Bundesbeschluss über die Einführung des automatischen Informationsaustauschs über Finanzkonten mit Australien
Schweizerische Eidgenossenschaft Der Bundesrat Confederation suisse
Confederazione Svizzera Confederaziun svizra
29. April 2015
Erläuternder Bericht zum Bundesbeschluss über die Einführung des automatischen In- formationsaustauschs über Finanzkonten mit Australien
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
7.1 7.2 7.3
Ausgangslage ......uucusuneneanenenensnrnnnensennasnennnnnoentursenonnensnreononsensnnnnnnsnnnnnnnentunnensnansnsensensunsnransnannnarn 4 Rechtliche Grundlagen der bilateralen Aktivierung des AJA .nnennsunasesennersennensorternnnneonnnenn 4
Verlauf und Ergebnis der Verhandlungen ..........urrasorenenenennnnunsononnenenzntnnsorstornnensrnerennsenernnaan Wirtschaftliche und politische Beziehungen mit Australien .. Schaffung der nötigen Rechtsgrundlagen Regularisierung der Vergangenheit. Vertraulichkeit
Marktzutritt Kommentare zu den Bestimmungen des Bundesbeschlusses .......uusesnennentsursnnuennnnurennnnsar 7 Finanzielle Auswirkungen......eu.ossusnnsunansunsarnonsennsanenennnnnsnnunennenanensansnnennensnntnonnnenennannensurannenanarane 8
Verhältnis zur Legislaturplanung.
Rechtliche Aspekte... Verfassungsmässigkeit... Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht.............. we ErlaSSfOr oo. ceccccccccccescsceseeneeeeeceesesseeeeeeceeseesseesaeesssacsesacsasecassaesesseneetevecisesestieciseeseeseissacases
Übersicht
Der Bundesrat hat am 8. Oktober 2014 Verhandlungsmandate zur Einführung des internationalen au- tomatischen Informationsaustauschs in Steuersachen (AIA) verabschiedet. Die Mandate betreffen die Verhandlung der Einführung des AIA-Standards mit der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten, aber auch mit anderen Ländern, die mit der Schweiz enge wirtschaftliche und politische Be- ziehungen unterhalten.
Der Bundesrat hat am 19. November 2014 im Hinblick auf die Einführung des AlA-Standards die mul- tilaterale Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten (Multilateral Competent Authority Agreement, MCAA) unterzeichnet. Die Vereinba- rung bezweckt die einheitliche Anwendung des Standards für den automatischen Informationsaus- tausch der OECD (AIA-Standard) und beruht auf Artikel 6 des Übereinkommens des Europarats und der OECD über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen (Amtshilfeübereinkommen). Beide völker- rechtlichen Instrumente sowie der Entwurf für ein Bundesgesetz über den internationalen automati- schen Informationsaustausch in Steuersachen (AlA-Gesetz) wurden am 14. Januar 2015 in die Ver- nehmlassung geschickt. Mit diesen Vorlagen werden die rechtlichen Grundlagen des AIA geschaffen, ohne indessen die Partnerstaaten zu bestimmen, mit denen er eingeführt werden soll. Damit der AIA mit einem Partnerstaat eingeführt werden kann, muss er bilateral aktiviert werden. Das setzt voraus, dass die einzelnen Staaten, mit denen die Schweiz den AIA einführen will, in eine Liste aufzunehmen sind, die beim Sekretariat des Koordinierungsgremiums des MCAA hinterlegt werden muss (Abschnitt 7 Abs. 1 Bst. f MCAA). Der vorliegende Entwurf eines Bundesbeschlusses ermächtigt den Bundesrat, dem Sekretariat des Koordinierungsgremiums eine entsprechende Mitteilung zu machen; er bedarf der Genehmigung durch die Bundesversammiung und ergeht im Anschluss an die gemeinsame Erklä- rung der Schweiz und Australiens über die Einführung des AIA, die sie am 3. März 2015 unterzeichnet haben.
Australien entspricht dem Profil der Staaten, mit denen der Bundesrat den AIA einführen will. Austra- lien ist ein wichtiger politischer und wirtschaftlicher Partner der Schweiz und Mitglied der G20. Er er- füllt die internationalen Anforderungen in Bezug auf die Vertraulichkeit in Steuersachen (Datenschutz und Einhaltung des Spezialitätsprinzips) und bietet seinen Steuerpflichtigen hinlängliche Regularisie- rungsmöglichkeiten. Schliesslich wollen die Schweiz und Australien den aktuellen Marktzutritt für Fi- nanzdienstleister beibehalten sowie auf eine Verbesserung ausgewählter Aspekte in diesem Bereich hinarbeiten. Damit erfüllt Australien die Kriterien, die der Bundesrat in den Verhandlungsmandaten vom 8. Oktober 2014 festgelegt hat.
