Modification de l’ordonnance sur les fonds propres (exécution des mesures du rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et du rapport de la commission d’enquête parlementaire)

Département fédéral des finances DFF

Berne, le 6 juin 2025

Modification de l’ordonnance sur les fonds propres Mise en œuvre des mesures proposées dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et le rapport de la Commission d’enquête parlementaire Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation

Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation : mise en œuvre des mesures proposées dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et le rapport de la Commission d’enquête

1 Contexte 4

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés 4

1.1.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’État 8

2 Exigences en matière de fonds propres 9

2.1 Dispositions réglementaires relatives à l’évaluation prudente et au maintien de la valeur de certaines positions du bilan 9

2.1.1 Contexte 9

2.1.2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen 13

2.1.3 Présentation du projet 14

2.1.4 Commentaire des dispositions 16

2.1.5 Conséquences pour les banques 16

2.2 Fonction de porteur de risque des instruments AT1 dans le cadre du going

concern 19

2.2.1 Contexte 19

2.2.2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen 20

2.2.3 Présentation du projet 22

2.2.4 Commentaire des dispositions 23

2.2.5 Conséquences pour les banques 24

2.3 Suppléments pour l’engagement total 25

2.3.1 Contexte 25

2.3.2 Présentation du projet 26

2.3.3 Commentaire des dispositions 26

2.3.4 Conséquences pour les banques 26

3 Exigences en matière de liquidités : mise à disposition d’informations 27

3.1 Contexte 27

3.1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés 27

3.1.2 Solutions étudiées et solution retenue 27

3.2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen 27

3.3 Présentation du projet 28

3.3.1 Réglementation proposée 28

3.3.2 Mise en œuvre (aspects pratiques de l’exécution) 29

3.4 Commentaire des dispositions 29

3.4.1 OLiq 29

3.5 Conséquences pour les banques 31

4 Autres modifications 33

4.1 Réglementation proposée 33

4.1.1 OFR : compléments et corrections 33

4.1.2 OB : précision du montant privilégié et compléments 33

4.1.3 OLiq : corrections 34

4.1.4 Oém-FINMA : corrections 34

4.2 Commentaire des dispositions 35

4.2.1 OFR 35 4.2.2 OB 37

4.2.3 OLiq 38

4.3 Conséquences pour les banques et leurs clients 42

4.3.1 Montant privilégié 42

5 Conséquences 43

5.1 Conséquences pour la Confédération 43

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres

urbains, les agglomérations et les régions de montagne 44

5.3 Conséquences économiques 44

5.3.1 Conséquences pour les banques 44

5.3.2 Conséquences pour les entreprises et les ménages 46

5.3.3 Conséquences pour l’ensemble de l’économie 46

5.4 Conséquences sociales 47

5.5 Conséquences environnementales 47

5.6 Résumé et bilan des conséquences 47

6 Aspects juridiques 47

6.1 Constitutionnalité 47

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 47

6.3 Délégation de compétences législatives 47

6.4 Protection des données 47

7 Entrée en vigueur 47

Liste des sigles utilisés 48 Tableau synoptique des données utilisées dans le rapport explicatif 50

1 Contexte

Le 10 avril 2024, le Conseil fédéral a adopté le rapport sur la stabilité des banques comprenant l’examen prévu par l’art. 52 de la loi sur les banques1. Aux fins de renforcer la réglementation applicable aux banques d’importance systémique (systemically important banks, SIB), il a re- commandé la mise en œuvre d’un vaste train de mesures. Dans son rapport du 17 dé- cembre 20242, la Commission d’enquête parlementaire (CEP) mise en place par le Parlement après la crise du Credit Suisse confirme la pertinence des mesures prévues par le Conseil fédéral et propose des mesures qui soutiennent, pour l’essentiel, la ligne d’action choisie.

Le projet mis en consultation comprend les mesures proposées dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et dans celui de la CEP qui seront mises en œuvre par la modification d’ordonnances. Parallèlement à l’ouverture de la consultation, le Conseil fédéral a défini les grandes lignes de la mise en œuvre des mesures au niveau de la loi. Ces propo- sitions ne font toutefois pas l’objet du projet mis en consultation. La mise en œuvre rapide des mesures au niveau de l’ordonnance, avant leur mise en œuvre au niveau de la loi, vise à produire plus tôt un effet préventif.

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

En mars 2023, Credit Suisse subissait une telle crise de confiance qu’il aurait connu une faillite désordonnée le 20 mars de la même année, si des intervenants externes n’avaient pas pris les mesures qui s’imposaient. C’est pourquoi le Conseil fédéral a adopté, les 16 et 19 mars 2023, un train de mesures fondé sur le droit de nécessité prévoyant l’octroi de garan- ties par l’État et a ainsi permis à UBS d’acquérir Credit Suisse. L’objectif de ce train de mesures était de garantir la stabilité financière et d’éviter de graves dommages à l’économie suisse.

Dans son rapport sur la stabilité des banques du 10 avril 2024, le Conseil fédéral a réaffirmé l’objectif qu’il a défini dans sa stratégie du 4 décembre 2020 en matière de place financière3, à savoir que la Suisse soit un lieu d’implantation attrayant pour les établissements financiers actifs au niveau mondial. Il entend poursuivre le renforcement et le développement du dispo- sitif too big to fail (TBTF) sur la base des analyses réalisées en se focalisant sur trois axes prioritaires :

 Premièrement, le dispositif de prévention a besoin d’être renforcé pour que la pro- babilité d’une crise bancaire diminue. Il est prévu de soumettre les SIB à des exigences accrues et, lorsque celles-ci peuvent difficilement être limitées aux SIB, de relever aussi les exigences applicables aux autres établissements financiers et d’améliorer leur mise en œuvre.

 Deuxièmement, il convient de développer le dispositif de liquidité. Les difficultés de Credit Suisse ont rappelé l’importance de l’approvisionnement en liquidités en cas de crise. La banque a en effet dû faire face à des sorties de liquidités d’une ampleur et d’une rapidité sans précédent, ce dont il faudra tenir compte dans la nouvelle régle- mentation.

1 Rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques, 10 avril 2024, accessible à l’adresse suivante : www.efd.admin.ch > Place financière > Rapport « too big to fail » 2 Rapport de la Commission d’enquête parlementaire, 17 décembre 2024, accessible à l’adresse suivante : Rap- port de la Commission d’enquête parlementaire 3 Rapport du Conseil fédéral sur la politique suisse des marchés financiers, 4 décembre 2020, accessible à l’adresse suivante : www.sif.admin.ch > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Politique pour une place financière suisse tournée vers l’avenir > Leadership mondial, ancrage en Suisse : politique pour une place financière suisse tournée vers l’avenir

 Troisièmement, il est nécessaire d’étoffer le dispositif de lutte contre les crises en prenant des mesures qui permettront d’améliorer la capacité de liquidation des banques et la collaboration entre les autorités.

Dans son rapport sur la stabilité des banques, le Conseil fédéral propose 22 mesures à mettre en œuvre directement. Sept autres mesures seront examinées et seront également mises en œuvre en cas de résultat positif. L’exécution du train de mesures proposé réduira considéra- blement la probabilité qu’une autre banque suisse d’importance systémique subisse une crise grave requérant une aide urgente de la part de l’État. Par ailleurs, elle garantira de manière crédible la capacité de liquidation d’une banque d’importance systémique en cas de crise. Le Conseil fédéral entend ainsi réduire au minimum les coûts et les risques pour l’État, l’économie et les contribuables.

Les mesures proposées ciblent les banques d’importance systémique. Une partie s’appliquera néanmoins spécifiquement à UBS, la dernière banque d’importance systémique active au ni- veau international que compte la Suisse. Quelques mesures dont le champ d’application peut difficilement être limité aux banques d’importance systémique concerneront aussi d’autres banques et établissements financiers.

Les répercussions du train de mesures complet seront analysées en profondeur et l’atteinte des objectifs du dispositif TBTF sera évaluée dans le cadre du projet de modification de la loi sur les banques visant à mettre en œuvre les mesures proposées dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et dans le rapport de la CEP. Les mesures mises en œuvre dans le cadre du projet faisant l’objet du présent rapport seront prises en compte lors de l’ana- lyse et de l’évaluation.

Les mesures proposées dans le rapport sur la stabilité des banques et dans le rapport de la CEP comprennent des modifications au niveau de la loi et des ordonnances. Le Conseil fédé- ral estime qu’il faut les mettre en œuvre rapidement. Pour ce faire, il prévoit de diviser le train de mesures en trois séries : la première série comportera des modifications d’ordonnances que le Conseil fédéral peut adopter de son propre chef, la deuxième série fera l’objet d’un message sur la couverture en fonds propres des participations étrangères des SIB, alors que la troisième série portera sur les autres modifications au niveau de la loi.

Les modifications proposées de l’ordonnance du 1er juin 2012 sur les fonds propres (OFR), de l’ordonnance du 30 novembre 2012 sur les liquidités (OLiq), de l’ordonnance du 30 avril 2014 sur les banques (OB) et de l’ordonnance du 15 octobre 2008 sur les émoluments et les taxes de la FINMA (Oém-FINMA) permettront de mettre en œuvre les mesures au niveau des or- donnances (série 1). Il s’agit de trois mesures qui relèvent du domaine de la prévention et du renforcement du dispositif de liquidité. Elles visent à combler les lacunes qui ont été constatées lors de la crise de Credit Suisse, mais qui pourraient aussi apparaître au sein des banques qui n’ont pas d’importance systémique. Elles s’appliqueront donc à toutes les banques, ainsi que le propose le Conseil fédéral dans son rapport sur la stabilité des banques.

En matière de prévention, en ce qui concerne le champ d’action portant sur les exigences relatives aux fonds propres, le Conseil fédéral a, dans son rapport sur la stabilité des banques, proposé un train de mesures qui pallie les lacunes de manière ciblée et qui, dans la mesure du possible, s’intègre dans le cadre international. Ces mesures augmenteront les fonds propres des SIB et, en particulier, de la seule G-SIB restante. En revanche, le Conseil fédéral a renoncé à exécuter les autres mesures examinées en matière de fonds propres, tels le relèvement des exigences concernant le ratio d’endettement maximal non pondéré (le- verage ratio, LR) ou l’augmentation des suppléments progressifs, qu’il a estimées moins ap- propriées.

Le projet mis en consultation permettra déjà de mettre en œuvre deux mesures portant sur les exigences en matière de fonds propres. Par la même occasion, le Conseil fédéral formule des propositions concrètes en vue de la mise en œuvre de la recommandation no 4 du rapport de la CEP4, qui demande un examen de la qualité et de la quantité des fonds propres des SIB afin de garantir la solidité de celles-ci :

 Mesure no 18 : renforcer les dispositions réglementaires relatives à l’évaluation pru- dente et au maintien de la valeur de certaines positions du bilan (cf. ch. 2.1). Cette mesure a pour but de corriger les imprécisions dans la réglementation en vigueur rela- tive à l’évaluation prudente. Il convient en outre d’unifier la réglementation s’appliquant aux logiciels et aux créances fiscales latentes. Le maintien de la valeur des fonds propres réglementaires sera ainsi globalement renforcé.

 Mesure no 19 : renforcer la fonction de porteur de risque des instruments de capi- tal AT1 dans le cadre du going concern (cf. ch. 2.2). La mise en œuvre de cette mesure a pour but de modifier les attentes du marché. Les instruments de capital concernés, qui ne sont pas uniquement émis par des banques d’importance systémique, pourront ainsi mieux remplir leur fonction de porteur de risque dans le cadre de l’activité cou- rante. Les signaux négatifs envoyés sur le marché seront atténués, ce qui renforcera les banques.

Deux autres mesures concernant les exigences en matière de fonds propres que le Conseil fédéral a proposées dans son rapport sur la stabilité des banques en vue de leur mise en œuvre au niveau des ordonnances ne font pas partie du projet mis en consultation :

 La mesure no 14 (introduire des éléments prospectifs dans les suppléments de fonds propres du pilier 2 spécifique à chaque établissement) présente un lien matériel étroit avec la mesure no 22 (renforcer les possibilités d’intervention précoce de la FINMA en inscrivant dans la loi les mesures, les possibilités d’application et le moment de l’inter- vention) ; il faut donc la mettre en œuvre au niveau des ordonnances en même temps que la modification prévue de la loi sur les banques.

 La mesure no 15 (exigences en matière de fonds propres destinés à couvrir les partici- pations étrangères des SIB), qui est centrale pour le renforcement du dispositif TBTF, devra être mise en œuvre au niveau de la loi au vu, d’une part, de son importance pour la stabilité financière et l’économie suisse et, d’autre part, en raison des conclusions de la CEP.

La simple comparaison internationale entre l’exposition au ratio de levier (leverage ratio expo- sure) et le produit intérieur brut (PIB) des juridictions (cf. figure 1) souligne le poids de la banque suisse d’importance systémique active au niveau international (globally systemically important bank, G-SIB), à savoir UBS. Concernant UBS, soit une G-SIB ayant son siège prin- cipal en Suisse, il faut prendre en considération, outre sa taille considérable par rapport au PIB, le fait que les participations à l’étranger, en raison de la petite taille du marché intérieur, représentent une grande part des activités pour la banque mère (près du double des activités suisses au troisième trimestre 2024). Étant donné qu’un volume d’actifs supérieur à la moyenne est détenu à l’étranger5, d’importants risques sont susceptibles de se concrétiser dans les entités juridiques étrangères. En cas de couverture en fonds propres insuffisante, les

4 Rapport de la Commission d’enquête parlementaire, 17 décembre 2024, p. 414, accessible à l’adresse suivante : Rapport de la Commission d’enquête parlementaire 5 BNS, Rapport sur la stabilité financière 2024, 20 juin 2024, p. 23 : « Fin 2022, 60 % du total des créances d’UBS

avaient une contrepartie à l’étranger. », accessible à l’adresse suivante : www.snb.ch > News et publications > Publications économiques > Rapport sur la stabilité financière

pertes liées à l’évaluation des participations étrangères affaiblissent (parfois considérable- ment) la capitalisation de la banque mère suisse, ce qui engendre de nombreux risques ma- jeurs. Cette problématique a notamment restreint la marge de manœuvre de Credit Suisse durant la phase de stabilisation, car il ne pouvait pas vendre les participations étrangères en raison des répercussions de cette action sur les fonds propres. Il est donc essentiel d’éviter que cela ne se reproduise si UBS devait faire face à une crise. Les risques sont en outre susceptibles d’être répercutés sur les contribuables suisses puisqu’il est possible de financer en partie les fonds propres d’une filiale étrangère de la G-SIB suisse avec des capitaux étran- gers de la banque mère suisse. De même, lorsque les participations étrangères ne sont pas suffisamment couvertes par des fonds propres, la croissance étrangère des filiales est favori- sée par rapport à la croissance étrangère des succursales de la banque mère. À cet égard, la G-SIB suisse constitue un cas particulier, difficilement comparable aux G-SIB étrangères. Les exigences en matière de fonds propres destinés à couvrir les participations étrangères des SIB6 revêtent donc une grande importance pour la Suisse, où sont implantées des banques menant de nombreuses activités commerciales à l’étranger, tout comme pour l’ensemble de la place financière et économique suisse.

Dans son rapport, la CEP souligne l’importance de cette problématique7. Elle y pointe diverses lacunes concernant la couverture en fonds propres des participations étrangères et relève « qu’il ne suffit pas de satisfaire aux normes internationales pour maîtriser convenablement les risques pour les contribuables suisses, de crises que pourrait traverser la G-SIB res- tante »8. Elle confirme ainsi la nécessité d’agir que le Conseil fédéral avait déjà indiquée dans son rapport sur la stabilité des banques. Au vu des conclusions de la CEP et de l’importance que revêt cette thématique pour l’économie suisse, il convient de régler cette question au ni- veau de la loi et de la soumettre au Parlement. Sur la base de ces réflexions, le Conseil fédéral inscrit sa proposition de mise en œuvre de cette mesure dans les lignes directrices et l’exécu- tera dans le cadre du projet de loi correspondant.

Figure 1 : taille des banques par rapport au PIB de la juridiction9

Source : BNS (DF-SIB signifie domestically focused systemically important banks).

Parmi les SIB, seule UBS dispose d’importantes participations étrangères. 7 Rapport de la Commission d’enquête parlementaire, 17 décembre 2024, p. 414, accessible à l’adresse sui- vante : Rapport de la Commission d’enquête parlementaire 8 Rapport de la Commission d’enquête parlementaire, 17 décembre 2024, p. 393, accessible à l’adresse sui- vante : Rapport de la Commission d’enquête parlementaire 9 Les chiffres concernant le PIB datent de 2023, sauf pour le Japon (2022) ; exposition des banques au qua- trième trimestre 2023. Source : BNS, Rapport sur la stabilité financière 2024, 20 juin 2024, p. 22, accessible à l’adresse suivante : www.snb.ch > News et publications > Publications économiques > Rapport sur la stabilité financière.

En ce qui concerne le renforcement du dispositif de liquidité, le Conseil fédéral a, dans son rapport sur la stabilité des banques, proposé des mesures visant à renforcer la garantie des liquidités incombant aux SIB, à accroître considérablement les possibilités d’approvision- nement en liquidités par l’intermédiaire du prêteur ultime (lender of last resort) et à mettre en place, en tant qu’instrument subsidiaire de dernier recours, la possibilité d’accorder des ga- ranties publiques grâce à un mécanisme de garantie des liquidités pour les SIB (public liqui- dity backstop, PLB).

Le projet mis en consultation a pour but de mettre en œuvre la mesure suivante en vue de renforcer le dispositif de liquidité, laquelle permet également de mettre partiellement en œuvre la recommandation no 9 du rapport de la CEP (examiner quelles mesures appropriées et coordonnées au niveau international peuvent être prises en cas de panique bancaire nu- mérique) :

 Mesure no 25 : renforcer les exigences relatives aux informations sur l’état des liquidi- tés à fournir à l’autorité de surveillance (cf. ch. 3). Les incertitudes liées à la qualité des données et les retards affectant la fourniture de celles-ci par les banques à l’autorité de surveillance constituent des obstacles considérables au rétablissement de la situation. En cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir et de manière gé- nérale lorsque les banques font face à des problèmes de liquidités, il est donc essen- tiel que l’autorité de surveillance reçoive des informations actuelles et de qualité fiable sur l’état des liquidités des banques concernées.

 La mesure no 23 (renforcer la planification de la stabilisation au moyen de critères et d’exigences réglementaires plus clairs), que le Conseil fédéral a proposée dans son rapport sur la stabilité des banques en vue de sa mise en œuvre au niveau des or- donnances, requiert, après examen approfondi, également une modification au ni- veau de la loi, raison pour laquelle elle ne fait pas l’objet du projet de modification des ordonnances dont traite le présent rapport.

Le projet mis en consultation prévoit aussi d’autres modifications de l’OFR, de l’OLiq, de l’OB et de l’Oém-FINMA (cf. ch. 4). Il s’agit en majeure partie de précisions et de corrections ap- portées aux dispositions en vigueur, liées notamment à la mise en œuvre du dispositif finalisé de Bâle III au 1er janvier 2025. En outre, l’annexe de l’OFR sera modifiée afin d’adapter une nouvelle fois à l’évolution du PIB les seuils déterminant les suppléments liés à l’engagement total, comme cela a été le cas lors de la révision de l’OFR du 27 novembre 2019.

1.1.1 Nécessité et possibilité d’une intervention de l’État

Toutes les banques actives en Suisse sont soumises à une réglementation complète et assu- jetties à la surveillance de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Conformément à l’art. 4 de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA), la réglementation et la surveillance des marchés financiers en général et des banques en particulier ont pour but de protéger les créanciers et les investisseurs et d’assurer le bon fonctionnement des marchés financiers. En outre, les SIB exerçant sur le territoire suisse sont soumises à une réglementation spéciale, à savoir le dispositif TBTF, définie à l’art. 7, al. 2, LB. Ce dispositif poursuit les trois objectifs suivants : réduire les risques pour la stabilité du système financier suisse, assurer le maintien des fonctions économiques impor- tantes et éviter le recours à une aide de l’État. Le Conseil fédéral estime d’ailleurs que ces objectifs restent pertinents. Dans la motion no 1 (24.4529 et 24.4525) de son rapport, la CEP attire toutefois l’attention sur le fait que les objectifs visés par certaines mesures du dispositif TBTF sont en contradiction avec l’objectif de la réglementation TBTF et souligne que celle-ci se focalise par ailleurs trop sur la Suisse. Le Conseil fédéral proposera une autre mesure en

réponse à cette motion et en présentera ensuite les grandes lignes en vue de sa mise en œuvre au niveau de la loi.

