Modification de l’ordonnance sur les services de télécommunication (OST) | Lexipedia

Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication DETEC Office fédéral de la communication OFCOM

Berne, décembre 2021

Modification de l'ordonnance sur les services de télécommunication (OST) Sécurité des informations et des infrastructures et services de télécommunication

Rapport explicatif

1 Contexte

La modification de l'art. 48a de la loi sur les télécommunications (LTC ; RS 784.10) est entrée en vigueur le 1er janvier 2021 (RO 2020 p. 6159). Elle donne au Conseil fédéral des compétences accrues dans le do maine de la sécurité de l'information et des infrastructures et services de télécommunications. Jusqu'à présent, le Conseil fédéral, sur la base de l'ancien art. 48a LTC (RO 2007 p. 921), ne réglait que l'annonce des perturbations des réseaux et des services de télécommunication (voir art. 96, al. 1, de l'ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécommunication [OST ; RS 784.101.1]). Le présent projet de modification de l'OST vise à compléter cette dernière disposition par une première série de mesures destinées à lutter contre la manipulation non autorisée d'installations de télécommunication au moyen de techniques de trans mission des télécommunications et à garantir un haut niveau de sécurité dans l'exploitation de la dernière génération de réseaux de radiocommunication mobile (réseaux 5G). Elle sera complétée par une autre série de mesures, dont des conséquences devront être analysées, notamment en vue d'assurer l'approvisionne ment en électricité des réseaux de radiocommunication mobile.

1.1 Nécessité d'agir et objectifs

1.1.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Problématique Selon l'Office fédéral de la statistique (OFS), l'utilisation de l'internet mobile en Suisse est passée de 43% en 2010 à 91% en 20191. Dans le même temps, les réseaux mobiles se sont de plus en plus axés sur la tech nologie 5G. Selon Gartner, les investissements dans la 5G représentaient déjà 21.3 % des investissements consentis pour les infrastructures mobiles dans le monde en 20202. Ericsson prévoit que la moitié du trafic mobile total passera par la 5G d'ici 20263. Dans l'UE, les zones habitées devraient être entièrement couver tes par cette technologie d'ici 20304. La 5G permettra aussi potentiellement des applications nouvelles ou améliorées dans des domaines sensibles comme la santé et l'énergie5, et jouera un rôle central pour l'inter net des objets6. En outre, la radiocommunication mobile fait partie de l'infrastructure critique de la télécom munication, dont dépendent d'autres sous-secteurs critiques7. Il est donc important de garantir la sécurité des réseaux 5G. Avec la diffusion croissante de la 5G, les questions de sécurité ont également gagné en importance dans le débat de politique étrangère. Le Département d'Etat américain considère que la sécurisation de cette tech nologie revêt une importance capitale8. Dans l'UE, une analyse des risques liés à la 5G a été réalisée en 2019, qui s'appuie elle-même sur les analyses des pays membres9. Elle montre que la disponibilité, la con fidentialité et l'intégrité des données transmises via la 5G peuvent être mises en péril par différents acteurs (notamment des hackers, des organisations criminelles, des organisations étatiques ou soutenues par un Etat). Les fonctions du réseau central et la gestion des fonctions de réseau virtualisées sont particulièrement importantes pour garantir la sécurité. Les scénarios de risque identifient plusieurs situations critiques, par exemple lorsque les mesures de sécurité sont insuffisantes, que les appareils des utilisateurs finaux ne sont pas sécurisés ou que des fournisseurs sont mis sous pression par des acteurs menaçants. Même si un risque est peu probable, les conséquences attendues peuvent être graves en raison de l'im portance croissante de la 5G dans la communication mobile. En outre, les scénarios décrits dans l'analyse des risques susmentionnée ne sont pas spécifiques à un pays et peuvent être transposés en Suisse. Toute fois, la Suisse se distingue par le fait que la base juridique actuelle ne permet qu'une action étatique limitée dans un avenir prévisible. A court terme, des mesures sont notamment possibles au niveau technique. Il faut

1 Office fédéral de la statistique (2020): Utilisation mobile d'internet, https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/kultur-medien- informationsgesellschaft-sport/informationsgesellschaft/gesamtindikatoren/haushalte-bevoelkerung/mobile-internetnutzung.html. 2 Gartner (2020): Gartner Says Worldwide 5G Network Infrastructure Spending to Almost Double in 2020, https://www.gart ner.com/en/newsroom/press-releases/gartner-says-worldwide-5g-network-infrastructure-spending-to-almost-double-in-2020. 3 Ericsson (2020): More than 1 billion people will have access to 5G coverage by the end of 2020, https://www.erics son.com/en/press-releases/2020/11/more-than-1-billion-people-will-have-access-to-5g-coverage-by-the-end-of-2020. 4 Commission européenne (2021): 5G, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/5g. 5 OFCOM (2020): Communications mobiles: évolution vers la 5G, https://www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunika tion/technologie/5g.html. 6 Oracle (2019). How 5G Networking Will Unleash the Full Potential of IoT, https://blogs.oracle.com/scm/how-5g-networking-will- unleash-the-full-potential-of-iot-v2. 7 OFPP (2010). Télécommunications, https://www.babs.admin.ch/de/aufgabenbabs/ski/kritisch.html. 8 US State Department (2021): Department Press Briefing, https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-22- 2021/. 9 NIS Cooperation Group (2019): EU coordinated risk assessment of the cybersecurity of 5G networks, https://digital-strategy.ec.eu ropa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security.

également tenir compte du fait que les titulaires de concessions de radiocommunication mobile ont probable ment aussi tout intérêt à garantir la sécurité de leurs réseaux 5G. Une enquête menée par l'OFCOM auprès des trois opérateurs suisses10 montre également des activités importantes pour permettre des réseaux 5G sécurisés.

Objectif L'objectif est de parvenir à un niveau minimum général de sécurité des réseaux 5G en Suisse, basé notam ment sur les normes internationales.

1.1.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunication

Problématique Les cyberattaques causent des dommages économiques importants. Bien que les estimations varient considérablement, tous les experts reconnaissent que l'ampleur des dégâts se montent depuis longtemps en milliards de francs. En 2018, par exemple, l'Association Suisse d'Assurances (ASA) les a chiffrées à 9.5 mil liards de francs11 et il est probable que ce montant ait encore augmenté depuis. Les dommages touchent non seulement de grandes entreprises et des secteurs spécifiques, mais potentiellement toutes les entrepri ses, de même que des particuliers12. Une enquête représentative menée auprès de dirigeants de PME a révélé que parmi les quelque 38'000 PME qui ont déjà été victimes d'une grave cyberattaque, une sur trois a subi un préjudice financier13. Si les cyberattaques ont de lourdes conséquences économiques, elles mettent également en danger la sécurité du pays, car elles peuvent provoquer des pannes ou perturber le fonc tionnement des infrastructures critiques. Il y a donc un intérêt sécuritaire et économique à mettre en œuvre des mesures contre ce type d'attaques. Les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) jouent un rôle central dans la prévention des cyberattaques. Comme ils permettent à leurs clients de communiquer au moyen de d'Internet et leur fournissent souvent directement l'équipement nécessaire, ils sont bien placés pour prendre des mesures préventives ou réacti ves qui ont un effet direct et qui sont d'une grande importance pour la cybersécurité de la Suisse. Sans une implication étroite des FAI, il ne sera pas possible de réduire de manière significative le nombre de cybe rattaques. Etant donné que la menace de cyberattaques n'a cessé d'augmenter au cours des dernières années et que la tendance va vraisemblablement se poursuivre14, l'adoption de mesures de protection devient d'autant plus urgente. L'Etat a le devoir d'examiner ces mesures. Il doit soutenir l'économie par le biais de points de contact et de centres de compétences et intensifier les poursuites pénales. Il doit également créer des cadres réglementaires pour une cybersécurité appropriée et les coordonner de manière appropriée. La défi nition des obligations incombant aux FAI constitue un instrument très important à cet égard. Rien ne sert d'introduire des mesures de protection strictes contre les cyberattaques dans différents secteurs écono miques si, dans le même temps, le rôle des FAI dans ces efforts n'est pas défini. Ces considérations ont conduit à réviser l'art. 48a de la LTC de telle sorte que les fournisseurs soient tenus de lutter contre les cyberattaques et "autorisés à dévier ou empêcher des communications et à supprimer des informations". Toutefois, la LTC ne précise pas les mesures spécifiques que les fournisseurs sont tenus de prendre pour se protéger contre les cyberattaques. Les mesures actuelles dans l'ordonnance sur les ser vices de télécommunication ont été élaborées sous la houlette de l'OFCOM, en collaboration avec le Centre national pour la cybersécurité (NCSC).

