24.438 n Pa. Iv. Rutz Gregor. Vorläufige Aufnahme als Ersatzmassnahme für eine nicht durchführbare Aus- oder Wegweisung. Genaue Definition der Unzumutbarkeit

24.438

Parlamentarische Initiative Vorläufige Aufnahme als Ersatzmassnahme für eine nicht durchführbare Aus- oder Wegweisung. Genaue Definition der Unzumutbarkeit Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates

vom 26. Februar 2026

Übersicht

Die vorläufige Aufnahme stellt eine Ersatzmassnahme für eine nicht vollziehbare Wegweisung dar. Ziel der vorliegenden Gesetzesändeurng ist es, die Zahl der vorläu- figen Aufnahmen zu reduzieren. Hierfür beantragt die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates, das Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG) so anzupassen, dass die Gründe für die Unzumutbar- keit einer Wegweisung im Gesetz abschliessend aufgeführt werden. Dadurch soll Klarheit geschaffen werden, in welchen konkreten Fällen eine vorläufige Aufnahme angeordnet wird. Dies soll zu einer restriktiveren Praxis bei der Anordnung von vor- läufigen Aufnahmen führen.

Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Die von Nationalrat Rutz Gregor (V, ZH) am 14. Juni 2024 eingereichte parlamenta- rische Initiative 24.438 «Vorläufige Aufnahme als Ersatzmassnahme für eine nicht durchführbare Aus- oder Wegweisung. Genaue Definition der Unzumutbarkeit» ver- langt eine punktuelle Anpassung der Gewährung der vorläufigen Aufnahme. Die in Artikel 83 Absatz 4 des AIG¹ nicht abschliessend genannten Gründe für die Unzu- mutbarkeit einer Wegweisung bei einer vorläufigen Aufnahme seien als abschlies- sende Aufzählung zu formulieren. Zudem wird im Initiativtext die Kann-Bestimmung durch eine verbindliche Formulierung ersetzt. Ziel der parlamentarischen Initiative ist es, die Zahl der vorläufigen Aufnahmen zu reduzieren. Nach geltendem Recht wird eine vorläufige Aufnahme vom Staatssekretariat für Mig- ration (SEM) angeordnet, wenn der Vollzug der Wegweisung unzulässig, unzumutbar oder unmöglich ist (Art. 83 Abs. 1 AIG). Lehnt beispielsweise das SEM ein Asylge- such ab oder tritt es darauf nicht ein, so verfügt es in der Regel die Wegweisung aus der Schweiz und ordnet den Vollzug in den Heimat-, Herkunfts- oder einen Drittstaat nach Artikel 44 des Asylgesetz (AsylG)² an. Die vorläufige Aufnahme stellt demnach eine Ersatzmassnahme für eine nicht vollziehbare Wegweisung dar. Die Vollzugshin- dernisse der Unzulässigkeit (Verstoss gegen Völkerrecht), Unzumutbarkeit (konkrete Gefährdung) und Unmöglichkeit (vollzugstechnische Gründe) werden durch das Ge- setz (Art. 83 Abs. 2 bis 4 AIG) und die Rechtsprechung konkretisiert. Nach Ansicht der Kommission soll mit der vorliegenden parlamentarischen Initiative eine genauere Definition der Gründe für eine Unzumutbarkeit zu einer restriktiveren Praxis bei der Anordnung von vorläufigen Aufnahmen führen. Dadurch soll Klarheit geschaffen werden, in welchen konkreten Fällen eine vorläufige Aufnahme angeord- net wird. Der Beurteilungspielraum der Behörden und Gerichte bei den Gründen für eine vorläufige Aufnahme soll verringert werden. Bei der Beurteilung, ob tatsächlich eine konkrete Gefährdung vorliegt, welche zu einer Unzumutbarkeit führt, soll der Beurteilungspielraum jedoch beibehalten werden.

In den letzten Jahren war die vorläufige Aufnahme immer wieder Gegenstand von parlamentarischen Vorstössen und intensiver Diskussionen. Der Bundesrat veröffent- lichte am 12. Oktober 2016 den Bericht «Vorläufige Aufnahme und Schutzbedürftig- keit: Analyse und Handlungsoptionen» in Erfüllung dreier Postulate. Mit diesem Be- richt nahm der Bundesrat eine umfassende Analyse des Status der vorläufigen