Pour atteindre ces objectifs, le Conseil fédéral et le Parlement ont édicté des dispositions par- ticulières pour les SIB après la crise financière de 2007-2008. L’une des exigences est que les SIB doivent disposer de davantage de fonds propres que les autres banques afin de pouvoir mieux absorber les pertes éventuelles dans le cadre de l’activité courante (fonds going con- cern). Elles satisfont en général à cette obligation en constituant des fonds propres de base durs (common equity tier 1, CET1). Elles peuvent également y répondre en partie au moyen de fonds propres de base supplémentaires (additional tier 1, AT1). Par ailleurs, les SIB doivent détenir des fonds pour absorber les pertes en cas de liquidation (fonds gone concern).

Dans le cas de Credit Suisse, les exigences actuelles en matière de fonds propres ont renforcé la résilience de la banque, qui aurait été incapable de maîtriser autant de revers sans les fonds propres supplémentaires qu’elle devait détenir en vertu de la réglementation TBTF. La cou- verture en fonds propres des participations étrangères de la maison mère en particulier pré- sentait des lacunes, qu’il convient à présent de combler au niveau de la loi. La pratique de l’évaluation prudente et le maintien de la valeur de certaines positions du bilan lors de la réo- rientation stratégique de Credit Suisse ont par ailleurs eu des effets négatifs sur l’état des fonds propres de la banque. Enfin, il faut se demander pourquoi les instruments de capital AT1 n’ont pas permis d’absorber les pertes plus tôt, dans le cadre de l’activité courante, et surtout comment renforcer le rôle de ces instruments précisément dans ce cadre-là (going concern).

En cas de crise, il est central de garantir la solvabilité d’une banque au moyen de liquidités. La crise de Credit Suisse a en effet montré que les incertitudes liées à la qualité des données et les retards affectant la fourniture de celles-ci par la banque concernée constituent des obs- tacles considérables au rétablissement de la situation, qu’il faut par conséquent éviter. L’ac- tualité et la fiabilité des données sont essentielles pour que les autorités puissent juguler une crise de liquidité affectant une banque.

La mise en œuvre des mesures mentionnées permet de renforcer la résilience des banques et de réduire ainsi la probabilité d’une crise. Il ne sera néanmoins pas possible d’écarter com- plètement le risque de crise, malgré ces modifications.

Le projet mis en consultation prévoit d’apporter en outre des précisions et des corrections à diverses ordonnances (cf. ch. 4). Le montant des dépôts privilégiés et ainsi affectés à la deu- xième classe en cas de faillite est précisé dans l’OB. Certaines dispositions de l’OFR et de l’OLiq sont complétées ou modifiées afin de corriger des imprécisions.

2 Exigences en matière de fonds propres

2.1 Dispositions réglementaires relatives à l’évaluation

prudente et au maintien de la valeur de certaines positions du bilan

2.1.1 Contexte

2.1.1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques, la mesure no 18 porte sur le renforcement des dispositions réglementaires relatives à l’évaluation prudente et au maintien de la valeur de certaines positions du bilan. Or, les événements qui ont conduit à la crise de Credit Suisse ont montré que certains actifs d’une banque (positions figurant à l’actif du bilan bancaire) qui sont considérés comme des fonds propres de base durs peuvent très rapidement subir une forte perte de valeur. Par conséquent, la capacité des fonds propres de base durs à

supporter les pertes lors d’une crise n’est pas suffisamment garantie. De nombreux actifs dans le bilan des banques sont concernés, notamment les participations, les logiciels, les créances fiscales latentes et les actifs détenus jusqu’à l’échéance (held to maturity, HTM).

Concernant l’évaluation prudente de positions dépourvues de prix de marché effectifs ou de paramètres d’évaluation observables, la crise de Credit Suisse a montré que l’application de la réglementation en vigueur laisse une marge d’appréciation considérable. Puisqu’il n’existe aucune valeur de marché liquide directement observable, la Fair Value de la position du bilan ne peut pas être déterminée objectivement et doit donc être estimée à l’aide de modèles plus ou moins complexes. Cela peut être le cas pour diverses positions inscrites à l’actif d’un bilan bancaire, telles que les titres de participation non liquides, les expositions temporaires au risque de crédit, les produits financiers structurés et les dérivés financiers complexes. En ex- ploitant la marge d’appréciation susmentionnée, la banque peut déclarer davantage de fonds propres de base durs qu’elle ne pourrait le faire en procédant à une évaluation prudente. Les incertitudes liées à ces estimations constituent donc un obstacle potentiel si la banque vend un domaine d’activité ou si un autre établissement acquiert la banque dans son entier. Lors de l’acquisition de Credit Suisse, la Confédération a d’ailleurs dû donner une solide garantie contre les pertes pour certaines de ces positions, au cas où les pertes sur celles-ci devaient dépasser 5 millions de francs. Après l’acquisition, UBS a ainsi procédé à des ajustements de valeur à hauteur de 4,8 milliards de dollars au total sur les positions Fair Value comptabilisées de Credit Suisse, toutes les positions n’étant toutefois pas couvertes par la garantie contre les pertes10. En août 2023, UBS a renoncé à la garantie contre les pertes qui lui a été accordée, après avoir analysé dans le détail les positions concernées du bilan de Credit Suisse.

Lors de la crise de Credit Suisse, des questions centrales se sont aussi posées concernant l’évaluation et le maintien de la valeur des logiciels dans le bilan des banques. En effet, le logiciel porté au bilan11 pour un domaine d’activité dont la banque veut se départir peut subir une forte perte de valeur selon les circonstances. Or, si la banque doit vendre un domaine d’activité dans des délais très courts, elle peut certes demander un certain prix pour le logiciel porté au bilan, mais le prix qu’elle obtiendra est néanmoins très incertain puisque le vendeur n’aura pas besoin du logiciel ou disposera déjà de son propre logiciel. En ce qui concerne la réglementation applicable aux logiciels, les règles de présentation des comptes appliquées par la banque sont déterminantes. Les logiciels sont souvent classés comme des actifs incor- porels sur la base des normes internationales d’information financière (International Financial Reporting Standards, IFRS). Par conséquent, si une banque comptabilise un logiciel comme un actif incorporel, sur le plan réglementaire, elle doit le déduire intégralement des fonds propres de base durs conformément aux normes minimales de Bâle12. Selon les règles de présentation des comptes (US GAAP ou ordonnance de la FINMA sur les comptes) appli- cables aux banques, il est cependant aussi possible de comptabiliser les logiciels comme une immobilisation corporelle. Les normes minimales de Bâle13 prévoient une pondération des risques de 100 % pour les immobilisations corporelles. Une banque qui applique les règles de présentation des comptes en question nécessite donc nettement moins de fonds propres qu’une banque dont le logiciel doit être déduit intégralement des fonds propres de base durs.

10 UBS Group SA, rapport de gestion 2023, p. 316

11 Les logiciels développés par la banque elle-même ou achetés sont comptabilisés au bilan conformément aux règles de présentation des comptes appliquées par l’établissement. Les paragraphes des normes minimales de Bâle auxquels renvoient l’OFR et le commentaire des différents articles sont tous mentionnés à l’annexe 1 de l’OFR. Ces renvois ne sont pas exhaustifs et n’ont aucun effet juridique contraignant, sauf lorsqu’ils sont explicitement mentionnés dans l’ordonnance. Il est possible de con- sulter la version déterminante des normes minimales de Bâle sur la page web du Secrétariat d’État aux ques- tions financières internationales (SFI) : www.sif.admin.ch > Politique et stratégie en matière de marchés finan- ciers > Réglementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle. Les abréviations (p. ex. CAP) se réfèrent aux différents chapitres des normes minimales de Bâle. 13 BIS, Basel Framework, CRE 20.110, accessible à l’adresse suivante: CRE20 - Standardised approach: indivi- dual exposures.

Par conséquent, il n’est pas judicieux d’avoir pour les logiciels des exigences réglementaires différentes en matière de fonds propres, qui dépendent des règles de présentation des comptes qu’un établissement applique pour les évaluer.

Les créances fiscales latentes (deferred tax assets, DTA) sont les actifs d’une entreprise qu’elle détient sous la forme de créances sur les autorités fiscales. Il est possible de réaliser ces créances en les utilisant pour compenser les impôts dus sur les futurs bénéfices. C’est le cas par exemple des créances fiscales latentes provenant de reports de pertes, lorsqu’il est possible de compenser ces reports de pertes avec de futurs bénéfices afin de déterminer l’im- pôt sur le bénéfice. Il peut également s’agir de créances fiscales latentes résultant d’écarts temporels, puisque les actifs sont comptabilisés ou amortis différemment dans le bilan fiscal que dans le bilan commercial. Là aussi, il est possible de compenser de futurs impôts dus au titre de l’imposition sur le bénéfice avec cette créance fiscale. Dans tous les cas, le maintien de la valeur des créances fiscales latentes dépend du fait que l’entreprise dégage suffisam- ment de bénéfices dans un horizon temporel qui convient aux autorités fiscales et qu’elle doive payer suffisamment d’impôts sur le bénéfice afin de pouvoir recouvrer ses créances. Or, Credit Suisse et en particulier ses filiales étrangères détenaient un grand nombre de créances fis- cales latentes en 2022 qui provenaient en partie des pertes enregistrées durant et après la crise financière ou découlaient du paiement d’amendes. D’autres créances fiscales latentes étaient liées la législation fiscale étrangère. Celles-ci conservaient leur valeur tant que Credit Suisse pouvait compter sur des bénéfices futurs suffisants dans les entités juridiques concer- nées. Toutefois, avec la restructuration annoncée au troisième trimestre 2022, les perspec- tives de bénéfices se sont réduites drastiquement et durablement dans ces juridictions. Les créances fiscales latentes ont par conséquent subi une perte de valeur et ont dû être dépré- ciées, ce qui a immédiatement réduit à néant environ la moitié de l’augmentation de capital effectuée en parallèle. Une banque peut certes tenter de demander un prix pour des créances fiscales latentes lorsqu’elle se voit contrainte de vendre un domaine d’activité dans des délais très courts lors d’une crise, mais le prix qu’elle obtiendra est très incertain. Conformément à la réglementation en vigueur, il faut toutefois déduire intégralement des fonds propres de base

durs les créances fiscales latentes dont la réalisation dépend de la rentabilité future. Sur le plan réglementaire14, les créances fiscales latentes résultant d’écarts temporels sont toutefois en partie considérées comme des actifs pouvant être pondérés en fonction des risques. La crise a montré que le maintien de la valeur des créances fiscales latentes n’est généralement pas suffisamment garanti et qu’il serait judicieux que la réglementation prévoie une déduction générale.

Alors qu’aujourd’hui déjà, la réglementation ne définit pas les créances fiscales latentes résul- tant de reports des pertes comme ayant de la valeur et requiert donc qu’elles soient déduites du capital réglementaire, elle autorise que celles résultant d’écarts temporels soient considé- rées comme ayant de la valeur jusqu’à un certain plafond et donc pondérées en fonction des risques. Dorénavant, il faudra aussi déduire intégralement ces dernières du capital réglemen- taire. Les nouvelles dispositions dans les domaines mentionnés contribuent à uniformiser la réglementation applicable aux fonds propres réglementaires et à maintenir leur valeur. Les effets procycliques sont ainsi atténués, ce qui permet d’accroître la marge de manœuvre en cas de crise de même que les chances de réussite des mesures de stabilisation.

2.1.1.2 Solutions étudiées et solution retenue

En ce qui concerne la réglementation applicable aux logiciels, une autre solution a été examinée outre un régime uniforme de déduction des fonds propres de base durs pour les logiciels, qu’ils soient portés au bilan à titre de valeurs immatérielles ou matérielles. Il s’agit d’un amortissement réglementaire sur un nombre maximal d’années, à l’instar de la

Cf. art. 32, al. 1, let. d, OFR.

réglementation appliquée par l’Union européenne (UE). Puisque dans l’UE, ce sont générale- ment les IFRS qui sont appliquées (les logiciels sont donc considérés comme des actifs incor- porels), la réglementation de l’UE précise que le montant de l’amortissement cumulé prudentiel des actifs logiciels portés au bilan à titre d’actifs incorporels peut être affecté aux fonds propres réglementaires (cf. ch. 2.1.2). Or, puisque cette réglementation est prévue pour des logiciels considérés comme des actifs incorporels, une reprise de cette pratique dans l’OFR n’aurait pas permis de régler la question de la différence de traitement dont font l’objet les banques en fonction des règles comptables qu’elles appliquent. En effet, afin de garantir l’égalité de traite- ment, il aurait également fallu définir un amortissement analogue sur trois ans au maximum pour les logiciels portés au bilan à titre d’immobilisations corporelles. Une telle réglementation n’existerait dans aucune autre juridiction. La solution choisie par l’UE se fonde en outre sur une méthode de calcul plutôt compliquée qui ne serait pas la même si on calculait la valeur des logiciels pour répondre aux exigences réglementaires ou pour l’amortissement à des fins comptables. De plus, la réglementation de l’UE s’écarte des normes minimales de Bâle15, qui prévoient une déduction intégrale des actifs incorporels des fonds propres de base durs. Par ailleurs, le recours au maintien de la valeur des logiciels dans le but d’absorber des pertes est, d’une manière générale, mis en doute. Au vu de ce qui précède, l’option d’un amortissement réglementaire sur plusieurs années a été jugée moins efficace.

Des mesures relatives à la réglementation applicable aux actifs qui sont destinés à être conservés jusqu’à l’échéance (positions du portefeuille de la banque) ont également été examinées. Pour ces actifs, il existe deux approches d’évaluation pour la présentation des comptes : amortised cost (accrual) et cost less impairment. Ces approches ignorent totalement les variations générales de la valeur de marché et tiennent uniquement compte de la probabi- lité d’un remboursement à l’échéance. En cas de forte hausse des taux d’intérêt, la valeur de marché des positions HTM peut être nettement inférieure à la valeur comptable. D’ailleurs, plus la variation des taux d’intérêt est importante et plus la durée résiduelle est longue, plus la différence de valeur est importante. En 2023, en raison des importants retraits de dépôts ef- fectués par leurs clients, certaines banques régionales américaines ont ainsi dû vendre cer- tains de leurs placements financiers qui étaient inscrits dans les comptes comme des titres détenus jusqu’à échéance. Or, elles n’en ont obtenu que la valeur de marché, nettement infé- rieure à celle comptabilisée, et ont dû faire face à des pertes substantielles et à une pénurie de capital. Cette situation a même causé la faillite de la Silicon Valley Bank et de la First Republic Bank. Les rapports de gestion 2022 et 2023 des banques suisses présentent eux aussi une différence importante entre la valeur comptable et la valeur de marché des actifs. L’acquisition de Credit Suisse par UBS a par ailleurs conduit à une évaluation Fair Value du bilan de Credit Suisse, ce qui a entraîné d’importantes réductions de valeur, surtout dans le portefeuille d’hypothèques. Ces corrections de valeur seront cependant compensées durant la durée résiduelle. Étant donné que les banques peuvent généralement utiliser les place- ments financiers qu’elles détiennent en Suisse pour des opérations de mise en pension avec la BNS, elles sont nettement moins susceptibles de procéder à des ventes d’urgence que les banques régionales américaines (sans accès au Fed Discount Window). Il est donc moins urgent de prendre des mesures à cet égard en Suisse. De plus, si la réglementation en la matière était modifiée, elle s’écarterait des normes internationales, raison pour laquelle il est renoncé à prendre cette mesure.

Les mesures relatives aux logiciels, à l’évaluation prudente et aux créances fiscales latentes seront non seulement introduites pour les SIB, mais également pour toutes les autres banques, étant donné que les lacunes décrites peuvent concerner l’ensemble des banques. Partant, il serait judicieux de mettre en place une réglementation uniforme.

BRI, Basel Framework, CAP 30.7, accessible à l’adresse suivante : www.bis.org

2.1.2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

En ce qui concerne l’évaluation prudente des positions Fair Value du portefeuille de négo- ciation et du portefeuille de la banque (prudent valuation adjustments, PVA), requise sur le plan prudentiel, les normes minimales de Bâle16 prévoient des dispositions d’évaluation géné- rales17. Dans le contexte de l’application nationale des normes minimales de Bâle, l’UE a adopté des dispositions détaillées pour mettre en œuvre la norme concernant la détermination

Les normes minimales de Bâle ne comprennent aucune disposition explicite concernant les exigences prudentielles applicables aux logiciels. Conformément aux dispositions de la FINMA en matière de présentation des comptes19, les logiciels sont considérés comme des immobilisations corporelles et peuvent donc être pondérés en fonction des risques sur le plan réglementaire. En revanche, les IFRS exigent expressément qu’ils soient classés comme ac- tifs incorporels. Sur le plan réglementaire, ils devront donc être entièrement déduits des fonds propres de base durs. L’autorité de réglementation prudentielle (Prudential Regulation Autho- rity, PRA) de la Bank of England prévoit une déduction intégrale des logiciels des fonds propres de base durs, du fait que les logiciels ne peuvent pas être utilisés pour l’absorption des pertes dans le cadre de l’activité courante20. À l’instar du Royaume-Uni, le Canada21 et l’Australie22 prévoient également une déduction intégrale des fonds propres de base durs pour les logiciels. Quant aux banques américaines, elles appliquent la norme comptable américaine US GAAP, qui permet de comptabiliser les logiciels tant comme des immobilisations corpo- relles que comme des actifs incorporels. En revanche, sur le plan réglementaire, les États- Unis ne prescrivent pas de déduction des fonds propres de base durs. De son côté, l’UE23 applique l’approche suivante depuis fin 2020 : pour les logiciels classés comme des actifs in- corporels, il est possible d’affecter un montant amorti de manière prudentielle au capital régle- mentaire au lieu de les déduire intégralement des fonds propres de base durs. La durée maxi- male d’amortissement est de trois ans (il convient d’utiliser la valeur la plus basse sur les trois ans ou la durée d’utilité). L’amortissement commence à la même date que celle définie pour la présentation des comptes, à savoir à partir du moment où le logiciel est utilisé ; chaque logiciel doit être amorti individuellement (pas d’amortissement par groupes de logiciels). Pen- dant le développement et jusqu’au moment où le logiciel est utilisé, les montants capitalisés 16 Les paragraphes des normes minimales de Bâle auxquels renvoient l’OFR et le commentaire des différents articles sont tous mentionnés à l’annexe 1 de l’OFR. Ces renvois ne sont pas exhaustifs et n’ont aucun effet

juridique contraignant, sauf lorsqu’ils sont explicitement mentionnés dans l’ordonnance. Il est possible de con- sulter la version déterminante des normes minimales de Bâle sur la page web du SFI : www.sif.admin.ch > Po- litique et stratégie en matière de marchés financiers > Réglementation des marchés finan- ciers > Bâle III > Normes minimales de Bâle. Les abréviations (p. ex. CAP) se réfèrent aux différents chapitres des normes minimales de Bâle.