10 OFCOM (2021): Enquête sur la 5G Toolbox (réponses confidentielles).

11 Association Suisse d'Assurances (2018): Document de principe de l'ASA sur les cyberrisques, https://www.svv.ch/sites/de fault/files/2018-04/Grundlagenpapier%20CyberRisiken_DE.pdf. 12 Selon l'Office fédéral de la statistique (2021): Infrastructure TIC dans les entreprises, https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statisti ken/kultur-medien-informationsgesellschaft-sport/informationsgesellschaft/gesamtindikatoren/unternehmen/ikt-infrastruktur.asset detail.17784535.html verfügen 100% der Schweizer Unternehmen über einen Internetanschluss. 13 Gfs-Zurich (2020): Numérisation et cybersécurité dans les petites entreprises suisses, https://kmu-transformation.ch/wp/wp-con tent/uploads/2020/12/Schlussbericht_Studienergebnisse_Digitalisierung_Transformation_Homeoffice_Cybersi cherheit_KMU_2020_12.pdf. 14 Voir l'évaluation des tendances réalisée par le Forum économique mondial (WEF) en coopération avec l'université d'Oxford (2020): Cybersecurity, emerging technology and systemic risk, http://www3.wefo rum.org/docs/WEF_Future_Series_Cybersecurity_emerging_technology_and_systemic_risk_2020.pdf.

Objectif La proposition réglementaire concerne principalement la mise en œuvre et la concrétisation de l'action de l'Etat déjà prévue dans la LTC partiellement révisée. Les mesures servent à mettre en œuvre la LTC dans le but d'établir des règles uniformes et claires pour les différents FAI suisses. Ces règles devraient contribuer à accroître le niveau général de protection dans le domaine de la cybersécurité.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

1.2.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Voici les points essentiels des mesures contenues dans le projet de loi: − Les fournisseurs de services de télécommunication (FST) sont tenus de signaler immédiatement toute perturbation dans l'exploitation de leurs installations et services de télécommunication touchant au moins 30'000 clients15. − Les concessionnaires de radiocommunication mobile sont tenus d'exploiter un système de gestion de la sécurité de l'information (SGSI) conformément aux normes reconnues. Le système couvre également les plans de résilience et de continuité et réglemente le traitement des incidents de sé curité. − Les concessionnaires de radiocommunication mobile sont tenus d'exploiter uniquement des installa tions critiques du point de vue de la sécurité, certifiées conformes aux normes reconnues. − Les concessionnaires de radiocommunication mobile sont tenus d'exploiter leurs centres des opéra tions du réseau et de gestion de la sécurité en Suisse, dans l'Espace économique européen ou au Royaume-Uni. − Lorsque l'OFCOM soupçonne une violation du droit et qu'un soutien externe est nécessaire, l'OFCOM peut exiger des concessionnaires de radiocommunication mobile qu'ils se soumettent à un audit à leurs frais ou fassent tester leurs installations de télécommunication par un organisme quali fié. Un maintien du statu quo a été rejeté afin de déterminer, compte tenu de l'importance accrue de la radio communication mobile et de l'expansion rapide de la 5G16, un niveau minimum de sécurité des réseaux général et contraignant pour la Suisse. Les mesures de la Toolbox 5G17 visant à réduire encore les risques dans la chaîne logistique des entrepri ses de radiocommunication mobile (p. ex., l'exclusion des fournisseurs à haut risque ou les exigences de diversification des fournisseurs), qui font partie des mesures dites stratégiques, n'ont pas été prises en compte. La loi sur les télécommunications ne fournit pas la base juridique nécessaire. Les mesures de la Toolbox 5G reposent également en partie sur des instruments prévus dans des bases légales inexistantes en Suisse et qui ne sont pas spécifiques aux télécommunications, comme le mécanisme de filtrage des investissements directs étrangers, entré pleinement en vigueur dans l'UE en 202018, Des mesures visant à mieux protéger les réseaux de radiocommunication mobile19 contre les pannes de courant dans des situations particulières ou extraordinaires, ainsi que des mesures neutres sur le plan tech nologique destinées à accroître la sécurité des réseaux aussi en dehors de la 5G, sont actuellement exami nées en profondeur et pourraient être intégrées dans un futur projet de loi.

1.2.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunications

Pour examiner d'autres moyens d'action, il est important de garder à l'esprit que la marge de manœuvre est déterminée par la LTC partiellement révisée. Dans le message relatif à la révision partielle de la LTC du 6 septembre 201720, le Conseil fédéral a déjà esquissé cette marge de manœuvre. Il a précisé que l'obligation

15 L'obligation de signaler les perturbations sera désormais assurée conjointement par l'OFCOM et la Centrale nationale d'alarme (CENAL). Des synergies peuvent être exploitées en impliquant la CENAL, spécialisée dans les événements extraordinaires (voir CENAL [2021]: La CENAL, https://www.naz.ch/naz/index). En outre, il existe déjà une réglementation comparable sur les signale ments de perturbations à l'art. 96 OST, par exemple en ce qui concerne le seuil de notification de 30'000 clients dans les prescrip tions techniques et administratives de l'OFCOM (RS 764.101.113/1.8). Ainsi, au niveau de l'ordonnance, les fournisseurs de ser vices de télécommunication n'encourent pas de coûts supplémentaires importants par rapport au statu quo. Cette mesure ne sera donc pas traitée plus en détail dans l'analyse ci-après des conséquences de la réglementation. 16 La progression du déploiement de la 5G peut être suivie sous: OFCOM (2021): Emplacements des antennes, http://map.funksen der.admin.ch ainsi que sous OFCOM, Fréquences et antennes et Emplacement des stations émettrices (2021): Atlas de la large bande, https://map.geo.admin.ch/?topic=nga. 17 NIS Cooperation Group (2020): Cybersecurity of 5G networks EU Toolbox of risk mitigating measures, https://digital-strategy.ec.eu ropa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures. 18 UE (2019): Screening of foreign direct investment, http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2006. 19 Conseil fédéral (2020): Meilleure protection des réseaux de communication mobile contre les pannes d'électricité, https://www.ad min.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-81445.html. 20 Conseil fédéral (2017): Message concernant la révision de la loi sur les télécommunications, https://www.fedlex.ad min.ch/eli/fga/2017/1933/de.

de lutter contre toute manipulation non autorisée d'installations de télécommunication par des transmissions au moyen de techniques de télécommunication, visait, par exemple, à prévenir la diffusion de logiciels mal veillants et à bloquer des attaques contre la disponibilité des services Internet (attaques DDoS), mais pas l'accès physique ni la prévention de l'accès (backdoors) à un ordinateur ou à un logiciel. La proposition de modification de l'OST correspond donc à l'intention exprimée dans le message. Les mesures et les raisons de les introduire sont présentées dans les chapitres suivants.

1.2.2.1 Mesure 1: Obligation pour les fournisseurs de filtrer les paquets IP dont l'adresse IP source est falsifiée (spoofing)

Les paquets IP envoyés avec de fausses adresses IP sources sont les principaux déclencheurs des at taques contre la disponibilité des services web (attaques DDoS). Ces attaques sont encore très fréquentes et provoquent de gros dégâts. Les spécialistes de la sécurité chez NetScout ont identifié globalement plus de 10 millions d'attaques DDoS pour l'année 202021. Les coûts de ces attaques sont très difficiles à estimer, car ils dépendent fortement de l'importance des services web pour les activités commerciales d'une entre prise, mais il est clair qu'ils peuvent avoir de graves conséquences financières pour les victimes. En outre, si les attaques touchent la disponibilité des infrastructures critiques, les conséquences peuvent aller bien au- delà des dommages financiers. Dans le cas des hôpitaux ou des entreprises d'approvisionnement en éner gie, par exemple, la vie et l'intégrité physique peuvent être menacées. Des possibilités techniques de filtrage des adresses IP sources falsifiées permettent depuis des années de rendre les attaques DDoS beaucoup plus difficiles22. Toutefois, elles sont trop peu exploitées23, peut-être par manque d'incitations économiques24. Les fournisseurs supportent des coûts lors de la mise en place du filt rage, mais l'effet protecteur ne peut être internalisé (il consiste à rendre les attaques DDoS généralement plus difficiles à réaliser)25. Il y a donc un problème classique de "bien commun", même s'il est atténué par le fait que les coûts de mise en place des filtres ont tendance à diminuer26. L'introduction d'une obligation générale de filtrage pourrait désamorcer ce problème; dans ce cas, tous les fournisseurs contribueraient à rendre plus difficile la réalisation d'attaques DDoS.