Die Einführung des AIA mit Australien, die für 2017 mit einem ersten Datenaustausch im Jahr 2018
vorgesehen ist, wird generell dazu beitragen, die Position der Schweiz auf internationaler Ebene zu stärken.
1 Ausgangslage
In den letzten Jahren wurde die Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung stark intensi- viert; sie mündete 2014 in die Entwicklung eines globalen Standards für den automatischen Informati- onsaustausch in Steuersachen (AlA-Standard) durch die Organisation für wirtschaftliche Zusammen- arbeit und Entwicklung (OECD). Der AIA-Standard wurde am 15. Juli 2014 vom OECD-Rat genehmigt und im November 2014 von den Staats- und Regierungschefs der G20 bestätigt.
Gegenstand des AlA-Standards ist ein routinemässig und in regelmässigen Abständen zwischen zwei Staaten stattfindender Austausch von Informationen über Konten, die eine in einem bestimmten Staat steuerpflichtige natürliche oder juristische Person bei einem Finanzinstitut in einem anderen Staat hält. Der Standard regelt insbesondere die Modalitäten dieses Austauschs. Die auszutauschenden In- formationen müssen von den Finanzinstituten des jeweiligen Staates gesammelt und an die Steuerbe- hörde dieses Staates übermittelt werden. Diese leitet die Informationen anschliessend an die Steuer- behörde jenes Staates weiter, mit dem ein entsprechendes AlA-Abkommen besteht. Der Standard definiert die auszutauschenden Informationen. Es handelt sich dabei insbesondere um Informationen über Kontobestände und sämtliche Kapitaleinkünfte (Zinsen, Dividenden, Veräusserungserlöse und übrige Erträge) sowie über die Identität der an diesen Vermögenswerten nutzungsberechtigten Perso- nen. Im Weiteren regelt der Standard den Begriff der meldenden Finanzinstitute, enthält Vorschriften im Zusammenhang mit der Kundenidentifikation, Bestimmungen über den Datenschutz sowie über die Verwendung der ausgetauschten Daten (sog. Spezialitätsprinzip).
Im Oktober 2014 haben 93 Staaten dem Global Forum über Transparenz und Informationsaustausch für Steuerzwecke (Global Forum) ihre Absicht bekundet, den neuen AIA-Standard einzuführen. Vorbe- haltlich des Abschlusses der anwendbaren Genehmigungsverfahren haben sich 58 von ihnen dazu bekannt, 2016 mit der Erhebung von Informationen zu beginnen, um 2017 einen ersten Datenaus- tausch durchzuführen. 35 Länder, darunter die Schweiz, stellen einen ersten Datenaustausch für 2017/2018 in Aussicht.
Der Bundesrat hat am 8. Oktober 2014 Verhandlungsmandate zur Einführung des AlA-Standards ver- abschiedet. Die Mandate betreffen die Verhandlung der Einführung des AlA-Standards mit der Euro- paischen Union, aber auch mit den Vereinigten Staaten (Wechsel vom FATCA-Modell Il zum FATCA- Modell I) sowie mit weiteren Staaten. Für Letztere wird der automatische Informationsaustausch in ei- ner ersten Phase mit Ländern in Betracht gezogen, mit denen enge wirtschaftliche und politische Be- ziehungen bestehen, und in denen Steuerpflichtigen, soweit angemessen, eine genügende Regulari- sierungsmöglichkeit bereitsteht. Die Mandate sehen als weitere Verhandlungsziele die Beibehaltung des Marktzutritts auf dem aktuellen Niveau und gewisse Verbesserungen beim Marktzutritt für Finanz- dienstleister vor. Die Schweiz behandelt demzufolge im Rahmen der Verhandlungen über die Einfüh- rung des AIA auch die Frage der Beibehaltung des Marktzutritts und der Massnahmen, die eine Ver- besserung der grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungen erlauben würden.