17 BRI, Basel Framework, CAP50, accessible à l’adresse suivante : www.bis.org

18 Règlement délégué de la Commission du 26 octobre 2015 complétant le règlement (UE) no 575/2013 du Par- lement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation concernant l’évaluation prudente en vertu de l’article 105, paragraphe 14, JO L 21 du 28.1.2016, p. 54, accessible à l’adresse suivante : (EU) 2016/101. Ordonnance de la FINMA sur les comptes (OPEC-FINMA ; RS 952.024.1) 20 Bank of England, Prudential Regulation Authority, Implementation of Basel standards, Policy Statement PS17/21, chap. 6, juillet 2021, accessible à l’adresse suivante : PS17/21. 21 Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI), Capital Adequacy Requirements (CAR) 2024, chap. 2 – Definition of capital, note 66, accessible à l’adresse suivante : Capital Adequacy Requirements (CAR) (2024) - Chapter 2 Australian Prudential Regulation Authority (APRA), Prudential Standard APS 111, Capital Adequacy: Measure- ment of Capital, janvier 2022, accessible à l’adresse suivante : APS 111 Capital Adequacy Measurement of Capital 23 European Banking Authority (EBA), Final Report: Draft Regulatory Technical Standards on the prudential treat- ment of software assets under Article 36 of Regulation (EU) No 575/2013 (Capital Requirements Regulation – CRR) amending Delegated Regulation (EU) 241/2014 supplementing Regulation (EU) No 575/2013 of the Eu- ropean Parliament and of the council with regard to regulatory technical standards for own funds requirements for institutions, 14 octobre 2020, accessible à l’adresse suivante : Final Draft RTS on prudential treatment of software assets

sont entièrement déduits du capital. L’entretien et les mises à jour des logiciels existants peu- vent être capitalisés à titre de nouveaux logiciels. Pour les banques européennes concernées, cette nouvelle approche représente un allègement réglementaire par rapport à l’application stricte des normes minimales de Bâle, selon lesquelles les logiciels classés comme des actifs incorporels sont à déduire intégralement des fonds propres de base durs. Tous les groupes d’assureurs en Suisse doivent par ailleurs classer leurs logiciels comme des actifs incorporels et les déduire des fonds propres pouvant être pris en compte, conformément à l’art. 32, al. 4, de l’ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance. Au vu de ce qui précède, il semble judicieux d’avoir une réglementation uniforme pour les banques suisses en matière de logi- ciels.

En ce qui concerne les créances fiscales latentes, les normes minimales de Bâle prévoient qu’elles soient pondérées en fonction des risques à hauteur de 250 % jusqu’à concurrence de 10 % des fonds propres de base durs en raison d’écarts temporels. Le montant dépassant cette limite est à déduire des fonds propres de base durs24. L’UE applique la même réglemen- tation25 et les États-Unis ont fixé la limite à 25 %. Un « Swiss finish » a été apporté à cette mesure sur la base de l’art. 4 de la loi fédérale du 29 septembre 2023 sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises (LACRE), lequel est toutefois considéré comme important et pertinent pour le développement du dispositif TBTF national. Aucun « Swiss finish » n’a cependant été prévu pour les logiciels et les PVA sur la base de l’art. 4 LACRE.

2.1.3 Présentation du projet

2.1.3.1 Réglementation proposée

La réglementation applicable aux actifs dont la valeur n’est pas suffisante lors de crises (logi- ciels inscrits à l’actif et créances fiscales latentes) et, en particulier, aux positions Fair Value comptabilisées qui sont difficiles à évaluer est durcie à la lumière des enseignements tirés des crises passées.

(1) En ce qui concerne l’évaluation prudente de positions Fair Value comptabilisées qui sont difficiles à évaluer, l’OFR renverra, dans sa norme de délégation à la FINMA, non seulement aux normes minimales de Bâle, mais aussi à la réglementation de l’UE afin d’introduire les mêmes dispositions concrètes que celles figurant dans la réglementation de l’UE relative à l’évaluation prudente. Outre l’évaluation prudente au sens des normes de présentation des comptes, les normes minimales de Bâle26 prévoient des dispositions d’évaluation spécifiques plus strictes pour l’évaluation prudente des positions du portefeuille de négociation et du por- tefeuille de la banque requise sur le plan prudentiel. Il y a par ailleurs lieu de déduire ces PVA (à savoir les montants à ajuster) directement des fonds propres de base durs. Les dispositions des normes minimales de Bâle sont toutefois formulées de manière générale, laissant une vaste marge d’interprétation. C’est pourquoi l’UE a adopté des dispositions détaillées pour mettre en œuvre la norme concernant la détermination des PVA. Les dispositions de l’OFR relatives aux PVA qui sont en vigueur renvoient uniquement aux normes minimales de Bâle. Elles sont par conséquent moins détaillées et donc moins strictes que les règles européennes. Dorénavant, la FINMA s’appuiera donc non seulement sur les normes minimales de Bâle, mais aussi sur réglementation en vigueur au sein de l’UE pour l’édiction de dispositions d’exécution techniques en la matière.

24 BRI, Basel Framework, CAP30.9, accessible à l’adresse suivante : CAP30 - Regulatory adjustments 25 Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le rè- glement (UE) no 646/2012, JO L 176 du 27.6.2013, p. 1. BRI, Basel Framework, CAP50, accessible à l’adresse suivante : CAP50 - Prudent valuation guidance

(2) Indépendamment de la manière dont les logiciels inscrits à l’actif sont traités sur le plan comptable, ils devront désormais être intégralement déduits des fonds propres de base durs. Selon les normes de présentation des comptes appliquées, les logiciels peuvent être inscrits au bilan de différentes manières, pouvant être comptabilisés tant comme des immobilisations corporelles que comme des actifs incorporels. Alors qu’il faut déduire intégralement des fonds propres réglementaires les logiciels comptabilisés comme des valeurs immatérielles (art. 32, al. 1, let. c), ceux comptabilisés comme des immobilisations corporelles sont pondérés en fonction des risques à hauteur de 100 %. Les banques suisses ne les comptabilisent pas toutes de la même manière. En cas de crise, le maintien de la valeur des logiciels est contes- table. En effet, les logiciels ne sont généralement pas des actifs qui conservent leur valeur en dehors du modèle d’affaires spécifique de la banque. Lors de l’acquisition de Credit Suisse par UBS, par exemple, le logiciel de Credit Suisse a été en grande partie déprécié, étant donné qu’il n’aura plus aucune valeur après son intégration totale dans l’environnement système d’UBS. Les normes minimales de Bâle ne prévoient aucune disposition explicite sur le traite- ment des logiciels. Elles se fondent uniquement sur la classification prévue par les règles de présentation des comptes. Dorénavant, les logiciels classés comme des actifs incorporels de même que ceux classés comme des immobilisations corporelles seront à déduire intégrale- ment des fonds propres de base durs.

(3) Il y a désormais lieu de déduire intégralement des fonds propres de base durs les créances fiscales latentes résultant d’écarts temporels entre le bilan fiscal et le bilan commercial. Des créances fiscales latentes peuvent en effet résulter de reports des pertes ou d’écarts temporels entre le bilan fiscal et le bilan commercial. Selon la réglementation en vigueur, il faut déjà déduire des fonds propres de base durs les créances fiscales latentes résultant de reports des pertes. Celles résultant d’écarts temporels peuvent quant à elles être pondérées en fonction des risques à hauteur de 250 % jusqu’à concurrence de 10 % des fonds propres de base durs. Les créances fiscales latentes dépassant cette limite sont également à déduire des fonds propres de base durs. La prise en compte des créances fiscales latentes résultant d’écarts temporels et leur pondération en fonction des risques sont conformes aux normes minimales de Bâle. À la suite de la restructuration de la banque d’investissement de Credit Suisse an- noncée en octobre 2022, les perspectives de bénéfices ont été revues à la baisse, entraînant une dépréciation massive des DTA inscrites au bilan. Tant les DTA résultant de reports de pertes que celles liées à des écarts temporels étaient concernées par les corrections de valeur. En raison de la pondération en fonction des risques, la correction de la valeur des DTA résul- tant d’écarts temporels a entraîné un recul des ratios de fonds propres réglementaires. En cas de restructuration, le maintien de la valeur et la capacité d’absorption des pertes des DTA résultant d’écarts temporels ne sont pas entièrement garantis. En effet, la potentielle dépré- ciation des créances fiscales latentes peut avoir des répercussions négatives sur les fonds propres de base durs. C’est pourquoi il faudra dorénavant déduire intégralement les DTA afin de protéger les fonds propres de base durs des corrections de valeur.

2.1.3.2 Mise en œuvre (adéquation dans l’exécution)

Le projet prévoit une modification des dispositions en vigueur de l’OFR. Les banques concer- nées y sont déjà soumises, et la FINMA contrôle qu’elles soient respectées. Afin d’assurer la proportionnalité des règles relatives aux PVA, qui renvoient vers la réglementation euro- péenne, le projet prévoit un seuil en-dessous duquel une approche simplifiée s’applique (règle de minimis). Pour les petites et moyennes entreprises, il existe donc une réglementation sim- plifiée ou financièrement plus avantageuse qui se fonde sur l’art. 4 LACRE.

Rien ne change concernant l’exécution des mesures à l’aide de moyens électroniques. L’OFR ne donne d’ailleurs aucune précision quant aux moyens à utiliser. Actuellement, dans le cadre des travaux visant à contrôler que les prescriptions réglementaires sont respectées, l’utilisation de moyens électroniques est autorisée pour les échanges avec la FINMA.

2.1.4 Commentaire des dispositions

2.1.4.1 OFR Art. 5b Portefeuille de la banque et portefeuille de négociation : évaluation pru- dente

Al. 4

La FINMA s’appuie désormais non seulement sur la version déterminante des normes mini- males de Bâle27 énoncées à l’annexe 1, mais aussi sur la réglementation de l’UE en matière d’évaluation prudente28. Le seuil de 15 milliards d’euros pour l’approche simplifiée, visé à l’art. 4 de la réglementation de l’UE, équivaut à 18 milliards de francs. Cette conversion est cohérente avec le taux appliqué pour la conversion d’euros en francs en vue de la mise en œuvre des normes minimales de Bâle.

Art. 32 Déduction des fonds propres de base durs

Al. 1, let. c et d

Les logiciels doivent être déduits des fonds propres de base durs. La let. c a été complétée en ce sens. Les logiciels qui sont inscrits au bilan à titre de valeurs immatérielles doivent être déduits, d’une part, parce qu’il s’agit de logiciels et, d’autre part, parce que ce sont des valeurs immatérielles. La déduction n’est effectuée qu’une fois dans ce cas-là.

À la let. d, les créances fiscales latentes résultant d’écarts temporels ne sont plus exclues de la déduction. Il y a lieu de déduire l’ensemble des créances fiscales latentes.

Al. 2

Ne concerne que le texte allemand

Art. 39 Autres déductions selon le seuil 2

Al. 1

Étant donné que les créances fiscales latentes résultant d’écarts temporels ne sont plus ex- clues de la déduction des fonds propres de base durs visée à l’art. 32, le passage relatif à leur déduction est rayé de cet article.

2.1.5 Conséquences pour les banques

Le projet prévoit une modification des dispositions en vigueur de l’OFR. Les banques concer- nées y sont déjà soumises, et la FINMA contrôle qu’elles soient respectées. Les banques ne doivent donc s’acquitter d’aucune nouvelle obligation. Seules les modalités d’exécution des obligations déjà en vigueur sont modifiées. D’autres explications sur les conséquences pour les banques figurent au ch. 5.3.1.

27 Definition of capital (CAP), selon la version déterminante visée à l’annexe 1, accessible à l’adresse suivante : www.sif.admin.ch > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Réglementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle. 28 Règlement délégué (UE) 2016/101 de la Commission du 26 octobre 2015 complétant le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques et réglementation concernant l’évaluation prudente en vertu de l’article 105, paragraphe 14, JO L 21 du 28.1.2016, p. 54.

En novembre 2024, une enquête a été menée sur les conséquences financières du projet (logiciels, créances fiscales latentes, PVA) pour les établissements concernés (cf. ch. 5.3.1). Les chiffres ci-après sont tirés de cette enquête et se fondent sur le rapport d’UBS du qua- trième trimestre 2024.

2.1.5.1 Logiciels

Selon l’établissement, les SIB évaluent les coûts uniques pour la mise en œuvre de la mesure à 5000, 10 000 et 120 000 francs au « minimum ». Ces coûts se divisent à parts à peu près égales en charges de personnel liées à l’informatique, charges de biens et services liées à l’informatique et charges d’audit. Les SIB évaluent les coûts annuels pour la mise en œuvre de la mesure à 1000, 10 000 et 70 000 francs au « minimum ». En raison de la nouvelle régle- mentation, le capital à prendre en compte des SIB qui ne sont pas actives sur le plan interna- tional diminue de 200 000 francs, de 180 millions de francs et de 264 millions de francs. Ces montants correspondent à entre 0,002 et 3,9 % des fonds propres requis pour la banque con- cernée. Si l’on se fonde sur le rapport du quatrième trimestre 2024, la nouvelle réglementation réduit les fonds propres de base à prendre en compte tout comme les actifs pondérés en fonction des risques d’UBS Group SA de 4,9 milliards de dollars. Pour répondre à son exi- gence actuelle en matière de fonds propres de base, qui est de 14,3 % des actifs pondérés en fonction des risques, le groupe bancaire devrait fournir des fonds propres de base supplémen- taires à hauteur de 4,2 milliards de dollars. Par rapport aux fonds propres de base requis au quatrième semestre 2024, cela correspond à environ 5,7 %. En fonction de leur dotation en capital, les banques compenseront, intégralement ou partiellement, cette réduction par du ca- pital supplémentaire. Elles s’attendent à un taux de coûts annuel allant de 5 à 10 %.

Concernant les logiciels, une banque régionale / caisse d’épargne de la catégorie 4 estime les coûts uniques de mise en œuvre à 480 000 francs, dont 280 000 francs de frais informatiques. Cette banque prévoit en outre des coûts d’exploitation annuels de 240 000 francs (dont 110 000 francs de coûts liés à l’informatique). En 2023, ses charges informatiques consolidées s’élevaient à 11,5 millions de francs. Cette banque a par ailleurs indiqué des coûts identiques pour les créances fiscales latentes.

Une autre banque régionale / caisse d’épargne de la catégorie 4 estime les frais uniques de mise en œuvre pour les logiciels à 13 000 francs (dont 10 000 francs de coûts informatiques). Elle n’a pas indiqué de coûts récurrents. En 2023, les charges informatiques consolidées de cet établissement s’élevaient à environ 4 millions de francs.

Une banque cantonale de la catégorie 4 s’attend à de faibles coûts informatiques, et une banque régionale / caisse d’épargne de la catégorie 3 ne prévoit pas de frais en la matière. Les résultats de l’enquête sur les coûts (cf. ch. 5.3.1) n’ont en revanche pas permis d’obtenir des informations sur les conséquences pour les autres banques des catégories 3 à 5.

Les nettes différences dans l’estimation des coûts sont notamment dues à la manière dont la banque comptabilise les logiciels et à la manière dont elle peut en tenir compte, sur le plan réglementaire, en ce qui concerne les fonds propres.

Pour les deux banques les plus touchées par rapport aux charges globales, les coûts uniques (charges de personnel, de biens et services et d’audit) pour les logiciels s’élèvent respective- ment à 0,6, et à 0,9 % et les coûts récurrents (charges de personnel, de biens et services et d’audit) respectivement à 0,6 et à 0,4 % des charges globales correspondantes. Ce pourcen- tage est nettement plus faible pour les autres banques.

2.1.5.2 Créances fiscales latentes

Selon l’établissement, les SIB évaluent les coûts uniques pour la mise en œuvre de la mesure à 0 francs ou au « minimum » à 4000 et 10 000 francs. Ces coûts se divisent à parts à peu près égales en charges de personnel liées à l’informatique et autres charges. Les SIB évaluent les coûts annuels pour la mise en œuvre de la mesure à 0 francs, ou au « minimum » à 1000 et 40 000 francs. En raison de la nouvelle réglementation, le capital à prendre en compte des SIB qui ne sont pas actives sur le plan international diminue de 0 francs, de 300 000 francs et de 2 millions de francs. Ces montants correspondent à entre 0 et 0,014 % des fonds propres requis pour la banque concernée. Si l’on se fonde sur le rapport du quatrième trimestre 2024, la nouvelle réglementation réduit les fonds propres de base d’UBS Group SA à prendre en compte de 7,2 milliards de dollars (les actifs pondérés en fonction des risques de 18,1 mil- liards). Pour répondre à son exigence actuelle en matière de fonds propres de base, qui est de 14,3 % des actifs pondérés en fonction des risques, le groupe bancaire devrait fournir des fonds propres de base durs supplémentaires à hauteur de 4,6 milliards de dollars. Par rapport aux fonds propres de base requis au quatrième semestre 2024, cela correspond à envi- ron 6,2 %. En fonction de leur dotation en capital, les banques compenseront, intégralement ou partiellement, cette réduction par du capital supplémentaire. Elles prévoient un taux de coûts annuel allant de 5 à 10 %.

Concernant les créances fiscales latentes, une banque régionale / caisse d’épargne de la ca- tégorie 4 estime les coûts uniques de mise en œuvre à 480 000 francs, dont 280 000 francs de coûts informatiques. Cette banque prévoit en outre des coûts d’exploitation annuels de 240 000 francs (dont 110 000 francs de coûts liés à l’informatique). En 2023, les charges informatiques consolidées de l’établissement s’élevaient à 11,5 millions de francs. Cette banque a par ailleurs indiqué des coûts identiques pour les logiciels.

Concernant les créances fiscales latentes, trois banques régionales / caisses d’épargne (ca- tégories 3 et 4) et une banque cantonale (catégorie 4) ont indiqué qu’elles ne prévoient pas de coûts. Les résultats de l’enquête sur les coûts (cf. ch. 5.3.1) n’ont en revanche pas permis d’obtenir des informations sur les conséquences pour les autres banques des catégories 3 à 5.

Pour la banque la plus touchée par rapport aux charges globales, les coûts uniques et les coûts récurrents (charges de personnel, de biens et services et d’audit) des créances fiscales latentes s’élèvent tous les deux à 0,01 % des charges globales correspondantes. Ce pourcen- tage est nettement plus faible pour les autres banques.

2.1.5.3 PVA Selon l’établissement, les SIB évaluent les coûts uniques pour la mise en œuvre de la mesure à 30 000, 1,2 million et 1,6 million de francs au « minimum ». La nouvelle réglementation re- quiert de certains établissements qu’ils adaptent complètement leurs systèmes et leurs pro- cessus de récolte des données. Les deux tiers des coûts découlent d’une hausse des charges de personnel. Les SIB évaluent par ailleurs les coûts annuels pour la mise en œuvre de la mesure à 30 000, 350 000 et 688 000 francs au « minimum ». En raison de la nouvelle régle- mentation, le capital à prendre en compte des SIB qui ne sont pas actives sur le plan interna- tional diminue de 1,8 million de francs, de 97 millions de francs et de 600 millions de francs. Ces montants correspondent à entre 0,016 et 4,2 % des fonds propres requis pour la banque concernée. Au quatrième trimestre 2024, UBS Group SA présente des PVA à hauteur de 167 millions de dollars. La nouvelle réglementation entraîne une nette hausse des PVA ; à l’heure actuelle, il n’est toutefois pas possible de déterminer leur volume avec précision. Sur la base de comparaisons avec des banques européennes et britanniques, on peut supposer des besoins supplémentaires en fonds propres de base allant jusqu’à 2 milliards de dollars. Par rapport aux fonds propres de base d’UBS requis au quatrième trimestre 2024, cela

correspond à environ 2,7 %. En fonction de leur dotation en capital, les banques compense- ront, intégralement ou partiellement, cette réduction par du capital supplémentaire. Elles s’at- tendent à un taux de coûts annuel allant de 5 à 10 %.

Concernant les PVA, trois banques régionales / caisses d’épargne (catégories 3 et 4) et une banque cantonale (catégorie 4) ont indiqué qu’elles ne prévoient pas de coûts. Les résultats de l’enquête sur les coûts (cf. ch. 5.3.1) n’ont en revanche pas permis d’obtenir des informa- tions sur les conséquences pour les autres banques des catégories 3 à 5.

Les nettes différences dans l’estimation des coûts des SIB sont notamment dues au fait que certaines banques ont déjà mis en œuvre les exigences réglementaires de l’UE relatives aux PVA.

Pour la banque la plus touchée par rapport aux charges globales, les coûts uniques (charges de personnel, de biens et services et d’audit) des PVA s’élèvent à 1,5 %, et les coûts récurrents (charges de personnel, de biens et services et d’audit) à 1,4 % des charges globales corres- pondantes. Ce pourcentage est nettement plus faible pour les autres banques.