1.2.2.2 Mesure 2: Obligation pour les fournisseurs d'assurer la sécurité des appareils qu'ils mettent à la disposition des clients conformément à l'état actuel de la technique

En raison de leur utilisation très répandue, les appareils et équipements terminaux (CPE ou "Customer Premises Equipment") remis par les fournisseurs à leurs clients jouent un rôle majeur dans la cybersécurité. S'ils présentent des vulnérabilités généralisées, les pirates peuvent accéder à des milliers d'appareils et utili ser leur puissance de traitement pour mener des attaques, par exemple des attaques DDoS27. Les routeurs, qui sont livrés avec des mots de passe par défaut, constituent un exemple classique de ce problème. La question de la configuration sécurisée des appareils et équipements terminaux devient encore plus im portante avec la multiplication très rapide des appareils connectés de l'internet des objets28. Si les équipe ments fournis aux utilisateurs finaux ne sont pas configurés de manière sécurisée, les pirates peuvent les manipuler très facilement pour ensuite exploiter leur puissance de traitement29. Une obligation légale pour les fournisseurs de configurer les terminaux de manière sécurisée est nécessaire, car les coûts du manque de sécurité ne seraient pas supportés par la collectivité, mais par ceux qui distribu ent des appareils. Les fournisseurs souhaitent obtenir les coûts les plus bas possibles pour l'achat et la liv raison des appareils. Or, les prescriptions de sécurité peuvent augmenter les prix. Afin que les fournisseurs qui attachent une grande importance à la sécurité ne soient pas pénalisés par le marché, il est nécessaire de fixer des exigences minimales applicables à tous. La réglementation correspond à l'intention du Conseil

21 Netscout (2021): Crossing the 10 Million Mark: DDoS Attacks in 2020, https://www.netscout.com/blog/asert/crossing-10-million- mark-ddos-attacks-2020. 22 Lone et al. (2020): SAVing the Internet: Explaining the Adoption of Source Address Validation by Internet Service Providers, https://weis2020.econinfosec.org/wp-content/uploads/sites/8/2020/06/weis20-final31.pdf. 23 Luckie et al. (2019): Network hygiene, incentives, and regulation: Deployment of source address validation in the internet, https://researchcommons.waikato.ac.nz/handle/10289/13176. 24 Bauer et Eeten (2009): Cybersecurity: Stakeholder incentives, externalities, and policy options, https://www.researchgate.net/publi cation/227426674_Cybersecurity_Stakeholder_incentives_externalities_and_policy_options. 25 Christin (2011): Network Security Games: Combining Game Theory, Behavioral Economics, and Network Measurements, https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-642-25280-8_2. 26 McConachie (2014): Anti-Spoofing, BCP 38, and the Tragedy of the Commons, https://www.cir cleid.com/posts/20140801_anti_spoofing_bcp_38_and_the_tragedy_of_the_commons/. 27 Vixie et al. (2014): Abuse of Customer Premise Equipment and Recommended Actions, https://resources.sei.cmu.edu/library/asset- view.cfm?assetid=312647. 28 Vlajic et Zhou (2018): IoT as a Land of Opportunity for DDoS Hackers, https://ieeexplore.ieee.org/abstract/document/8423144. 29 Le cas le plus marquant est le botnet Mirai, qui, à son apogée en 2016, comprenait jusqu'à 500’000 appareils IoT infectés et était utilisé pour des attaques DDoS très puissantes. Pour un aperçu général du rôle de l’IoT dans les attaques DDoS, voir Vingau, Khoury et Hallé (2019): 10 Years of IoT Malware: A Feature-Based Taxonomy, https://ieeexplore.ieee.org/abstract/docu ment/8859496.

fédéral, exprimée dans son rapport en réponse au Po. 17.4295 Glättli, de soutenir l'application des normes de sécurité des appareils IoT par le biais de mesures et de réglementations étatiques30.

1.2.2.3 Mesure 3: Droit de bloquer ou de restreindre les accès à Internet et les ressources d'adressage qui présentent un risque pour les installations de télécommunication, et obligation d'informer les clients

L'art. 48a LTC donne aux fournisseurs le droit de bloquer les accès à Internet ou d'en restreindre l'utilisation si cela est nécessaire pour protéger les installations. Ce droit s'applique seulement tant que le danger per siste. Dans ce cas, en vertu de l'ordonnance, les fournisseurs ont l'obligation d'informer leurs clients du blo cage. Cette obligation sert à assurer la transparence vis-à-vis des utilisateurs et contribue à leur faire mieux comprendre la question de la sécurité et les mesures nécessaires.

1.2.2.4 Mesure 4: Obligation pour les fournisseurs de proposer un service pour les signale ments de manipulations et de réagir à ceux-ci dans un délai raisonnable par des me sures de lutte appropriées

La cybersécurité ne peut être améliorée que si les autorités nationales et internationales, les organismes spécialisés et les fournisseurs d'accès à Internet coopèrent activement. Comme les acteurs sont nombreux, il est important que les points de contact soient gérés de manière standardisée. C'est pourquoi les fournis seurs sont tenus de mettre en place un service de signalement (abuse desk) et d'établir un contact avec le registre Internet régional (RIR) compétent31. Il appartient aux fournisseurs de gérer eux-mêmes ce service ou de déléguer cette tâche à des tiers. Comme un accès manipulé met en danger la sécurité de nombreux autres utilisateurs, il est très important de réagir rapidement. Les FAI doivent donc prendre des mesures dans un délai raisonnable. La menace ne pourra peut-être pas toujours être traitée dans ce délai, mais une réaction doit avoir été initiée.

1.2.2.5 Autres possibilités d'action

Comparée au statu quo, tel qu’inscrit dans la LTC révisée, la modification de l'OST introduit des précisions. Celles-ci correspondent aux intentions expliquées dans le message relatif à la révision de la LTC. Y renon cer ne supprimerait pas l'obligation à laquelle les fournisseurs sont soumis en vertu de l'art. 48a LTC, mais son sens resterait flou, ce qui créerait une incertitude juridique. Comme alternative au statu quo, il y aurait notamment la possibilité de prévoir des mesures concrètes plus restrictives que celles décrites dans le projet. Selon ce dernier, les fournisseurs ne sont pas obligés de blo quer les accès à Internet ni les ressources d'adressage qui constituent une menace; ils en ont seulement le droit. Une obligation a été délibérément écartée, car les fournisseurs doivent continuer à pouvoir juger par eux-mêmes dans quels cas un blocage est nécessaire. Ils conservent ainsi la liberté de garantir la sécurité de leurs services avec les moyens qui leur conviennent le mieux. L’alternative serait que le blocage soit prescrit ou puisse être ordonné par les autorités. L'introduction d'une obligation pour les fournisseurs de protéger leurs clients contre les attaques DDoS n'a pas été retenue non plus32: pour cela, les fournisseurs devraient être en mesure d'absorber un volume de trafic beaucoup plus important que le trafic Internet habi tuel. Les instruments nécessaires sont relativement coûteux. En outre, une protection contre les attaques DDoS est déjà proposée sur le marché; les clients peuvent l'acquérir. Il n'est donc pas nécessaire d'exiger des fournisseurs qu'ils protègent tous leurs clients contre de telles attaques.

2 Présentation du projet

2.1 Réglementation proposée

La réglementation proposée prévoit une modification de l'art. 96 OST afin d'institutionnaliser la collaboration entre l'OFCOM et la Centrale nationale d'alarme dans la réception et le traitement des signalements de perturbations des réseaux et services de télécommunication. De nouvelles dispositions prévoient des

30 Conseil fédéral (2020): Normes de sécurité pour les appareils connectés à internet (internet des objets), https://www.efd.ad min.ch/dam/efd/de/dokumente/home/dokumentation/berichte/internet-things.pdf.download.pdf/29042020%20Bericht%20IoT-d.pdf.

31 Iana (2021): Number Resources, https://www.iana.org/numbers.

32 Ceci contrairement aux mesures 1 et 2, par exemple, qui ne sont pas destinées à protéger spécifiquement les clients d'un FAI, mais à protéger de manière générale contre les attaques DDoS les destinataires du trafic Internet généré par les clients d'un FAI.

mesures pour lutter contre la manipulation non autorisée d'installations de télécommunication par des trans missions au moyen de techniques de télécommunication et pour garantir la sécurité des réseaux mobiles de 5ème génération.

2.2 Mise en œuvre

2.2.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Le projet se limite en grande partie aux mesures déjà mises en œuvre dans d'autres pays, notamment dans l'UE33. Ces mesures se basent partiellement sur des normes internationales (p. ex. 3GPP), auxquelles parti cipe également l'industrie de la radiocommunication mobile34. S'agissant des audits prévus à l'art. 96g, leur but est de vérifier le respect des normes reconnues, ce pour quoi il existe également des processus établis.

2.2.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunication

Selon les explications données au point 1.2.2.1l'obligation de filtrer les paquets IP dont l'adresse IP source est falsifiée (mesure 1) est une procédure éprouvée, pour la mise en œuvre de laquelle les FAI peuvent, au besoin, se référer à des aides disponibles publiquement. En ce qui concerne l'obligation de configurer et d'entretenir correctement les terminaux (mesure 2), il devrait être possible, dans la plupart des cas, de s'ap puyer sur les relations existantes avec les fournisseurs d'appareils et de les adapter si nécessaire. Pour l'ob ligation faite aux FAI d'informer les clients conformément à la mesure 3, il faut partir du principe qu'il existe des canaux de communication établis pour atteindre le client. Dans le cas de la mesure 4, un FAI ne doit in tervenir que s'il est contacté par le NCSC, par exemple, et qu'il dispose d'un délai raisonnable pour prendre des mesures de lutte.

3 Commentaire des dispositions

Les art. 96 et suivants sont répartis dans trois sections en fonction de leur champ d’application à raison des personnes. La section 3 (signalement de perturbations) concerne, comme aujourd’hui, tous les fournisseurs de services de télécommunication. Les dispositions sur la manipulation non autorisée d’installations de télécommunication (section 4) s’appliquent à tout fournisseur qui offre l’accès à Internet. Quant au cercle des personnes concernées par la section 5, il est restreint aux seuls concessionnaires de radiocommunication mobile, à savoir Salt, Sunrise UPC et Swisscom. A raison de la matière, les dispositions de la section 5 ne s’appliquent en outre qu’aux réseaux de radiocommunication mobile de cinquième génération (voir art. 96d).

