen werden, besser Rechnung. Bei der beruflichen Vorsorge handelt es sich auf der anderen Seite um eine obligato- rische Sozialversicherung. Deshalb soll eine Partizipation der Versicherten am Ertrag so weit wie möglich gehen. Die Ausschüttungsquote in der Vergangenheit lag bei über 92 Prozent. Ein solcher Satz wäre somit zumindest in der vergangenen Beobachtungsperiode verkraftbar gewesen. Generell würden mit dieser höheren Quote die Versicherten stärker an den Über- schüssen partizipieren. Eine verringerte Entschädigung der Risikoeigner kann mit den durch die Reform für die Lebensversicherer gesenkten Risiken gerechtfertigt werden. Eine Erhöhung der Mindestquote auf 92 Prozent würde jedoch für den Lebensversi- cherer den Spielraum für die Bildung von Solvenzkapital und dadurch die Risiko- tragfähigkeit einengen. Da mit dem Instrument der Mindestquote allfällige Verluste vom Lebensversicherer zu tragen sind, dieser aber nur zu einem Teil an den Gewin- nen partizipiert, ist der Lebensversicherer geneigt, Anlageportefeuilles mit tieferen erwarteten Gewinnen und damit tieferen Risiken zu halten, als wenn er einen höhe- ren Anteil an den Gewinnen hätte. Eine Verringerung der Risikoentschädigung kann deshalb Auswirkungen auf die Anlagepolitik der Versicherungsunternehmen haben und dadurch die Ertragspotentiale für die Versicherten zusätzlich verringern. Falls die Erhöhung der Mindestquote tatsächlich zu ertragsschwächeren Anlageportefeuil- les führt, besteht die Möglichkeit, dass die Ausschüttung an die Versicherten nicht notwendigerweise höher als bei einer tieferen Mindestquote ist, da die Ausschüttung das Produkt der Ausschüttungsquote und der Überschüsse ist. Wird die Mindestquote von 90 auf 94 Prozent erhöht, wird der vorgegebene prozen- tuale Anteil der Versicherten am Überschuss in diesem Szenario weiter erhöht. Die Nachteile der Erhöhung auf 92 Prozent gelten hingegen in verstärkter Weise. Auf

211

dem Niveau der Mindestquote von 94 Prozent besteht die Gefahr, dass der Lebens- versicherer diejenigen Komponenten des Solvenzkapitals, die er am Markt aufge- nommen hat und marktgerecht verzinsen muss, nicht mehr halten kann. Die Folge kann eine Einengung der Risikotragfähigkeit, damit auch des Kreditratings und in letzter Konsequenz eine mögliche Reduktion des Angebotes an Vollversicherungen sein. Abs. 4bis: In Absatz 4bis erhält der Bundesrat neu die Kompetenz in einem schwieri- gen wirtschaftlichen Umfeld die Mindestquotensätze auf höchstens 90 Prozent zu reduzieren, mit dem alleinigen Zweck, den Versicherern die Wiedererlangung der finanziellen Sicherheit bzw. Solvenz zu erlauben. Es handelt sich dabei um eine temporäre Massnahme, weshalb sie für maximal drei Jahre vorgesehen werden kann, wobei eine Erneuerung möglich ist. Der Bundesrat darf von seiner Kompetenz jedoch nur Gebrauch machen, sofern während mindestens zwei hintereinander liegenden Jahren, die Ergebnisse über den Gesamtmarkt negativ ausfielen. Damit kann sichergestellt werden, dass das Ertragspotential der Versicherungsunterneh- men, welches durch die Erhöhung der Mindestquote bereits verringert wurde, nicht zusätzlich durch schlechte Anlagejahre belastet wird. Mit dieser Regelung können somit die unerwünschten Effekte einer höheren Mindestquote reduziert und situativ korrigierend eingegriffen werden.

Art. 38 Abs. 2 (neu)

Wann ein Missbrauch hinsichtlich der Tarife für Todesfall- und Invaliditätsleistun- gen (Risikoleistungen) stattfindet, welcher den Schutz der Versicherten notwendig macht, wird in Absatz 2 neu näher für einen bestimmten Tatbestand präzisiert. Im Rahmen der obligatorischen präventiven Tarifkontrolle hat die FINMA diesen Tatbestand zu überprüfen. Die grundsätzlich freie Prämiengestaltung der Versiche- rungsunternehmen und die in Absatz 1 behördliche Prüfungspflicht auf die Solvenz hin bleiben weiterhin bestehen. Ein besonderer Schutz der Versicherten im Bereich der beruflichen Vorsorge ist im Hinblick auf die soziale Bedeutung notwendig, nicht zuletzt weil die Versicherungsunternehmen ihren durch die Mindestquote definierten Anteil am Ertrag grundsätzlich auch auf überhöhten Risikoprämien geltend machen können. Das führt nicht nur zu einem Vertrauensverlust, sondern ist auch wirtschaft- lich nicht gerechtfertigt. Den überhöhten Risikoprämien steht kein äquivalentes Risiko gegenüber, das vom Versicherer finanziert werden muss. Zudem werden den angeschlossenen Unternehmen, in der Regel KMU, durch die überhöhten Risiko- prämien Mittel entzogen, die sie andernfalls produktiv einsetzen könnten. Vor diesem Hintergrund ist es sachgerecht, eine klar definierte Obergrenze festzulegen, oberhalb derer Tarife von der FINMA nicht mehr genehmigt werden dürfen. Die vorliegende Formulierung setzt diese Grenze bei Tarifen, die zu Prämien führen, welche doppelt so hoch sind wie der erwartete Schaden, ausgehend von der Scha- denstatistik (tatsächlich eingetretene Schäden). Letztere ist nicht nur periodisch zu analysieren, sondern die verwendeten Tarife sind gleichermassen zeitnah der Wirk- lichkeit anzunähern. Nur so werden Versicherungsunternehmen und Versicherungs- nehmer vor Schaden bewahrt. Insbesondere sollen nicht solche Tarife zur Anwen- dung gelangen, die aufgrund ihrer Überhöhung eine Risikotragung durch das Versicherungsunternehmen im Vornherein ausschliessen.

212