2.2 Fonction de porteur de risque des instruments AT1 dans le

cadre du going concern

2.2.1 Contexte

2.2.1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

La mesure no 19 que propose le Conseil fédéral dans son rapport sur la stabilité des banques vise le renforcement de la fonction de porteur de risque des instruments de capital AT1. Selon le Conseil fédéral (cf. ch. 4.2.2.2 du rapport en question), il est notamment nécessaire de ré- glementer plus clairement la suspension des paiements de coupons et des rachats. Un relè- vement des seuils de déclenchement (trigger) permettant la prise en compte des instruments de capital AT1 au titre de fonds propres devra aussi être analysé. Ce relèvement consoliderait les fonds AT1 dans leur fonction de fonds going concern, comme les normes internationales le prévoient. Ces clarifications concernant les instruments de capital AT1 devront d’ailleurs aussi avoir lieu au niveau international.

Afin d’éviter d’envoyer un signal négatif aux marchés, Credit Suisse a rappelé des instruments de capital AT1 à la première échéance, malgré des conditions défavorables, et les a remplacés par des titres plus chers. Redoutant la réaction des marchés, il a en outre renoncé à suspendre les paiements d’intérêts, bien que les clauses contractuelles l’y autorisaient. Par conséquent, les instruments de capital AT1 n’ont donc pas pu contribuer autant que prévu à stabiliser l’ac- tivité courant de la banque au début de la crise et notamment pendant l’année 2022. Au con- traire, compte tenu des attentes du marché, ils ont encore renforcé la pression financière qui pesait sur la banque. Il est à supposer que ce problème n’est pas propre à Credit Suisse et se posera à nouveau durant les prochaines crises, ce qui implique de le traiter dans un cadre international (cf. aussi les conclusions du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire [CBCB] au ch. 2.2.2).

L’objectif de la modification est de garantir que, ainsi que le prévoient les normes minimales de Bâle29, les instruments de capital AT1 remplissent leur fonction de porteur de risque dans le cadre de l’activité courante et d’éviter, comme cela est paradoxalement le cas aujourd’hui, qu’ils accentuent les crises.

BRI, Basel Framework, CAP10.11, accessible à l’adresse suivante : www.bis.org

2.2.1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Supprimer les instruments de capital AT1 ou n’en autoriser que la conversion sur le plan réglementaire et interdire tous les instruments comportant un abandon de créances La suppression des instruments de capital AT1 a été examinée (mesure no 20 du rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques). Cette mesure prévoit que les exigences going concern puissent uniquement être satisfaites par des fonds propres de base durs, tandis que les instruments de capital AT1 ne seraient comptabilisés. L’un des avantages de cette solution est qu’elle rendrait les exigences plus simples et plus transparentes. Les problèmes soulevés quant à la capacité d’absorption des pertes des instruments AT1 dans le cadre de l’activité courante seraient alors de fait résolus par leur suppression. Or, en introduisant cette modifica- tion, la Suisse s’écarterait de la norme internationale et de la pratique adoptée dans presque toutes les autres juridictions. Seule l’Australian Prudential Regulation Authority a décidé d’in- terdire tous les instruments de capital AT1, du fait qu’un nombre extraordinairement important d’investisseurs de détail détiennent de tels instruments en Australie30. Cette mesure entraîne- rait toutefois des désavantages concurrentiels pour les banques actives sur le plan internatio- nal en ce qui concerne leur refinancement et l’obtention de fonds propres. Les instruments de capital AT1 ne seront donc pas supprimés. Le choix s’est porté, en lieu et place, sur la mesure no 19 qui vise à renforcer la fonction de porteur de risque de ces instruments.

Seuil de déclenchement Conformément à l’art. 27, al. 3, l’événement défini par contrat (trigger) des instruments de ca- pital AT1 doit prévoir un ratio CET1 d’au moins 5,125 % des fonds propres de base durs. Pour les SIB, le seuil de déclenchement minimal se situe à 7 % conformément à l’art. 131 Selon une étude du Financial Stability Institute (FSI) de la Banque des règlements internationaux (BRI), aucune des banques actives sur le plan international faisant l’objet de l’étude ne pré- sente un seuil de déclenchement supérieur à 7 % (cf. ch. 2.2.2, figure 2). Aux fins de renforcer la fonction de porteur de risque des instruments de capital AT1 dans le cadre de l’activité cou- rante, la Suisse pourrait donc définir le seuil de déclenchement à plus de 7 % pour les SIB, ce qui aurait toutefois pour conséquence que le minimum réglementaire se situerait au-dessus du seuil appliqué dans la pratique internationale et s’écarterait davantage encore de la valeur minimale de 5,125 %, prévue par les normes minimales de Bâle. Une hausse du seuil non coordonnée sur le plan international pourrait limiter significativement la négociabilité de ces instruments, il est donc préférable d’attendre de voir comment les normes internationales évo- lueront dans ce domaine.

Les mesures prévues se limitent donc au remboursement des instruments de capital AT1 et à la suspension des paiements d’intérêts.

2.2.2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

2.2.2.1 Études internationales sur les instruments de capital AT1

Dans une étude31, le FSI de la BRI a comparé les seuils de déclenchement des instru- ments AT1 au niveau international. L’étude portait sur un échantillon d’instruments de capi- tal AT1 qui ont été émis pour la plupart par des G-SIB, mais aussi par d’autres banques actives sur le plan international, au Canada (CA), en Chine (CN), dans l’UE, au Japon (JP), en Suisse (CH) et au Royaume-Uni (GB). L’échantillon comprenait 173 émissions d’une valeur globale d’environ 270 milliards de dollars. Aucune des banques faisant l’objet de l’étude ne présente un seuil de déclenchement supérieur à 7 %.

30 Communiqué de l’Australian Prudential Regulation Authority (APRA), www.apra.gov.au, 9 décembre 2024 31 BRI, Upside down: when AT1 instruments absorb losses before equity, lettre du FSI no 21, 12 septembre 2023, accessible à l’adresse suivante : https://www.bis.org/fsi/fsibriefs21.htm

Figure 2 : conception et seuil de déclenchement

Source : étude de la BRI

Les normes minimales de Bâle32 émettent des dispositions relatives à la conception des ins- truments de capital AT1 afin que ceux-ci puissent être comptabilisés en tant que fonds propres réglementaires. Sur le marché, aucun espoir de remboursement ne doit être suscité après le délai minimal de cinq ans. La banque doit également pouvoir décider librement de la suspen- sion des paiements d’intérêts. Ces exigences laissent néanmoins une telle marge de ma- nœuvre qu’elles sont susceptibles de susciter des attentes inverses sur le marché, bien que cela ne soit pas l’intention des banques. Comme l’expose le CBCB dans rapport sur les crises bancaires de 202333, la pratique suivante s’est établie sur le marché international : les instru- ments perpétuels aux sens des exigences réglementaires sont remboursés et remplacés ré- gulièrement, voire à la première occasion possible. Or, cette pratique a suscité de fausses attentes sur le marché, qui peuvent entraîner des conséquences fatales lors d’une crise.

2.2.2.2 Réglementation européenne sur les instruments de capital AT1

Les conditions pour la comptabilisation des instruments de capital AT1 sont définies dans le règlement sur les exigences de fonds propres (Capital Requirements Regulation, CRR)34 de l’UE, notamment aux art. 52 et 78.

Ce règlement prévoit que les instruments ont une durée indéterminée et que les dispositions qui les régissent ne prévoient pas d’incitation, pour l’établissement, de les rembourser (art. 52, par. 1, let. g, CRR). Les dispositions régissant les instruments ne prévoient ni explicitement, ni implicitement que ceux-ci seront ou pourront être rachetés ou remboursés, et l’établissement ne fait aucune autre mention en ce sens (art. 52, par. 1, let. j, CRR). Les rachats des instru- ments à titre discrétionnaire ou d'autres mesures discrétionnaires visant à réduire le montant des fonds propres de base supplémentaires nécessitent l'autorisation préalable de l'autorité compétente (art. 52, al. 1, let. j, CRR). L’établissement ne mentionne ni explicitement, ni im- plicitement que l’autorité compétente accepterait une demande de rachat ou de rembourse- ment des instruments (art. 52, par. 1, let. k, CRR).

32 BRI, Basel Framework, CAP10.11, accessible à l’adresse suivante : CAP10 - Definition of eligible capital

33 CBCB, Report on the 2023 banking turmoil, 5 octobre 2023

34 Règlement (UE) 575/2013 du Parlement Européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le rè- glement (UE) no 648/2012

Conformément à l’article 78 du CRR, l’autorité compétente autorise un établissement à ré- duire, racheter ou rembourser des instruments de capital AT1 dès lors que l’une des conditions suivantes est remplie :

a) l’établissement remplace les instruments indiqués par des instruments de fonds propres de qualité au moins équivalente , selon des modalités viables compte tenu des produits po- tentiels de l’établissement ;

b) l’établissement est parvenu à démontrer à l’autorité compétente que, suite à l’action envi- sagée, les fonds propres de l’établissement dépasseront les exigences que l’autorité com- pétente peut juger nécessaire d’une marge.

Lorsqu’elles évaluent la durabilité des instruments de remplacement compte tenu des produits potentiels de l’établissement, les autorités compétentes examinent dans quelle mesure ces instruments de capital de remplacement seraient plus coûteux pour l’établissement que ceux qu’ils devraient remplacer.

Les distributions au titre des instruments respectent les conditions suivantes (art. 52, par. 1, let. l, CRR) :

a. elles proviennent d’éléments distribuables ;

b. le montant des distributions au titre des instruments ne sera pas modifié sur la base de la qualité de crédit de l’établissement ou de son entreprise mère ;

c. les dispositions régissant les instruments laissent le droit à l’établissement d’annuler à tout moment à sa discrétion, les distributions au titre des instruments pour une période indéterminée et sur une base non cumulative, et l’établissement peut utiliser sans restriction ces paiements annulés pour faire face à ses obligations ;

d. l’annulation de distributions ne constitue pas un événement de défaut pour l’établis- sement ;

e. l’annulation de distributions n’impose aucune contrainte à l’établissement.

À l’instar des conditions définies dans le projet de modification de l’OFR, les conditions pré- vues par la réglementation de l’UE se fondent pour l’essentiel sur les normes minimales de Bâle35. En ce qui concerne la suspension des distributions, un critère supplémentaire a été ajouté aux exigences définies dans l’OFR : la somme des bénéfices des quatre trimestres pré- cédents doit être positive. Les acteurs du marché sauront ainsi plus précisément dans quels cas les distributions seront nécessairement interrompues.

Aucun « Swiss finish » n’a été prévu sur la base de l’art. 4 LACRE.

2.2.3 Présentation du projet

2.2.3.1 Réglementation proposée

Premièrement, la disposition réglementaire en vigueur, selon laquelle les instruments de capi- tal AT1 ont une durée indéterminée et qu’il ne doit exister aucune attente quant à leur rem- boursement anticipé, sera précisée dans la pratique et mise en œuvre. Si le remplacement des instruments de capital AT1 par l’émetteur n’est plus permis qu’exceptionnellement et ne constitue donc plus la norme, les attentes vont aussi évoluer sur le marché. Il sera alors

BRI, Basel Framework, CAP10.11, accessible à l’adresse suivante : CAP10 - Definition of eligible capital

davantage possible, en cas de crise, de renoncer au renouvellement onéreux de ces obliga- tions sans pour autant envoyer un signal inhabituel de faiblesse qui stigmatise l’établissement. Les conditions pour la prise en compte des instruments de capital sont ainsi précisées. Elles s’aligneront toujours sur les normes minimales de Bâle, mais prévoiront des critères plus pré- cis. L’objectif est que le marché s’attende à ce qu’en règle générale, aucun remboursement ne soit effectué. Par conséquent, le fait de ne pas procéder à un remboursement n’enverra pas un signal négatif concernant la situation de la banque.

Deuxièmement, il convient de préciser dans quels cas, comme on pourrait déjà le faire au- jourd’hui, il faut suspendre le paiement des intérêts sur les instruments de capital AT1. La suspension de ces paiements (tout comme l’annulation de la distribution de dividendes) per- met en effet de décharger la banque dans un contexte difficile, marqué par les pertes, contri- buant ainsi à la stabilisation de la banque grâce à une réduction des pertes et à une augmen- tation des liquidités. Il est donc essentiel de définir de manière claire et compréhensible, notamment pour le public, les conditions de la suspension du versement des intérêts. Celle-ci serait alors prévisible en cas de crise et ne serait, à l’inverse d’aujourd’hui, plus une surprise qui envoie un signal négatif supplémentaire aux marchés. Outre la définition de conditions claires concernant la suspension du paiement des intérêts, il est prévu de laisser une marge d’appréciation à cet égard afin que la FINMA puisse ordonner la suspension des paiements avant que les conditions énoncées soient remplies.

2.2.3.2 Mise en œuvre (adéquation de l’exécution)

Le projet prévoit une modification des dispositions en vigueur de l’OFR. Les banques concer- nées y sont déjà soumises, et la FINMA contrôle qu’elles soient respectées.

2.2.4 Commentaire des dispositions

2.2.4.1 OFR Art. 27 Critères de prise en compte

Al. 1, let. d

Dans la réglementation en vigueur, les instruments de capital AT1 doivent déjà être durable- ment disponibles au titre de fonds propres de la banque et donc avoir une durée indéterminée. Par conséquent, il faut que les remboursements constituent l’exception et que la banque ne les effectue que si elle n’a plus besoin du capital pour satisfaire aux exigences sur les fonds propres. Les dispositions à cet égard seront précisées.

La banque dépasse durablement les exigences visées aux articles 41 à 45a (fonds propres requis) au sens du ch. 1 lorsque, selon sa planification du capital et selon la FINMA, elle n’a plus besoin de l’instrument de capital dans un avenir proche. La banque ne doit émettre des obligations de remplacement que si elle profite de coûts d’intérêts plus bas pour l’instrument de remplacement en raison d’un écart créditeur inférieur au moment de l’émission ou qu’elle est en mesure de démontrer à la FINMA la nécessité réglementaire de modifier les conditions contractuelles de tels instruments, par exemple parce que celles-ci ne répondraient plus aux

exigences réglementaires posées aux instruments après une modification de la réglementa- tion.

Al. 1, let. f

La banque n’a pas le droit de devoir des intérêts, leur versement devant pouvoir être suspendu à tout moment afin de garantir la dotation en capital. Les conditions sont précisées dans la nouvelle réglementation. La formulation d’une exigence contraignante pour la suspension des paiements d’intérêts réduit la stigmatisation d’une banque qui suspend le paiement des inté- rêts, et cet effet stigmatisant est dès lors moins susceptible d’accentuer la crise. Une banque devra suspendre le versement des intérêts au plus tard lorsque la somme des bénéfices des quatre trimestres précédents est négative. L’interruption du paiement des intérêts, obligatoire pour la banque, se termine dès que la somme des bénéfices des quatre trimestres précédents est positive et que la banque dispose de réserves distribuables.

Al. 5

L’al. 5 prévoit explicitement que la FINMA approuve le remboursement des instruments de capital AT1 sur la base de l’al. 1, let. d.

Si des pertes sont prévisibles ou si une dégradation des fonds propres de la banque est à prévoir pour d’autres raisons, il peut être nécessaire de suspendre le paiement des intérêts avant que la somme des bénéfices des quatre trimestres précédents ne soit négative. La FINMA peut alors ordonner une suspension des distributions plus tôt.

Alors qu’une reprise du versement des intérêts est prévue dès que la somme des bénéfices des quatre trimestres précédents est positive et que la banque dispose de réserves distri- buables, la décision finale concernant la reprise des paiements appartient à la FINMA. Celle- ci peut notamment interdire la reprise si la somme des bénéfices des quatre trimestres précé- dents est positive uniquement en raison d’effets exceptionnels uniques.

On se référera en outre aux explications sur la disposition transitoire de l’art. 148k.

Al. 6

La locution « parts de fonds propres détenues par des minorités dans » est remplacée par « parts minoritaires de fonds propres détenues dans » et ainsi harmonisée avec l’art. 21, al. 2, sur le plan linguistique.

Article 148k Critères de prise en compte de fonds propres de base supplémentaires

Les instruments de capital qui ont été émis avant la modification de l’art. 27 et qui étaient comptabilisés à titre de fonds propres de base supplémentaires continuent d’être pris en compte après la modification de l’article, même si la banque n’a pas donné les précisions explicites visées à l’art. 27, al. 1, let. d et f, lors de l’émission. Les conditions modifiées de la FINMA s’appliquent à l’approbation du remboursement fondée sur l’art. 27, al. 1, let. d, en re- lation avec l’al. 5, let. b. Elles s’appliquent également à la suspension des distributions visée à l’art. 27, al. 1, let. f, en relation avec l’al. 5, let. c.

2.2.5 Conséquences pour les banques

Le projet prévoit une modification des dispositions en vigueur de l’OFR. Les banques concer- nées sont déjà soumises à ces dispositions, et la FINMA contrôle qu’elles soient respectées. De fait, seules les modalités des obligations changent. Les banques ne doivent donc

s’acquitter d’aucune nouvelle obligation. Elles sont simplement tenues de tolérer que la FINMA doit approuver un remboursement et qu’elle peut ordonner la suspension des distributions. Un entretien sur les répercussions du projet a été mené avec les établissements concernés, mais aucune enquête quantitative n’a été menée.

À la fin de l’année 2024, la valeur nominale des instruments de capital AT1 externes en cours d’UBS s’élève à 14 milliards de francs. Parmi les SIB qui ne sont pas actives sur le plan inter- national, deux des trois établissements ont des instruments de capital AT1 externes en cours, dont la valeur totale se monte à 2 milliards de francs. Près de 5 % des autres banques possè- dent de tels instruments en cours, qui, au total, atteignent 4 milliards de francs.

La modification de l’art. 27, al. 1, let. d et f, modifie la manière dont doit d’agir la banque lors de l’émission d’un instrument de capital AT1 et ne la concerne donc que si elle émet de nou- veaux instruments. L’obligation d’informer n’est quant à elle pas nouvelle. Il y a toutefois plus d’informations à fournir qu’auparavant. Par ailleurs, les conditions auxquelles la FINMA ap- prouve un remboursement (let. d) et auxquelles la banque est autorisée à effectuer des distri- butions aux bailleurs de fonds (let. f) sont précisées. En outre, la FINMA est habilitée à ordon- ner la suspension des distributions aux bailleurs de fonds (art. 27, al. 5, let. c). Lors de l’entrée en vigueur du projet, ces précisions prennent effet pour l’ensemble des instruments de capi- tal AT1, y compris ceux déjà émis. Par la modification de l’al. 1, let. d, les conditions s’appli- quant à l’approbation d’un remboursement par la FINMA sont plus nombreuses et sont durcies. Aucune modification n’est cependant apportée à l’al. 1, let. b, qui précise que l’instrument est à durée illimitée et que la banque ne suscite aucun espoir de remboursement ou d’accord de l’autorité de surveillance en ce sens. Néanmoins, les acteurs du marché avaient des attentes concernant le remboursement des instruments de capital AT1 et les distributions. Les modifi- cations prévues dans le projet mis en consultation ont pour objectif de clarifier davantage les attentes des acteurs du marché quant au remboursement et aux distributions. Il se peut qu’elles affectent l’attrait des instruments de capital AT1 sur le marché et entraînent par là un changement des conditions d’émission. Il n’est toutefois pas possible de prédire avec certitude les répercussions qu’aura cette modification.

2.3 Suppléments pour l’engagement total

2.3.1 Contexte

2.3.1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Conformément à l’art. 129, l’exigence totale de fonds propres se détermine en fonction d’une exigence de base à laquelle s’ajoutent des suppléments liés à la part de marché et à la taille de la banque correspondant à son engagement total. En vue du calcul des suppléments, la FINMA attribue périodiquement les banques aux tranches (buckets) correspondant à leur part de marché et à leur engagement total. Les valeurs déterminantes à cet égard et les supplé- ments sont définis à l’annexe 9.