Section 3 Signalement de perturbations (art. 96)

L'obligation pour les fournisseurs de services de télécommunication de signaler à l'OFCOM toute perturba tion de l'exploitation de leur réseau a été introduite le 1er avril 2007, à l'art. 96 OST. Les détails de cette exi gence sont réglés dans les prescriptions techniques et administratives de l'OFCOM concernant l'annonce des perturbations des réseaux (RS 784.101.113/1.8). Les perturbations doivent être signalées à l'OFCOM au moyen d'un formulaire en ligne ou par courriel. Il existe également une solution de secours par téléphone. Les signalements sont traités pendant les heures de bureau et distribués aux organisations concernées. Afin d'améliorer le traitement et la diffusion des signalements, il est prévu de coopérer avec la Centrale nati onale d'alarme (CENAL), dont la réception de signalements est une des tâches essentielles. La CENAL dis pose à cet effet d'une infrastructure informatique sécurisée qui fonctionne 24 heures sur 24. Elle sera en mesure de traiter et de distribuer les signalements de perturbations en temps réel, ce qui permettra d'ac croître l'utilité des signalements, notamment dans la gestion de crise. Aujourd'hui déjà, les fournisseurs de services de télécommunication transmettent partiellement des signale ments de perturbations non seulement à l'OFCOM, mais aussi à la CENAL. La coopération prévue entre l'OFCOM et la CENAL éliminera ces doublons et simplifiera la procédure de signalement. Pour concrétiser les considérations ci-dessus, l'art. 96 OST est complété de sorte que les perturbations doivent être signalées à la CENAL. L'OFCOM est pour sa part informé par la CENAL des perturbations sig nalées.

33 NIS Cooperation Group (2020): Report on Member States’ Progress in Implementing the EU Toolbox on 5G Cybersecurity, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/report-member-states-progress-implementing-eu-toolbox-5g-cybersecurity.

34 3GPP (2021). Partners, https://www.3gpp.org/about-3gpp/partners.

Le principal motif de l'obligation de signaler une perturbation (au moins 30'000 clients potentiellement af fectés) figure désormais dans l'OST, et non plus dans les prescriptions techniques et administratives.

Section 4 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunication

En introduction, il convient de noter que les dispositions contenues dans cette section ne sont applicables qu'aux fournisseurs d'accès à Internet car, de fait, ils sont les seuls à être concernés par les manipulations non autorisées d'installations de télécommunication.

Art. 96a Mesures de sécurité

L'al. 1 de cette disposition réglemente la lutte contre les attaques visant à rendre les services Internet inac cessibles en générant un grand nombre de requêtes (attaques par déni de service ou distributed denial-of- service attack - DDoS). Ce cas est explicitement mentionné dans le message sur la révision de la LTC. L'une des mesures consiste à empêcher l'utilisation de fausses adresses IP par les agresseurs (spoofing), ce qui rend impossible les attaques DDoS basées sur l'usurpation d'une adresse IP. Par conséquent, les fournisseurs d'accès à Internet sont tenus d'utiliser des mesures techniques raisonnables qui leur permettent de filtrer les paquets IP provenant de leur réseau avec une adresse IP source falsifiée. Pour mettre en place ces filtres, les fournisseurs doivent tenir à jour une liste des réseaux autorisés, laquelle peut être générée automatiquement à partir de la table de routage. Les étapes techniques nécessaires sont décrites par l'Inter net Engineering Task Force (IETF) dans les "Best Current Practices" BCP38 pour les réseaux à héberge ment unique (réseaux dans lesquels chaque appareil dispose d'une adresse IP) et BCP84 pour les réseaux à hébergement multiple (réseaux dans lesquels un appareil dispose de plusieurs adresses IP). Les fournisseurs d'accès à Internet mettent souvent à la disposition de leurs clients des équipements (appe lés Customer Premises Equipment - CPE). En raison de leur utilisation très répandue, ceux-ci jouent un rôle important dans la lutte contre les cyberincidents. L'al. 2 prévoit donc que les caractéristiques de sécurité de toutes les installations de télécommunication, qui sont mises à la disposition des clients, doivent être confi gurées conformément aux règles reconnues de la technique et actualisées rapidement, pour autant que les fournisseurs concernés aient encore le contrôle sur ces installations. Cela permet aussi de combler les failles de sécurité sur ces équipements au moyen de mises à jour. Afin de minimiser l'exposition de ces équipements aux risques, l'OFCOM édictera des prescriptions techniques et administratives. Celles-ci de vront notamment tenir compte des principes suivants: − Aucune donnée d'accès standard (nom d'utilisateur, mot de passe) ne peut être utilisée pour ac céder au CPE. Les données d'accès doivent être attribuées individuellement par appareil. Si cela n'est techniquement pas possible, un changement des données d'accès doit être imposé lors de la mise en service. − Les services inutiles sur le CPE doivent être désactivés. − Le trafic SMTP sortant sur le port 25 doit être bloqué par défaut sur tous les raccordements de cli ents privés (raccordements "résidentiels", généralement des adresses IP dynamiques). En cas de besoin spécifique ou à la demande justifiée du client, il est envisageable de le débloquer. − Sur un CPE à l'état de livraison, aucun port librement accessible depuis l'internet ne doit être ouvert. Les ports ouverts nécessaires au fonctionnement du CPE doivent être sécurisés par des mesures techniques (p. ex., une restriction IP). − Les ports utilisés pour la télémaintenance par le fournisseur doivent être limités autant que possible (p. ex., à un segment d'adresse IP utilisé par le fournisseur à cette fin). − Le protocole utilisé pour l'accès à la maintenance à distance doit être protégé par une technologie de cryptage actuelle. − Les mises à jour de sécurité classées comme critiques par le fabricant doivent être rapidement in stallées sur les CPE. Si les CPE sont classés comme "en fin de vie" par le fabricant, ils doivent être remplacés. Lorsque des installations de télécommunication sont infectées par un logiciel malveillant, elles risquent de mettre en danger les autres installations de télécommunication auxquelles elles peuvent se connecter. Le logiciel malveillant peut se propager via la connexion ou être utilisé pour d'autres activités nuisibles, comme l'envoi de spam, le phishing ou la participation à une attaque DDoS. Pour cette raison, il est nécessaire de prévoir, à l'al. 3, des mesures contre les installations de télécommunication infectées ou vulnérables. Diffé rentes mesures sont envisageables. La connexion Internet peut être bloquée ou restreinte afin d'interrompre une activité nuisible. Elle peut l'être également si un appareil vulnérable est utilisé pendant une longue péri ode, afin de protéger les autres abonnés ainsi que la personne ou l'entreprise touchée (mot-clé: attaques par ransomware). Les appareils infectés peuvent aussi être placés dans un mode "sandbox" ("walled garden"),

dans lequel le raccordement Internet vers le fournisseur de services de télécommunication est maintenu, mais la connexion Internet est fortement limitée ou carrément bloquée; ainsi, l'installation de télécommunica tion ne constitue plus une menace pour les autres. Si des activités nuisibles sont liées à des ressources d'adressage (adresses IP ou noms de domaine), celles-ci peuvent être bloquées pour l'accès clients. Lorsque des utilisateurs sont fortement touchés par des blocages et des restrictions de leur raccordement Internet, les fournisseurs d'accès à Internet doivent impérativement et rapidement les en informer. Ils doivent en outre les informer de manière transparente des mesures prises. Les fournisseurs habilités à procéder au blocage ou à une restriction de l'utilisation en vertu de cette disposi tion devront renoncer aux mesures correspondantes ou du moins se mettre en relation avec le service Sur veillance de la correspondance par poste et télécommunication (SCPT) s'ils savent que l'accès à Internet ou la ressource d'adressage en question fait l'objet d'un ordre de surveillance. Cette procédure découle déjà de l'art. 26, al. 2, let. a, de la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunica tion (LSCPT; RS 780.1) ainsi que de l'art. 29, al. 2 et 3, de l'ordonnance sur la surveillance de la correspon dance par poste et télécommunication (OSCPT; RS 780.11).

Art. 96b Service de signalement

L'art. 96b prévoit que les fournisseurs d'accès à Internet disposent d'un service spécialisé (appelé abuse desk) pour le signalement des manipulation non autorisée d'installations de télécommunication par des transmissions au moyen de techniques de télécommunication. Les fournisseurs sont libres d'exploiter eux- mêmes ce service, qui peut être conçu en fonction de leurs besoins, ou d'en confier la gestion à des tiers. Il convient toutefois de veiller à ce que des mesures de lutte appropriées puissent être engagées dans un dé lai raisonnable. En outre, les exigences techniques et administratives suivantes doivent être respectées: − En principe, pour chaque intervalle réseau (blocs d'adresses IP), un contact (adresse électronique) doit être indiqué ("abuse-c") auprès du "registre Internet régional" (RIR) compétent. A défaut, les fournisseurs doivent donner un contact général pour les questions techniques ("tech-c"). Ils doivent s'assurer que ce contact peut remplir la fonction de service de signalement. − Les fournisseurs veillent à ce que les manipulations puissent être signalées via l'adresse indiquée et à ce qu'il soit possible d’y réagir dans les délais impartis. − Etant donné que les signalements de manipulations contiennent souvent des modèles qui sont triés par des filtres anti-spam, les éventuels filtres devraient être configurés très soigneusement et il faut s'assurer que le message est traité dans tous les cas. Si la notion juridique de "dans un délai raisonnable" s'avère trop ouverte, l'OFCOM pourrait, le cas échéant, la préciser dans les prescriptions techniques et administratives, par exemple en prévoyant une durée spécifique et/ou en adoptant des règles différentes selon la catégorie de personnes qui font un signalement.

