Loi fédérale relative à l’ajustement carbone aux frontières lors de l’importation de marchandises à base de ciment (LACFC) – Mise en œuvre de l’initiative parlementaire 21.432

21.432

Initiative parlementaire Établir les bases d’un mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières Rapport explicatif de la Commission de l’environnement, de l’aména- gement du territoire et de l’énergie du Conseil national

du 20 octobre 2025

Condensé

Les coûts du CO2 sont appelés à augmenter dans la production du ciment au cours des années à venir. Cela accroît le risque que des processus de production et leurs émissions soient délocalisés dans des pays ayant moins d’ambitions climatiques. Avec le présent projet de loi, la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE-N) entend réduire ce risque grâce à l’introduction d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour les produits du ciment.

Contexte Pour faire progresser la décarbonation dans l’industrie, la Suisse renforce les règles de son système d’échange de quotas d’émissions (SEQE), notamment en réduisant progressivement les droits d’émission attribués à titre gratuit. Cette évolution a lieu de concert avec l’Union européenne (UE) afin de maintenir le couplage mis en place en 2020 entre les deux systèmes d’échange. La réduction des droits d’émission attribués à titre gratuit augmente l’incitation à adopter des technologies générant peu d’émissions. Mais elle a l’inconvénient d’ac- croître aussi le risque de « fuites de carbone » : des processus de production émettant d’importantes quantités de gaz à effet de serre pourraient être délocalisés dans des pays tiers où les mesures de protection du climat sont moins strictes. Ce risque est particulièrement élevé dans le secteur du ciment, où les coûts du CO2 représentent une part importante des coûts totaux. Une délocalisation de la production, qui peut aussi revêtir la forme d’une perte de parts de marché par rapport à la concurrence étrangère, entraînerait un affaiblissement de l’industrie suisse et déplacerait les émis- sions dans d’autres pays. Si les productions délocalisées génèrent davantage d’émis- sions, le volume des émissions de gaz à effet de serre augmentera au niveau mondial, ce qui irait à l’encontre des efforts déployés par la Suisse dans le cadre de sa politique climatique. La CEATE-N estime par conséquent qu’il est nécessaire, afin de réduire le risque de fuites de carbone, de mettre en place une mesure dans le secteur du ciment pour accompagner la réduction des droits d’émission attribués à titre gratuit.

Contenu du projet La commission propose d’introduire un mécanisme d’ajustement carbone aux fron- tières applicable aux importations de produits du ciment afin de compenser la diffé- rence entre les coûts du CO2 en Suisse et les coûts du CO2 dans les pays tiers où ils sont inférieurs, voire inexistants. L’UE a déjà mis en place un mécanisme d’ajuste- ment carbone aux frontières pour atténuer les effets des adaptations qu’elle a appor- tées à son SEQE. Contrairement à la proposition de la commission, l’UE n’a pas limité son mécanisme au ciment, mais elle y a inclus d’autres groupes de produits (fer et acier, aluminium, engrais, hydrogène, électricité). Les produits du ciment originaires de l’UE et de l’Association européenne de libre- échange (AELE) seraient exemptés du mécanisme suisse d’ajustement carbone aux frontières pour les produits du ciment, car les pays qui en font partie ont des règles équivalentes. D’autres exemptions sont possibles, en particulier pour les importations

de petites quantités. Les modalités d’exécution sont simples. Les importateurs doivent déclarer annuellement les émissions de gaz à effet de serre générées par la fabrication des produits du ciment qu’ils ont fait entrer en Suisse et de leurs précurseurs. Sur cette base, une taxe d’ajustement est perçue. Elle correspond globalement au prix des droits d’émission dans le SEQE, déduction faite des taxes sur le CO2 déjà acquittées à l’étranger. Tant que le SEQE suisse allouera aux cimenteries des droits d’émission gratuits, la taxe d’ajustement carbone aux frontières sera réduite en proportion ; elle augmentera au fur et à mesure de la diminution des droits d’émission attribués à titre gratuit. Les recettes attendues, qui sont modestes, sont destinées avant tout à couvrir les coûts de l’exécution. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’a pas d’objectif fiscal. Il est conçu pour avoir un effet préventif. Le présent projet contribue à prévenir la délocalisation de la production de ciment et de ses émissions dans des pays tiers. Il fait en sorte que les coûts du CO2 en Suisse ne créent pas de désavantage concurrentiel pour l’industrie cimentière indigène par rap- port aux fabricants produisant dans des pays où la politique climatique est moins stricte. L’ajustement carbone aux frontières instaure ainsi des conditions de concur- rence équitables en ce qui concerne les coûts du CO2.

Condensé 2

1 Contexte 5

1.1 Évolution du système d’échange de quotas d’émission 5

1.2 Mécanisme d’ajustement des émissions carbone aux frontières de

l’UE 7

1.3 Nécessité d’agir et objectifs 7

1.4 Autres solutions envisagées et considérations de la commission 11

2 Genèse du projet 12

3 Présentation du projet 14

3.1 Champ d’application 14

3.2 Un système autonome 15

3.3 Exécution 15

3.4 Recettes de l’ajustement carbone aux frontières 16

4 Commentaire des dispositions 17

5 Conséquences 25

5.1 Conséquences pour la Confédération 25

5.2 Conséquences pour les cantons, les villes et les communes 25

5.3 Conséquences pour les entreprises et pour l’économie dans son

ensemble 25

5.4 Conséquences sociales 27

5.5 Conséquences environnementales 27

5.6 Conséquences pour les relations économiques extérieures de la

Suisse 28

6 Aspects juridiques 28

6.1 Constitutionnalité 28

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 29

6.3 Forme de l’acte à adopter 29

6.4 Frein aux dépenses 29

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale 29

6.6 Conformité à la loi sur les subventions 29

6.7 Délégation de compétences législatives 30

6.8 Protection des données 31

Message

1 Contexte

L’augmentation des prix du CO2 dans le cadre de la politique climatique pousse les coûts de production à la hausse dans les secteurs d’activité générant de fortes émis- sions. Cela accroît le risque de délocalisation de processus de production vers des pays où la tarification du CO2 est inférieure, voire inexistante. La délocalisation d’une pro- duction s’accompagne de la délocalisation de ses émissions de gaz à effet de serre. C’est ce qu’on appelle une « fuite de carbone » (ou « carbon leakage » en anglais). Pour limiter le risque de fuites de carbone, la politique climatique de la Suisse a main- tenu, dans le système d’échange de quotas d’émissions (SEQE), les prix du CO2 à un bas niveau pour les secteurs d’activité exposés au risque de délocalisation. Le SEQE suisse a été mis en place en 2013. Il compte actuellement 93 sites de production ap- partenant à plus de 50 entreprises ainsi que les exploitants d’aéronefs, qui doivent s’acquitter d’une taxe pour chaque tonne de CO2 émise 1. Les entreprises obtiennent ces droits d’émission soit par attribution gratuite, soit lors de mises aux enchères. De plus, les droits d’émission peuvent être échangés. Le volume total des droits d’émis- sion à disposition diminue d’année en année, ce qui crée une incitation financière à réduire les émissions. Pour éviter que le SEQE ne provoque des fuites de carbone, une partie des droits d’émission est allouée gratuitement aux entreprises. Plus le secteur est exposé au risque de délocalisation, plus l’entreprise reçoit de droits d’émission gratuits. Jusqu’ici, l’attribution de droits d’émission gratuits a bien rempli sa fonction, permet- tant d’éviter des fuites de carbone de grande ampleur. Mais l’idée de base du SEQE est qu’à terme la totalité des droits d’émission soit mise aux enchères afin d’accroître l’incitation à mettre en œuvre des mesures de réduction des émissions. Pour atteindre les objectifs de sa politique climatique, la Suisse a besoin d’un SEQE efficace : elle veut réduire ses émissions de gaz à effet de serre de moitié par rapport à 1990 d’ici 2030 et elle aspire à atteindre zéro émission nette de gaz à effet de serre d’ici 2050 2.

1.1 Évolution du système d’échange de quotas

d’émission Depuis 2020, le SEQE suisse est couplé à celui de l’Union européenne (UE) en vertu d’un accord bilatéral 3 reposant sur le principe de l’équivalence : les prescriptions visant les exploitants d’installations doivent être conçues dans les deux systèmes de

1 Concernant le SEQE, lire INFRAS (2025) : Evaluation des Schweizer Emissionshandels- system (EHS). Teil A : Evaluationsbericht. 2 Loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2 (loi sur le CO2 ; RS 641.71) ; loi fédé- rale sur les objectifs en matière de protection du climat, sur l’innovation et sur le renfor- cement de la sécurité énergétique (LCI ; RS 814.310) ; arrêté fédéral du 16 juin 2017 portant approbation de l’Accord de Paris sur le climat (RO 2017 5733) 3 RS 0.814.011.268

façon à être équivalentes sur le plan écologique. Si des règles fondamentales sont adaptées dans l’un des deux systèmes, l’autre doit suivre afin de garantir les équiva- lences et donc de maintenir le couplage. L’UE a décidé de faire évoluer son SEQE dans le cadre du paquet « Ajustement à l’objectif 55 ». À partir de 2026, les quotas d’émission proposés par le SEQE de l’UE diminueront plus vite qu’avant et l’attribution de droits d’émission à titre gratuit aux installations industrielles sera progressivement supprimées 4. En réaction à ces modi- fications, l’Assemblée fédérale a décidé, en 2023, de faire évoluer le système suisse dans le même sens. La loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2 (loi sur le CO2), dans sa version révisée entrée en vigueur le 1er janvier 2025, habilite le Conseil fédéral à définir dans le SEQE suisse des conditions équivalentes à celles prévues par l’UE 5. Le Conseil fédéral a ainsi mis en œuvre la réduction accélérée des droits d’émission disponibles dans une modification de l’ordonnance sur le CO2 datée du 2 avril 2025 6. Quant à la réduction progressive des droits d’émission gratuits, elle est mise en œuvre à la faveur d’une autre révision de l’ordonnance sur le CO2, dont l’en- trée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2026 7. En Suisse, la réduction progressive des droits d’émission alloués gratuitement touche la production de ciment, d’acier et d’aluminium. Par ailleurs, comme dans l’UE, elle concerne également les engrais, l’électricité et l’hydrogène, mais la Suisse ne compte actuellement pas de sites de production soumis au SEQE dans ces domaines 8. L’ordonnance sur le CO2 révisée fixera l’ampleur des baisses annuelles jusqu’en 2030 9. Le principe de l’équivalence applicable en vertu de l’accord de couplage sera ainsi respecté de 2026 à 2030. L’UE a déjà décidé de supprimer progressivement l’al- location de quotas à titre gratuit d’ici 2034. Après cette date, la totalité des émissions de gaz à effet de serre des sites de production soumis au SEQE devront être couvertes par des droits d’émission et seront donc taxées. En Suisse, les règles applicables après 2030 ne seront fixées qu’une fois que la révision de la loi sur le CO2 pour 2031 à 2040 aura été menée à bien.