2 Rechtliche Grundlagen der bilateralen Aktivierung des AIA
Der Bundesrat hat am 19. November 2014 im Hinblick auf die Einführung des AIA die multilaterale Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsaustausch über Finanz- konten (Multilateral Competent Authority Agreement, MCAA) unterzeichnet. Die Vereinbarung be- zweckt die einheitliche Anwendung des AlA-Standards und stützt sich auf Artikel 6 des multilateralen Übereinkommens über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen (Amtshilfeübereinkommen). Beide völkerrechtlichen Instrumente sowie der Entwurf für ein Bundesgesetz über den internationalen auto- matischen Informationsaustausch in Steuersachen (AlA-Gesetz) wurden am 14. Januar 2015 in die Vernehmlassung geschickt. Mit diesen Vorlagen werden die rechtlichen Grundlagen des AiA geschaf-
fen, ohne indessen die Partnerstaaten zu bestimmen, mit denen er eingeführt werden soll. Eine Be- schreibung der Vorlagen findet sich in den erläuternden Berichten vom 14. Januar 2015 über das MCAA, das AlA-Gesetz und das Amtshilfetibereinkommen’.
Damit der AIA im Rahmen des MCAA mit einem Partnerstaat eingeführt werden kann, muss er bilate- ral aktiviert werden. Die bilaterale Aktivierung setzt voraus, dass die einzelnen Staaten, mit denen die Schweiz den AIA einführen will, in eine Liste aufzunehmen sind, die beim Sekretariat des Koordinie- rungsgremiums des MCAA hinterlegt werden muss (Abschnitt 7 Abs. 1 Bst. f MCAA). Vorliegend geht es um die bilaterale Aktivierung mit Australien, konkret um die Ermächtigung des Bundesrates durch die Bundesversammlung, dem Sekretariat des Koordinierungsgremiums eine entsprechende Mittei- lung zu machen (vgl. Abschnitt 7 Abs. 2.2 MCAA),
3 Verlauf und Ergebnis der Verhandlungen
Die Verhandlungen über die Einführung des AlA fanden im Rahmen von Telefonkonferenzen zwi- schen Vertretern des «Australian Tax Office» (ATO) und des Finanzministeriums Australiens auf der einen sowie des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen (SIF) auf der anderen Seite statt. Die Schweizer Delegation stützte sich bei den Verhandlungen auf das Mandat des Bundesrats vom 8. Oktober 2014. Beide Staaten haben in einer gemeinsamen Erklärung, die am 3. März 2015 unter- zeichnet wurde, ihre Absicht bekundet den AIA einzuführen(vgl. Anhang). Die Gemeinsame Erklärung soll die Einigkeit zum Ausdruck bringen, die zwischen der Schweiz und Australien zu spezifischen As- pekten ihrer bilateralen Beziehungen herrscht, beispielsweise darüber, dass hinlängliche Regularisie- rungsmöglichkeiten bestehen, die Vertraulichkeit zufriedenstellend geregelt ist und beide Staaten ge- willt sind, Verhandlungen über den Marktzutritt für Finanzdienstleister aufzunehmen.
3.1 Wirtschaftliche und politische Beziehungen mit Australien
Australien entspricht dem Profil der Staaten, mit denen der Bundesrat angekündigt hat, die Einführung des AIA verhandeln zu wollen, denn es handelt sich um einen für seine Stabilität und Integrität be- kannten Rechtsstaat. Die Schweiz und Australien unterhalten zudem gutgehende Beziehungen: Zu- nächst ist festzuhalten, dass Australien ein wichtiger Handelspartner der Schweiz ist. 2013 belegte Australien als Abnehmer von Schweizer Exportprodukten den 18. Rang; unter Ausklammerung der EU-Staaten sogar den 9. Rang. Die Schweiz ist der sechstgrösste Direktinvestor in Australien. In die- sem Staat lebt nach den USA und Kanada die drittgrösste Auslandschweizergemeinschaft. Die Ein- führung des AIA mit Australien wird die steuerliche Zusammenarbeit zwischen beiden Staaten verstär- ken: Das Abkommen vom 30. Juli 2013 zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet des Einkommens (DBA Schweiz-Australien)?, das auch eine mit dem OECD-Standard konforme Bestim- mung zum Informationsaustausch auf Anfrage in Steuersachen enthält, ist am 14. Oktober 2014 in Kraft getreten. Ausserdem ist Australien als Mitglied der G20 ein wichtiger politischer Partner.
3.2 Schaffung der nötigen Rechtsgrundlagen
Die Schweiz und Australien beabsichtigen die Einführung des AIA auf der Basis des MCAA. Folgende Voraussetzungen müssen erfüllt sein:
« Beide Staaten müssen das Amtshilfeübereinkommen in Kraft gesetzt haben.
« Beide Staaten müssen das MCAA unterzeichnet haben.
« Beide Staaten müssen bestätigt haben, dass sie die über die zur Umsetzung des AIA- Standards nötigen Rechtsgrundlagen verfügen.
« Beide Staaten müssen dem Sekretariat des Koordinierungsgremiums mitteilen, dass sie mit dem anderen Staat Informationen auf automatischer Basis austauschen möchten.