Art. 96c Exécution

L'OFCOM exécute la présente disposition et édicte les prescriptions techniques et administratives corres pondantes. Le NCSC lui fournit l'expertise technique nécessaire.

Section 5 Sécurité des réseaux et des services exploités par les concessionnaires de radiocommunica tion mobile

Art. 96d Application

Toutes les dispositions concernant les fonctions de sécurité seront valables pour les réseaux 5G Stand A lone (selon les normes 5G 3GPP TS 33.501) et également pour les réseaux 5G Non Stand Alone. En effet, les réseaux 5G actuels ne disposent pas d'un cœur de réseau 5G, ce sont des réseaux 5G Non Stand Alone dont les stations radio 5G sont actuellement exploitées sur l'infrastructure existante des réseaux 4G et non sur une infrastructure 5G complète (5G Stand Alone). Les fonctions de sécurité 5G relatives au cryptage du trafic de données, à l'accès au réseau et à l'authentifi cation (TS 33.501) normalisées par le 3GPP sont basées sur la sécurité 4G, c'est-à-dire que de nombreuses fonctions de sécurité 5G sont identiques aux fonctions de sécurité de la norme 4G. Les nouvelles fonctions de sécurité ajoutées dans la 5G (par exemple, la protection contre l'usurpation d'identité du cœur de réseau, la protection du suivi des utilisateurs, l'authentification sans SIM des appareils IoT) reposent sur l'existence d'un cœur de réseau 5G (fonctions logiques pour gérer les nouveaux accès et le contrôle des stations radio 5G). Par conséquent, les fonctions de sécurité spécifiées dans la norme TS

33.501 qui vont au-delà de la 4G ne peuvent pas être techniquement mises en œuvre avant l'introduction de la 5G autonome (Stand Alone).

Art. 96e Gestion de la sécurité

L’infrastructure de téléphonie mobile 5G ainsi que l’information générée et traitée par cette dernière sont des biens importants qui nécessitent d’être gérés de manière consciencieuse afin d’assurer la fiabilité et la dispo nibilité des services. L’al. 1 impose dorénavant aux concessionnaires de radiocommunication mobile de développer, mettre en œuvre et de réexaminer continuellement un système de gestion de la sécurité de l’information (SGSI) à l’in star de ce que la plupart d’entre eux ont d’ores et déjà concrétisé. La mise en œuvre d’un SGSI requiert une phase de planification durant laquelle les risques encourus par l’organisation concernée sont identifiés et évalués. Cette première phase permet de définir ensuite une poli tique de sécurité qui tient compte des risques à considérer, puis de décrire les objectifs à atteindre en mati ère de sécurité ainsi que le périmètre à sécuriser. Sur cette base, l’organisation déterminera finalement les contrôles correspondant à sa politique de sécurité et aux risques contre lesquels elle a choisi de se prému nir. Pour le secteur des technologies de l'information et de la communication, des SGSI ont été développés sous forme de normes. Il s’agit notamment de la série de normes ISO/IEC 2700x (ISO/IEC 27001:2005 Informa tion technology - Security techniques - Information security management systems – Requirements; ISO/IEC 27002:2005 Information technology – Code of pratice for Information Security Management; ISO/IEC 27011:2008 Information technology - Security techniques - Information security management guidelines for telecommunications organizations based on ISO/IEC 27002) auxquelles il est prévu de se référer dans les prescriptions techniques et administratives en vertu de l’al. 3. Ces normes couvrent notamment les aspects de la sécurité physique, de la gestion des accès et de la sé curité des logiciels. Bien que la gestion de la continuité opérationnelle ainsi que la gestion des incidents de sécurité soient d‘habitude également comprises dans des SGSI tels que ceux décrits dans les normes ISO/IEC 2700x, ces aspects sont tout de même mentionnés à l’al. 2 puisqu’il s’agit d’éléments qu’il convient impérativement de prendre en compte lorsqu’il s’agit de fournir des services au grand public. Pour préciser les exigences en matière de gestion de la continuité et des incidents, il est prévu de faire référence à la norme ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — Require ments dans les prescriptions techniques et administratives. Un SGSI s’adresse aux directions d’entreprise, aux collaborateurs responsables de la sécurité ainsi qu’à des évaluateurs externes. Une évaluation indépendante effectuée par un organisme de certification accrédité peut en effet conduire à une certification reconnue démontrant la capacité de la société en question à maîtri ser la gestion de la sécurité. Il n’est pour l’heure pas prévu d’imposer une telle certification aux concession naires de radiocommunication mobile. Dans le cadre de la surveillance, l’OFCOM pourra toutefois exiger la remise, par le concessionnaire, d’informations relatives à la mise en œuvre du SGSI (cf. art. 96g). L’élaboration d’un SGSI est influencée par les objectifs, les besoins, les exigences ainsi que les risques liés aux activités de l’organisation considérée. Elle dépend par ailleurs des technologies utilisées, de la clientèle, de même que de la grandeur et de la structure de l’organisation. Toute évolution de ces critères doit provo quer une adaptation du système de gestion de la sécurité. L’effort à consentir pour la mise en œuvre d’un SGSI est donc directement lié à l’organisation et aux services proposés.

Art. 96f Exploitation des installations de télécommunication critiques

Les concessionnaires de radiocommunication mobile devront veiller à ce que les installations de télécommu nication critiques du point de vue de la sécurité qu’ils exploitent soient certifiées conformes aux normes reconnues en matière de sécurité. L’OFCOM définira les installations de télécommunication critiques du point de vue de la sécurité, en collaboration avec l’industrie si nécessaire. La liste des installations critiques sera énumérée dans les prescriptions techniques et administratives correspondantes. Au niveau européen, et suite à une demande de la Commission Européenne, l'ENISA (European Union Agency for Cybersecurity) va procéder à la préparation d’un nouveau schéma de certification cybersécurité de la 5G. Cette étape fait suite à la boîte à outils développée par l'Union Européenne concernant la sécurité des réseaux 5G (Toolbox 5G). Elle devrait permettre d'améliorer la cybersécurité de ce type de réseaux, car elle contribue à éliminer certains risques. A cet effet, ce schéma de certification cybersécurité sur la 5G sera fondé sur des dispositions déjà disponib les et sur des systèmes de certification cybersécurité existants ainsi que sur l'expérience déjà acquise par ENISA depuis qu’elle a commencé à s'engager dans la certification sur la cybersécurité. Ce programme est