4 Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établis- sant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Commu- nauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, JO L 275 du 25.10.2003, p. 32 ; dernière modification par le règlement (UE) 2024/795, JO L du 29.02.2024 5 RO 2024 376 ; RS 641.71 6 RO 2025 248 7 Procédure de consultation 2025/22. Révision de l’ordonnance sur la réduction des émis- sions de CO2 (ordonnance sur le CO2) avec entrée en vigueur le 1er janvier 2026. En ligne à l’adresse : www.fedlex.data.admin.ch > Procédures de consultations > Procédures de consultation terminées > 2025 8 Ecoplan (2023) : Auswirkungen von CO2-Grenzausgleichsmechanismen in der Schweiz : Aktualisierung. Rapport final sur mandat du Secrétariat d’État à l’économie (SECO), p. 14 9 Projet du 25 mars 2025 de révision de l’ordonnance sur la réduction des émissions de CO2 (ordonnance sur le CO2), annexe 9, ch. 3.1a. Procédure de consultation 2025/22, en ligne à l’adresse : www.fedlex.data.admin.ch > Procédures de consultations > Procédures de consultation terminées > 2025

1.2 Mécanisme d’ajustement des émissions carbone aux

frontières de l’UE Pour accompagner la suppression progressive des droits d’émission attribués à titre gratuit dans les secteurs du ciment, du fer et de l’acier, de l’aluminium, des engrais, de l’électricité et de l’hydrogène, l’UE a mis en place un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF). Le MACF assujettit l’importation de ces catégories de produits à un prix du CO2 afin que le niveau de prix des produits importés soit équivalent à celui des productions européennes. Le but est de garantir aux producteurs européens une situation de concurrence loyale et de limiter le risque de délocalisation des émissions de CO2. L’UE met en place son MACF progressivement. Pendant une période de transition allant d’octobre 2023 à décembre 2025, les émissions générées par la fabrication des produits importés dans les six secteurs visés sont soumises à une obligation de saisie et de déclaration. Les taxes d’ajustement seront dues à partir du 1er janvier 2026, lorsque l’attribution de droits d’émission à titre gratuit commencera à diminuer. À long terme, le champ d’application du MACF doit être étendu à d’autres secteurs cou- verts par le SEQE. Le 8 octobre 2025, l’UE a adopté une modification du règlement idoine 10 afin d’amé- liorer l’efficacité du MACF et de réduire la charge qui pèse sur les petites entreprises. D’ici fin 2025, la Commission européenne devrait avoir adopté les trois actes d’exé- cution encore en suspens. De plus, elle discutera en 2026 de la suite des travaux en vue de l’extension du MACF. Du fait du couplage entre les deux SEQE, le prix du CO2 en Suisse dans les secteurs couverts est équivalent aux prix pratiqués dans l’UE. C’est pourquoi l’UE a décidé que les marchandises d’origine suisse ne rentreraient pas dans le champ d’application du MACF 11. Le maintien de cette exemption dépendra en particulier du maintien de l’équivalence entre le SEQE de l’UE et celui de la Suisse.

1.3 Nécessité d’agir et objectifs

Face à cette évolution de la politique climatique, la Suisse doit se demander comment elle entend gérer à l’avenir le risque de délocalisation des processus de production générant de fortes émissions de CO2. La manière dont ce risque évoluera avec le dé- veloppement du SEQE est déterminante à cet égard. La réduction progressive des droits d’émission attribués à titre gratuit concerne la production de ciment, de fer et d’acier ainsi que d’aluminium. Selon l’ordonnance sur le CO2 révisée que le Conseil fédéral souhaite mettre en vigueur le 1er janvier 2026, les droits d’émission alloués gratuitement baisseront de 2,5 points de pourcentage en 2026, puis de 5 points en

10 Règlement (UE) 2025/2083 du Parlement européen et du Conseil du 8.10.2025 modifiant le règlement (UE) 2023/956 en ce qui concerne la simplification et le renforcement du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, JO L du 17.10.2025 11 Règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établis- sant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, JO L 130 du 16.5.2023, p. 97

2027, de 10 points en 2028, de 22,5 points en 2029 et de 48,5 points en 2030 12. Si la Suisse continue de suivre la trajectoire de l’UE après 2030, les droits d’émission gra- tuits seront totalement supprimés en 2034. Pour les exploitants de sites industriels dans les secteurs concernés, cela signifie que leurs achats de droits d’émission auront tendance à augmenter. Le SEQE aura donc d’autant plus d’impact : la hausse des prix du CO2 incite à réduire les émissions. Cela devrait aider l’industrie à atteindre son objectif sectoriel de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 35 % par rapport à 1990 d’ici 2030 13.

Conséquences du développement du SEQE La réduction progressive des droits d’émission gratuits peut aussi avoir des consé- quences négatives : le risque de fuites de carbone augmente avec le coût des émissions pour les sites de production. Les études montrent que plus les prix du CO2 augmentent par rapport aux États tiers, plus il est probable que les secteurs générant de fortes émissions soient délocalisés 14. Pour pouvoir estimer ce risque, il faut considérer les secteurs exposés en fonction de leurs spécificités. En Suisse, la réduction progressive des droits d’émission gratuits touche directement douze sites de production soumis au SEQE : 6 cimenteries, 4 usines d’aluminium et 2 aciéries 15. À partir de 2026, ces sites verront leurs coûts de production augmenter, que ce soit pour acheter des droits d’émission ou pour investir dans la décarbonation de leurs processus de production. La hausse du coût des émissions a des répercussions différentes selon les secteurs. Les deux aciéries suisses ont une production qui émet peu de CO2. Les droits d’émission représentent donc une part relativement faible de leurs coûts totaux, si bien que leur prix ne devrait pas être un facteur de coût déterminant. Il en va de même dans le sec- teur de l’aluminium. En revanche, la situation est différente dans le secteur du ciment, où les émissions de CO2 restent nettement plus élevées. En Suisse, le secteur du ci- ment est la principale source d’émissions industrielles, avec 2,6 millions de tonnes d’équivalent CO2 par an environ, soit quelque 6 % des émissions totales du pays 16. Les cimenteries suisses sont des usines intégrées couvrant la totalité du processus de production : de l’extraction et de la préparation des matières premières au broyage du

12 Projet du 25 mars 2025 de révision de l’ordonnance sur la réduction des émissions de CO2 (ordonnance sur le CO2), annexe 9, ch. 3.1a. Procédure de consultation 2025/22, en ligne à l’adresse : www.fedlex.data.admin.ch > Procédures de consultations > Procédures de consultation terminées > 2025 13 Ordonnance sur la réduction des émissions de CO2 (ordonnance sur le CO2 ; RS 641.711), art. 3, let. c 14 Stefano S. Verde (2020) : The Impact of the EU Emissions Trading System on Competi- tiveness and Carbon Leakage. The Econometric Evidence, in : Journal of Economic Sur- veys, 34, p. 230-343 ; Michael Jakob (2021) : Why carbon leakage matters and what can be done against it, in : One Earth 4/5, p. 609-614 ; Christoph Böhringer et al. (2022) : Po- tential impacts and challenges of border carbon adjustments, in : Nature Climate Change, 12, p. 22-29 ; OECD (2024) : Carbon prices, emissions and international trade in sectors at risk of carbon leakage, in : OECD Economics Department Working Papers, 25 juillet 15 Ecoplan (2023) : Auswirkungen von CO2-Grenzausgleichsmechanismen in der Schweiz : Aktualisierung. Rapport final sur mandat du SECO, p. 14 16 Émissions de gaz à effet de serre générées par l’industrie. En ligne à l’adresse : www.bafu.admin.ch > Thèmes > Climat > Données > Inventaire des gaz à effet de serre > Industrie

ciment en passant par le chauffage à très haute température du produit intermédiaire (clinker). En 2024, les cimenteries suisses ont produit environ 3,6 millions de tonnes de ciment 17, à raison de 450 à 600 kg de CO2 environ par tonne produite. Quelque deux tiers de ces émissions sont dues au processus de production (émissions d’origine géogénique) et un tiers aux combustibles utilisés.