Diese Vorlagen sind auf der Internetadresse http://www.admin.ch/ch/d/gg/pc/pendent.htmi abrufbar. 2 RS 0.672.915.81
Für Australien ist das Amtshilfeübereinkommen am 1. Dezember 2012 in Kraft getreten. Die Regie- rung Australiens hat die Öffentlichkeit und die interessierten Kreise im Sommer 2014 über ihre Ab- sicht, den AIA-Standard umzusetzen, angehört. Australien hat das MCAA noch nicht unterzeichnet. Es beabsichtigt dies jedoch zu tun und bis Mitte 2015 einen Entwurf zur Umsetzung des AlA-Standards vorzulegen, der bis Ende Jahr verabschiedet werden dürfte.
Die Schweiz hat das Amtshilfeübereinkommen am 15. Oktober 2013 und das MCAA am 19. Novem- ber 2014 unterzeichnet. Am 14. Januar 2015 hat der Bundesrat das Vernehmlassungsverfahren für diese beiden völkerrechtlichen Instrumente sowie für das AlA-Gesetz eröffnet. Geplant ist, die Vorla- gen der Bundesversammlung noch dieses Jahr zur Genehmigung zu unterbreiten.
3.3 Regularisierung der Vergangenheit
Gemäss dem vom Bundesrat am 8. Oktober 2014 verabschiedeten Verhandlungsmandat soll der AlA- Standard nur eingeführt werden, wenn für die Steuerpflichtigen angemessene Mechanismen bereitste- hen, um gegebenenfalls ihre steuerliche Situation zu regularisieren, und dadurch ein fliessender Über- gang zum neuen System des Informationsaustauschs gewährleistet ist. Australien hatte am 27. März 2014 ein eigens an die Inhaber von Konten im Ausland gerichtetes Regularisierungsverfahren mit dem Namen « Project DO IT? » eröffnet. Die australische Regierung selbst hatte das Verfahren als letzte Möglichkeit für die Steuerpflichtigen bezeichnet, ihre steuerliche Situation vor dem Wechsel zum AIA zu bereinigen. Die betroffenen Steuerpflichtigen hatten bis zum 19. Dezember 2014 Zeit, das Verfah- ren zu nutzen.
Materiell steht das Programm grundsätzlich allen australischen Steuerpflichtigen offen, die Guthaben im Ausland besitzen. Davon ausgenommen sind die Steuerpflichtigen, gegen die bereits ein Verwal- tungs- oder Strafverfahren eröffnet worden ist, oder diejenigen, die sich nicht an die Bedingungen ei- nes früheren freiwilligen Meldeverfahrens hielten, an dem sie teilgenommen haben. Zwar besteht die Möglichkeit, die australischen Steuerbehörden anonym zu kontaktieren, um Auskünfte über das Ver- fahren zu erhalten; die freiwillige Meldung aber muss den Namen der steuerpflichtigen Person enthal- ten. Die Steuerpflichtigen, die das Verfahren nutzen, müssen auf einem entsprechenden Formular umfassende Angaben zu ihren Einkünften, Guthaben und Offshore-Strukturen der Vorjahre machen. Wenn die australische Steuerbehörde die Meldung akzeptiert, nimmt sie auf dieser Basis grundsätz- “ lich eine Veranlagung über die vier letzten Jahre vor; das entspricht der Verjährungsfrist von Steuer- forderungen für im Ausland erzielte Einkommen.
Die Steuerpflichtigen, die sich an diesem freiwilligen Meldeverfahren beteiligen, kommen in den Ge- nuss einer substanziellen Herabsetzung der wegen Nichtdeklaration von im Ausland erzieltem Ein- kommen verhängten Strafsteuern. Die Strafsteuern können bis zu 90 Prozent der geschuldeten Steu- ern betragen. Im freiwilligen Meldeverfahren beträgt die Strafsteuer 10 Prozent oder entfällt für Steuerpflichtige mit einem Jahreseinkommen von weniger als AUD 20 000 sogar ganz. Die ATO ver- pflichtet sich im Prinzip, keine Strafverfolgung einzuleiten und die erhaltenen Informationen nicht un- aufgefordert an andere mit der Rechtsanwendung betraute Behörden weiterzuleiten. Für die Ermittlun- gen anderer Behörden kann die ATO jedoch keine Gewähr für eine Amnestie bieten.