Lors de la révision de l’OFR du 11 mai 2016 (entrée en vigueur au 1er juillet 2016), le législa- teur avait fixé les seuils déterminants pour l’engagement total et leur adaptation périodique avait été annoncée dans le rapport explicatif du 13 mai 201636. Dans le cadre de la révision

36 Conseil fédéral, Rapport explicatif sur les modifications de l’ordonnance sur les fonds propres et l’ordonnance sur les banques (exigences en matière de fonds propres des banques – recalibrage TBTF et classification), RO 2016 1725, version modifiée du 13 mai 2016, p. 15 : « Les fourchettes déterminant la tranche applicable au niveau de l’engagement total se basent sur le produit intérieur brut à fin 2015. Ces fourchettes peuvent être réévaluées périodiquement dans le cadre du rapport d’évaluation sur la législation suisse ‹ too big to fail › qui, conformément à l’art. 52 LB, doit être établi tous les deux ans. », accessible à l’adresse suivante : www.news.admin.ch

de l’OFR du 27 novembre 2019 (entrée en vigueur au 1er janvier 2020), il avait été tenu compte de l’évolution du PIB entre 2016 et 2019.

Quatre ans après la dernière adaptation, les seuils sont soumis à un nouvel examen dans le cadre de l’actuel projet de modification de l’OFR.

2.3.2 Présentation du projet

Dans le cadre de la présente révision de l’OFR, dont l’adoption est prévue en 2026 et l’entrée en vigueur au 1er janvier 2027, il y a lieu de tenir compte de l’évolution du PIB entre 2019 et 2025. En 2019, le PIB nominal corrigé de l’influence des grands événements sportifs s’éle- vait à 717,8 milliards de francs. Avec la croissance actuellement prévue pour 2025, le PIB no- minal corrigé de l’influence des grands événements sportifs devrait s’élever à 837,5 milliards de francs37. La valeur exacte sera déterminée dès que le SECO aura publié les chiffres relatifs au PIB pour 2025 [vraisemblablement début mars 2026]. Les seuils définis à l’annexe 9 seront modifiés en conséquence.

2.3.3 Commentaire des dispositions

2.3.3.1 OFR Annexe 9

Ch. 2.1

L’évolution du PIB entre 2020 et 2025 devrait présenter une croissance cumulée de 16,7 %. Les seuils actuellement définis à l’annexe 9 seront multipliés par ce facteur et arrondis au milliard de francs, ce qui devrait donner les nouveaux seuils suivants :

E4 ≤ 1562 milliards de francs

Compte tenu des nouveaux seuils déterminés ci-dessus, le montant indiqué dans le titre sera également relevé à « 1562 milliards de francs ».

Ch. 2.2

Compte tenu des nouveaux seuils déterminés au ch. 2.1, le montant indiqué dans le titre sera relevé à « 1562 milliards de francs » et celui figurant dans le texte à « 250 milliards de francs ».

2.3.4 Conséquences pour les banques

L’adaptation au PIB des suppléments pour l’engagement total définis à l’annexe 9, à l’instar de la compensation de la « progression à froid » dans le domaine fiscal, doit permettre d’éva- luer sur le long terme de manière cohérente, soit de manière ni plus sévère ni plus indulgente, l’importance systémique des SIB par rapport au PIB. En effet, les conséquences pour les SIB des modifications proposées dépendent de l’évolution de la taille de leur bilan par rapport au PIB d’ici la mise en œuvre des modifications. Avec l’entrée en vigueur de la présente ordon- nance et si l’on se fonde sur la taille actuelle du bilan d’UBS, la banque devrait passer dans

État au 18 mars 2025

une tranche inférieure en ce qui concerne l’engagement total par rapport à ce qui aurait été le cas avec l’ordonnance en vigueur (tranche E5 : 1,44 % [RWA] et 0,5 % [LR])38. Pour chaque tranche inférieure, les exigences en matière de fonds propres qui s’appliquent à toutes les entités juridiques établies en Suisse se réduisent de 0,36 % des actifs pondérés en fonction des risques (RWA) et de 0,125 % de l’engagement total. Or, si l’on considère les RWA du Groupe UBS à la fin de 2024, une réduction de 0,36 % des exigences en matière de fonds propres correspond à une réduction de 1,8 milliard de dollars du capital requis sous forme de fonds propres de base durs. À cet égard, UBS profite donc actuellement d’un régime transitoire jusqu’au 1er janvier 2030 en raison de l’augmentation progressive des exigences en matière de fonds propres découlant de l’acquisition et de l’intégration de Credit Suisse. Les exigences accrues en matière de fonds propres de base durs à respecter d’ici là se réduisent en consé- quence d’environ 1,8 milliard de dollars par rapport à ce qui était prévu initialement. Étant donné qu’en ce moment, les autres SIB se situent nettement en-dessous des seuils, aucune modification de l’attribution aux tranches n’est à prévoir dans un proche avenir, et ce, indépen- damment de l’adaptation des seuils.

3 Exigences en matière de liquidités : mise à disposition

d’informations

3.1 Contexte

3.1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Comme l’a montré la crise de Credit Suisse, les incertitudes liées à la qualité des données et les retards affectant la mise à disposition de celles-ci par la banque concernée constituent des obstacles considérables à la gestion de la crise, qu’il faut par conséquent éviter. L’actualité et la fiabilité des données sont essentielles pour que les autorités puissent juguler une crise de liquidité. Par conséquent, le Conseil fédéral a prévu dans son rapport sur la stabilité des banques de renforcer les exigences relatives à la mise à disposition des informations sur l’état des liquidités à fournir à l’autorité de surveillance (mesure no 25).

3.1.2 Solutions étudiées et solution retenue

La solution retenue met l’accent sur l’importance que revêt l’actualité des informations pour les autorités en cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir. Misant principalement sur l’augmentation de la fréquence d’actualisation des informations à fournir selon les exigences réglementaires existantes, la nouvelle disposition répond à l’objectif visant à mettre en place une réglementation aussi simple que possible. En cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir et en période de crise, il est essentiel que les informations soient à la fois fiables, actuelles et qu’elles reflètent les changements rapides de la situation financière de la banque concernée. L’analyse des scénarios que requiert la nouvelle disposition doit par ailleurs mon- trer rapidement la résilience de l’établissement par rapport à la crise qu’il traverse afin qu’il soit possible de réagir suffisamment tôt à un potentiel manque de liquidités en adoptant les me- sures d’intervention requises.

3.2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

Dans l’UE, lorsqu’une banque ne remplit plus les exigences en matière de liquidités ou qu’il est à prévoir qu’elle ne pourra pas les remplir, elle doit l’annoncer immédiatement à l’autorité

38 Si l’on part du principe qu’UBS se situera, pour ce qui est de la part de marché, dans la catégorie P5 définie à l’annexe 9 OFR, l’exigence going concern se monterait, en l’absence de révision de l’ordonnance, à 15,74 % pour la part RWA et à 5,5 % pour le LR (cf. rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques, p. 78).

de surveillance nationale et présenter un plan de rétablissement de la situation conforme39. En principe, la fréquence de communication des informations que la banque doit fournir à l’autorité de surveillance passe alors d’un rythme mensuel en situation normale à un rythme journalier. L’autorité de surveillance peut néanmoins, au cas par cas et selon son appréciation, autoriser des communications moins fréquentes et accorder un délai d’annonce plus long que la fin du jour ouvrable correspondant.

Le Royaume-Uni applique des règles presque identiques à celles de l’UE40. Lorsqu’une banque ne remplit plus les exigences en matière de liquidités, la fréquence de communication des informations (p. ex. concernant le ratio de liquidités à court terme [liquidity coverage ratio, LCR] ou les asymétries de financement liées à la durée) dépend toutefois de la somme du bilan de la banque. Les banques dont le total du bilan est d’au moins 5 milliards de livres ster- ling sur une base individuelle ou consolidée sont tenues de fournir des rapports à une fré- quence journalière. Les banques dont le total du bilan est inférieur sont soumises à une fré- quence hebdomadaire. Au Royaume-Uni, l’étendue des informations à communiquer dépend de la taille de la banque, les banques de plus petite taille devant transmettre moins d’informa- tions.

Aux États-Unis aussi, la fréquence à laquelle les banques doivent fournir des rapports sur les liquidités aux autorités de surveillance dépend de leur taille. Les grandes banques américaines et les grandes banques étrangères établies aux États-Unis41 doivent transmettre aux autorités de surveillance les informations concernant leurs liquidités sur une base journalière tant en situation normale qu’en situation de crise42. L’étendue des informations à fournir se fonde sur les exigences élargies de la Réserve fédérale des États-Unis (Fed) relatives à la surveillance des liquidités d’établissements complexes et doit permettre l’identification précoce des ten- dances en matière de liquidités et des risques. Les établissements bancaires de catégorie III avec un volume de financement de clients importants à court terme dont la moyenne pondérée est inférieure à 75 milliards de dollars ou ceux de catégorie IV doivent généralement fournir ces informations sur une base mensuelle ; les autorités de surveillance peuvent néanmoins leur demander de transmettre des rapports plus fréquemment en cas de crise pour une durée limitée.

Aucun « Swiss finish » n’a été prévu sur la base de l’art. 4 LACRE.

3.3 Présentation du projet

3.3.1 Réglementation proposée

Avec la solution prévue à l’article 11 OLiq, les banques sont tenues de prendre les mesures organisationnelles et techniques nécessaires qui leur permettent, en cas de pénurie de liqui- dités avérée ou à prévoir, de transmettre, rapidement et en respectant les exigences liées à la qualité des données, les informations requises par l’autorité de surveillance. La nouvelle dis- position exige que la banque dispose de la capacité d’augmenter la fréquence d’actualisation des informations tout en tenant compte des exigences réglementaires déjà en vigueur, telles que l’établissement du justificatif de liquidité visé à l’art. 17c (LCR), les paramètres

39 Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le rè- glement (UE) no 646/2012, article 414, JO L 176 du 27.6.2013, p. 1, accessible à l’adresse suivante : CRR. 40 Le Royaume-Uni a repris en grande partie les règles de l’UE définies dans le CRR. Cf. explications sur l’art. 414 dans le manuel de la Prudential Regulation Authority (PRA), accessible à l’adresse suivante : https://www.prarulebook.co.uk/pra-rules/liquidity-crr/. 41 Il s’agit en l’occurrence de holdings, d’organisations bancaires de la catégorie II ou d’organisations bancaires de la catégorie III d’importance systémique actives au niveau international avec un volume de financement de gros clients à court terme dont la moyenne pondérée est de 75 milliards de dollars ou plus. 42 Federal Reserve, Form FR 2052a, Complex Institution Liquidity Monitoring Report, accessible à l’adresse sui- vante : Federal Reserve Board - Reporting Forms.

d’observation visés à l’art. 18a (liquidity monitoring tools, LMT)43, la présentation de la situation en matière de liquidités visée à l’art. 28 (exigences particulières en matière de liquidités pour les SIB) ainsi que les informations détaillées sur les sorties de trésorerie des dépôts et les analyses de scénarios. Les banques faisant partie d’une structure de groupe doivent en outre être capables d’adapter leur système de reporting en cas de réorganisation.

3.3.2 Mise en œuvre (aspects pratiques de l’exécution)

À titre d’exigence supplémentaire, la nouvelle disposition requiert notamment des banques qu’elles soient capables d’actualiser et de transmettre plus fréquemment à la FINMA les justi- ficatifs de liquidité existants et des informations supplémentaires. La mise en œuvre de cette adaptation réglementaire peut se faire entièrement par voie électronique. Afin que les disposi- tions relatives à la fourniture d’informations sur les liquidités puissent être mises en œuvre de manière proportionnelle et économique, l’art. 11 autorise la FINMA à prévoir des allègements concernant les informations que doivent remettre les banques des catégories 4 et 5. Pour les petites et moyennes entreprises, il existe donc des règles simplifiées ou engendrant moins de coûts au sens de l’art. 4 LACRE. Afin de garantir la protection des créanciers indépendamment de la catégorie de banque, il n’est en revanche pas possible de prévoir un allègement en ce qui concerne la fréquence de transmission des informations. Cependant, conformément à la pratique prudentielle actuelle, un accroissement de la fréquence d’actualisation des données sera demandé uniquement pour les données instables sur la durée. Par conséquent, tant que la banque juge que ses modèles de crise internes sont adéquats pour procéder aux analyses de scénarios visées à l’art. 11, al. 1, et qu’elle peut le justifier vis-à-vis de la FINMA, il ne faut s’attendre, à cet égard, à des charges supplémentaires que si de nouveaux risques apparais- sent.

Rien ne change concernant l’exécution des mesures modifiées à l’aide de moyens électro- niques. L’OLiq ne donne d’ailleurs aucune précision quant aux moyens à utiliser. Actuellement, dans le cadre des travaux visant à contrôler que les prescriptions réglementaires sont respec- tées, l’utilisation de moyens électroniques est autorisée pour les échanges avec la FINMA

3.4 Commentaire des dispositions

3.4.1 OLiq

Le nouvel art. 11 OLiq met en œuvre la mesure no 25 (« Renforcer les exigences relatives aux informations sur l’état des liquidités à fournir à l’autorité de surveillance ») du rapport du Con- seil fédéral sur la stabilité des banques. Art. 11 Mise à disposition d’informations en cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir

En cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir et, de façon générale, lorsqu’une banque fait face à des problèmes de liquidités, il est essentiel que les autorités puissent évaluer à tout moment l’état des liquidités des banques concernées. Afin de juguler une crise de liquidité, elles doivent disposer des informations leur permettant d’évaluer la situation et de déterminer s’il est nécessaire qu’elles prennent des mesures. C’est pourquoi l’art. 11 définit les informa- tions (concernant, par ex., les sorties de fonds du jour ou l’état prévisible des liquidités au cours des semaines à venir) que les banques doivent communiquer à la FINMA en cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir.

43 L’enquête sur les données LMT est effectuée par la BNS. Les explications et détails peuvent être consultés à l’adresse suivante : https://emi.snb.ch/fr/LMT.

Al. 1

Selon l’al. 1, les banques sont tenues de transmettre rapidement à la FINMA des informations complètes et actuelles ainsi que les analyses de scénarios permettant d’évaluer la situation actuelle et future en matière de liquidités, dès lors que la banque ou la FINMA constate qu’une pénurie de liquidités est à prévoir ou qu’elle est avérée. Il importe peu que la pénurie résulte d’un événement spécifique à l’établissement (p. ex. une baisse de notation de la banque) ou affectant l’ensemble du marché (p. ex. une grande méfiance réciproque entre établissements financiers en raison de l’insolvabilité d’une banque tierce). L’ampleur d’une pénurie de liquidi- tés peut avoir pour conséquence que les exigences relatives au LCR ne sont plus remplies. Jusqu’ici, dans de tels cas, la FINMA pouvait demander des informations plusieurs fois par mois à la banque concernée en se fondant sur l’art. 17b, al. 5, qui devient ainsi caduc (cf. aussi à ce sujet les explications sur l’abrogation de cet alinéa). La banque est aujourd’hui déjà tenue de disposer d’un plan d’urgence pour la gestion des pénuries de liquidités sur la base de l’art. 10.

L’al. 1 précise en outre les informations à remettre à la FINMA en cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir. En vue des analyses de scénarios nécessaires à l’évaluation de la situa- tion future en matière de liquidités, le scénario LCR et les scénarios internes de la banque sont notamment déterminants, tout comme, pour les SIB, le scénario de crise prolongé à 90 jours visé au chap. 4 de l’OLiq. Dans des cas d’espèce, la situation peut aussi donner lieu à de nouveaux scénarios (p. ex. en raison de risques-pays ou de risques de contrepartie spéci- fiques) ; la FINMA et la banque se mettent alors d’accord sur les informations à fournir. Les paramètres d’observation visés à l’article 18a se réfèrent aux rapports à remettre aujourd’hui déjà sur une base mensuelle ou trimestrielle en lien avec les LMT. L’énumération figurant à l’al. 1 n’est pas exhaustive du fait que les informations à remettre dépendent en grande partie du cas d’espèce.

Al. 2

L’al. 2 est uniquement applicable aux banques ayant une structure de groupe. Par conséquent, cette exigence ne concerne en particulier pas les petites banques, vu qu’elles ne disposent généralement pas d’une telle structure. Cet alinéa précise que les banques concernées doi- vent concevoir leur système de reporting de sorte que la transmission rapide d’informations et d’analyses de scénarios complètes et actuelles soit aussi garantie à la suite d’une réorganisa- tion, liée par exemple à la vente d’une unité opérationnelle. Dans la mesure du possible, il y a donc lieu de concevoir les systèmes informatiques de manière modulaire.

Al. 3

Il s’agit en l’occurrence d’une norme de délégation à la FINMA. Concrètement, elle chargée de définir le moment de la transmission et les informations à remettre, les exigences relatives à leur qualité ainsi que la forme et la fréquence de leur transmission. Selon les circonstances et le cas d’espèce, certaines informations (p. ex. évolution des liquidités, soldes auprès de banques correspondantes) doivent même être fournies plusieurs fois par jour. Les informations qui ne sont pas disponibles tous les jours, notamment parce qu’une coordination avec la comp- tabilité est requise, peuvent être actualisées moins souvent.

Afin de tenir compte de la taille des différents établissements, de leur modèle d’affaires et des risques auxquels ils sont exposés, et de respecter la proportionnalité de la réglementation en matière de marchés financiers, la FINMA peut, par analogie à l’art. 14, al. 3, let. c, prévoir des allègements en ce qui concerne les informations que doivent remettre les banques des

catégories 4 et 5 au sens de l’annexe 3 OB44. Pour des raisons de protection des créanciers, la FINMA n’est toutefois explicitement pas autorisée à prévoir des allègements en ce qui con- cerne la fréquence de transmission des informations, sauf s’il s’agit de données qui ne chan- gent guère même en cas de crise. En cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir, la FINMA doit être quotidiennement informée de l’état des liquidités des petits établissements au titre de la protection des créanciers, afin de pouvoir évaluer correctement la situation et pren- dre des mesures si nécessaire. Il n’est par conséquent pas possible d’autoriser les petits éta- blissements à fournir des informations moins fréquemment. La clientèle des petites et des grandes banques risquerait sinon de ne pas être traitée de la même manière.

Art. 17b Non-respect des exigences du LCR

Al. 5

Conformément à la réglementation en vigueur, la FINMA peut imposer aux banques ne res- pectent pas les exigences du LCR de lui annoncer de manière rapide ce qu’il en est plusieurs fois par mois, et définir des annonces supplémentaires sur la situation des liquidités, en fonc- tion de la durée et de l’ampleur du non-respect des exigences du LCR. Ces dispositions figu- rent désormais à l’art. 11 (Mise à disposition d’informations en cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir) et peuvent donc être abrogées ici.

Art. 31d Disposition transitoire relative à la modification du …

Les banques qui ne sont pas d’importance systémique doivent se conformer aux nouvelles dispositions de l’art. 11 relatives à la fourniture d’informations à l’autorité de surveillance une année après leur entrée en vigueur. Ce délai permet de garantir que la banque dispose de suffisamment de temps pour procéder à l’adaptation de ses processus organisationnels et techniques. Il n’est cependant pas nécessaire d’accorder un tel délai aux SIB, étant donné qu’on part du principe qu’elles sont déjà en mesure de satisfaire aux nouvelles dispositions du fait des exigences accrues auxquelles elles sont soumises en raison de leur statut. Le délai transitoire accordé aux banques qui ne sont pas d’importance systémique ne s’applique pas au justificatif de liquidité visé à l’art. 17c concernant le LCR. La capacité de présenter le justi- ficatif de liquidité plusieurs fois par mois ou sur une base journalière en cas de non-respect des exigences du LCR se fonde actuellement sur l’art. 17b, al. 5 et le chiffre marginal 334 de la circulaire de la FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques ».

3.5 Conséquences pour les banques

Afin que la FINMA et les autorités puissent évaluer à tout moment l’état des liquidités des banques concernées en vue de juguler une crise de liquidité, ces établissements sont tenus, conformément à l’art. 11, de transmettre rapidement à la FINMA des informations complètes et actuelles ainsi que les analyses de scénarios permettant d’évaluer la situation actuelle et future en matière de liquidités. De fait, seules les modalités des obligations d’information et de publication actuelles auxquelles les banques doivent répondre vis-à-vis de la FINMA ont été modifiées. Les banques seront simplement tenues de tolérer que la FINMA leur demande les informations correspondantes lorsqu’elle procède à des analyses supplémentaires et de four- nir ces informations.