en cours et un appel à la recherche d’experts a été lancé au début de l’été 2021. Dès que ce schéma de cer tification sera existant pour la 5G, l’OFCOM va étudier les possibilités de l’utiliser. Cependant, il existe déjà d’autres normes reconnues dans ce domaine, comme celles prescrites par GSMA NESAS (Network Equipment Security Assurance Scheme35). GSMA NESAS est une initiative volontaire de l'industrie de la téléphonie mobile visant à lancer un programme d'amélioration continue de la sécurité pour les équipements et infrastructures des réseaux mobiles. GSMA NESAS couvre les équipements qui pren nent en charge les fonctions définies par 3GPP et déployées par les opérateurs mobiles dans leurs réseaux. GSMA NESAS élabore des normes de sécurité et des certifications qui sont reconnues à large échelle au niveau mondial et auxquelles participe l'ensemble du secteur des télécommunications. Ce dernier a une grande confiance dans ces spécifications GSMA NESAS, ce qui garantit de ne pas ralentir les progrès tech niques. À noter que GSMA NESAS ne couvre pas l'expédition et le déploiement des équipements de réseau, ni la configuration et l'exploitation des équipements de réseaux mobiles. La GSMA a développé les exigences et les processus de sécurité pour NESAS en collaboration avec 3GPP, les opérateurs et les vendeurs d’équipements. La GSMA tient à jour une liste des fournisseurs d'équipe ments qui participent au programme et qui ont fait l'objet d'une évaluation de la sécurité de leurs processus de développement et de cycle de vie, ainsi que d'une évaluation de la sécurité de leurs produits réseau. Dans sa version actuelle, GSMA NESAS comprend les éléments nécessaires à l'élaboration d'un système de certification. Dans le cadre de la conception d'un système de certification, GSMA NESAS définit : - La nomination d'une organisation d'audit ; - L’accréditation des laboratoires de test ; - Les exigences de sécurité liées aux processus du fournisseur et aux produits de réseau, et les méthodes d'évaluation des processus des fournisseurs et des produits. Certains fournisseurs d'équipements de réseaux mobiles (notamment chinois) ont fait l'objet d'une évaluation et d'un audit indépendant (laboratoires de tests certifiés par GSMA NESAS) de leurs processus de dévelop pement et de cycle de vie de certains produits. Ceci afin de démontrer comment la sécurité était intégrée dans leurs processus de conception, de développement, de mise en œuvre et de maintenance (par exemple pour les lignes de produits 5G gNodeB qui sont des stations de base). Malgré les possibilités croissantes de virtualisation des réseaux mobiles, la présence physique des infra structures et des installations sur place ou dans des pays avec des mesures de sécurité comparables re présente toujours un avantage considérable en matière de sécurité. En ce sens, l'al. 2 de la disposition prévoit que les concessionnaires de radiocommunication mobile doivent avoir leurs centres des opérations du réseau et de gestion de la sécurité en Suisse, dans l'Espace économique européen ou au Royaume-Uni. Selon l'art. XIVbis, al. 1, let. b, de l'annexe 1B de l'Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (Accord général sur le commerce des services, GATS), ses dispositions n'empêchent pas un membre de prendre toutes mesures qu'il estimera nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité. Une partie de la doctrine estime que la cybersécurité pourrait tomber dans le champ d'application de cette dispo sition. L'Union européenne semble aussi partir de ce principe. Il ressort ainsi du rapport du « NIS Cooperation Group » (représentants des Etats membres, de la Commission européenne et de l'ENISA), consacré aux progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Toolbox de l'UE pour la sécurité des réseaux 5G, que 16 des 26 Etats membres évoqués dans le rapport ont déjà garanti ou le feront encore en 2021 que les opéra teurs de radiocommunication mobile exploitent leurs centres des opérations du réseau et de gestion de la sécurité sur place, dans le pays et/ou dans l'UE (Report on Member States’ progress in implementing the EU Toolbox on 5G Cybersecurity | Shaping Europe’s digital future; publié le 24 juillet 2020; dernière mise à jour: 8 mars 2021). La Toolbox propose également des interventions plus poussées, entre autres l’exclusion totale de certains acteurs des activités sur le territoire des Etats membres, et part manifestement du principe que ces interven tions seraient également couvertes par le droit de l'Organisation mondiale du commerce.

Art. 96g Prescriptions applicables et surveillance

Les art. 96e et 96f renvoyant aux normes reconnues en matière de sécurité, il incombe à l'OFCOM de désig ner dans ses prescriptions techniques et administratives les normes applicables de manière contraignante (al. 1). La preuve de la conformité à ces normes peut être apportée par les fournisseurs concernés au moyen d'une certification par un organisme compétent dans le cadre du système suisse de l'accréditation (voir ordonnance du 17 juin 1996 sur l'accréditation et la désignation; RS 946.512) ou dans le cadre d'autres

35 https://www.gsma.com/security/network-equipment-security-assurance-scheme/.

systèmes de certification (GSMA NESAS, schémas européens de certification de cybersécurité36). A défaut d'une certification sur une base volontaire de leur système de gestion de la sécurité (art. 96e) ou en cas d'exploitation d’installations de télécommunication critiques non certifiées conformes aux normes reconnues en matière de sécurité (art. 96f), un concessionnaire de radiocommunication mobile pourra, dans le cadre de la surveillance, être obligé, à ses frais, de se soumettre à un audit ou de faire tester ses installations de télécommunication auprès d'un organisme disposant des qualifications nécessaires, et de remettre à l'OFCOM les résultats de cet audit ou de ce test (al. 2). Une telle mesure ne pourra toutefois être prise que dans le cadre de l'art. 58, al. 2, LTC, s'il existe un soupçon que le concessionnaire ne respecte pas les exi gences découlant des art. 96e et 96f et que l'OFCOM n’est pas en mesure de constater lui-même les faits pertinents. Elle serait en revanche exclue en l'absence d'un tel soupçon, notamment dans le cadre de la sur veillance générale au sens de l’art. 58, al. 1, LTC (campagnes de surveillance). Il s'agira en outre de veiller à ce que l'organisme qualifié traite de manière confidentielle les informations auxquelles il aura accès, en parti culier celles en lien avec une éventuelle mesure de surveillance au sens de la LSCPT. S'agissant des installations de télécommunication, l'OFCOM concrétisera les exigences essentielles fixées par le Conseil fédéral à l'art. 96f conformément à l'art. 31, al. 2, let. b, LTC. Ce faisant, il lui incombera de procéder aux notifications prévues dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Les dispositions pertinentes de l'ordonnance du 25 no vembre 2015 sur les installations de télécommunication (OIT; RS 784.101.2) sont en outre applicables. L'art. 17 OIT, notamment, s'applique à l'accréditation, la reconnaissance ou l'habilitation des laboratoires d'essai et des organismes d’évaluation de la conformité. En cas de modification d'une norme technique désignée, l'OFCOM devra par ailleurs fixer la date à partir de laquelle la présomption de conformité cesse pour les in stallations de radiocommunication conformes à la version précédente (voir art. 8, al. 2, OIT).

4 Conséquences

4.1 Conséquences pour la Confédération

4.1.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Les conséquences pour la Confédération en termes de finances, de personnel et autres ont été examinées Dans un premier temps, elles seront probablement insignifiantes. La mise en œuvre et la prise en charge des coûts devront initialement être assurées par les entreprises. L'OFCOM devra toutefois assumer des dé penses supplémentaires, difficilement quantifiables à l'heure actuelle, dans le domaine de la normalisation et de la surveillance en lien avec la sécurité des réseaux mobiles 5G. Par ailleurs, les tâches supplémentaires dans le domaine de la normalisation et de la surveillance devront être intégrées dans les processus de travail existants de l'OFCOM. Il conviendra toutefois de suivre de près l'évolution de la situation à cet égard.

4.1.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunication

Les conséquences pour la Confédération en termes de finances, de personnel et autres ont été examinées; dans l’ensemble, elles seront probablement insignifiantes. Le NCSC informe déjà les fournisseurs sur de possibles cyberattaques dans ou depuis leur réseau, un élément qui revêt une grande importance pour la cybersécurité de la Suisse. La tâche du NCSC décrite dans l'ordonnance peut donc être réalisée avec les ressources existantes. A l'OFCOM, les nouvelles tâches dans le domaine de la cybersécurité et leur exécu tion conjointe avec le NCSC requièrent un à deux postes supplémentaires. Le NCSC dispose d'un pool de travail à cette fin. Par le passé, l'OFCOM avait déjà exprimé un besoin, mais celui-ci n'avait pas été pris en compte. Au vu des présentes dispositions, il est désormais suffisamment concret. Dans l'ensemble, il n'y a pas de conséquences pour la Confédération, car le pool de travail existe déjà.

4.2 Conséquences pour l'économie

4.2.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Les quatre mesures proposées pour la sécurité de la 5G impliquent des coûts pour les trois concession naires de radiocommunication mobile actifs en Suisse.

36 Voir règlement (UE) 2019/881 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relatif à l'ENISA (Agence de l'Union euro péenne pour la cybersécurité) et à la certification de cybersécurité des technologies de l'information et des communications, et abrogeant le règlement (UE) no 526/2013 (règlement sur la cybersécurité), JO L 151/15.