Accroissement du risque de fuites de carbone dans la production de ciment La production du clinker, produit intermédiaire du ciment, revient actuellement à quelque 75 francs la tonne en Suisse 18. En raison de la réduction progressive des droits d’émission gratuits attribués dans le cadre du SEQE, les cimenteries devront acheter un volume croissant de droits d’émission. Or, par rapport aux autres secteurs soumis au SEQE, le secteur du ciment a des émissions de CO2 relativement élevées et des prix de vente relativement bas. La hausse des prix du CO2 aura donc un impact supé- rieur à la moyenne sur les coûts de l’industrie cimentière. Selon des calculs d’Ecoplan (2025), les coûts de production d’une tonne de clinker pourraient au moins doubler d’ici 2035. Ces estimations sont basées sur un prix de 120 à 180 francs par unité de droit d’émission en 2035 et des méthodes de production inchangées 19. La hausse attendue des coûts peut défavoriser les producteurs suisses par rapport à leurs concurrents établis dans des pays tiers où la politique climatique impose des règles moins strictes. Jusqu’ici, la distance a offert une certaine protection en raison des coûts de transport. À l’heure actuelle, les importations de ciment proviennent presque exclusivement d’Italie et d’Allemagne et elles couvrent environ 15 % de la demande suisse 20. Il n’y a donc pratiquement pas eu de délocalisation d’émissions imputables au SEQE jusqu’ici. Mais si les coûts du carbone augmentent en Suisse, l’importation de ciment et plus spécialement de clinker, plus facile à transporter, pour- rait être économique à grande distance tant que des pays producteurs importants, comme la Turquie, continuent de ne pas taxer ou de taxer très peu les émissions de gaz à effet de serre. Pour la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE-N), il est à craindre qu’à l’avenir la Suisse importe de plus en plus de ciment et de clinker fabriqués hors de l’UE et que ces importations supplantent la production indigène ou certaines étapes de cette pro- duction. Cette évolution s’accompagnerait d’une délocalisation d’émissions à l’étran- ger. Dans ce contexte, la commission estime que la production suisse de ciment est expo- sée à un risque de fuites de carbone dans les années à venir. Ce risque augmentera en

raison de la réduction progressive de la mesure destinée à lutter contre ces fuites, à savoir l’attribution à titre gratuit de droits d’émission. Il s’agit donc non pas de ré- soudre un problème déjà manifeste, mais de prendre une mesure préventive pour ré- duire le risque de fuites de carbone. Selon la commission, il ne faut pas attendre que

17 Cemsuisse (2025) : Rapport annuel «cemsuisse 2025», p. 9

18 Polynomics (2024) : Nicht-Einführung des CBAM – Folgen für Zementindustrie und Um- welt. Expertise sur mandat de Cemsuisse, p. 5 19 Ecoplan (2025) : CO2-Grenzausgleichssystem Zementsektor. Évaluation économique des mesures et des objectifs environnementaux (VOBU) sur mandat de l’OFEV, p. 63 20 Ecoplan (2025) : CO2-Grenzausgleichssystem Zementsektor. Évaluation économique des mesures et des objectifs environnementaux (VOBU) sur mandat de l’OFEV, p. 35

des délocalisations se produisent, car elles ne seraient que très difficilement réver- sibles. Enfin, la CEATE-N rappelle la dimension mondiale de la problématique : des fuites de carbone pourraient entraîner une hausse des émissions à l’échelle mondiale, car les productions dans des pays ayant des normes environnementales moins strictes sont plus intensives en CO2 et, de surcroît, généreraient des transports supplémentaires. Cela minerait les efforts déployés par la Suisse pour réduire les émissions. La com- mission estime par conséquent qu’il y a lieu de prendre des mesures dans le secteur du ciment et qu’il est nécessaire de mettre en place un mécanisme d’ajustement aux frontières afin de prévenir le danger d’une délocalisation des émissions de CO2. Objectifs de l’élaboration d’une solution dans le secteur du ciment L’instrument visant à endiguer le risque de fuites de carbone dans le secteur du ciment doit être conçu de sorte que les bénéfices écologiques et macro-économiques obtenus en Suisse soient nettement supérieurs aux coûts encourus. Il faut en outre que les charges administratives et d’exécution soient aussi légères que possible. Dans tous les cas, le dispositif ne doit pas compromettre le couplage entre le SEQE de la Suisse et celui de l’UE. Enfin, la réglementation doit être compatible avec les règles de l’Orga- nisation mondiale du commerce (OMC) et cohérente avec la politique extérieure et la politique économique extérieure de la Suisse. Compte tenu de ces objectifs, la CEATE-N a décidé de limiter le risque de délocali- sation dans le secteur du ciment en recourant à un mécanisme sectoriel. Elle entend donc introduire un mécanisme d’ajustement qui s’applique exclusivement à ce sec- teur. Le but du MACF-ciment est de prévenir les fuites de carbone et de mettre la production suisse à armes égales avec la concurrence étrangère sur le plan de la tari- fication du CO2. La nouvelle réglementation assujettirait à une tarification du CO2 tous les produits du ciment mis en circulation en Suisse, ce qui neutraliserait les avan- tages concurrentiels dont bénéficient les importations en provenance de pays tiers où les taxes sur le CO2 sont faibles, voire nulles. Elle mettrait ainsi en place des condi- tions-cadres pour la production de ciment correspondant au MACF instauré dans l’UE

et offrant à l’industrie cimentière indigène une sécurité pour sa planification et ses investissements. Selon la CEATE-N, ces conditions-cadres stables sont de surcroît nécessaires pour que des investissements soient réalisés dans des technologies de cap- tage et de stockage du CO2 (CSC), qui sont essentielles pour atteindre les objectifs de neutralité carbone 21. Selon des déclarations de la branche, l’industrie cimentière ne fera des investissements importants en Suisse que si elle a l’assurance d’y bénéficier de bonnes conditions-cadres.

Contexte politico-commercial La commission a conscience que des partenaires commerciaux importants de la Suisse, comme les États-Unis, la Chine et l’Inde, considèrent les mécanismes

21 Rapport du Conseil fédéral du 18 mai 2022, « Captage et stockage du CO2 (CSC) et tech- nologies d’émission négative (NET). Leur contribution possible, par étapes, à l’objectif climatique à long terme ». En ligne à l’adresse : www.bafu.admin.ch > Thèmes > Climat > Extraction et stockage du CO2 ; Motion 24.4256 CEATE-E. Réglementation nationale sur le captage, le transport et le stockage de CO2

d’ajustement carbone aux frontières comme des entraves au commerce et qu’ils ont une attitude critique à leur égard. Le MACF de l’UE, qui est le premier dispositif du genre, est au centre de l’attention. Il vaut à l’UE d’être visée par une procédure de règlement des différends de l’OMC : son mécanisme d’ajustement aux frontières con- treviendrait aux principes de non-discrimination de l’OMC, instaurerait des obstacles techniques et administratifs complexes au commerce et créerait une insécurité juri- dique. Tant que la procédure en cours à l’OMC n’est pas terminée, on ne peut pas porter une appréciation définitive sur la licéité du MACF de l’UE 22. Fondamentalement, la com- patibilité de ce mécanisme avec les règles de l’OMC dépend de la conception concrète du mécanisme d’ajustement aux frontières.

1.4 Autres solutions envisagées et considérations de la

commission La CEATE-N a envisagé plusieurs approches pour réduire le risque de fuites de car- bone. Une option aurait consisté à suivre la démarche de l’UE et à instaurer un MACF pour six secteurs (ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité, hydrogène). Mais la commission a choisi de ne pas suivre cette voie en raison de son impact macro- économique : un mécanisme d’ajustement sur le modèle de celui de l’UE toucherait toutes les entreprises qui importent du fer, de l’acier, de l’aluminium ou des engrais, leur imposant à la fois les coûts directs de l’ajustement carbone aux frontières et un travail administratif. Les charges seraient particulièrement lourdes pour les entreprises exportatrices qui transforment des produits intermédiaires importés, compromettant leur compétitivité. La commission a estimé qu’imposer de tels inconvénients à un grand nombre d’ac- teurs dans plusieurs secteurs de l’économie suisse serait disproportionné par rapport au peu de bénéfices attendus. En effet, la tarification du CO2 ne risque pas, selon elle, d’entraîner des délocalisations de la production d’acier et d’aluminium. Dans le sec- teur des engrais, aucun site de production en Suisse n’est soumis au SEQE et donc exposé à un risque de délocalisation. Il en va de même de la production suisse d’élec- tricité en raison du volume négligeable des importations de courant d’origine fossile. Quant au négoce de l’hydrogène, dernier secteur visé par le MACF de l’UE, il est pratiquement inexistant. Il est donc inutile, pour éviter les fuites de carbone, d’instau- rer un MACF dans les secteurs du fer et de l’acier, de l’aluminium, des engrais, de l’électricité et de l’hydrogène. Du point de vue de la commission, des mesures s’im- posent uniquement dans le secteur du ciment. C’est pourquoi la CEATE-N a élaboré un projet législatif qui n’est pas aligné sur le MACF de l’UE.

22 Voir à ce sujet : Thomas Cottier, Ilaria Espa, Kateryna Holzer (2022) : Rechtsgutachten zur Einführung eines CO2-Grenzausgleichsmechanismus in der Schweiz, avis juridique sur mandat de l’OFEV ; Andreas Zumbach (2023) : Das CO-Grenzausgleichssystem der EU, in : Jusletter, 4 septembre 2023 ; Laurie Durel (2024) : Border carbon adjustment compliance and the WTO: the interactional evolution of law, in : Journal of International Economic Law, 27/1, p. 18-40

La commission s’est également demandé si d’autres dispositifs qu’un mécanisme d’ajustement aux frontières seraient à même de compenser les désavantages compéti- tifs auxquels le secteur suisse du ciment est exposé. L’encouragement des technologies et des processus innovants est inscrit à l’art. 6 de la loi fédérale sur les objectifs en matière de protection du climat, sur l’innovation et sur le renforcement de la sécurité énergétique (LCI). Les sites industriels à fortes émissions peuvent eux aussi bénéficier des aides financières prévues dans la LCI, pour lesquelles une enveloppe totale de 1,2 milliard de francs est mise à disposition jusqu’en 2030. En complément, la loi sur le CO2 permet d’utiliser une partie des recettes issues de la mise aux enchères des droits d’émission dans le cadre du SEQE pour soutenir des mesures de décarbo- nation dans les installations qui y sont soumises (art. 37b). Selon le montant de ces recettes, il y aura environ 45 millions de francs par an à disposition jusqu’en 2030. Pour la CEATE-N, ces possibilités d’encouragement d’une durée limitée ne résolvent pas le problème de fond du secteur du ciment, à savoir l’absence de sécurité de plani- fication pour les gros investissements qui devront être faits dans la décarbonation. La commission est convaincue qu’un MACF-ciment est de nature à créer des conditions- cadres stables. Enfin, la commission s’est demandé à plusieurs reprises s’il fallait attendre de voir comment les choses évoluent dans l’UE. C’est la position que le Conseil fédéral avait adoptée en juin 2023 dans son rapport en exécution du postulat 20.3933, qui le char- geait d’examiner l’opportunité d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour la Suisse. Le Conseil fédéral a estimé que la Suisse devait, pour l’heure, s’abste- nir d’instaurer un mécanisme d’ajustement aux frontières et attendre de voir comment se passait le déploiement du mécanisme de l’UE et quelles réactions il allait susciter sur le plan du droit commercial 23. La CEATE-N ne partage pas cette vision : à son avis, il est nécessaire de mettre en place un MACF pour le secteur du ciment, car c’est une branche industrielle dans laquelle le risque de fuites de carbone paraît élevé à l’avenir. Les adaptations du SEQE entraîneront, à partir de 2026, une hausse progres- sive des coûts de production des cimenteries suisses. C’est pourquoi la commission

estime nécessaire d’engager dès maintenant les travaux législatifs requis en vue de garantir rapidement des conditions-cadres claires et donc la sécurité des investisse- ments.