Afin de pouvoir estimer les coûts liés à l’introduction de ces dispositions, les banques ont été priées, en novembre 2024, d’estimer ce que leur coûteraient la mise en place et l’entretien des processus leur permettant de répondre aux dispositions concernées45. Concrètement, cette

44 RS 952.02 Cf. à ce sujet le commentaire au ch. 5.3.1.

analyse portait sur la capacité à fournir sur une base journalière le justificatif de liquidité visé à l’art. 17c (LCR), les paramètres d’observation visés à l’art. 18a (LMT), des informations dé- taillées sur les sorties de trésorerie des dépôts et les analyses de scénarios. Les banques ayant une structure de groupe ont en outre été priées d’estimer ce que leur coûterait la mise en place des processus leur permettant d’adapter leur infrastructure en cas de réorganisation de la structure de leur groupe. Les SIB ont également fourni des estimations de coûts concer- nant la capacité à présenter quotidiennement leur situation en matière de liquidités au sens de l’art. 28 (exigences particulières en matière de liquidités pour les SIB).

Une des SIB ne s’attend à aucun coût supplémentaire lié à l’introduction de l’art. 11, étant donné que, étant catégorisée comme une SIB, elle doit aujourd’hui déjà satisfaire à des exi- gences réglementaires accrues et qu’elle dispose donc déjà des capacités requises.

Les estimations de coûts des banques montrent que la majeure partie des charges résultent de la mise en place de ces capacités (en moyenne 70 % des coûts totaux), et sont donc des charges uniques, et que les coûts d’exploitation annuels pour l’entretien des processus mis en place représentent en moyenne moins de 30 % des coûts totaux. Les coûts de mise en place uniques augmentent en moyenne à 77 % des coûts totaux si l’on considère uniquement les SIB. Étant donné que l’introduction de l’art. 11 requiert notamment d’adapter l’infrastructure informatique, les postes de coûts les plus élevés sont les charges de personnel et de biens et services liés à l’informatique pour la mise en place de la technique nécessaire : ces charges constituent au total environ 64 % des coûts de mise en place et environ 43 % des coûts d’ex- ploitation annuels.

Les coûts de loin les plus élevés résultent de la mise en place des processus permettant de fournir des analyses de scénarios pertinentes sur une base journalière. L’estimation des coûts la plus élevée a été annoncée par une SIB et se montait à 4,4 millions de francs, la majeure partie, soit quelque 2,8 millions de francs, étant imputable aux coûts informatiques. Les coûts d’entretien annuels les plus élevés sont eux aussi liés aux analyses de scénarios et se chiffrent annuellement à quelque 1,1 million de francs pour la même SIB. Par rapport à ses charges informatiques consolidées, qui se sont élevées à plus de 100 millions de francs en 2023, les répercussions sont donc minimes.

Étant donné que les SIB disposent déjà en grande partie des capacités requises pour la trans- mission journalière d’informations sur le LCR et les LMT, la nouvelle réglementation engen- drera des coûts presque exclusivement pour les banques qui ne sont pas d’importance systé- mique. Alors que les SIB s’attendent à des coûts de mise en place uniques de 33 000 francs (LCR) et 40 000 francs (LMT) en moyenne par établissement, les banques qui ne sont pas d’importance systémique (avec parfois des différences importantes selon l’établissement) pré- voient des coûts uniques de 463 000 francs (LCR) et de 295 000 francs (LMT) en moyenne par banque. Les coûts d’exploitation annuels liés à la transmission quotidienne d’informations sur le LCR et sur les LMT s’élèvent en moyenne à 36 000 francs et 49 000 francs par banque SIB, et à 271 000 francs et 135 000 francs par banque sans importance systémique. Par rap- port aux charges consolidées moyennes liées aux technologies de l’information et de la com- munication de toutes les banques sans importance systémique qui ont participé à l’enquête, soit quelque 68 millions de francs par banque en 2023, les répercussions sont donc minimes. D’ailleurs, 2 SIB sur 4 estiment que l’introduction de l’art. 11 n’engendrera aucun coût supplé- mentaire lié à la mise en place et à l’entretien des processus permettant de transmettre des informations sur le LCR et les LMT.

Pour la plupart des banques, l’introduction de l’art. 11 n’entraîne aucun coût supplémentaire en ce qui concerne la mise en place et l’entretien requis de processus permettant de trans- mettre quotidiennement des informations détaillées sur les sorties de trésorerie des dépôts.

Les coûts de mise en place et d’entretien des processus permettant d’adapter l’infrastructure en cas de réorganisation de la structure du groupe n’incombent qu’aux banques ayant une structure d’organisation correspondante. Les coûts uniques pour la mise en place sont estimés à 231 000 francs en moyenne et les coûts annuels pour l’entretien à moins de 100 000 francs en moyenne pour chaque établissement concerné.

Les SIB sont pour la plupart capables de présenter quotidiennement la situation en matière de liquidités au sens de l’art. 28 (exigences particulières en matière de liquidités pour les SIB). Par conséquent, 3 SIB sur 4 n’auront pas à supporter de coûts pour la mise en place de ce processus. La seule banque qui s’attend à des coûts supplémentaires les chiffre à 125 000 francs. En outre, 2 SIB sur 4 estiment à zéro les coûts d’exploitation annuels con- nexes, alors que les deux autres prévoient des coûts d’entretien se situant entre 50 000 et

95 000 francs.

4 Autres modifications

4.1 Réglementation proposée

4.1.1 OFR : compléments et corrections

Un nouvel alinéa à l’art. 71b précise la manière dont les titres de créance étrangers garantis sont traités lorsque les conditions visées à l’al. 1 ne sont pas remplies.

Une précision est apportée à l’art. 72a, al. 1, concernant les engagements de crédit afin d’évi- ter une double comptabilisation.

L’art. 100, al. 4, est complété par une nouvelle let. d qui instaure l’obligation d’annoncer cer- taines positions sur des banques. L’al. 5 a été modifié afin de préciser la pratique actuelle.

Une norme de délégation à la FINMA est introduite à l’art. 109, al. 6, afin que celle-ci puisse édicter des dispositions d’exécution techniques concernant le groupe de contreparties liées. Cet ajout requiert d’adapter, sur le plan formel uniquement, l’art. 115, al. 3, dernière phrase.

Au ch. 5.1 de l’annexe 3, une précision qui avait été supprimée avec la modification du 1er jan- vier 2025 est réinsérée.

4.1.2 OB : précision du montant privilégié et compléments

Le 23 novembre 2022, le Conseil fédéral a décidé de mettre les modifications de la LB en vigueur au 1er janvier 2023. Cette version révisée octroie un délai transitoire de cinq ans, qui court donc jusqu’à la fin de 2027, aux banques afin qu’elles effectuent les préparatifs en vue de l’établissement de la liste des déposants. Les précisions apportées aux deux alinéas de l’art. 42b OB ont pour objectif de clarifier la manière de calculer le montant des dépôts privilé- giés et de garantir l’égalité de traitement de tous les déposants dans le cadre du processus de remboursement. Les banques sont ainsi plus au clair sur la façon d’effectuer leurs préparatifs.

Les banques se basent sur leurs systèmes éprouvés pour le calcul du montant du dépôt privi- légié ou de la créance de du client vis-à-vis de la banque (cf. art. 42a, al. 1, OB). Les intérêts débiteurs et créditeurs ainsi que les émoluments sont ainsi comptabilisés et l’impôt anticipé est déduit. L’art. 42b, al. 1, OB ne prend pas suffisamment en compte cette méthodologie en ce qui concerne le calcul du montant de la créance. De fait, les banques devraient utiliser en parallèle deux méthodes de calcul différentes pour effectuer les préparatifs requis. Le liquida- teur de faillite devrait faire valoir les émoluments, les intérêts débiteurs et l’impôt anticipé sé- parément. Cela irait à l’encontre de l’objectif du législateur, qui est de mettre en place un

processus aussi simple et efficace que possible, permettant de verser rapidement les dépôts privilégiés aux déposants46.

C’est pourquoi il est nécessaire de déterminer les avoirs en compte à l’ouverture de la faillite (ou au moment du prononcé de l’une des mesures visées à l’art. 26, al. 1, let. e à h, LB) comme pour la clôture ordinaire d’un compte. La compensation avec d’autres créances de la banque ne résultant pas de cette relation de compte reste exclue conformément à l’art. 42b, al. 2, OB. En effet, si la banque possède par exemple une créance issue d’un contrat hypo- thécaire ou de leasing, celle-ci n’est pas prise en considération dans la fixation du montant du dépôt privilégié. La clôture est uniquement effectuée sur la base de la relation de compte con- cernée. La prise en compte des hypothèques et des prêts est donc exclue puisque la législa- tion l’interdit. Afin de pouvoir établir rapidement la liste des déposants le cas échéant, il est judicieux de procéder, dans le cas d’espèce, à la clôture ordinaire du compte (de préférence dans le système bancaire central).

Outre la précision du montant privilégié, le projet mis en consultation complète les exigences relatives à la publication des rapports de gestion (art. 32 OB) afin qu’elles soient neutres sur le plan technologique et harmonise les dispositions relatives à la structure des comptes an- nuels (annexe 1 de l’OB) avec celles du code des obligations.

4.1.3 OLiq : corrections

Le projet prévoit d’autres modifications en plus du nouvel art. 11 OLiq présenté plus haut. Il s’agit de modifications ponctuelles apportées aux dispositions déjà en vigueur dans le but d’ajuster les art. 15a, 17c, 17l, 17p et les annexes 2, 4 et 5 de l’OLiq.

4.1.4 Oém-FINMA : corrections

Les renvois obsolètes à l’art. 3, al. 1, Oém-FINMA, ont été mis à jour

46 Conseil fédéral, Message concernant la modification de la loi sur les banques (LB) (Insolvabilité, garantie des dépôts, ségrégation), FF 2020 6151, pp. 6157 et 6197

4.2 Commentaire des dispositions

4.2.1 OFR Art. 71b Titres de créance étrangers garantis

Al. 2

Ce nouvel alinéa précise le traitement des titres de créance étrangers garantis lorsque les conditions visées à l’al. 1 ne sont pas remplies. Ce traitement était jusqu’ici défini dans le com- mentaire de l’al. 1, mais n’était pas correct (« comme des créances sur des banques »).

Art. 72a Positions garanties de manière directe ou indirecte par des gages immo- biliers : quotité de financement

Al. 1

La formulation modifiée permet d’éviter une double comptabilisation des engagements de cré- dit tirés, étant donné que ces derniers font partie intégrante du crédit en cours à hauteur du tirage.

Art. 100 Annonce de gros risques et d’autres risques de crédit élevés

Al. 4, let. d

Dans le cadre de la mise en œuvre des réformes achevées de Bâle III47, le canal de saisie, passant de la BNS à la FINMA, a été modifié non seulement pour le justificatif des fonds propres, mais aussi pour l’annonce de gros risques (reporting sur la répartition des risques, enquête LER). En ce qui concerne l’enquête LER, le changement sera effectué au 1er jan- vier 2026 pour les dates de références. Lors des travaux de mise en œuvre de cette modifica- tion, des synergies potentielles entre l’enquête LER et celle sur les risques de défaillance de contreparties dans le domaine interbancaire (enquête ARIS) ont été identifiées puisque les enquêtes portent sur un objet analogue. Pour des raisons d’efficacité, il a semblé plus efficace d’intégrer l’enquête ARIS à l’enquête LER.

Selon la nouvelle let. d, lors de l’annonce de gros risques et d’autres risques de crédit élevés (enquête LER), il y a désormais aussi lieu d’annoncer séparément certaines positions globales sur des banques qui ne sont pas visées par les let. a ou b. Pour les banques faisant partie d’un conglomérat composé de banques, d’autres entreprises opérant dans le secteur financier ou d’entreprises opérant en dehors du secteur financier, il faut prendre en considération les positions jusqu’à l’échelon du groupe dont l’entité suprême est une banque ou une société holding au sens de l’art. 4, al. 1, let. b, OB. La nouvelle lettre d crée ainsi le fondement pour remplacer l’enquête ARIS, qui est actuellement effectuée par la BNS et sera intégrée à l’en- quête LER. Cette intégration permettra d’accroître l’efficacité générale des processus. La sup- pression de l’enquête ARIS permet de réduire le nombre d’enquêtes que les établissements soumis à l’obligation de renseigner doivent transmettre et de simplifier la logique d’enquête. Au lieu des deux approches différentes pour un objet d’enquête analogue, seule la méthode d’enquête LER sera utilisée.

Les seuils pour les annonces ont été fixés à 5 millions de francs ou à 4 % des fonds propres de base pris en compte afin que l’objet de l’enquête ARIS actuel reste couvert de manière adéquate. Il est particulièrement important que les connexions entre les petites et les grandes

47 Modification de l’OFR du 29 novembre 2023 entrée en vigueur le 1er janvier 2025

banques continuent d’être suffisamment représentées. L’enquête ARIS permettait de satisfaire à cette exigence grâce à l’annonce supplémentaire des positions débitrices. Du point de vue de la banque déclarante, l’enquête LER se limite en revanche aux positions créancières (po- sitions comportant des risques de crédit et de crédit de contrepartie, liés aussi à des positions hors bilan). Les seuils définis garantissent que les créances de grandes banques sur de petites banques, qui apparaissent sous forme de positions débitrices dans l’enquête ARIS, soient di- rectement prises en considération en tant que positions créancières des grandes banques.

Al. 5

Cet alinéa est harmonisé avec l’art. 97, al. 2, let a. À l’instar des positions sur les banques centrales et les gouvernements centraux, les positions sur les organisations supranationales ne doivent plus être annoncées chaque année. Afin d’éviter que les établissements soumis à l’obligation de renseigner visée à l’art. 100 fournissent des informations redondantes, les po- sitions sur les banques sont explicitement exclues puisque, conformément à la nouvelle let. d de l’al. 4, elles font déjà l’objet des annonces trimestrielles ou semestrielles visées aux al. 1 à 4. Par ailleurs, la FINMA détermine d’autres contreparties qui peuvent être exemptées de l’obligation d’annoncer visée par cet alinéa. Les modifications apportées à cet alinéa et l’ajout de la let. d de l’al. 4 reflètent d’ailleurs la pratique en vigueur aujourd’hui en ce qui concerne l’annonce de gros risques et d’autres risques de crédit élevés.

Art. 109 Groupe de contreparties liées

Al. 6

Cet alinéa introduit une norme de délégation qui autorise la FINMA à préciser les éléments constitutifs sur la base desquels les contreparties peuvent être qualifiées de « groupe de con- treparties liées ». Pour ce faire, elle est tenue de se fonder sur les normes minimales de Bâle « LEX »48 correspondantes.

Art. 115 Calcul des positions en présence de transactions comportant un risque de crédit de contrepartie

Al. 3, dernière phrase

L’introduction des « LEX » à l’art. 109, al. 6, rend caduque la référence à cet endroit.

Annexe 3 Classes de position de l’approche AS-BRI sans utilisation des notations externes et des pondérations en fonction des risques

Ch. 5.1

L’ajout au chiffre 5.1 précise (comme cela est déjà le cas dans l’OFR en vigueur jusqu’à la fin de 2024) que, dans le contexte du ch. 5, les positions garanties par un gage immobilier sont considérées comme non adossées à des sûretés, ce qui est conforme aux normes minimales

48 Large exposure (LEX10.9–10.18), selon la version déterminante visée à l’annexe 1, consultable sur la page web du SFI : www.sif.admin.ch/fr > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Réglementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle. 49 Calculation of RWA for credit risk (CRE20.108), selon la version déterminante visée à l’annexe 1, consultable sur la page web du SFI : www.sif.admin.ch/fr > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Ré- glementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle

4.2.2 OB Art. 32 Publication

Al. 1

Actuellement, seule la « forme imprimée » est prévue pour la publication des rapports de ges- tion (et des comptes intermédiaires) des banques. Afin que les exigences en matière de pu- blication soient neutres sur le plan de la technologie et que la liberté de choix soit garantie, l’alinéa a été reformulé sur la base de l’art. 9, al. 3, de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les services financiers (LSFin ; « sur papier ou électroniquement »).

Art. 42b Montant privilégié

Al. 1

Pour déterminer le montant privilégié, les comptes de la banque sont d’abord clôturés. La clôture signifie, par exemple, que toutes les positions provisoires et en suspens sont compta- bilisées dans la mesure du possible, que les intérêts cumulés en faveur du déposant sont ajoutés au solde et ceux à la charge du déposant, déduits. Les frais cumulés et, s’il y a lieu, l’impôt anticipé sont également déduits. Les banques peuvent se fonder sur la logique de bou- clement de compte habituelle, notamment appliquée pour une clôture standard ou le traitement de fin d’année. En cas d’insolvabilité, l’établissement n’est cependant pas autorisé à facturer des frais de clôture. Il en va de même pour les autres dépôts garantis, tels que les obligations de caisse.

Avec la modification de l’OB du 1er janvier 2023, les intérêts cumulés ont été pris en compte dans le montant privilégié afin que de nombreux créanciers détenant des créances de jusqu’à 100 000 francs puissent être remboursés une fois pour toutes et retirés de la deuxième classe. De cette manière, l’organisme de garantie, également colloqué dans la deuxième classe, re- cevra plus rapidement des acomptes, ce qui, en fin de compte, renforce le système de garantie des dépôts. Il n’est toutefois possible d’atteindre cet objectif que si les frais en faveur de la banque et l’impôt anticipé dû sont également pris en compte dans le calcul du montant.

Les banques doivent être en mesure d’établir la liste des déposants visée à l’article 37h LB dans les 72 heures suivant le prononcé d’une mesure protectrice (art. 42g OB). Pour satisfaire à cette exigence, une banque a la possibilité de déterminer rapidement le montant privilégié à l’aide d’une solution logicielle opérationnelle. Dans l’idéal, elle pourra recourir aux outils qu’elle utilise déjà pour le bouclement des intérêts en fin d’année. Les frais et l’impôt anticipé sont alors aussi pris en compte.

Étant donné que la banque se base sur la logique de bouclement des comptes existante, prévue dans l’accord contractuel préexistant entre le déposant et la banque, le solde ainsi déterminé correspond autant que possible au montant légalement dû. La procédure de liqui- dation est ainsi accélérée puisque toutes les créances secondaires (telles que les intérêts et les frais cumulés ou l’impôt anticipé) seront déjà prises en compte et que le liquidateur de faillite n’aura donc pas à demander leur remboursement par la suite. Il est ainsi possible de payer rapidement une fois pour toutes de nombreux créanciers détenant des créances de jusqu’à 100 000 francs et ne disposant d’aucune position provenant d’autres produits qui doit être prise en compte (p. ex. des hypothèques ou des crédits, cf. al. 2). Ces créances ne sont dont plus à prendre en compte dans la procédure de collocation de la troisième classe (intérêts débiteurs cumulés) et dans la masse en faillite des perceptions subséquentes (frais cumulés ou impôt anticipé). Puisqu’en fonction de la situation contractuelle et de la situation réelle,

certains cas peuvent s’avérer compliqués (opérations hors bilan telles que dépôts de titres ou produits maintenus à l’actif de la banque, à l’instar des hypothèques), les banques doivent trouver des solutions efficaces permettant d’atteindre l’objectif décrit ici. Étant donné que les SIB ne cessent pas leurs activités courantes pour rembourser les dépôts en cas de faillite et ne procèdent donc pas non plus à la clôture des comptes, elles ont également la possibilité d’utiliser une autre logique de bouclement des comptes, adaptée à leur statut et à leur plan d’urgence (art. 42h OB), pour établir la liste des déposants.