Entre fin mars et mi-mai 2021, l'OFCOM a mené auprès de ceux-ci une enquête sur les mesures techniques de la Toolbox 5G qu'ils ont prises ou prévues, ainsi que sur leurs coûts. Les résultats ont montré que les fournisseurs attachent une grande importance à la norme ISO 27001 pour leurs systèmes de gestion de la sécurité de l'information (SGSI). Les exigences spécifiées dans les prescrip tions techniques et administratives doivent également se référer à ces normes et à des normes comparab les. Pour les concessionnaires, il ne faut donc pas s'attendre à des changements ni à des coûts majeurs par rapport à la situation actuelle. Les résultats ont également montré que les concessionnaires de radiocommunication soutiennent la certifi cation des éléments de réseau et demandent que leurs fournisseurs soient aussi soumis à certaines exi gences de sécurité. Ils donnent la priorité aux normes internationales, en premier lieu au GSMA NESAS. La réglementation dans ce domaine n'entraînerait vraisemblablement pas de coûts supplémentaires importants. L'obligation d'exploiter les centres des opérations du réseau et de gestion de la sécurité en Suisse, dans l'Espace économique européen ou en Grande-Bretagne est déjà remplie. Les concessionnaires de radiocommunication mobile ont décrit de manière plus ou moins détaillée les mesures qu'ils ont prises. Souvent, ils ont fourni peu d'informations, ou n'en ont pas fourni du tout, sur les coûts spécifiques associés aux mesures. Par conséquent, seules des considérations qualitatives sur les coûts peuvent être données. Les concessionnaires de radiocommunication mobile sont aussi susceptibles d'encourir des coûts liés à d'éventuelles obligations de se soumettre à un audit. Toutefois, en particulier si le niveau de conformité aux normes pertinentes est élevé, les audits devraient être peu fréquents; en effet, le concessionnaire ne peut être obligé de procéder à ses frais à un audit que dans le cadre de l'art. 58, al. 2, LTC, lorsqu'il est présumé que le concessionnaire ne respecte pas les exigences des art. 96e et 96f et que l'OFCOM n'est pas en mesure d'établir lui-même les faits. Les coûts d'un audit individuel dépendent de l'étendue de l'examen. Se lon les estimations, dans la plupart des cas, il devrait s'agir d'un montant à cinq chiffres37, Le bénéfice pour l'économie résulte de l'évitement des coûts que les ménages, les entreprises et les autres groupes sociaux pourraient encourir en cas de risques liés à la sécurité des réseaux 5G. Par exemple, les pannes dans la couverture des communications mobiles ont des conséquences potentiellement graves. La radiocommunication mobile38 joue un rôle de plus en plus important auprès des internautes39 et des entrepri ses40. Dans son dossier sur les dangers "Panne d'un réseau de téléphonie mobile", l'OFPP calcule qu'une panne totale de trois jours chez un grand opérateur mobile entraînerait des pertes globales de l'ordre de neuf milliards de francs suisses. Toutefois, une telle panne très improbable41, mais à ne pas négliger vu l'ampleur des dommages mentionnés, n'est qu'une conséquence possible. Des lacunes sécuritaires dans l'exploitation et l'infrastructure des réseaux mobiles 5G peuvent ouvrir la voie à toutes sortes de cybe rattaques sur les données et les applications basées sur la 5G, comme le vol de données et le chantage. Une étude relativement récente sur les petites et moyennes entreprises (PME) montre qu'un quart des PME suisses interrogées ont déjà été victimes d'une cyberattaque, dont un tiers ont subi un préjudice financier et, dans une moindre mesure, une perte de données clients et/ou une atteinte à leur réputation42. Une étude autrichienne montre que, même dans une période de pandémie économiquement difficile, près des trois quarts des entreprises interrogées ont augmenté leur budget pour la cybersécurité43. Comme décrit, cependant, ces conséquences potentielles bénéfiques pour l'économie sont indirectes. En outre, la probabilité d'une panne, par exemple, peut difficilement être imputée à des mesures de sécurité

37 Cette estimation se base sur les valeurs de référence fournies par la plateforme d'offres gryps.ch pour les PME comptant 60 em ployés (GRYPS ]2021]: ISO Zertifizierung Kosten, https://www.gryps.ch/produkte/iso-9001-zertifizierung-178/kosten/). Pour un au dit de certification initial, par exemple, on l'estime à titre indicatif à 16’000 francs. D'un côté, les opérateurs de réseaux mobiles sont beaucoup plus grands, ce qui signifie qu'il faut s'attendre à des coûts beaucoup plus élevés pour un audit. D'autre part, le champ à auditer est généralement beaucoup plus restreint que dans le cas d'un audit de certification initiale, ce qui réduit les coûts. En rai son de ces effets contraires, il semble probable que les coûts résultants seront inférieurs à 100’000 francs. 38 Comme décrit au chiffre 1.1.1, la radiocommunication mobile passe de plus en plus par la 5G. 39 Selon l’OFS (2020): Utilisation mobile d'internet, https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/kultur-medien-informa tionsgesellschaft-sport/informationsgesellschaft/gesamtindikatoren/haushalte-bevoelkerung/mobile-internetnutzung.assetde tail.12307308.html, 84% des internautes suisses âgés de 16 à 74 ans ont utilisé un téléphone mobile en 2019. 40 Selon l’OFS (2019): Infrastructure TIC dans les entreprises, https://www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/kultur-medien-infor mationsgesellschaft-sport/informationsgesellschaft/gesamtindikatoren/unternehmen/ikt-infrastruktur.assetdetail.8486582.html, 77 % des entreprises ont utilisé des connexions mobiles à large bande en 2017. 41 La probabilité d'une telle panne (Scénario 2 - élevée) est de une fois tous les 30 ans. OFPP (2020): Panne d'un réseau de télépho nie mobile, https://www.babs.admin.ch/de/aufgabenbabs/gefaehrdrisiken/natgefaehrdanalyse/gefaehrddossier.html. La base mé thodologique est décrite dans OFPP (2020): Méthode d'analyse nationale des risques, https://www.babs.admin.ch/de/aufgaben babs/gefaehrdrisiken/natgefaehrdanalyse.html. 42 Peter et al. (2020): Digitalisierung, Home-Office und Cyber-Sicherheit in KMU, https://www.fhnw.ch/de/die-fhnw/hochschu len/hsw/media-newsroom/news/digitalisierung-home-office-und-cyber-sicherheit/media/digitalisierung-home-office-cyber-sicherheit- kmu-2020-12.pdf ansi que Rapport final de Gfs Zurich (2020) : Vague de télétravail dasn les PME suisses: Les opportunités saisies s'accompagnent d'une sous-estimation des cyberrisques, https://gfs-zh.ch/homeoffice-welle-in-schweizer-kmuchancen- wahrgenommen-cyberrisiken-unterschaetzt/. 43 KPMG (2021): KPMG Studie: Cyberrisiken werden durch die Pandemie beschleunigt, https://home.kpmg/at/de/home/media/press- releases/2021/04/kpmg-studie-cyberrisiken-werden-durch-die-pandemie-beschleunigt.html.

spécifiques. Les dommages potentiels des cyberrisques sont également difficiles à évaluer44. Par conséquent, le bénéfice des mesures proposées ne peut être quantifié.

4.2.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunication

Le bénéfice pour l'économie résulte de l'évitement des coûts que peuvent engendrer les cyberattaques pour les ménages, les entreprises et les autres groupes sociaux. Les coûts économiques des cyberattaques dé crits aux chiffres 1.1.2et 1.2.2deux premiers points à examiner dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) sont élevés et ont fortement augmenté ces dernières années. Ils sont toutefois difficiles à calculer. D'une part, les victimes d'une cyberattaque ne la rendent pas toujours publique et d'autre part, il est très diffi cile de mesurer correctement les coûts indirects des cyberattaques (p. ex. l'atteinte à la réputation, la perte de confiance, le mécontentement des clients). En outre, les bénéficies peuvent difficilement être imputés à des mesures de sécurité particulières. Cependant, il est incontestable que les dommages causés par les cy berattaques pèsent depuis longtemps, et de manière importante, sur l'économie. Les mesures visant à rédu ire ces coûts ont donc un effet positif direct. Il est généralement admis que la cybersécurité deviendra de plus en plus un facteur de compétitivité pour la numérisation45. Pour que la Suisse puisse aussi utiliser ses avantages dans l'économie numérique, elle doit créer les conditions nécessaires au niveau réglementaire. Les exigences minimales de sécurité imposées aux fournisseurs d'accès à Internet contribuent à permettre l'exploitation du potentiel économique de la nu mérisation. Alors que les mesures proposées auront un effet positif tant du point de vue macroéconomique que social (voir chiffre 4.3.2), elles engendrent aussi des coûts pour les FAI. Or, ces coûts ne sont pas quantifiables, car de nombreux facteurs, tels que l'ampleur des mesures déjà mises en œuvre aujourd'hui par les fournis seurs ou la réduction des coûts grâce aux développements techniques, sont très difficiles à déterminer. Il s'agit donc ci-après d'une évaluation qualitative des coûts et d'un examen des conséquences auxquelles s'attendre, notamment pour les petits fournisseurs. En 2019, cinq grands FAI détenaient 86% des parts de marché en termes de clientèle. Dans le même temps, ces entreprises ne représentent qu'une fraction de tous les FAI opérant en Suisse. Au total, près de 170 FAI sont actifs en Suisse: 60% ont entre 1 et 1'000 cli ents, 25% entre 1'000 et 10'000 clients et 15% en ont plus de 10'00046.

4.2.2.1 Coûts de la mesure 1: Obligation pour les fournisseurs de filtrer les paquets IP dont l'adresse IP source est falsifiée (spoofing)

L'introduction de méthodes de filtrage des paquets IP dont l'adresse IP source est falsifiée exige des fournis seurs un effort technique et administratif. Ils doivent implémenter les filtres et identifier les réseaux autorisés. Ils doivent également mettre à jour les filtres en permanence afin qu'aucun paquet IP légitime ne soit filtré. Cependant, comme la méthode du filtrage à l'entrée a été développée il y a 20 ans, sa mise en œuvre est devenue beaucoup plus facile. Il existe de nombreux outils et lignes directrices librement accessibles47 et les obstacles techniques à la mise en place ont fortement diminué ces dernières années. Pour l'évaluation des coûts, il est important de noter que ceux des petits fournisseurs sont nettement inféri eurs à ceux des grands prestataires48. Les petits fournisseurs ont beaucoup moins d'efforts à fournir pour déterminer quels réseaux sont autorisés et sont également confrontés à des exigences moins complexes lors de l'exploitation du filtre. En outre, les connexions sortantes contenant des éléments d'adressage falsi fiés ne doivent être empêchées que si cela est techniquement possible pour les FAI avec des moyens rai sonnables.