2 Genèse du projet

Le présent avant-projet trouve son origine dans l’initiative parlementaire 21.432 de la conseillère nationale Ryser. Intitulée « Établir les bases d’un mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières », elle a été déposée le 18 mars 2021. Sa teneur est la suivante : La loi sur le CO2 doit être complétée par un art. 34bis qui crée les bases d’un mé- canisme permettant d’équilibrer au-delà des frontières les émissions de CO2

23 Conseil fédéral (2023) : Conséquences pour la Suisse des mécanismes d’ajustement car- bone aux frontières. Rapport en réponse au postulat 20.3933

émanant des produits qui en génèrent beaucoup. Il tiendra compte des développe- ments au sein de l’UE. Le législateur établira la liste des produits concernés. Dans son développement, l’auteure de l’initiative explique que les entreprises suisses qui fabriquent des produits générant beaucoup d’émissions sont défavorisées face à la concurrence en raison de la différence de niveau des taxes sur le CO2 avec l’étranger. Elle précise que les produits importés de pays où les taxes sur le CO2 sont basses, voire nulles, peuvent être vendus meilleur marché en Suisse. Selon elle, une taxe d’ajustement aux frontières sur les produits générant une grande quantité de CO2 évi- terait les distorsions de concurrence tout en créant une incitation à adopter des modes de production respectueux du climat. La motion 21.3602 poursuit un but analogue : elle charge le Conseil fédéral d’engager les démarches nécessaires afin que la Suisse participe au MACF de l’UE 24. Le Conseil national a adopté cette motion en septembre 2021, contre l’avis du Conseil fédéral, qui proposait son rejet. La motion est en cours de traitement à la Commission de l’en- vironnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-E). La CEATE-N a procédé à l’examen préalable de l’initiative parlementaire Ryser le 25 avril 2022. La commission a jugé qu’il y avait lieu de légiférer et que la voie de l’initiative parlementaire était appropriée. C’est pourquoi elle a décidé de donner suite à l’initiative, par 13 voix contre 11. La CEATE-E a approuvé cette décision le 21 mars

2023 par 8 voix contre 4.

À la suite de cette approbation, la CEATE-N a réexaminé le contexte en tenant compte en particulier du rapport publié le 16 juin 2023 en réponse au postulat 20.3933 25. Après avoir pris connaissance du rapport et de la position du Conseil fédéral, elle a décidé de procéder à des auditions de grande ampleur. Elle a entendu des associations économiques et industrielles ainsi qu’une organisation environnementale pour con- naître l’éventail des positions au sujet de l’introduction d’un tel mécanisme. Elle s’est en outre fait présenter les résultats des études de fond réalisées sur les conséquences des mécanismes d’ajustement carbone aux frontières pour la Suisse. Lors de ses délibérations, la CEATE-N est arrivée à la conclusion qu’il est nécessaire de mettre en place une réglementation visant spécifiquement le secteur du ciment. Le 19 février 2024, elle a demandé l’élaboration d’un document de travail esquissant les grandes lignes d’une réglementation légale selon ses critères. Le 28 janvier 2025, la commission a décidé, par 15 voix contre 9 et une abstention, d’élaborer un avant- projet d’acte législatif. Pour laisser le temps de réaliser ces travaux, le Conseil natio- nal, sur proposition de la commission, a prolongé de deux ans le délai pour élaborer le projet d’acte législatif par une décision en date du 21 mars 2025. La commission a examiné l’avant-projet le 20 octobre 2025. Par 15 voix contre 6 et 1 abstention, elle est entrée en matière sur l’avant-projet, qu’elle a adopté au vote pro-

24 21.3602 Mo. CER-N. Participation de la Suisse au système d’ajustement aux frontières de l’UE 25 Conseil fédéral (2023) : Conséquences pour la Suisse des mécanismes d’ajustement car- bone aux frontières. Rapport en réponse au postulat 20.3933

visoire sur l’ensemble par 15 voix contre 7. Elle a en outre approuvé l’avant-projet et le rapport explicatif en vue de la consultation. Une minorité a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet. Elle rejette l’intro- duction d’un ajustement carbone aux frontières et souhaite ainsi empêcher la création d’une nouvelle entrave au commerce. Selon elle, un ajustement carbone aux frontières enverrait un signal négatif et pourrait nuire aux relations économiques extérieures de la Suisse. Même si cette mesure protectionniste est limitée à un seul secteur, il faut s’attendre à ce qu’elle ait des répercussions sur l’ensemble des relations commer- ciales : elle pourrait froisser les partenaires commerciaux actuels et compliquer la con- clusion de nouveaux accords de libre-échange. Au vu de l’évolution de la politique douanière internationale, actuellement défavorable, l’adoption d’une loi relative à l’ajustement carbone aux frontières réduirait la marge de manœuvre de la Suisse lors des négociations. En outre, la minorité souligne qu’il n’est pas certain que l’ajuste- ment carbone aux frontières pour les produits à base de ciment soit conforme aux règles de l’OMC, ce qui augmente encore les risques que le projet représente sur le plan commercial. Enfin, la minorité a critiqué la bureaucratie supplémentaire qu’en- traînerait l’introduction d’un ajustement carbone aux frontières, dont l’utilité modeste ne justifie pas une telle charge administrative.

3 Présentation du projet

Le MACF-ciment est inscrit dans une nouvelle loi spéciale, la loi fédérale relative à l’ajustement carbone aux frontières lors de l’importation de marchandises à base de ciment (LACFC). Son dispositif central est un ajustement obligatoire pour les impor- tateurs : les émissions de CO2 des produits du ciment importés sont assujetties à une taxe d’ajustement pour compenser la différence entre le prix du CO2 en Suisse et son prix dans le pays d’origine. Le but est qu’un prix unique du CO2 s’applique à toutes les marchandises à base de ciment en Suisse, qu’ils aient été fabriqués localement ou importés. L’ajustement aux frontières est calculé sur la base des émissions de gaz à effet de serre directes et indirectes générées pour la fabrication des marchandises importées et de leurs précurseurs. Les importateurs sont tenus en principe de déclarer les émissions effectives, qui sont multipliées par le prix d’une unité de droit d’émission du SEQE. Si un prix a déjà été versé pour le CO2 dans le pays d’origine, il vient en déduction. Le calcul prend également en compte les droits d’émission gratuits attribués aux pro- ducteurs indigènes afin que les importations ne soient pas défavorisées par rapport à la production suisse. Ce sont les mêmes principes de calcul que ceux prévus par le MACF de l’UE pour les produits du ciment.

3.1 Champ d’application

La loi s’applique exclusivement à l’importation de marchandises à base de ciment. Elle vise six lignes tarifaires de la nomenclature douanière, qui correspondent à la liste des produits retenus par l’UE dans son MACF pour le secteur du ciment. La loi suisse

a ainsi le même champ d’application dans ce secteur que le règlement de l’UE. La différence essentielle entre les deux est que le mécanisme suisse porte uniquement sur le ciment tandis que celui de l’UE couvre six secteurs au total (ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité, hydrogène). Le MACF-ciment suisse ne s’applique pas aux marchandises provenant de l’UE ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE), car le couplage du SEQE suisse avec le SEQE de l’UE garantit l’équivalence des prix du CO2. Outre les 27 États membres de l’UE, la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein font partie du SEQE de l’UE. La nouvelle loi accorde au Conseil fédéral la compétence d’exempter d’autres États de l’application de la loi à certaines conditions. Le Conseil fédéral pourra en outre accorder des exemptions aux importateurs qui font venir de l’étranger des produits du ciment en petites quantités seulement. Ainsi, la taxe d’ajustement ne sera due que lorsque les importations dépassent un certain seuil. Dans l’UE, ce seuil sera fixé à 50 tonnes par an à compter de 2026 26.

3.2 Un système autonome

Le MACF suisse prévoit les mêmes règles que le MACF de l’UE pour le secteur du ciment. Il couvre les mêmes marchandises à base de ciment et sa méthode de calcul de la taxe d’ajustement aux frontières s’inspire de l’approche de l’UE. Les cimenteries suisses bénéficient ainsi de la même protection que les cimenteries de l’UE contre les désavantages concurrentiels dus à la tarification du CO2. Bien qu’il repose sur des principes concordants avec le mécanisme de l’UE, le MACF- ciment suisse est mis en œuvre comme un système autonome. Il n’est pas rattaché au système de l’UE et son infrastructure d’exécution est différente. En effet, grâce aux spécificités du secteur du ciment, le MACF-ciment peut être bien plus simple que le mécanisme de l’UE : la chaîne de création de valeur a une taille relativement modeste, la loi porte sur six lignes tarifaires seulement et le nombre d’importations est faible. A l’inverse, le MACF de l’UE englobe en plus du ciment cinq autres secteurs, dans lesquels l’application de l’ajustement aux frontières est plus complexe. La mise en place d’un système autonome donne à la Suisse une latitude dans la con- ception et la mise en œuvre de son mécanisme d’ajustement. C’est également une solution plus rapide à mettre en œuvre, car, avant de pouvoir accéder au MACF de l’UE, il faudrait engager des négociations avec l’Union et procéder à des analyses détaillées pour déterminer si les deux systèmes sont compatibles.