Ein wichtiges Element des von Australien errichteten Verfahrens betrifft die Auflage für die Steuer- pflichtigen, den Behörden die Namen der Berater oder anderer Intermediäre offenzulegen, die ihnen ab dem 1. Januar 2006 beim Aufbau von Offshore-Strukturen geholfen haben. Die ATO behält sich in diesen Fällen die Möglichkeit vor, die Informationen auf freiwilliger Basis mit anderen innerstaatlichen Behörden auszutauschen. Die australische Delegation teilte an den Verhandlungen mit, diese Forde- rung bezwecke in erster Linie, an Informationen zu gelangen, anhand derer die Methoden der Steuer- pflichtigen zur Hintergehung der Steuerbehörden aufgedeckt werden können. Damit lasse sich die Wirksamkeit der Massnahmen der australischen Behörden zur Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung erhöhen.
? Steht für Disclose Offshore Income Today.
Die australischen Behörden haben noch keine offiziellen Zahlen veröffentlicht, da sie erst dabei sind, die eingegangenen freiwilligen Meldungen zu analysieren. Inoffiziellen Quellen zufolge sollen jedoch 1750 Australierinnen und Australier Einkommen in Höhe von AUD 240 Millionen und Vermögen in Höhe von AUD 1,7 Milliarden deklariert haben. Das von Australien im Rahmen des « Project DO IT » angebotene Regularisierungsverfahren hat demnach zahlreichen Steuerpflichtigen erlaubt, ihre Situa- tion zu vorteilhaften Bedingungen zu regularisieren.
Unabhängig vom « Project DO IT » bietet Australien den Steuerpflichtigen die Möglichkeit einer freiwil- ligen Meldung an die Steuerverwaltung. Je nach Umständen des Einzelfalls kann die steuerpflichtige Person, die diese Möglichkeit nutzt, die Höhe der geschuldeten Bussen und Verzugszinsen reduzie- ren.
Schweizer Steuerpflichtige können seit Anfang 2010 von der straflosen Selbstanzeige und von einer vereinfachten Nachbesteuerung Gebrauch machen. Diese Massnahmen ermöglichen natürlichen wie auch juristischen Personen die straflose Regularisierung unversteuerten Einkommens und Vermö- gens. Für weitere Informationen siehe den erläuternden Bericht vom 14. Januar 2015 zum MCAA und zum AlA-Gesetz, S. 45%.
3.4 Vertraulichkeit
Die gemeinsame Erklärung hält fest, dass beide Parteien die im anderen Staat geltenden Vertraulich- keitsbestimmungen als ausreichend erachten. Das Global Forum erteilte Australien in seiner 2011 durchgeführten Evaluation die Benotung ,compliant' (konform) mit Bezug auf die Vertraulichkeit in Steuersachen. Sämtliche DBA und Steuerinformationsabkommen (SIA) enthalten Vertraulichkeitsbe- stimmungen, die sich nach den Musterabkommen der OECD gegen die Doppelbesteuerung und für den Informationsaustausch richten. Im innerstaatlichen Recht Australiens sind im Income Tax Assess- ment Act (ITAA) aus dem Jahr 1936, dem Taxation Administration Act von 1953 und dem Public Ser- vice Act von 1999 Vertraulichkeitsmassnahmen verankert, die auf den Informationsaustausch in Steu- ersachen Anwendung finden. Auch die Schweiz verfügt über die erforderlichen gesetzlichen Grundlagen (das sind in erster Linie die DBA, die SIA, das Steueramtshilfegesetz [StAHiG]5, der am 14. Januar 2015 in die Vernehmlassung geschickte Entwurf für ein AlA-Gesetz, die Bestimmungen zum Steuergeheimnis in den Steuergesetzen sowie das Bundesgesetz über den Datenschutz [DSGP).
3.5 Marktzutritt
Die gemeinsame Erklärung enthält die Absicht zur Intensivierung der bilateralen Beziehung zwischen Australien und der Schweiz im Finanzdienstleistungsbereich. Beide Parteien erklären sich bereit, den gegenwärtig geltenden Marktzutritt für grenzüberschreitende Finanzdienstleistungen zu erhalten. Wei- ter wird die Bereitschaft bestätigt, technische Gespräche über Verbesserungen und Vereinfachungen bei der Erbringung solcher Dienstleistungen aufzunehmen. Der bestehende Finanzdialog zwischen den beiden Ländern soll dabei als Rahmen dienen, Resultate solcher technischer Gespräche zu prä- sentieren. Im Rahmen der technischen Gespräche sollen Verbesserungen oder eine allfällige Anglei- chung der Wettbewerbsposition für die Erbringung von Finanzdienstleistungen von Schweizer Unter- nehmen in den australischen Markt im Vergleich zu anderen wichtigen Finanzmärkten erzielt werden.