44 Biener et al. (2015): Cyber Risk: Risikomanagement und Versicherbarkeit, https://www.kessler.ch/fileadmin/09_PDFs/Cy ber_Risk_Risikomanagement_und_Versicherbarkeit_de.pdf. 45 Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (2016): Cyber-Sicherheit als Wettbewerbsvorteil in der Digitalisierung, https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/BSI/Publikationen/Broschueren/Cyber- Sicherheit_als_Wettbewerbsvorteil.pdf?__blob=publicationFile&v=3. 46 OFCOM (2021 sur la base des chiffres de la statistique des télécommunications de 2019). Voir aussi Les Internet Service Provi ders, https://www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-statisticher-daten/internet- service-provider.html. 47 MANRS (2016-2021): Anti-Spoofing, https://www.manrs.org/isps/guide/antispoofing/. 48 Lone et al. (2020): SAVing the Internet: Explaining the Adoption of Source Address Validation by Internet Service Providers, https://weis2020.econinfosec.org/wp-content/uploads/sites/8/2020/06/weis20-final31.pdf.

4.2.2.2 Coûts de la mesure 2: Obligation pour les fournisseurs d'assurer la sécurité des ap pareils qu'ils mettent à la disposition des clients conformément à l'état actuel de la technique

La mesure 2 peut entraîner une hausse des prix pour les fournisseurs en ce qui concerne l'acquisition et la maintenance des équipements. Les accords contractuels avec les fabricants d'équipements sont détermi nants. Les exigences techniques applicables aux appareils peuvent être respectées à moindres coûts par les fabricants. Toutefois, les fournisseurs doivent s'assurer qu'ils sont contractuellement tenus de le faire. Ils sont également responsables des mesures de sécurité pour la maintenance à distance, de l'installation ra pide des mises à jour de sécurité et du remplacement des équipements à la fin de leur durée de vie. Cepen dant, l'effort requis est généralement faible car les fabricants livrent les mises à jour nécessaires. Le risque et les dépenses de maintenance d'un équipement non sécurisé ou obsolète peuvent être plus coûteux à long terme qu'une configuration et une maintenance appropriées. La mesure 2 aura également tendance à entraîner des coûts plus élevés pour les grands fournisseurs. Les petits fournisseurs ont moins d'équipements en service et peuvent donc assurer une configuration et une maintenance sécurisées avec moins de ressources. A relever que la réglementation à l'art. 96a, al. 3, ne concerne que les équipements et appareils mis à dispo sition des clients par les FAI. Si le client acquiert son appareil auprès d'un fournisseur tiers, il ne supporte aucun coût. Après la livraison de l'appareil, des coûts supplémentaires, par exemple pour l'installation de mi ses à jour de sécurité, ne sont dus que si le FAI détient toujours le contrôle de l'appareil.

4.2.2.3 Mesure 3: Droit de bloquer ou de restreindre les accès à Internet et les ressources d'adressage qui présentent un risque pour les installations de télécommunication, et obligation d'informer les clients

Puisque le blocage ou la restriction du raccordement Internet relèvent de l'appréciation des fournisseurs, ces mesures ne génèrent des coûts que si les fournisseurs décident de les appliquer. Dans ce cas également, les coûts sont faibles et servent l'intérêt des fournisseurs. En ce qui concerne l'obligation d'informer, les four nisseurs supportent au moins les mêmes coûts que s'ils n'informent pas activement les clients du blocage ou de la restriction de leurs raccordements, car on peut supposer que ceux-ci les contacteront très probable ment de leur propre chef. Dans un cas comme dans l'autre, le service clients engendre des coûts.

4.2.2.4 Mesure 4: obligation pour les fournisseurs de proposer un service pour les signale ments de manipulations et de réagir à ceux-ci dans un délai raisonnable par des me sures de lutte appropriées

L'obligation de désigner un service qui assure dans les délais impartis une réponse aux signalements ent raîne des coûts pour les fournisseurs n’ayant pas encore mis en place ce type de service. Toutefois, le temps de réaction dans un délai raisonnable évite aux fournisseurs d'avoir à maintenir un service de piquet pendant la nuit ou le week-end. En outre, les fournisseurs peuvent consulter le NCSC pour savoir si le signa lement par le NCSC peut également se faire par d'autres canaux, ce qui leur permet de garantir une capa cité de réaction dans un délai raisonnable et au moindre coût possible. Les coûts pour les FAI sont com pensés par un avantage important en matière de protection, car seule une réaction rapide peut réduire le risque de compromettre les autres raccordements. Les coûts liés à la réaction et aux mesures de lutte sont difficiles à quantifier car ils varient fortement en fonction du fournisseur et, surtout, de la menace. Par ail leurs, les menaces et les mesures appropriées des FAI évoluent elles aussi constamment.

4.3 Conséquences pour la société

4.3.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Les conséquences pour la société, en particulier pour la santé et la sécurité, peuvent aussi être vues comme bénéfiques. Par exemple, le dossier de l'OFPP sur les dangers mentionnés au chiffre 4.2.1(Conséquences pour l'économie) considère également qu'une panne de la radiocommunication mobile peut avoir des consé quences multiples et entraîner des décès, des blessures et des restrictions des activités des services d'ur gence.

4.3.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunications

La numérisation a des conséquences majeures pour la société car elle touche directement la vie quotidienne des gens. Les cyberincidents provoquent parmi la population un sentiment d'insécurité lors de l'utilisation des offres numériques. Il est important pour la confiance générale dans les technologies numériques que celles-ci répondent à un niveau minimal de sécurité. Lorsque les consommateurs acquièrent un appareil au près d'un FAI, ils devraient pouvoir partir du principe que celui-ci est configuré, comme le requiert la mesure 2, de manière à ce qu'il soit protégé de manière minimale contre les cyberattaques.

4.4 Conséquences dans d'autres domaines

4.4.1 Sécurité des réseaux mobiles 5G

Les conséquences possibles pour les cantons et les communes ainsi que pour les centres urbains, les ag glomérations et les régions de montagne ou pour l'environnement ont été examinées. Les réseaux 5G sécu risés peuvent avoir des conséquences bénéfiques indirectes. Cependant, celles-ci ne sont pas spécifiques et ne concernent pas seulement les applications et les utilisateurs de la 5G. Par conséquent, les conséquences ne sont pas examinées en détail. Les bénéfices généraux attendus sont décrits aux chiffres 4.2.1(Conséquences pour l'économie) et 4.3.1(Conséquences pour la société).

4.4.2 Manipulation non autorisée d'installations de télécommunication

Les conséquences possibles pour les cantons et les communes ainsi que pour les centres urbains, les ag glomérations et les régions de montagne ou pour l'environnement ont été examinées. Un niveau de sécurité plus élevé peut avoir des conséquences bénéfiques indirectes. Cependant, celles-ci ne sont pas spécifiques et ne sont donc pas examinées en détail. Les avantages généraux attendus sont décrits aux chiffres 4.2.1(Conséquences pour l'économie) et 4.3.1(Conséquences pour la société).

5 Aspects juridiques

Les dispositions proposées mettent en œuvre l'art. 48a LTC. L'al. 2 de cette disposition délègue au Conseil fédéral de larges compétences législatives dans le domaine de la sécurité des informations et des infrastruc tures et services de télécommunication. Selon l'art. 62, al. 2, LTC, le Conseil fédéral peut déléguer à l'OFCOM le soin d'édicter les prescriptions techniques et administratives nécessaires (voir aussi l'art. 105, al. 1, OST). Ce faisant, l'OFCOM devra tenir compte des normes applicables au niveau international. L'Union européenne met en particulier en place un schéma de certification de cybersécurité dans le domaine des réseaux 5G (voir commentaire art. 96g), dont il conviendra de s'inspirer dans la mesure du possible s'agis sant des art. 96d à 96g. L'obligation de localisation des centres des opérations du réseau et de gestion de la sécurité dans des pays spécifiques prévue à l'art. 96f, al. 2, est compatible avec l'art. XIVbis, al. 2, let, b, de l'annexe 1B à l'Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (Accord général sur le commerce des services, GATS) (voir commentaires ad art. 96f, al. 2).

Liste des abréviations

AIR Analyse d’impact de la réglementation API Application Programming Interface ASA Association suisse d'assurances BCP Best Current Practices CPE Customer Premises Equipment - Equipement terminal DDoS Distributed Denial Of Service attack ENISA European Union Agency for Cybersecurity ETIS The Community for Telecom Professionals FAI Fournisseur d’accès à Internet FDI Foreign Direct Investment FST Fournisseur de services de télécommunication IETF Internet Engineering Task Force IP Internet Protocol - Protocole Internet ISO International Organization for Standardization - Organisation internationale de normalisation LTC Loi sur les télécommunications M3AAWG Messaging Malware Mobile Anti-Abuse Working Group MANRS Mutually Agreed Norms for Routing Security MNO Mobile Network Operator NAZ Centrale nationale d'alarme NCSC Centre national pour la cybersécurité NOC Network Operations Centre - Centre des opérations du réseau OFCOM Office fédéral de la communication OFPP Office fédéral de la protection de la population PMU Petites et moyennes entreprises RFA Rechtsfolgenabschätzung RIR Regional Internet Registry - Registre Internet régional SANS SysAdmin, Audit, Network, Security Institut SGSI Système de gestion de la sécurité de l’information SOC Security Operation Center - Centre de gestion de la sécurité UIT Union internationale des télécommunications