L’al. 2 continue de tenir compte de l’exclusion de toute compensation visée à l’art. 37jbis LB. Afin de garantir un paiement simple et rapide, seuls les frais et l’impôt anticipé liés au compte concerné et dus par le créancier au moment de la faillite (ou du prononcé de l’une des mesures visées à l’art. 26, al. 1, let. e à h, LB) sont pris en considération. Il s’agit généralement de petits montants. Une compensation avec des hypothèques ou d’autres crédits reste cependant ex- clue.

Après que les soldes en faveur du déposant auront été calculés, ils seront reportés sur la liste des déposants (art. 37h LB, art. 42i, al. 1, OB). Le délégué à l’assainissement ou le liquidateur de la faillite chargé du remboursement est ainsi en mesure de déterminer les prétentions ga- ranties de chaque déposant sur la base de la liste des déposants. Il y a également lieu de prendre en considération les droits de tiers (art. 44, al. 3, OB) dans la liste des déposants ainsi que pour le remboursement. Si les dépôts non grevés et grevés (à l’exemple de dépôts sur des comptes de garantie de loyer) dépassent le montant privilégié de 100 000 francs, le mon- tant privilégié est déterminé proportionnellement, et le remboursement des dépôts non grevés est également effectué de manière proportionnelle.

Al. 2

Cet alinéa inscrit dans l’ordonnance l’interdiction de compenser visée à l’article 37b, al. 1, et à l’article 37jbis, al. 1, LB, qui ne s’applique pas aux éléments visés à l’al. 1 afin que le solde puisse être déterminé rapidement.

Les intérêts et frais en faveur de la banque non comptabilisés sont biffés à cet alinéa du fait qu’ils sont désormais pris en considération à l’al. 1. En outre, toutes les autres créances en faveur de la banque ne figurant pas à l’al. 1 ne peuvent pas faire l’objet d’une compensation.

Annexe 1 E. Annexe

Let. h

L’art. 959c, al. 2, let. 14, CO, dans sa version en vigueur, requiert, en ce qui concerne la struc- ture des comptes annuels, également d’indiquer les raisons ayant conduit à une « révocation de l’organe de révision L’OB a été modifiée en ce sens.

4.2.3 OLiq

Art. 7 Systèmes de mesure et de pilotage des risques

Al. 1

Le plan de liquidités et de financement, que les «Principles for Sound Liquidity Risk Manage- ment and Supervision» du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire50 définissent également

50 CBCB, Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision, septembre 2008, notamment le prin- cipe 7, accessible à l’adresse suivante : https://www.bis.org/publ/bcbs144.pdf

comme base pour les processus d’identification, d’évaluation, de pilotage et de surveillance des risques de liquidité, a été introduit dans l’al. 1. Il est un élément essentiel de la gestion des risques d’un établissement. Le plan de liquidités et de financement, qui vise à garantir en tout temps la solvabilité et tient compte de la tolérance au risque de liquidité visée à l’art. 6 OLiq, permet de déterminer les moyens financiers nécessaires et la structure des échéances pour une période de planification concrète. Il se fonde sur l’analyse des besoins de financement actuels et futurs par rapport aux objectifs stratégiques et prend en considération l’évolution de tous les domaines d’activité et entités juridiques importants de l’établissement.

Art. 15a HQLA : actifs de la catégorie 1

Al. 1, let. dbis

Cette modification précise que les titres émis par des cantons suisses sont considérés comme des actifs liquides de haute qualité (high quality liquid assets, HQLA) de la catégorie 1 lorsqu’ils répondent au critère de négociabilité. La nouvelle disposition est conforme à l’option donnée dans les normes minimales de Bâle d’assimiler, à des fins de liquidité, les titres émis par les cantons sur la base de critères donnés, tels que l’autonomie fiscale, à ceux émis par la Con- fédération51. Cette manière de considérer les titres émis par des cantons suisses n’était jusqu’ici précisée qu’aux chiffres marginaux 121 à 124 de la circulaire de la FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques ».

Al. 2, let. abis

Alors que l’al. 1, let. dbis institue que les titres émis par des cantons suisses sont à considérer comme des HQLA, l’introduction de la nouvelle let. abis à l’al. 2 permet de préciser les condi- tions s’appliquant aux titres émis par d’autres corporations de droit public. En l’occurrence, il ne s’agit pas d’une adaptation de la pratique en vigueur. Cette disposition concerne en parti- culier les collectivités territoriales étrangères et d’autres corporations de droit public étran- gères. Pour pouvoir bénéficier de la pondération en fonction des risques de l’État central à des fins de liquidité, il faut tenir compte de plusieurs aspects, ainsi que le permet la marge d’ap- préciation nationale du Comité de Bâle52. Par conséquent, les titres émis par la collectivité peuvent être pris en compte en tant que HQLA de la catégorie 1, si le gouvernement central auquel elle est subordonnée a une pondération en fonction des risques de 0 % selon l’an- nexe 2, ch. 1, OFR (let. abis, ch. 1). Cela ne doit toutefois pas être un automatisme. Conformé- ment à la let. abis, ch. 2, les titres peuvent être considérés de catégorie 1 lorsque la collectivité de droit public est autonome sur le plan budgétaire ou habilitée à lever des impôts. Il est en outre possible de se baser sur le volume des garanties mises à disposition par l’État central, ou alors, des dispositions institutionnelles particulières qui réduisent le risque de défaillance de la collectivité concernée ont été prises. Du fait que la prise en compte des titres sur la base de la disposition mentionnée des normes minimales de Bâle est une marge d’appréciation nationale, elle a lieu, dans le cas de collectivités étrangères visées à la let. abis, ch. 3, unique- ment si elle est applicable sur la base du droit national de l’État où la collectivité a son siège. L'objectif est d’éviter que des obligations qui ne sont pas considérées de catégorie 1 dans le pays où la collectivité a son siège soient prises en compte dans le LCR suisse en tant que titres de catégorie 1.

51 Calculation of RWA for credit risk (CRE20.12), selon la version déterminante visée à l’annexe 1, consultable sur la page web du SFI : www.sif.admin.ch/fr > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Ré- glementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle 52 Calculation of RWA for credit risk (CRE20.12), selon la version déterminante visée à l’annexe 1, consultable sur la page web du SFI : www.sif.admin.ch/fr > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Ré- glementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle

Art. 15e HQLA : dénouement

Al. 2

Le mécanisme de dénouement a été introduit dans la mise en œuvre suisse du LCR afin de tenir compte des particularités du marché suisse des pensions de titres. Toutefois, les dépôts de titres de la clientèle de détail doivent être couverts par des entrées et sorties de fonds, comme cela est également prévu dans le dispositif de Bâle, étant donné qu’ils ne concernent ni le marché suisse des pensions de titres ni la politique monétaire de la BNS. Ce point était jusqu’ici précisé dans la circulaire de la FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques » et est maintenant introduit au niveau de l’ordonnance. Cet ajout ne constitue donc pas une mo- dification sur le plan matériel.

Art. 16 Sortie nette de trésorerie

Conformément aux normes minimales du CBCB, les dépôts de détail consistent uniquement en des dépôts de personnes physiques53. Cette précision est fournie à l’heure actuelle dans la circulaire FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques ». Il est prévu de l’inscrire dans l’ordonnance sans que cela n’entraîne de modification sur le plan matériel. Une entreprise individuelle n’étant pas dotée de la personnalité juridique, elle est considérée comme une per- sonne physique sur le plan juridique. Compte tenu de cette particularité et du fait qu’elle est traitée dans le LCR comme un client commercial en vertu de l’annexe 2, ch. 2, elle doit être exclue du champ d’application de l’al. 3bis.

Conformément à l’al. 4bis qu’il est prévu d’ajouter, les dépôts stables devront remplir des cri- tères précis, diminuant la probabilité d’un retrait en cas de crise de liquidités. Les dépôts seront ainsi réputés stables lorsqu’ils seront intégralement couverts par une garantie des dépôts ou une garantie équivalente d’un gouvernement central. La FINMA déterminera les autres critères auxquels ces dépôts devront satisfaire. Précisé à l’heure actuelle dans la circu- laire FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques », ce cas de figure sera réglementé à l’avenir dans l’ordonnance sans que cela n’entraîne de modification sur le plan matériel. Art. 17c Justificatif de liquidité

Al. 5

L’al. 5 habilite la FINMA à fixer des obligations d’annoncer spéciales. Sa forme potestative fait écho à l’art. 17q, al. 5, qui régit les exigences relatives au NSFR. Selon les circonstances, la FINMA décidera au cas par cas d’imposer des obligations d’annoncer spéciales aux banques qui se financent dans une mesure importante auprès de succursales à l’étranger.

53 LCR Cash outflows (LCR40.5), dans la version déterminante mentionnée à l’annexe 1, accessible à l’adresse suivante : www.sif.admin.ch > Politique et stratégie en matière de marchés financiers > Réglementation des marchés financiers > Bâle III > Normes minimales de Bâle > LCR Liquidity Coverage Ratio

Art. 17l Détermination de la durée résiduelle des instruments de fonds propres et des engagements

Al. 1

La phrase qu’il est prévu d’ajouter à la fin de l’actuel al. 1 a pour but de garantir qu’une banque puisse prendre en compte en tant que financement stable à long terme des prêts accordés par la BNS dans le cadre d’un éventuel apport de liquidités tel un PLB, en vue de répondre à l’exigence relative au NSFR. Seront considérés comme des apports de liquidités les prêts d’aide sous forme de liquidités que la BNS octroie à une banque pour contribuer à la stabilité du système financier conformément à l’art. 5, al. 2, let. e, LBN. Afin de pouvoir déterminer au cas par cas si la prise en compte des apports de la BNS doit présenter une durée résiduelle d’un an ou plus, il est nécessaire de demander à la FINMA d’évaluer l’échéance du finance- ment des prêts d’aide sous forme de liquidités accordés à la banque. On suppose en effet que la banque demandera un prêt seulement si elle doit avoir recours à long terme au financement de la BNS.

Art. 17p Détermination des actifs et passifs interdépendants

La modification de l’art. 17p a pour unique but de préciser des notions. Elle n’entraîne pas de changement sur le plan matériel. Étant donné que des comptes comme les comptes de mé- taux précieux entrent aussi dans le champ d’application de l’art. 17p et que le métal précieux en question (p. ex l’or) est un actif, il est prévu de remplacer les deux notions « engagements » et « créances » par « actifs » et « passifs ».

Annexe 2 Sorties de trésorerie et taux de sortie

Ch. 1.2

La modification proposée précise que les dépôts des comptes de libre passage et ceux de la prévoyance personnelle liée ne seront pas soumis à des coefficients de sortie accrus, mais qu’ils seront traités comme d’autres dépôts moins stables, même s’ils dépassent le seuil de 1,5 million de francs. Dans les cas où ils peuvent être clairement attribués à un client privé et seulement retirés par ce dernier, ces dépôts font l’objet d’un traitement uniforme défini à l’heure actuelle dans la circulaire FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques ». Afin que la hiérar- chie des normes soit respectée, il est prévu de transférer dans l’OLiq la réglementation ex- cluant l’application de critères plus stricts aux sorties de trésorerie de dépôts dépassant le seuil de 1,5 million de francs. La modification proposée n’entraînera pas de changement sur le plan matériel.

Ch. 3.1

Dans le cadre d’opérations de financement garanties arrivant à échéance dans les 30 jours, il n’est pas exclu que la BNS accepte d’autres sûretés en plus des actifs de la catégorie 2b ou des actifs qui ne sont pas des HQLA (« actifs non HQLA »). Les sûretés en question peuvent notamment se présenter sous la forme d’une garantie contre le risque de défaillance que la Confédération accorderait si le mécanisme du PLB était déployé. Le Conseil fédéral a ap- prouvé le message relatif à ce mécanisme le 6 septembre 2023. Le projet de loi correspondant est en cours d’examen aux Chambres fédérales. La formulation du ch. 3.1 sera modifiée en conséquence.

Ch. 9.3.5

La modification proposée précise qu’aucune sortie de trésorerie liée aux fonds du marché monétaire ne doit être comptabilisée dans le LCR si la législation nationale sur les fonds de placement interdit aux banques de soutenir les fonds du marché monétaire. Une sortie de trésorerie peut aussi être exclue lorsque l’exécution de mesures telles que des restrictions portant sur la qualité des valeurs patrimoniales admises diminue suffisamment le risque que la banque doive soutenir le fonds. Si la législation sur les fonds de placement interdit à la banque de soutenir des fonds du marché monétaire ou si le risque d’un soutien est suffisam- ment atténué d’une autre manière, il n’est pas pertinent de comptabiliser une sortie liée à des prestations d’assistance dans le LCR. La réglementation correspondante figure à l’heure ac- tuelle dans la circulaire FINMA 2015/2 « Risque de liquidité – banques ». Elle sera transférée dans l’OLiq afin que la hiérarchie des normes soit respectée. La modification proposée n’en- traînera pas de changement sur le plan matériel.

Annexe 4 Coefficients de pondération du financement stable disponible (ASF)

Ch. 6.6

La modification proposée tient à la modification de l’art. 17p.

Annexe 5 Coefficients de pondération du financement stable exigé (RSF)

Ch. 1.5

La modification proposée tient à la modification de l’art. 17p.

4.2.4 Oém-FINMA

Art. 3 Répartition des coûts

Al. 1, let. a et abis

La modification proposée consiste en la mise à jour des renvois à la disposition pertinente de l’art. 15, al. 2, LFINMA (« let. abis » au lieu de « let. a »).

4.3 Conséquences pour les banques et leurs clients

4.3.1 Montant privilégié

Conformément à la modification de la LB dont le Conseil fédéral a, par décision du 23 no- vembre 2022, fixé la date de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2023, les banques bénéficient d’un délai transitoire de cinq ans, soit jusqu’à la fin de 2027, pour exécuter les préparatifs liés à l’établissement de la liste des déposants. La précision introduite à l’art. 42b OB a pour ob- jectif de clarifier la manière de calculer le montant des dépôts privilégiés. La modification pro- posée dans le projet d’ordonnance faisant l’objet du présent rapport ne crée pas de nouvelles obligations pour les banques, mais simplifie une obligation de mise en œuvre existante.

Étant donné qu’il est prévu de prendre en compte les intérêts débiteurs et créditeurs courus ainsi que l’impôt anticipé lors du calcul du montant privilégié, les banques pourront appliquer aux préparatifs la méthode de bouclement des comptes ordinaire, qu’elles utilisent notamment pour les opérations de clôture ou le traitement de fin d’année. Elles n’auront donc pas besoin d’intégrer une nouvelle méthode de calcul dans leur système, ce qui réduira les coûts liés à l’exécution des préparatifs.

La modification de l’OB qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2023 implique que les intérêts courus ont été pris en compte jusqu’à concurrence du montant privilégié, afin que de nombreux titulaires de créances pouvant atteindre 100 000 francs soient définitivement remboursés et retirés de la deuxième classe de faillite. Il n’est toutefois possible d’arriver à ce résultat que si les émoluments en faveur de la banque et l’impôt anticipé dû sont également pris en considé- ration lors du calcul du montant privilégié et, par conséquent, ignorés dans la suite de la pro- cédure. Le remboursement clôt la procédure pour la plupart des créanciers ainsi que pour le liquidateur de la faillite.

Du fait du retrait des créanciers concernés de la deuxième classe de faillite, l’organisme de garantie, qui a également été colloqué dans cette classe, recevra aussi plus rapidement des paiements par acompte, ce qui renforcera en définitive le système de garantie des dépôts et, avec lui, l’ensemble du secteur bancaire.

5 Conséquences

Comme cela a été mentionné dans l’introduction, le projet faisant l’objet du présent rapport reprend seulement une partie du train de mesures que le Conseil fédéral a proposé dans son rapport sur la stabilité des banques, puisqu’il porte uniquement sur la mise en œuvre des mesures no 18, 19 et 25 énoncées dans ce rapport. Le projet de modification de la LB destiné à mettre en œuvre les mesures figurant dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et dans le rapport de la CEP analyse en détail les conséquences du train de mesures complet et évalue l’atteinte des objectifs du dispositif TBTF. L’analyse et l’évaluation prévues dans ce cadre porteront aussi sur les mesures mises en œuvre par la voie du projet faisant l’objet du présent rapport.

5.1 Conséquences pour la Confédération

Le projet faisant l’objet du présent rapport ne fera ni augmenter les dépenses ni diminuer les recettes de la Confédération. Des pertes fiscales indirectes ne sont toutefois pas exclues. Comme cela ressort du ch. 5.3.1, le projet entraînera pour les banques concernées des coûts supplémentaires présentant soit un caractère unique soit une récurrence annuelle. Ceux-ci varieront toutefois considérablement en fonction de l’établissement, de sa situation et de son activité commerciale. Certains établissements pourront voir diminuer leur bénéfice imposable. Cette diminution n’est toutefois pas quantifiable, car on ne dispose des données relatives aux coûts que pour une partie des banques concernées. Elle devrait toutefois avoir des proportions tout au plus faibles pour l’ensemble du secteur bancaire. De même, les coûts supplémentaires à la charge des entreprises et des ménages devraient être minimes (cf. ch. 5.3.2), si bien que les recettes fiscales de la Confédération (impôts sur les bénéfices et sur les revenus) ne de- vraient baisser que dans une très faible mesure.

Le renforcement et le développement du dispositif TBTF visés par le projet seront utiles à la Confédération puisqu’ils contribueront à réduire les risques encourus par le système financier suisse, à garantir les fonctions des SIB économiquement importantes et à éviter le recours aux aides de l’État. Les effets négatifs sur le système financier ou la défaillance de fonctions économiquement importantes nuiraient à l’ensemble de l’économie et entraîneraient, par con- séquent, des pertes fiscales pour la Confédération. L’impossibilité d’éviter le recours à une aide de l’État fait directement courir le risque à la Confédération de devoir assumer des coûts supplémentaires. Le projet diminue la probabilité que la Confédération ait à s’acquitter des coûts directs et indirects mentionnés.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que

pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Le projet faisant l’objet du présent rapport ne fera ni augmenter les dépenses ni diminuer les recettes des cantons et des communes. Des pertes fiscales indirectes ne sont toutefois pas exclues. Comme cela ressort du ch. 5.3.1, le projet entraînera pour les banques concernées des coûts supplémentaires présentant soit un caractère unique soit une récurrence annuelle. Ceux-ci varieront toutefois considérablement en fonction de l’établissement, de sa situation et de son activité commerciale. Certains établissements pourront voir diminuer leur bénéfice im- posable et les banques cantonales, les fonds à disposition pour la distribution du bénéfice. Cette diminution devrait toutefois avoir des proportions tout au plus faibles pour l’ensemble du secteur bancaire. De même, les coûts supplémentaires à la charge des entreprises et des ménages devraient être minimes (cf. ch. 5.3.2), si bien que les recettes fiscales des cantons et des communes, ainsi que celles des centres urbains, des agglomérations et des régions de montagne, ne devraient baisser dans l’ensemble que dans une très faible mesure.

Le renforcement et le développement du dispositif TBTF visés par le projet seront utiles aux cantons et aux communes puisqu’ils contribueront à réduire les risques encourus par le sys- tème financier suisse, à garantir les fonctions des SIB économiquement importantes et à éviter le recours aux aides de l’État. Les effets négatifs sur le système financier ou la défaillance de fonctions économiquement importantes nuiraient à l’ensemble de l’économie et entraîneraient, par conséquent, des pertes fiscales pour les cantons et les communes. L’impossibilité d’éviter une aide étatique peut entraîner des coûts directs pour les cantons et les communes. Le projet diminue la probabilité que les cantons et les communes aient à s’acquitter des coûts directs et indirects mentionnés.