3.3 Exécution

Dans le mécanisme suisse pour le secteur du ciment, l’ajustement carbone aux fron- tières revêt la forme d’une taxe d’ajustement obligatoire pour les importateurs. L’obli-

26 Règlement (UE) 2025/2083 du Parlement européen et du Conseil du 8.10.2025 modifiant le règlement (UE) 2023/956 en ce qui concerne la simplification et le renforcement du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, JO L du 17.10.2025, p. 24

gation de s’acquitter de cette taxe naît avec la déclaration des importations. L’exécu- tion repose sur une autodéclaration annuelle des importateurs. À partir d’un volume de produits importés à fixer par le Conseil fédéral, les importateurs sont tenus de dé- clarer les émissions de gaz à effet de serre des marchandises qu’ils ont fait entrer en Suisse puis de régler la taxe d’ajustement due pour ces émissions. Dans l’UE, en revanche, l’ajustement aux frontières est mis en œuvre de manière in- directe : les importateurs doivent couvrir leurs émissions par des certificats MACF, ce qui est bien plus compliqué. En Suisse, le MACF-ciment ne prévoit pas de certifi- cats afin que l’exécution soit aussi simple que possible. La tarification directe des émissions importées limite la charge administrative pour les entreprises concernées comme pour l’administration. Les diverses étapes d’examen et de travail prévues dans le système de l’UE ne sont pas non plus nécessaires pour le secteur suisse du ciment du fait que les chaînes de création de valeur et le volume des transactions sont relati- vement modestes et que l’ajustement aux frontières est appliqué directement. L’approche retenue ici, qui permet une économie de moyens, a été conçue spécifique- ment pour le secteur du ciment. Elle vise à limiter au mieux la charge que représente l’exécution pour tous les acteurs. Elle ne pourrait pas être transposée sans autre à d’autres secteurs. Ce serait possible uniquement si les secteurs concernés offraient des conditions de visibilité analogues pour la mise en œuvre, ce qui n’est par exemple pas le cas des secteurs de l’aluminium ou du fer et de l’acier. De plus, une extension du champ d’application requerrait une modification de la loi. Ce n’est pas ce que vise la CEATE-N.

3.4 Recettes de l’ajustement carbone aux frontières

Les recettes de l’ajustement carbone aux frontières servent avant tout à couvrir les coûts de l’exécution. Le solde après déduction de ces coûts est affecté au budget gé- néral de la Confédération. Globalement, les montants en jeu sont modestes : si les importations restent à leur niveau de 2023, les recettes potentielles devraient se situer entre 10 000 et 50 000 francs par an environ en 2035, en fonction de l’évolution des prix dans le SEQE. La commission a envisagé d’autres affectations pour le solde des recettes : finance- ment international de la lutte contre le changement climatique, mesures d’adaptation au changement climatique (affectation liée), encouragement des technologies et des processus innovants dans les entreprises (affectation liée), redistribution aux branches directement concernées ou à la population. Toutes ces variantes sont possibles du point de vue juridique. L’attribution des fonds disponibles au financement climatique international comme leur affectation liée à l’encouragement de l’innovation renforce- raient le but de la réglementation, à savoir éviter les fuites de carbone. Mais la commission n’a pas retenu ces deux dernières possibilités, car les recettes attendues sont très basses. Elle a estimé par ailleurs qu’il n’y avait pas lieu d’atténuer les effets du dispositif et donc de redistribuer les recettes disponibles aux entreprises concernées ou à la population. Ces recettes alimenteront donc le budget de la Confé- dération.

Il est important de préciser que la loi fédérale relative à l’ajustement carbone aux frontières lors de l’importation de marchandises à base de ciment ne poursuit pas de but fiscal. Le but de cet acte au caractère incitatif est de prévenir les fuites de carbone. Si les importations de ciment en provenance de pays sans traité de couplage avec un système d’échange de quotas d’émissions ni réglementation comparable restent peu importantes et que, par conséquent, les recettes de l’ajustement carbone aux frontières demeurent basses, la réglementation aura montré son efficacité. Si, au contraire, les importations de ciment en provenance de ces pays augmentent fortement et que l’ajus- tement carbone aux frontières génère des recettes importantes, ce serait un indice que la loi a manqué son but et que la production de ciment et ses émissions ont été délo- calisées dans des pays tiers où la tarification du CO2 est inférieure, voire inexistante. C’est ce que le MACF-ciment veut empêcher. Ce mécanisme est donc à comprendre avant tout comme un instrument de prévention.

4 Commentaire des dispositions

Section 1 But et champ d’application

Art. 1 But La présente loi vise à prévenir la hausse des émissions de gaz à effet de serre qui découlerait de la délocalisation à l’étranger de la production de marchandises à base de ciment. La prévention des fuites de carbone est conforme aux engagements de l’Accord de Paris du 12 décembre 2015 27, selon lequel la Suisse doit contribuer à li- miter le réchauffement à l’échelle mondiale.

Art. 2 Champ d’application Al. 1 : les marchandises soumises à la présente loi sont énumérées à l’annexe 1. Seules des marchandises du secteur du ciment sont concernées. La couverture sectorielle est identique à celle du MACF de l’UE. Al. 2 : la présente loi ne s’applique pas aux marchandises originaires des États assu- jettis à l’Accord du 23 novembre 2017 entre la Confédération suisse et l’Union euro- péenne sur le couplage de leurs systèmes d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre 28, car les émissions de gaz à effet de serre liées à la production sont soumises à la même tarification dans ces États et en Suisse. Actuellement, cette dis- position vise non seulement les marchandises originaires de Suisse et de l’UE mais également celles originaires des États de l’EEE / AELE. Al. 3 : le Conseil fédéral est habilité à exclure du champ d’application de la présente loi d’autres marchandises originaires d’autres États, si la Suisse a conclu avec ces derniers des accords sur l’imposition ou la limitation de la production ou si l’UE a convenu avec eux d’un couplage de leurs SEQE, par exemple.

27 RS 0814.012 28 RS 0.814.011.268

Al. 4 : la limitation du champ d’application de la loi nécessite de définir l’origine des marchandises. Cette définition doit reposer sur les règles d’origine du MACF de l’UE 29 de manière à garantir un parallélisme entre les dérogations qui sont accordées par la présente loi pour les marchandises à base de ciment originaires des États visés à l’al. 2 et la dérogation dont bénéficient les marchandises originaires de Suisse dans le cadre du MACF de l’UE. Les règles d’origine doivent en outre garantir que les dérogations accordées ne s’appliquent pas au clinker originaire de pays tiers qui est importé dans les États visés à l’al. 2 puis exporté vers la Suisse en tant que ciment dans le cadre du trafic de perfectionnement. Le Conseil fédéral tient compte des pos- sibles évolutions du MACF de l’UE et adapte les règles d’origine si nécessaire. Au stade actuel, la commission propose que la Suisse applique les mêmes règles d’origine que l’UE dans son MACF, autrement dit les règles d’origine non préférentielle de l’UE 30.

Section 2 Taxe d’ajustement aux frontières

Art. 3 Principe Al. 1 : pour la mise en œuvre de l’ajustement carbone aux frontières, la Confédération prélève une taxe d’ajustement aux frontières sur les marchandises visées à l’annexe 1 qui sont acheminées sur le territoire douanier pour y être mises en libre pratique. Le territoire douanier comprend, outre le territoire national de la Suisse, les enclaves douanières étrangères et donc le territoire national de la Principauté de Liechtenstein. Seule l’importation définitive sur le territoire douanier est déterminante pour la nais- sance de l’ajustement carbone aux frontières. La présente loi ne concerne donc que les marchandises destinées à une importation définitive sous le régime de l’« impor- tation en libre pratique » selon l’art. 24, al. 1, let. a, de la loi du 20 juin 2025 définis- sant les tâches d’exécution de l’OFDF (LOFDF) 31, car ces marchandises entrent dans le circuit économique de la Suisse. Des marchandises étrangères (« marchandises qui ne sont pas en libre pratique ») deviennent ainsi des marchandises indigènes (« mar- chandises en libre pratique ») dont on peut disposer librement sur le territoire doua- nier. La présente loi ne s’applique pas aux marchandises qui sont assorties d’une autre destination, comme le perfectionnement actif, le perfectionnement passif ou le transit.

29 Art. 2, al. 5, du règlement (UE) 2023/956

30 Actuellement, ces règles prévoient ce qui suit :

2507 Kaolin et autres argiles kaoliniques, même calcinés

calcinés : classement dans cette sous-position à partir de toute autre sous-position rele- vant de cette position ou à partir de toute autre position à quatre chiffres du système har- monisé.
autres : le pays d’origine est le pays dans lequel les minéraux relevant de cette sous-po- sition sont extraits dans leur état naturel ou non transformé. 2523 Ciments (y c. les ciments non pulvérisés dits « clinkers »), même colorés : classe- ment dans la position concernée à partir de toute autre position à quatre chiffres du sys- tème harmonisé. 31 RS …

Al. 2 : le Conseil fédéral est habilité à prévoir des dérogations pour les petites quanti- tés de marchandises. En principe, tout seuil éventuel doit être fixé de sorte que le plus petit nombre de personnes assujetties à l’ajustement obligatoire puisse couvrir la plus grande quantité d’émissions de gaz à effet de serre importées. Sur la base de ce prin- cipe, l’UE a prévu un seuil de 50 t par an et par importateur (pour tous les biens soumis au MACF). Al. 3 : dans les échanges transfrontaliers de marchandises, la dette fiscale est due en principe au moment où la déclaration des marchandises visée à l’art. 20, al. 1, LOFDF devient contraignante, c’est-à-dire au moment de son activation lorsqu’elle a été éta- blie par voie électronique ou au moment de son acceptation par l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) lorsqu’elle a été établie sous une autre forme admise. Cette règle s’applique également à la naissance de l’ajustement carbone aux frontières.

Art. 4 Personnes assujetties à l’ajustement obligatoire Les personnes assujetties à l’ajustement obligatoire sont tenues de s’acquitter de la taxe d’ajustement aux frontières. Sont visés les responsables des marchandises au sens de la définition de la LOFDF, qui sont en premier lieu les personnes physiques ou morales au nom desquelles ou pour le compte desquelles les marchandises sont im- portées.

Art. 5 Base de calcul et montant de la taxe d’ajustement aux frontières Al. 1 : par analogie, l’ajustement obligatoire englobe les émissions directes et indi- rectes occasionnées lors de la production de la marchandise importée et de ses principaux précurseurs. Une marchandise est dite « complexe » si elle a un précurseur principal et « simple » si elle n’en a pas. On entend par précurseur principal une mar- chandise qui est elle-même une marchandise visée à l’annexe 1. Ainsi, le clinker est le précurseur principal du ciment. Lorsque du ciment est importé pour être mis en libre pratique, l’ajustement obligatoire s’applique non seulement aux émissions de gaz à effet de serre occasionnées lors de la production du ciment lui-même mais également à celles occasionnées lors de la production du clinker nécessaire à ce ciment (let. b). À la let. c, le facteur lié au SEQE garantit que les marchandises étrangères ne sont pas désavantagées par rapport aux marchandises indigènes. Tel serait le cas si la totalité des émissions de gaz à effet de serre rejetées était soumise à l’ajustement obligatoire alors qu’en Suisse une partie donnerait lieu à l’attribution de droits d’émission à titre gratuit. Ce facteur permet en outre de coordonner l’interaction entre la disparition des attributions à titre gratuit dans le SEQE à partir de 2026 et la mise en place de l’ajus- tement obligatoire. La disposition à la let. d vise une égalité de traitement tarifaire entre les émissions de gaz à effet de serre imputées à la marchandise importée et celles qui seraient tarifées dans le SEQE en cas de production indigène. Le prix annuel moyen est calculé sur la base de l’évolution effective des prix sur le marché primaire des droits d’émission de l’UE. Al. 2 : le montant de la taxe est calculé selon la formule figurant à l’annexe 2.