4 Kommentare zu den Bestimmungen des Bundesbeschlusses
Art. 1
Mit dieser Bestimmung ermächtigt die Bundesversammlung den Bundesrat, dem Sekretariat des Koor- dinierungsgremiums des MCAA mitzuteilen, dass Australien in die Liste derjenigen Staaten aufzuneh-
4 Dieser Bericht kann unter folgender Internetadresse heruntergeladen werden: http://www.ad- min.chich/f/gg/pe/pendent.htmi. SR 672.5 SR 235.1
men sei, mit denen die Schweiz den AIA umsetzt (Abs. 1). Die Bundesversammlung erteilt dem Bun- desrat zudem die Kompetenz, das Datum festzulegen, ab dem konkret Informationen ausgetauscht werden (Abs. 2). Dieses Vorgehen entspricht demjenigen, das für das Datum des Inkrafttretens von Bundesgesetzen Anwendung findet. Es trägt auch den Genehmigungsverfahren für das Amtshilfe- übereinkommen, das MCAA, das AlA-Gesetz und der vorliegenden Vorlage Rechnung.
Art. 2
Der Erlass, mit dem der Bundesrat ermächtigt wird, einen Staat auf der Liste der Staaten einzutragen, mit denen die Schweiz den AIA umsetzt, enthält keine rechtsetzenden Bestimmungen. Er hat deshalb in der Form des Bundesbeschlusses und nicht des Bundesgesetzes zu ergehen (Art. 163 Abs. 2 BV’). Der Mechanismus der bilateralen Aktivierung ist per se kein Staatsvertrag, er wirkt sich aber ähnlich aus wie der Abschluss eines bilateralen Abkommens über den automatischen Informationsaustausch, weshalb der vorliegende Bundebeschluss in Anwendung von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer
3 BV dem fakultativen Referendum untersteht.
5 Finanzielle Auswirkungen
Der hauptsächliche Nutzen, der sich aus der Einführung des AIA mit Australien ergibt, dürfte die Ver- besserung der internationalen Wahrnehmung des Schweizer Finanzplatzes sein. Die Einführung des AIA mit Australien bietet insbesondere den Vorteil der Stärkung der Rechtssicherheit für die im inter- nationalen Geschäft tätigen Schweizer Finanzinstitutionen. Für die Schweizer Finanzdienstleister kön- nen sich zudem im grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungsgeschäft durch die Bereitschaft Aust- raliens, den Marktzutritt zu erhalten und im bilateralen Verhältnis zu verbessern, auch neue Geschäftsmöglichkeiten direkt aus der Schweiz eröffnen (siehe Abschnitt 3.5).
Bei der Einführung des AIA mit Australien gilt es zu berücksichtigen, dass bei den betroffenen Finan- zinstituten vor allem Zusatzkosten während der Einführungsphase entstehen. Langfristig wird davon ausgegangen, dass aufgrund von Standardisierungen - so werden beispielsweise periodisch diesel- ben Daten ausgetauscht — sowohl die wiederkehrenden Kosten als auch die Fixkosten für Schweizer Finanzinstitute begrenzt sind. Generell ist das Risiko nicht auszuschliessen, dass die von Schweizer Finanzinstituten verwalteten Vermögen ausländischer Kunden im Zuge der steuerlichen Regularisie- rung tendenziell abnehmen. Der Abfluss von Kundengeldern durch die Einführung des AIA dürfte sich aber in Grenzen halten, da der Prozess der Regularisierung von steuerlich nicht deklarierten Vermö- gen bereits seit einigen Jahren läuft und anzunehmen ist, dass die entsprechenden Erwartungen ge- bildet sind. In diesem Zusammenhang ist davon auszugehen, dass diese Entwicklung im Bereich der unregularisierten Vermögensbestände in Australien durch das Regularisierungsverfahren « Project DO IT » weit vorangeschritten ist (siehe Abschnitt 3.3).
Die Einführung des AIA mit Australien stellt für die Schweizer Anbieter keinen Wettbewerbsnachteil dar, da die wichtigsten konkurrierenden Finanzplätze ebenfalls die Absicht erklärten, den AIA- Standard zu übernehmen. Wichtige Wettbewerbsfaktoren der Schweiz, wie die politische Stabilität, die starke und stabile Währung, aber auch das Humankapital und die Infrastruktur, fallen somit in Zukunft stärker ins Gewicht, was sich positiv auf die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes aus- wirken kann.
Die Implementierung des AlA-Standards wird bei den Steuerverwaltungen auf Ebene des Bundes und der Kantone zu einem erhöhten finanziellen Aufwand führen.