5.3 Conséquences économiques

5.3.1 Conséquences pour les banques

Une enquête a été menée en novembre 2024 auprès des établissements concernés. Elle visait à déterminer les coûts supplémentaires (logiciels, DTA, PVA, informations sur l’état des liqui- dités) auxquels ces établissements s’attendaient du fait de l’entrée en vigueur du projet. Au total, 15 banques ont rempli le questionnaire, mais 1 établissement n’a pas été en mesure de fournir des informations sur les coûts en question. Toutes les SIB (établissements des caté- gories 1 et 2 définies à l’annexe 3 OB54) ont présenté une estimation des coûts. UBS indique que la modification de l’OFR prévue lui imposera d’augmenter d’environ 11 milliards de dollars ses fonds propres de base durs pour couvrir les coûts liés aux logiciels, aux DTA et aux PVA. Ainsi, cet établissement contribuera déjà à la constitution des fonds propres nécessaires à la couverture des participations étrangères55. Dans le même temps, les exigences en matière de capitalisation diminueront d’au moins 1,8 milliard de dollars en raison de l’ajustement du seuil prévu pour l’engagement total. Dans l’ensemble, 6 banques de la catégorie 3 (21 %) ont fourni des indications contre 5 de la catégorie 4 (8 %) et 0 de la catégorie 5. Les estimations de coûts mises à disposition se fondent sur la situation des établissements à la fin de 2024. Il est pro- bable que les coûts effectifs s’en écarteront lors de l’entrée en vigueur des modifications.

54 RS 952.02 55 Étant donné que le relèvement des fonds propres exigé par le projet de modification faisant l’objet du présent rapport s’appliquera en priorité à UBS en tant que groupe consolidé et que la mesure prévue en lien avec le relèvement des fonds propres destinés à couvrir les participations étrangères concernera la maison mère (parent bank), il n’est pas possible d’additionner l’effet des deux mesures sur le montant des fonds propres requis. Quelle que soit la mesure dont ils découlent, la plupart des fonds propres supplémentaires pourront être utilisés en réponse aux deux exigences.

Les conséquences du projet sur les instruments de capital AT1 ont également été examinées par les établissements concernés, mais aucune donnée quantitative n’a été fournie à ce sujet.

Comme cela est exposé en détail aux ch. 2.1.5, 2.2.5 et 3.5, le projet entraînera pour les banques concernées des coûts supplémentaires présentant soit un caractère unique soit une récurrence annuelle. Ceux-ci varieront toutefois considérablement en fonction de l’établisse- ment, de sa situation et de son activité commerciale. Ils devraient être plutôt faibles pour l’en- semble du secteur bancaire.

Dans l’ensemble, l’exécution du projet fera croître les charges de personnel, de biens et ser- vices et de révision des comptes que les banques concernées doivent assumer. L’enquête sur l’estimation des coûts indique toutefois que, même augmentées, ces charges resteront faibles par rapport aux charges globales des banques concernées. En outre, le projet introduira une modification au niveau des fonds propres requis ou pris en compte. Du fait que de nombreuses banques détiennent un volume de fonds propres pris en compte nettement plus élevé que les fonds propres nécessaires, les conséquences mentionnées n’induiront pas impérativement, dans l’immédiat, un besoin de capitalisation accru. Il est toutefois difficile d’estimer dans quelle mesure le projet augmentera réellement ce besoin et, par conséquent, les coûts totaux que les banques devront supporter en lien avec leur capitalisation.

Comme le ch. 2.3.4 le montre, l’adaptation au PIB des suppléments pour l’engagement total définis à l’annexe 9 aura probablement pour effet de faire passer UBS dans une tranche infé- rieure avant la fin de 2030. En d’autres termes, les exigences en matière de fonds propres qui s’appliquent à toutes les entités juridiques établies en Suisse diminueront de 0,36 % pour les RWA et de 0,125 % pour l’engagement total.

AMMANN et al.56 et ZIMMERMANN57 exposent les conséquences du relèvement des exigences en matière de fonds propres sur les coûts de capitalisation totaux d’une banque. Selon eux, il n’est pas suffisant de considérer uniquement les coûts liés aux fonds propres pour déterminer les coûts de capitalisation totaux, étant donné que ceux-ci sont décisifs pour les dépenses de financement d’une banque. En effet, le risque lié aux fonds propres et aux capitaux de tiers dépend directement de la dotation en fonds propres. Un ratio de fonds propres accru réduit le risque de placement pour les bailleurs tant de fonds propres que de capitaux de tiers et, par- tant, les primes de risque requises ainsi que les coûts liés aux fonds propres et aux capitaux de tiers. En outre, un ratio de fonds propres accru réduit les coûts qui y sont liés, car le rende- ment possible de ces fonds, rapporté à la rentabilité globale de l’entreprise, est soumis à des fluctuations moins importantes, de sorte que la capitalisation en fonds propres présente moins de risques et que les bailleurs de fonds propres exigent par conséquent une compensation moindre. Les coûts liés aux capitaux de tiers sont également moins élevés en présence d’un ratio de fonds propres important, car un taux d’endettement excessif accroît le risque de dé- faillance des bailleurs de fonds propres. Dans l’ensemble, AMMANN et al. soulignent qu’un ratio de fonds propres accru ne fait pas forcément augmenter les coûts de capitalisation totaux. Des exigences accrues en matière de fonds propres intensifient en outre l’engagement financier des investisseurs, ce qui peut réduire les préférences des propriétaires en matière de risque et inciter ces derniers à exercer un contrôle et une surveillance plus stricts sur les décisions de la direction de la banque58. ZIMMERMANN prend l’exemple d’UBS pour estimer les consé- quences du relèvement des exigences en matière de fonds propres sur le ratio pondéré des

56 AMMANN et al., Reformbedarf in der Regulierung von «Too Big to Fail»-Banken, 19 mai 2023, p. 42, accessible à l’adresse suivante : www.unisg.ch > News > Newsroom, p. 51 57 ZIMMERMANN H., Kurzgutachten zu Kapitalkosteneffekten einer höheren Eigenkapitalausstattung einer sys- temrelevanten Bank (UBS), 7 avril 2025, accessible à l’adresse suivante : https://www.efd.admin.ch 58 AMMANN et al., Reformbedarf in der Regulierung von «Too Big to Fail»-Banken, 19 mai 2023, p. 41, accessible à l’adresse suivante : www.unisg.ch > News > Newsroom, p. 51

coûts de capitalisation totaux. Il arrive à la conclusion qu’une hausse des fonds propres de 10 milliards de dollars feraient croître ces coûts de 317 millions de dollars après impôt, pré- cisant toutefois qu’il faut tenir compte du rôle des effets fiscaux et du fait que les estimations dépendent par nature de nombreux critères. À titre de comparaison, UBS Group SA a, en 2024, supporté des charges opérationnelles de 41,2 milliards de dollars et réalisé un béné- fice net de 5,1 milliards de dollars. ZIMMERMANN montre également que des indications et des hypothèses concrètes sur la situation d’une banque sont indispensables pour estimer les con- séquences du projet sur la quantité de fonds propres nécessaires, raison pour laquelle il est uniquement possible de se prononcer sur la qualité de ces fonds pour l’ensemble des banques.

Aucune règle du dispositif TBTF ne peut être abrogée au niveau de l’ordonnance, car les ré- glementations en vigueur sont indispensables à l’atteinte des objectifs de ce dispositif.

5.3.2 Conséquences pour les entreprises et les ménages

Comme cela a été souligné au ch. 5.3.1, le projet entraînera pour les banques concernées des coûts supplémentaires présentant soit un caractère unique soit une récurrence annuelle. Ceux-ci varieront toutefois considérablement en fonction de l’établissement, de sa situation et de son activité commerciale. Il est probable qu’ils soient, du moins en partie, répercutés sur les clients et les bailleurs de fonds. Du fait que les coûts résultant de la modification proposée concernent l’activité bancaire en général, il n’est pas possible de les attribuer à des activités commerciales ou à des segments de clientèle spécifiques. Par conséquent, il n’est guère pos- sible de quantifier l’éventuelle augmentation des coûts à la charge des clients. En outre, les clients devraient être très peu touchés étant donné que les coûts supplémentaires résultant du projet représentent une faible part des coûts totaux dont les banques concernées doivent s’acquitter.

Améliorant la prévention des pertes subies par les banques, le projet réduit la probabilité de crises bancaires ainsi que les éventuels effets négatifs que celles-ci produisent sur l’économie et les coûts qui en résultent (cf. ch. 5.3.3). Les entreprises et les ménages profiteront de cette amélioration. Il n’est toutefois pas possible d’en quantifier les effets.

5.3.3 Conséquences pour l’ensemble de l’économie

Le projet faisant l’objet du présent rapport reprend seulement une partie du train de mesures que le Conseil fédéral a proposé dans son rapport sur la stabilité des banques59 et se con- centre sur l’axe prioritaire de la prévention. Il renforce ainsi le dispositif de prévention afin de continuer à réduire la probabilité d’une crise bancaire. Ce renforcement est essentiel pour atteindre les objectifs du dispositif TBTF, à savoir notamment réduire les risques encourus par le système financier suisse, garantir la poursuite des fonctions économiquement importantes exercées par les SIB et éviter le recours aux aides de l’État (cf. art. 7, al. 2, LB).

L’atteinte des objectifs mentionnés permet de prévenir les risques et les effets négatifs qui pourraient découler de leur survenance sur l’économie et les finances publiques. Comme cela a été indiqué aux ch. 5.3.1 et 5.3.2, il est probable que le secteur bancaire ainsi que les entre- prises et les ménages doivent supporter des coûts supplémentaires présentant soit un carac- tère unique soit une récurrence annuelle. On peut également partir du principe que le projet produira des effets globalement positifs sur l’ensemble de l’économie puisqu’il renforce la pré- vention et permet, partant, d’éviter des coûts économiques potentiellement élevés en cas de crise.

59 Rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques, 10 avril 2024, mesures no 18, 19 et 25, accessible à l’adresse suivante : www.efd.admin.ch > Place financière > Rapport « too big to fail »

5.4 Conséquences sociales

Le projet faisant l’objet du présent rapport ne devrait pas avoir de conséquences pour la so- ciété.

5.5 Conséquences environnementales

Le projet faisant l’objet du présent rapport ne devrait pas avoir de conséquences pour l’envi- ronnement.

5.6 Résumé et bilan des conséquences

Le projet faisant l’objet du présent rapport reprend seulement une partie du train de mesures que le Conseil fédéral a proposé pour renforcer et développer le dispositif TBTF. Il est difficile de faire une estimation tant qualitative que quantitative des conséquences que ce projet aura pour l’ensemble des banques concernées. Cette difficulté concerne non seulement l’estima- tion des coûts, mais aussi et surtout l’estimation de l’utilité du projet, puisque les crises tou- chant les banques, notamment les SIB, peuvent engendrer des coûts économiques potentiel- lement très élevés. Le projet bénéficiera à l’ensemble de l’économie s’il parvient à réduire encore la probabilité d’une crise bancaire, d’autant qu’il induira des coûts assez faibles pour le secteur bancaire, les entreprises, les ménages et les collectivités publiques. On part du principe que le projet aura un effet globalement positif. Le projet de modification de la LB des- tiné à mettre en œuvre les mesures figurant dans le rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques et dans le rapport de la CEP analyse en détail les conséquences du train de mesures complet et évalue l’atteinte des objectifs du dispositif TBTF.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Comme l’OFR et l’OLiq en vigueur, le projet de modification faisant l’objet du présent rapport se fonde sur la LB, notamment son art. 4. La modification de l’art. 42b OB repose en particulier

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la

Suisse Il n’est pas nécessaire de vérifier la compatibilité du projet avec une quelconque obligation internationale de la Suisse.

6.3 Délégation de compétences législatives

Qu’elles portent sur des compétences nouvelles ou indirectes, les délégations de compé- tences législatives à la FINMA sont réglées aux art. 100, al. 5, et 109, al. 6, OFR (répartition des risques : annonce de gros risques et d’autres risques de crédit élevés / groupe de contre- parties liées) ainsi qu’aux art. 11, al. 3, (liquidités : mise à disposition d’informations en cas de pénurie de liquidités avérée ou à prévoir) et 16, al. 4bis, OLiq (sortie nette de trésorerie : préci- sion sur les dépôts stables).

6.4 Protection des données

Le projet faisant l’objet du présent rapport ne soulève aucune question en lien avec la protec- tion des données puisqu’il ne prévoit pas le traitement de données personnelles.

7 Entrée en vigueur

La modification de l’ordonnance devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2027. Des dispositions transitoires sont prévues aux nouveaux art. 148k OFR et 31d OLiq.

Liste des sigles utilisés ARIS risques de défaillance de contreparties dans le domaine interbancaire AT1 additional tier 1 (fonds propres de base supplémentaires) BNS Banque nationale suisse BRI Banque des règlements internationaux CAP definition of capital (normes minimales de Bâle relatives à la définition du capital) CBCB Comité de Bâle sur le contrôle bancaire CET1 common equity tier 1 (fonds propres de base durs) CO code des obligations (RS 220) CRE calculation of RWA for credit risk (normes minimales de Bâle relatives au calcul des positions pondérées en fonction des risques de crédit) CRR capital requirements regulation (règlement [UE] no 575/2013) DTA deferred tax assets (créances fiscales latentes) FINMA Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers FSI Financial Stability Institute (Institut pour la stabilité financière) G-SIB global systemically important bank (banque d’importance systémique active au niveau international) HQLA high quality liquid assets (actifs liquides de haute qualité) HTM held to maturity (actifs détenus jusqu’à l’échéance) IFRS international financial reporting standards (normes internationales d’in- formation financière) LACRE loi fédérale du 29 septembre 2023 sur l’allégement des coûts de la ré- glementation pour les entreprises (RS 930.31) LB loi du 8 novembre 1934 sur les banques (RS 952.0) LBN loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale (RS 951.11) LCR liquidity coverage ratio (ratio de liquidités à court terme) LER reporting sur la répartition des risques LFINMA loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (RS 956.1) LMT liquidity monitoring tools (reporting sur les paramètres d’observation) LSFin loi fédérale du 15 juin 2018 sur les services financiers (RS 950.1) NSFR net stable funding ratio (ratio de financement) OB ordonnance du 30 avril 2014 sur les banques (RS 952.02) OFR ordonnance du 1er juin 2012 sur les fonds propres (RS 952.03) OLiq ordonnance du 30 novembre 2012 sur les liquidités (RS 952.06) OS ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance (RS 961.011) PIB produit intérieur brut

PLB public liquidity backstop (mécanisme public de garantie des liquidités) PRA Prudential Regulation Authority (autorité de réglementation pruden- tielle de la Banque d’Angleterre) PVA prudent valuation adjustment (évaluation prudente de positions à leur juste valeur) RWA risk-weighted assets (actifs pondérés en fonction des risques) SFI Secrétariat d’État aux questions financières internationales TBTF too big to fail (littéralement « trop grand pour être mis en faillite ») UE Union européenne US GAAP United States generally accepted accounting principles (règles de pré- sentation des comptes applicables aux États-Unis)

Tableau synoptique des données utilisées dans le rapport explicatif Citation, référence Source, méthode de calcul, hypo- Dernière Observa- thèses mise à tions jour Dispositions réglementaires relatives à l’évaluation prudente et au maintien de la valeur de certaines positions du bilan

2.1.5 Coûts : Calcul du SFI reposant sur une 2025

Les SIB évaluent les coûts uniques estimation des coûts réalisée au- […] près des banques en no- vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour davantage de détails sur l’en- quête).

2.1.5.1 Conséquences pour UBS : Source des données : 2025

En raison de la nouvelle réglementa- Rapport d’UBS Group SA sur tion, le capital à prendre en compte l’exercice 2024 […]

2.1.5.2 Conséquences pour UBS : Source des données : 2025

En raison de la nouvelle réglementa- Rapport d’UBS Group SA sur tion, le capital à prendre en compte l’exercice 2024 […]

2.1.5.3 Conséquences pour UBS : Source des données : 2025

Au quatrième trimestre 2024, Rapport d’UBS Group SA du UBS Group SA présente […] 4e trimestre 2024 Fonction de porteur de risque des instruments de capital AT1 dans le cadre du going con- cern

2.2.5 Établissements concernés : Informations de la FINMA 2025

À la fin de l’année 2024 […] Suppléments pour l’engagement total

2.3.4 Évolution du PIB : Sources des données : 2025

En 2019, le PIB nominal corrigé de Valeurs trimestrielles du produit l’influence des grands événements intérieur brut (SECO) sportifs s’élevait à 717,8 milliards de Prévisions conjoncturelles francs. Avec la croissance actuelle- (SECO) ment prévue […]

2.3.4 Conséquences pour UBS : Source des données : 2025

Les exigences accrues en matière Rapport d’UBS Group SA du de fonds propres de base durs à res- 4e trimestre 2024 pecter d’ici là […] Conséquences

5.3.1 Conséquences pour UBS : Source des données : 2025

UBS indique que la modification de Rapport d’UBS Group SA du l’OFR prévue […] 4e trimestre 2024

Exigences en matière de liquidités : mise à disposition d’informations

3.5 Coûts totaux : Calcul du SFI reposant sur une 2025

 Une des SIB ne s’attend à aucun estimation des coûts réalisée au- coût supplémentaire […]. près des banques en no- vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour  […] de la mise en place de ces davantage de détails sur l’en- capacités (en moyenne 70 % quête). des coûts totaux) […]  […] pour l’entretien des proces- sus mis en place représentent en moyenne moins de 30 % des coûts totaux.  Les coûts de mise en place uniques augmentent en moyenne à 77 % des coûts to- taux […].  […] ces charges constituent au total environ 64 % des coûts de mise en place et environ 43 % des coûts d’exploitation annuels.

3.5 Coûts des analyses de scéna- Calcul du SFI reposant sur une 2025

rios : estimation des coûts réalisée auprès des banques en no-  L’estimation des coûts la plus vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour élevée a été annoncée par une davantage de détails sur l’en- SIB et se montait à 4,4 millions quête). de francs, la majeure partie, soit quelque 2,8 millions de francs, étant imputable aux coûts infor- matiques.  […] et se chiffrent annuellement à quelque 1,1 million de francs pour la même SIB.

3.5 Coûts liés à la transmission Calcul du SFI reposant sur une 2025

quotidienne d’informations sur le estimation des coûts réalisée au- LCR et sur les LMT : près des banques en no-  Alors que les SIB s’attendent à vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour des coûts de mise en place davantage de détails sur l’en- uniques de 33 000 francs (LCR) quête). et 40 000 francs (LMT) en moyenne par établissement, les banques qui ne sont pas d’im- portance systémique (avec par- fois des différences importantes selon l’établissement) prévoient des coûts uniques de

463 000 francs (LCR) et de

295 000 francs (LMT) en

moyenne par banque.  Les coûts d’exploitation annuels liés à la transmission quoti- dienne d’informations sur le LCR

et sur les LMT s’élèvent en moyenne à, respectivement,

36 000 francs et 49 000 francs

par SIB, et à 271 000 francs et

135 000 francs par banque sans

importance systémique.  Deux SIB sur quatre estiment d’ailleurs que l’introduction de l’art. 11 n’engendrera aucun coût supplémentaire lié à la mise en place et à l’entretien des proces- sus permettant de transmettre des informations sur le LCR et les LMT.

3.5 Coûts liés à la transmission Calcul du SFI reposant sur une 2025

quotidienne d’informations sur les estimation des coûts réalisée au- sorties de trésorerie des dépôts : près des banques en no- […] l’introduction de l’art. 11 n’en- vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour traîne aucun coût supplémentaire en davantage de détails sur l’en- ce qui concerne la mise en place et quête). l’entretien requis de processus per- mettant de transmettre quotidienne- ment des informations détaillées sur les sorties de trésorerie des dépôts.

3.5 Coûts liés à la modification de Calcul du SFI reposant sur une 2025

l’infrastructure en cas de réorga- estimation des coûts réalisée nisation : auprès des banques en no- Les coûts uniques pour la mise en vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour place sont estimés à 231 000 francs davantage de détails sur l’en- en moyenne et les coûts annuels quête). pour l’entretien à moins de

100 000 francs en moyenne pour

chaque établissement concerné.

3.5 Coûts liés à la présentation Calcul du SFI reposant sur une 2025

quotidienne de la situation en ma- estimation des coûts réalisée au- tière de liquidités au sens de près des banques en no- l’art. 28 : vembre 2024 (cf. ch. 5.3.1 pour  La seule banque qui s’attend à davantage de détails sur l’en- des coûts supplémentaires les quête). chiffre à 125 000 francs.  En outre, 2 SIB sur 4 estiment à zéro les coûts d’exploitation an- nuels connexes, alors que les deux autres prévoient des coûts d’entretien se situant entre