Al. 3 : afin que les montants dus pour les émissions de gaz à effet de serre liées à la marchandise importée ne soient pas payés plusieurs fois par l’importateur, l’al. 3 dis- pose que les montants déjà acquittés avant l’importation sont déductibles de l’ajuste- ment obligatoire. Cette disposition ne concerne en principe que des prescriptions réglementées au niveau étatique, comme des impôts sur le CO2 ou des prestations inhérentes à des SEQE contraignants, qui donnent lieu à des montants chiffrables par unité d’éq.-CO2 émise. Les mesures volontaires, telles que les prix du CO2 fixés en interne dans les entreprises, ne sont pas déductibles. Si le montant déductible déjà acquitté est supérieur ou égal au montant dû en vertu de la présente loi, l’ajustement obligatoire est nul. Aucun versement n’est effectué. Seuls sont pris en compte les montants nets effectivement dus, qui intègrent déjà, par exemple, des droits d’émis- sion attribués à titre gratuit ou des remboursements effectués par l’État collecteur. Al. 4 : le Conseil fédéral fixe les modalités de calcul de la taxe d’ajustement aux fron- tières. Il définit par exemple la méthodologie permettant de déterminer les facteurs visés à l’al. 1. Il doit en outre désigner les gaz à effet de serre assujettis à la présente loi. Dans le secteur du ciment, seul le dioxyde de carbone (CO2) est actuellement con- cerné. Le Conseil fédéral désigne également les principaux précurseurs, par exemple le clinker en tant que principal précurseur du ciment (numéros de tarif doua- nier 2523.2100, 2523.2900 et 2523.9000). Al. 5 : grâce à la publication des prix, les personnes assujetties à l’ajustement obliga- toire peuvent savoir à tout moment quel est le prix d’adjudication (pertinent pour le calcul du montant de la taxe) qui s’applique au moment de l’importation des marchan- dises.

Art. 6 Obligation de déclarer Al. 1 : l’obligation de déclarer est au cœur de l’exécution de la taxe d’ajustement aux frontières. Dès qu’un responsable des marchandises dépasse le seuil éventuellement fixé en application de l’art. 3, al. 2, il devient une personne assujettie à l’ajustement obligatoire. Il est alors tenu de déclarer et de compenser le volume total des marchan- dises importées durant l’année civile correspondante. Dans sa déclaration, il doit four- nir toutes les informations nécessaires pour calculer le montant de la taxe d’ajustement aux frontières. La déclaration est remise une fois par an, avant la date butoir fixée par le Conseil fédéral. Elle comprend toutes les informations requises se rapportant à l’an- née civile précédente. Al. 2 : les informations déclarées doivent, autant que possible, s’appuyer sur les émis- sions effectives de gaz à effet de serre. Dans le secteur du ciment, ces données effec- tives sont généralement disponibles. Si elles ne sont pas disponibles (p. ex. faute de coopération avec les producteurs), il y a lieu d’utiliser les valeurs standard définies par le Conseil fédéral. Si le Conseil fédéral n’a défini aucune valeur standard pour certaines informations à déclarer (p. ex. pour les informations mentionnées à l’art. 5, al. 3), seules doivent être fournies des informations basées sur des données effectives ; sinon, le facteur correspondant ne sera pas pris en compte dans le calcul du montant de la taxe. Al. 3 : les personnes remettent leur déclaration uniquement par l’intermédiaire du sys- tème d’information visé à l’art. 12.

Al. 4 : outre les valeurs standard relatives aux émissions pertinentes de gaz à effet de serre, le Conseil fédéral peut aussi fixer des valeurs standard pour l’imputation des montants déjà acquittés visés à l’art. 5, al. 3. Des valeurs standard peuvent rendre l’exécution plus efficace. Toutefois, les personnes assujetties à l’ajustement obliga- toire doivent toujours avoir la possibilité de déclarer les données effectives. En plus des réglementations de l’UE, le Conseil fédéral peut prendre en compte d’autres normes internationales pertinentes. Al. 5 : afin de simplifier l’exécution, les déclarations ne font pas l’objet d’une vérifi- cation systématique. Si les informations déclarées sont difficilement traçables, ou pour d’autres motifs, l’OFEV peut toutefois exiger à tout moment que les informations soient vérifiées aux frais de la personne assujettie à l’ajustement obligatoire. La véri- fication est effectuée par un organe désigné par l’OFEV. Al. 6 : la personne assujettie à l’ajustement obligatoire doit indiquer un domicile de notification en Suisse, afin que les autorités d’exécution puissent lui adresser les dé- cisions qui ne sont pas transmissibles par voie électronique.

Art. 7 Fixation et perception de la taxe d’ajustement aux frontières Al. 1 : après avoir examiné et, si besoin, vérifié la déclaration remise conformément à l’art. 6, l’OFEV fixe par voie de décision le montant de la taxe d’ajustement aux frontières, calculé selon la formule figurant à l’annexe 2. Al. 2 : l’OFEV perçoit la taxe d’ajustement aux frontières, dont les recettes alimentent le budget général de la Confédération. La créance est exigible à compter du moment où la décision de taxation a été notifiée.

Art. 8 Perception subséquente L’OFEV peut revenir sur une décision de taxation dans un délai d’un an s’il constate qu’une taxe n’a pas été prélevée ou a été prélevée pour un montant insuffisant, du fait d’une erreur commise par l’autorité. Le délai d’un an est respecté si la perception subséquente est communiquée à la personne assujettie à la taxe dans l’année qui suit le moment où la décision de taxation a été rendue. Pour des raisons liées à la sécurité juridique et à la charge de la preuve, la forme écrite est requise.

Art. 9 Prescription Al. 1 : le délai relatif de prescription de la dette fiscale est de cinq ans à compter de la fin de l’année civile durant laquelle la dette est devenue exigible, l’exigibilité étant réglée à l’art. 7, al. 2. Al. 2 : l’interruption ou la suspension (al. 3) de la prescription prolonge le délai jusqu’à quinze ans maximum à compter de la fin de l’année civile durant laquelle la dette fiscale a pris naissance (al. 4). Les délais de prescription plus longs prévus par les art. 11 et 12 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA) 32 sont réservés.

32 RS 313.0

Art. 10 Obligation de coopérer Al. 1 : cette disposition habilite les autorités d’exécution à contrôler en tout temps la mise en œuvre correcte de l’ajustement carbone aux frontières. Al. 2 : l’obligation de coopérer vise en premier lieu les personnes assujetties à l’ajus- tement obligatoire. Mais elle concerne également les responsables des marchandises qui importent des marchandises visées à l’annexe 1 en restant sous le seuil éventuel- lement fixé par le Conseil fédéral en vertu de l’art. 3, al. 2. Les autres personnes char- gées de l’importation des marchandises sont elles aussi soumises à une obligation de coopérer. Al. 3 : les informations et les données qui sont nécessaires au contrôle et à l’exécution des prescriptions légales doivent être mises gratuitement à la disposition des autorités d’exécution. Ces dernières peuvent aussi procéder à tout moment, avec ou sans préa- vis, au contrôle des marchandises importées.

Art. 11 Garantie des créances Al. 1 : si une personne assujettie à l’ajustement obligatoire est en retard de paiement pour des créances déjà entrées en force, il est possible d’exiger une garantie pour la créance d’ajustement carbone aux frontières qui n’est pas encore exigible ou n’est pas encore entrée en force, de manière à réduire le risque de défaillance des créances d’ajustement relatives à d’autres importations de marchandises visées à l’annexe 1. En cas de retard de paiement, les créances déjà entrées en force doivent être recou- vrées par voie d’exécution forcée. Al. 2 : la garantie doit avoir la forme d’une fourniture de sûretés. Le montant et la forme des sûretés sont régis par les dispositions édictées par le Conseil fédéral en vertu de l’art. 39 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances 33. Ces dispositions figurent à l’art. 49 de l’ordonnance du 5 avril 2006 sur les finances de la Confédération 34. Les sûretés peuvent être fournies par exemple sous forme de dépôts en espèces, de cédules hypothécaires et d’hypothèques ou de garanties bancaires. Le montant des sûretés doit correspondre au montant du risque et s’appuyer sur les quantités de marchandises que la personne assujettie à l’ajustement obligatoire importe en moyenne chaque année civile ou sur le montant pour lequel cette personne se trouve en retard de paiement. Al. 3 : afin d’empêcher toute nouvelle importation sans fourniture de sûretés, l’OFEV peut charger l’OFDF de recouvrer les sûretés directement lors de l’importation.

Section 3 Traitement des données

Art. 12 Système d’information Al. 1 : un système d’information uniforme est nécessaire pour le dépôt des déclara- tions visées à l’art. 6, le rendu des décisions, la communication avec les personnes

33 RS 611.0 34 RS 611.01

assujetties à l’ajustement obligatoire et l’accomplissement des autres tâches prévues par la présente loi. À ce stade, il n’est pas encore établi s’il est possible de perfection- ner et d’utiliser un système existant ou s’il est nécessaire d’en développer un nouveau. Al. 2 : le Conseil fédéral veille à garantir l’authenticité et l’intégrité des données trans- mises. Al. 3 : pour la signature des informations transmises par voie électronique, l’autorité fédérale en charge du système d’information dispose d’un pouvoir d’appréciation quant à la manière dont les personnes concernées doivent confirmer ces informations.