Bei den steuerlichen Auswirkungen ist zwischen den Effekten der Meldungen der Schweiz zugunsten der ausländischen Steuerbehörden und jenen Meldungen, weiche der schweizerische Fiskus basie- rend auf der reziproken Wirkung der mit den Partnerstaaten vereinbarten Abkommen aus dem Aus- land erhalten wird, zu unterscheiden.
? SR 101
Aufgrund der Meldungen der Schweiz ins Ausland sind Mindereinnahmen bei Bund und Kantonen möglich, da die Finanzinstitute die mit der Umsetzung des AIA verbundenen Kosten als Aufwand von der Bemessungsgrundlage der Gewinnsteuer abziehen können. Weiter können tiefere Margen und ein allfälliger Rückgang der verwalteten Kundenvermögen als Folge des AIA die Gewinne des Finanzsek- tors reduzieren, was direkt die Gewinnsteuererträge und indirekt, über eine allfällige Abnahme der Be- schäftigung und tendenziell tiefere Saläre, auch die Erträge der Einkommenssteuer vermindert.
Umgekehrt beinhaltet das reziproke Element des AIA ein Potenzial für Mehreinnahmen aus bisher un- versteuerten Vermögen von Schweizern, welche bei ausländischen Zahlstellen gehalten werden. Dies kann in Folge der Aufdeckung dieser Vermögenswerte aufgrund der ausländischen Meldungen oder in Folge einer (straflosen) Selbstanzeige der Fall sein.
Im Übrigen wird auf die Ausführungen im erläuternden Bericht vom 14. Januar 2015 zum MCAA und zum AlA-Gesetz auf den Seiten 49-53 verwiesen.
6 Verhältnis zur Legislaturplanung
Die Vorlage wird in der Legislaturplanung 2011—2015 nicht erwähnt, denn die Notwendigkeit der bila- teralen Aktivierung des AIA ergab sich erst aus der Verabschiedung des AlA-Standards durch den Rat der OECD am 15. Juli 2014 sowie aus der Verabschiedung der Verhandlungsmandate über die Ein- führung des AlA-Standards mit Partnerstaaten durch den Bundesrat am 8. Oktober 2014. Die Vorlage entspricht jedoch dem Ziel 3 der Legislaturplanung: «Stabilität und Standortattraktivität des Finanzplat- zes sind gewährleistet». Gemäss diesem Ziel sind Massnahmen zu treffen, die das Vertrauen in den Schweizer Finanzplatz wiederherstellen, diesen in Einklang mit den Regeln der Steuerkonformität bringen und seine Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten.
7 Rechtliche Aspekte
7.1 Verfassungsmässigkeit
Die Gemeinsame Erklärung stellt aufgrund ihres politischen und programmatischen Charakters keinen internationalen rechtlich bindenden Rechtsakt dar. Nach Artikel 166 Absatz 2 BV untersteht sie nicht der Genehmigung durch die Bundesversammlung und kann gemäss Artikel 184 Absatz 1 BV vom Bundesrat gestützt auf seine allgemeine Kompetenz im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten ab- geschlossen werden.
Hingegen bedarf der Entwurf für einen Bundesbeschluss, mit dem der Bundesrat ermächtigt wird, dem Sekretariat des Koordinierungsgremiums des MCAA mitzuteilen, dass Australien in die Liste der Staa- ten aufzunehmen sei, mit denen die Schweiz den AIA umsetzt, der Genehmigung durch die Bundes- versammlung (Art. 163 Abs. 2 BV). Der Entwurf des Bundesbeschlusses stützt sich auf Artikel 54 Ab- satz 1 der Bundesverfassung (BV), der dem Bund die allgemeine Kompetenz im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten verleiht.
7.2 Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht
Das internationale Steuerrecht der Schweiz im Verhältnis zu Australien besteht derzeit im Wesentli- chen aus dem DBA Schweiz-Australien. Allen Doppelbesteuerungsabkommen ist gemeinsam, dass sie die Besteuerungsrechte der Schweiz und ihrer Partnerstaaten so einschränken, dass Einkünfte nicht doppelt besteuert werden. Im Allgemeinen enthalten sie auch eine Bestimmung über den Infor- mationsaustausch. Das DBA Schweiz-Australien war Gegenstand einer Revision, die am 14. Oktober 2014 in Kraft getreten ist. Es enthält eine Bestimmung über den informationsaustausch auf Ersuchen, die mit dem OECD-Standard übereinstimmt. Die Einführung des AIA berührt das DBA Schweiz-Aust- ralien nicht. Die Schweiz und Australien werden künftig Informationen auf Ersuchen auf der Basis des
DBA austauschen können und für den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten kön- nen sie sich auf das Amtshilfeübereinkommen, das MCAA sowie die bilaterale Aktivierung, die Gegen- stand dieser Vorlage ist, berufen. Beide Formen des Informationsaustausches ergänzen einander.