Art. 13 Traitement des données Al. 1 : cette norme relative à la protection des données constitue la base juridique né- cessaire pour que l’OFEV puisse traiter des données personnelles et des données con- cernant des personnes morales, y compris des données personnelles sensibles, telles que des données relatives à des poursuites ou à des sanctions administratives ou pé- nales. Le traitement ne peut s’effectuer que dans les limites et aux fins nécessaires à l’accomplissement des tâches prévues par la loi. Al. 2 : l’OFEV utilise les données de l’OFDF à des fins de contrôle, en particulier pour vérifier le respect de l’ajustement obligatoire des marchandises visées à l’an- nexe 1. Al. 3 : l’OFEV met à la disposition de l’OFDF les données nécessaires au recouvre- ment de la garantie prévue par l’art. 11. Al. 4 : cet alinéa inscrit dans la loi la durée de conservation des données sensibles concernant des personnes physiques ou morales. Al. 5 : cet alinéa charge le Conseil fédéral de fixer les modalités pour les autres don- nées personnelles et les autres données concernant des personnes morales.

Section 4 Dispositions et poursuite pénales

Art. 14 Soustraction de la taxe d’ajustement aux frontières Al. 1 : la soustraction de la taxe d’ajustement aux frontières constitue une infraction matérielle (ou infraction de résultat). Les possibles actes pouvant constituer l’infrac- tion sont mentionnés à titre d’exemple ; il ne s’agit pas d’une liste exhaustive. L’in- fraction a pour résultat de priver la Confédération d’une recette fiscale. Tel est le cas, par exemple, si de fausses informations déclarées par la personne assujettie à l’ajus- tement obligatoire ont conduit l’autorité à fixer un montant de taxation trop bas ou si l’autorité n’a pas rendu de décision de taxation en raison de fausses informations sur la marchandise importée ou sur son origine. Al. 2 : une tentative de soustraction est proche d’une mise en péril. Il n’existe toutefois pas de tentative de soustraction par négligence. Al. 3 : une négligence menant à la réalisation de l’infraction est punissable. La peine est toutefois plus faible qu’en cas de soustraction commise intentionnellement. Si la

soustraction de la taxe est commise astucieusement, l’art. 14 DPA 35 s’applique (es- croquerie en matière de prestations et de contributions).

Art. 15 Mise en péril de la taxe d’ajustement aux frontières Al. 1 : la mise en péril de la taxe d’ajustement aux frontières constitue une infraction formelle. L’infraction est réalisée dès que l’un des actes décrits à l’al. 1, let. a à d, est commis. La négligence est également punissable. Le montant maximal de l’amende est de 10 000 francs. La différence fondamentale par rapport à la soustraction de la taxe d’ajustement aux frontières réside dans le fait que la collectivité publique n’est pas privée de la recette fiscale. Sur un plan chronologique, le fait objectif est accompli dès que la procédure de déclaration est achevée et qu’aucune correction n’est plus possible, alors même que la taxation n’a pas encore fait l’objet d’une décision, ou dès que le processus de taxation est entravé par un comportement en violation avec les obligations. Al. 2 : la peine encourue est augmentée en cas de récidive ou dans les cas graves (p. ex. façon de procéder systématique), chaque situation devant être examinée au cas par cas.

Art. 16 Relation avec la DPA Al. 1 : en déclarant la DPA applicable, cet alinéa dispose qu’une autorité administra- tive fédérale est chargée de poursuivre et de juger les infractions relevant de la pré- sente loi. Al. 2 : la compétence en matière de poursuite et de jugement est confiée à l’OFEV. Al. 3 : cette disposition relative au concours d’infractions permet, en dérogation aux règles du code pénal, d’additionner les peines lorsque l’auteur a commis plusieurs infractions constituées par un acte.

Section 5 Dispositions finales

Art. 17 Exécution Al. 1 : l’exécution de cette loi est une tâche fédérale. Al. 3 : cet alinéa contient une norme de délégation usuelle définissant le recours à des tiers. Cette norme permet par exemple de faire appel à des collectivités de droit public ou à d’autres tiers non gouvernementaux pour l’exécution de certaines tâches de sur- veillance ou de contrôle.

Art. 18 Référendum et entrée en vigueur Le Conseil fédéral fixe la date de l’entrée en vigueur de la présente loi. Il veille à la coordonner avec celle de la nouvelle législation douanière.

35 RS 313.0

5 Conséquences

5.1 Conséquences pour la Confédération

L’analyse d’impact de la réglementation 36 réalisée dans le cadre de l’élaboration du présent projet législatif s’est basée sur différents scénarios pour estimer les recettes potentielles du MACF dans le secteur du ciment. Ces recettes dépendent de nombreux facteurs et sont donc difficiles à prévoir. Elles sont versées au budget de la Confédé- ration. Si l’estimation se fonde sur les quantités de marchandises à base de ciment qui sont actuellement importées depuis des pays tiers, les recettes potentielles à moyen et long terme sont comprises entre 10 000 et 50 000 francs par an, en fonction du niveau de prix dans le SEQE. Ce montant pourrait atteindre six chiffres si les importations con- naissaient une évolution à la hausse. Des montants supérieurs semblent irréalistes à ce jour. Les recettes sont à mettre en regard des frais liés à l’exécution par l’administration. Pour la mise en place des systèmes d’information et de documentation requis, l’esti- mation de la charge initiale est comprise entre 50 000 et 100 000 francs, auxquels s’ajoutent des frais annuels d’exploitation entre 10 000 et 20 000 francs. La charge financière de l’exécution peut – en fonction des recettes et des frais d’exécution ef- fectifs – entraîner des frais de financement supplémentaires. Pour la Confédération, la charge en personnel et la charge administrative sont faibles, aussi bien pendant la phase d’introduction que pendant la phase d’exécution, car il est possible d’utiliser en partie des structures et des capacités existantes. Des ressources supplémentaires en personnel ne sont pas nécessaires.

5.2 Conséquences pour les cantons, les villes et les

communes Le projet législatif n’a aucune conséquence directe pour les cantons, les villes et les communes, car la mise en œuvre relève de la compétence de la Confédération.

5.3 Conséquences pour les entreprises et pour

l’économie dans son ensemble Sur le plan macroéconomique, les effets de l’introduction d’un MACF pour le ciment sont faibles, en raison de la focalisation sur le seul secteur du ciment. En Suisse, ce secteur pèse relativement peu dans l’économie globale (< 0,5 % du PIB), si bien qu’aucun effet notable sur le PIB n’est attendu. Les 770 personnes employées dans ce secteur représentent moins de 0,15 % de l’emploi total en Suisse. Le MACF pour le ciment ne protège certes qu’une infime partie de l’économie globale, mais il empêche

36 Ecoplan (2025) : CO2-Grenzausgleichssystem Zementsektor. Évaluation économique des mesures et des objectifs environnementaux (VOBU) sur mandat de l’OFEV

potentiellement que la production de ciment ne soit intégralement transférée à l’étran- ger. Il sauvegarde ainsi jusqu’à 770 emplois et contribue à la sécurité de l’approvi- sionnement dans le secteur du bâtiment. Indépendamment de l’introduction du MACF, les produits contenant du ciment qui sont originaires de l’UE et de la Suisse coûteront plus cher à l’avenir en raison de la suppression de l’attribution de droits d’émission à titre gratuit dans le SEQE suisse ; il faut d’ailleurs s’attendre à ce que les coûts soient répercutés au moins en partie sur les consommateurs. Le MACF pour le ciment renchérit les importations de marchan- dises à base de ciment en provenance de pays tiers. Dans l’ensemble, les prix de la construction et les prix à la consommation devraient augmenter pour tous les produits à base de ciment mis sur le marché suisse. La majeure partie de la hausse des prix est due à la suppression de l’attribution à titre gratuit, le reste étant imputable au renché- rissement des importations en provenance de pays tiers. Grâce à l’introduction du MACF pour le ciment, le marché suisse créera des condi- tions de concurrence équitables entre les producteurs suisses et étrangers en ce qui concerne la tarification du CO2. Dans le contexte de la suppression de l’attribution de droits d’émission à titre gratuit dans le SEQE suisse, le projet législatif contribue donc à empêcher la délocalisation de la production de ciment dans des pays tiers. Le MACF pour le ciment n’a qu’un effet marginal sur l’attractivité de la Suisse en tant que place industrielle. Pour les six cimenteries, il améliore la sécurité de planifi- cation par rapport à l’évolution des conditions-cadres en matière de politique clima- tique. Dans le secteur du ciment, il garantit par ailleurs le parallélisme avec les instruments en vigueur dans l’UE – et donc avec les conditions-cadres du principal partenaire commercial de la Suisse dans ce domaine. Il ressort des entretiens menés avec les entreprises directement concernées par l’intro- duction en Suisse d’un MACF pour le ciment que la charge d’exécution leur incom- bant devrait être minime. La plupart de ces entreprises appartiennent en effet à de grands groupes internationaux qui sont déjà au fait des réglementations correspon- dantes dans le cadre du MACF de l’UE. Il est à noter, toutefois, qu’un système indé-

pendant de celui de l’UE permet certes une réglementation sectorielle et une exécution plus simple, mais qu’il peut entraîner, par rapport à un MACF couplé à celui de l’UE ou harmonisé avec celui-ci, une charge administrative supplémentaire pour les entre- prises. Concernant la mise en œuvre du MACF pour le ciment, l’analyse d’impact de la ré- glementation réalisée par Ecoplan (2025) table sur une charge initiale d’environ 3000 francs par entreprise concernée, à laquelle s’ajoutent des frais annuels d’environ 3000 francs. 37 En 2023, 26 entreprises ont importé en Suisse des marchandises à base de ciment qui entreraient dans le champ d’application du MACF pour le ciment ; elles ont réalisé au total 34 transactions d’importation. Si la Suisse, à l’instar de l’UE, fixait un seuil de minimis de 50 t, il resterait encore deux entreprises avec un total de neuf transactions d’importation. Les importateurs concernés peuvent être des entreprises de construction, des intermédiaires ou les cimenteries elles-mêmes.