7.3 Erlassform
Gemäss Artikel 163 Absatz 2 BV haben Erlasse, die keine rechtsetzenden Bestimmungen enthalten, in der Form des Bundesbeschlusses zu ergehen. Da der Erlass, der dem Bundesrat die Kompetenz erteilt, dem Sekretariat des Koordinierungsgremiums des MCAA mitzuteilen, dass Australien in die Liste nach Abschnitt 7 Absatz 2.2 MCAA aufzunehmen sei, keine rechtsetzenden Bestimmungen ent- hält, ist er der Bundesversammiung in der Form eines Bundesbeschlusses zu unterbreiten. Der Me- chanismus der bilateralen Aktivierung ist per se kein Staatsvertrag, er wirkt sich aber ähnlich aus, weshalb der vorliegende Bundesbeschluss in Anwendung von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer
3 BV dem fakultativen Referendum untersteht (Art. 2 des Bundesbeschlusses).
Anhang:
Gemeinsame Erklärung
Der Schweizerische Bundesrat
und
die Regierung von Australien,
eingedenk der guten bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und Australien,
willens, die Zusammenarbeit im Steuerbereich und im Bereich der Finanzdienstleistungen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Australien weiter zu vertiefen,
sind wie folgt übereingekommen:
1. Beide Staaten beabsichtigen in ihrem bilateralen Verhältnis die reziproke Einführung des automati- schen Informationsaustauschs über Finanzkonten nach dem von der OECD entwickelten Gemeinsa- men Meldestandard und den diesbezüglichen Kommentaren mit Beginn im Jahr 2017 (erste Daten- übermittlung im Jahr 2018).
Dies unter dem Vorbehalt, dass
(a) das multilaterale Übereinkommen über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen vom 25. Januar 1988, geändert durch das Protokoll vom 27. Mai 2010, in beiden Staaten in Kraft getreten ist;
(b) die multilaterale Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informati- onsaustausch über Finanzkonten von beiden Staaten unterzeichnet worden ist;
(c) die Notifikation nach Abschnitt 7 (Geltungsdauer der Vereinbarung) der multilateralen Verein- barung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsaustausch über Fi- nanzkonten zuhanden des Sekretariats des Koordinierungsgremiums durch beide Staaten er- folgt ist; diese Notifikation beinhaltet unter anderem die Meldung, dass die für die Umsetzung des Gemeinsamen Meldestandards notwendigen Rechtsvorschriften in Kraft sind;
(d) die Schweizerische Eidgenossenschaft und Australien dem Sekretariat des Koordinierungs- gremiums ihre Absicht mitteilen, untereinander basierend auf der multilateralen Vereinbarung der zuständigen Behörden über den automatischen Informationsausaustausch über Finanz- konten Informationen auf automatischer Basis auszutauschen;
und in Abhängigkeit der nach Absatz 5 getroffenen Vereinbarungen.
2. Beide Staaten erachten die im jeweils anderen Staat geltenden Geheimhaltungs- und Datenschutz- bestimmungen als ausreichend.
11112
3. Beide Staaten informieren einander regelmässig über den Stand der Umsetzung des von der OECD entwickelten Gemeinsamen Meldestandards in ihrem innerstaatlichen Recht.
4. Beide Staaten bestätigen, dass im jeweiligen Staat angemessene Regelungen zur freiwilligen Of- fenlegung bestehen, die einen reibungslosen Übergang zum System des automatischen Informations- austauschs ermöglichen.
5. Beide Staaten stärken ihre Zusammenarbeit im Bereich der Finanzdienstleistungen und:
(a) setzen die grenzüberschreitende Erbringung von Finanzdienstleistungen fort und behalten den zum Zeitpunkt der Unterzeichnung dieser Erklärung bestehenden Zutritt bei;
(b) erörtern und prüfen Fragen des Finanzmarktzutritts und wirken im Vorfeld des nächsten Tref- fens im Rahmen des australisch-schweizerischen Finanzdialogs auf ein gemeinsames Ver- ständnis im Hinblick auf die weitere Erleichterung und Verbesserung der Erbringung von Fi- nanzdienstleistungen zwischen den beiden Staaten hin.
Canberra, den 3. März 2015
Für den Schweizerischen Bundesrat: Für die Regierung Australiens:
Botschafter Marcel Stutz Federal Treasurer Joe Hockey