37 Ecoplan (2025) : CO2-Grenzausgleichssystem Zementsektor. Évaluation économique des mesures et des objectifs environnementaux (VOBU) sur mandat de l’OFEV

La hausse des prix résultant des évolutions au sein du SEQE, d’une part, et la protec- tion que le projet de MACF offre contre les produits à forte intensité d’émissions pro- venant de pays tiers, d’autre part, renforcent les incitations à la décarbonation. Or, sur le long terme, l’avenir de la production suisse de ciment dépend de la décarbonation des processus de production. Au stade actuel, les technologies de captage et de stock- age du CO2 (CSC) et la production de ciment à faible teneur en CO2 sont les seules options techniques permettant de réduire suffisamment les émissions de procédé d’ici à 2050. Le déploiement du CSC requiert des incitations à l’investissement privé, aux- quelles peuvent contribuer le projet de loi-cadre sur le CSC et les technologies d’émis- sion négative (NET) mis en consultation ainsi que l’introduction d’un MACF. De son côté, l’industrie du ciment joue un rôle important dans le déploiement de l’infrastruc- ture de captage et de stockage du CO2 en Suisse, car elle est responsable de près de la moitié des émissions devant être réduites grâce à la technologie CSC. La viabilité économique de l’infrastructure de transport et de stockage prévue dépend du volume total de CO2 capté : plus ce volume est élevé, autrement dit plus les secteurs partici- pant au déploiement du CSC sont nombreux, plus il sera facile d’amortir les investis- sements d’infrastructure nécessaires.

5.4 Conséquences sociales

À long terme, l’introduction d’un MACF pour le ciment peut contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (cf. point 5.5) et favoriser ainsi l’équité intergé- nérationnelle en prévenant de futurs dommages potentiels dus aux changements cli- matiques.

5.5 Conséquences environnementales

Le projet législatif contribue à réduire le risque de fuites de carbone. La prévention des fuites de carbone permet une plus forte réduction des émissions globales de gaz à effet de serre dans l’industrie, ce qui contribue à atténuer les changements climatiques. Par ailleurs, une exposition moindre aux émissions a un effet positif indirect sur la biodiversité et sur les bases naturelles de la production que sont les sols et les eaux. Parallèlement, le projet crée des incitations supplémentaires pour le déploiement du captage et du stockage directs des émissions de CO2 liées aux processus industriels ainsi que pour le développement et l’utilisation de ciments à faible teneur en CO2. L’analyse d’impact de la réglementation réalisée dans le cadre de l’élaboration du présent projet estime, sur la base d’évaluations prudentes, que l’introduction du MACF permettrait d’éviter – à compter de sa mise en œuvre complète en 2035 – un volume supplémentaire d’émissions mondiales dues aux fuites de carbone de l’ordre de 0,2 à 0,4 million de t de CO2 par an. Cette valeur résulte de la différence actuelle entre l’intensité des gaz à effet de serre de la production de ciment dans les pays tiers et celle de la Suisse. Si l’on part du principe qu’à moyen ou long terme toutes les émissions liées à la production de ciment en Suisse étaient évitées grâce au CSC, la fuite de carbone évitée passerait à une valeur de 2,3 à 2,5 millions de tonnes de CO2.

5.6 Conséquences pour les relations économiques

extérieures de la Suisse La mesure poursuit un objectif de politique climatique : contribuer à prévenir les fuites de carbone. Puisqu’elle est mise en œuvre sous la forme d’une taxe d’ajustement aux frontières, elle comporte également une composante de politique commerciale. Elle prévoit de nouvelles obligations pour les importateurs, renchérit les importations suisses de marchandises à base de ciment originaires de pays tiers et crée ainsi une nouvelle entrave au commerce avec ces pays. Cependant, la mesure ne fait que com- penser la différence entre les tarifications du CO2 en Suisse et à l’étranger. Les mesures d’ajustement aux frontières sont encore très peu éprouvées. Leur mise en œuvre par un pays envoie un signal en matière de politique économique extérieure et elle s’accompagne de risques réglementaires et commerciaux dont une économie ou- verte comme celle de la Suisse doit tenir compte. Les marchés ouverts sont au cœur de la politique économique extérieure de la Suisse. Les exportations offrent des dé- bouchés commerciaux, tandis que les importations permettent l’acquisition de presta- tions préalables et encouragent l’innovation. Sur les questions de durabilité en particulier, la Suisse privilégie des approches coordonnées au niveau international et multilatérales. D’importants partenaires commerciaux de la Suisse, parmi lesquels les États-Unis et l’Inde, considèrent les mesures d’ajustement aux frontières comme une forme de protectionnisme. Par ailleurs, la compatibilité de ces mesures avec les règles de l’OMC ne peut pas être clairement établie ex-ante. La commission a mis ces risques en regard des avantages qui sont attendus de la me- sure. Elle estime que les risques sont acceptables du fait que la mesure se limite au seul secteur du ciment. De son point de vue, les bénéfices en matière de politique climatique l’emportent.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Le projet s’appuie sur les compétences définies aux art. 74 et 133 de la Constitution (Cst.). En vertu de l’art. 74 Cst., la Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommo- dantes. Les émissions de gaz à effet de serre font partie des atteintes nuisibles. Aux termes de l’art. 133 Cst., la législation sur les droits de douane et sur les autres rede- vances perçues à la frontière sur le trafic des marchandises relève de la compétence de la Confédération. Ces « autres redevances » comprennent l’ajustement carbone aux frontières.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de

la Suisse Du point de vue de la commission, le projet est compatible avec les obligations inter- nationales de la Suisse. Il est notamment conforme aux obligations de non-discrimi- nation figurant dans l’Accord général de 1994 sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et dans les accords de libre-échange de la Suisse, car l’imposition au titre du MACF pour le ciment n’est, en fin de compte, pas plus élevée que celle prévue par le SEQE relevant du droit interne ou le SEQE suisse 38. Les engagements internationaux de la Suisse doivent également être pris en compte lors de la mise en œuvre du projet, afin de garantir sa compatibilité.

6.3 Forme de l’acte à adopter

Puisque le projet concerne une nouvelle taxe, la qualité de contribuable, l’objet de la taxe et le calcul de son montant doivent être édictés sous la forme d’une loi fédérale, en vertu de l’art. 164, al. 1, let. d, Cst.

6.4 Frein aux dépenses

Le projet ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni nouveaux crédits d’engagement ni nouveaux plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et

d’équivalence fiscale Le projet ne touche ni la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ni l’accomplissement de ces tâches.

6.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne prévoit ni aides financières ni subventions.

38 Voir l’avis de droit du 30 novembre 2022 « Rechtsgutachten zur Einführung eines CO2- Grenzausgleichsmechnismus in der Schweiz » (Thomas Cottier et al.), disponible en alle- mand sous : www.bafu.admin.ch > Thèmes > Droit > Publications et avis de droit > Avis de droit > Climat.

6.7 Délégation de compétences législatives

L’art. 164, al. 2, Cst. dispose que la loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Cst. ne l’exclue. La norme de délégation doit décrire l’objet, l’étendue et les grandes lignes de la réglementation déléguée. Ces délégations de compétences législatives dépassant la compétence géné- rale d’exécution sont expliquées ci-après.

Art. 2, al. 3 Cette norme donne au Conseil fédéral la compétence d’exempter de l’ajustement obli- gatoire d’autres États dont sont originaires des marchandises visées à l’annexe 1. Cette délégation permet d’agir de manière flexible et rapide dans un contexte international dynamique.

Art. 2, al. 4 Le Conseil fédéral est chargé de définir les règles d’origine. En la matière, la compa- tibilité avec les règles d’origine du MACF de l’UE est essentielle. Les MACF déve- loppés par la Norvège et le Royaume-Uni font actuellement l’objet de discussions entre ces pays et l’UE. Si ces discussions devaient avoir des répercussions sur les règles d’origine du MACF de l’UE, la Suisse devrait pouvoir y réagir avec la plus grande flexibilité possible. C’est également en raison du caractère technique des règles d’origine que le Conseil fédéral est responsable de leur définition.

Art. 3, al. 2 Cette norme donne au Conseil fédéral la compétence de prévoir d’autres dérogations à l’ajustement obligatoire, en particulier pour les petites quantités de marchandises. Si une avancée technologique ou une modification du volume d’échanges nécessite d’adapter la quantité de marchandises définie pour un seuil, la délégation permet au Conseil fédéral de réagir avec plus de flexibilité.

Art. 5, al. 4 Le Conseil fédéral est chargé de régler les modalités du calcul de la taxe d’ajustement aux frontières, de désigner les gaz à effet de serre et les principaux précurseurs con- cernés et de définir les mesures donnant droit à des montants déductibles. Tous ces paramètres servant à calculer le montant de la taxe doivent tenir compte du contexte international et des évolutions des conditions-cadres au sein dans l’UE et dans des pays tiers. La voie d’ordonnance permet de réagir à ces évolutions avec souplesse.

Art. 6, al. 4 Définir des valeurs standard est une tâche complexe qu’il convient d’effectuer, dans la mesure du possible, en adéquation avec les normes internationales et par analogie avec les dispositions du MACF de l’UE. Dans ce domaine également, le dynamisme

du contexte international et les projets de réglementation de l’UE exigent de pouvoir réagir avec souplesse aux évolutions correspondantes.

Art. 12, al. 1 Il revient au Conseil fédéral de désigner l’autorité chargée d’exploiter le système d’in- formation nécessaire au traitement des procédures prévues par la présente loi. Comme le choix du système d’information n’est pas encore arrêté définitivement, sa désigna- tion est laissée à l’appréciation du Conseil fédéral.

Art. 13, al. 5 Cette norme donne au Conseil fédéral la compétence de définir d’autres paramètres relatifs au traitement des données personnelles et des données concernant des per- sonnes morales. Comme les détails précis du déroulement de l’exécution ne sont pas encore totalement clarifiés et peuvent encore évoluer en raison d’adaptations dans les systèmes de traitement des données, la délégation au Conseil fédéral doit permettre de réagir de manière plus souple et plus rapide.

6.8 Protection des données

L’examen préalable des risques a montré que le traitement des données tel qu’il est prévu ne devrait pas représenter un risque élevé pour les droits fondamentaux des personnes concernées. Il est donc possible de renoncer à une analyse d’impact relative à la protection des données. Les données personnelles (nom, adresse e-mail, numéro de l’affaire) sont principalement utilisées à des fins de contact avec les personnes as- sujetties à l’ajustement obligatoire, qui seront exclusivement des entreprises. Le trai- tement de données personnelles sensibles dans le cadre d’éventuelles procédures pénales s’effectue conformément à la DPA, que le présent acte législatif déclare ap- plicable.