Aufnahme vor und zeigte mögliche Handlungsoptionen auf3. Die darauffolgenden parlamentarischen Diskussionen führten jedoch zu keiner grundlegenden Anpassung des Status der vorläufigen Aufnahme. Punktuelle Anpassungen wurden aber vorge- nommen (bspw. Reiseverbot oder erleichterter Kantonswechsel bei Erwerbstätig- keit4). Im Juni 2022 setzte das EJPD eine Evaluationsgruppe ein, um die Erfahrungen mit dem Status S zu analysieren. Diese wurde u.a. mit der Erstellung einer Auslege- ordnung in Bezug auf den gesetzgeberischen Handlungsbedarf im Bereich des Status S und der vorläufigen Aufnahme beauftragt. Hierfür wurde von der Evaluations- gruppe eine Studie in Auftrag gegeben.5 In dieser Studie wird festgehalten, dass beim Status der vorläufigen Aufnahme «…die Hauptgruppe Personen bilden, welche nicht die Flüchtlingseigenschaft erfüllen, die aber aufgrund von Krieg, Bürgerkrieg, dro- henden schweren Menschenrechtsverletzungen oder anderen konkreten Gefährdun- gen im Herkunftsland als schutzbedürftig angesehen werden und deren Wegweisung als nicht zumutbar erachtet wird».6 In den Jahren 2022 bis 2025 (bis 31.10.25) wurden insgesamt 20’990 vorläufige Aufnahmen gestützt auf Artikel 83 Absatz 4 AIG ver- fügt. Davon wurden 16’838 (80.2 %) wegen Krieg, Bürgerkrieg oder einer Situation allgemeiner Gewalt ausgesprochen und 358 (1.7 %) aufgrund einer medizinischen Notlage. Bei 3’794 (18.1 %) können die Gründe für die vorläufige Aufnahme statis- tisch nicht erhoben werden. Entsprechend ist davon auszugehen, dass – zumindest bei einem Teil davon – die Gründe in den individuellen Umständen des Einzelfalles lagen (kumulative Faktoren führten zu einer «existenziellen Notlage»). Demnach stützten sich rund 80 Prozent aller verfügten vorläufigen Aufnahmen also auf den im Gesetz explizit erwähnten Tatbestand. Die restlichen 18 % der Fälle könnten unter die vor- geschlagene Änderung fallen. Allerdings kann die genaue Anzahl der betroffenen Fälle nicht abschliessend eruiert werden. Auch eine Kombination verschiedener Ele- mente der Zumutbarkeit (zum Beispiel Herkunft aus Bürgerkriegsland und gesund- heitliche Gründe) können kumuliert zu einer vorläufigen Aufnahme führen.

1.2 Vorprüfung und Ausarbeitung einer Vorlage

Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates gab der Initiative am 30. Januar 2025 mit 14 zu 11 Stimmen Folge. Am 8. April 2025 stimmte die stände- rätliche Schwesterkommission diesem Beschluss mit 8 zu 2 Stimmen zu. Durch die- sen Entscheid machte die SPK des Ständerates den Weg frei für die Ausarbeitung einer Gesetzesvorlage durch die SPK des Nationalrates.

3 Bericht des Bundesrates vom 12. Oktober 2016 «Vorläufige Aufnahme und Schutzbedürftig- keit: Analyse und Handlungsoptionen»: 11.3954 Hodgers "Einschränkungen der vorläufigen Aufnahme" vom 29. September 2011; 13.3844 Romano "Vorläufige Aufnahme. Neue Rege- lung für mehr Transparenz und Gerechtigkeit" vom 26. September 2013; 14.3008 Staatspoli- tische Kommission des Nationalrates "Überprüfung des Status der vorläufigen Aufnahme und der Schutzbedürftigkeit" vom 14. Februar 2014

4 20.063 n Ausländer- und Integrationsgesetz. Änderung (BBl 2021 2999)

5 Studie von Prof. Dr. iur. Alberto Achermann vom 30. Oktober 2023 «Die vorläufige Auf- nahme und der S-Status - Überlegungen zu einer Neukonzeption».

6 Studie Fn 5; Ziff. 4, Seite 10.

1.3 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Geprüft wurde die vom Initianten vorgeschlagene Formulierung, bei der von der gel- tenden Bestimmung in Artikel 83 Absatz 4 einerseits das «Kann» und andererseits die offene Formulierung «in Situationen wie» Krieg, Bürgerkrieg, allgemeiner Gewalt und medizinische Notlage weggelassen würde. Der Wegfall der Kann-Bestimmung dürfte zur Folge haben, dass neu auch in Fällen vorläufige Aufnahmen zu gewähren wären, bei welchen bis anhin Wegweisungen verfügt wurden. Dies wäre nicht im Sinne der Initiative und es ist auch nicht die Absicht der Kommission, einen Rechts- anspruch zu schaffen. Die Tragweite der Kann-Bestimmung («der Vollzug kann … unzumutbar sein, wenn …») wird im geltenden Recht nicht so gedeutet, dass sie dem SEM einen Er- messenspielraum einräumt zu entscheiden, ob es bei Vorliegen einer konkreten Ge- färdung die vorläufige Annahme anordnet oder nicht (Rechtsfolgeermessen). Viel- mehr verdeutlicht die geltende Kann-Bestimmung, dass es beim Kriterium der Unzumutbarkeit nicht um die Einhaltung von völkerrechtlichen Verpflichtungen geht, sondern um den Verzicht auf den Wegweisungsvollzug aus humanitären Gründen.7 Aus diesen Gründen hat die Kommission sich für eine Umsetzung entschieden, bei der nur die Wendung «in Situationen wie» der geltenden Bestimmung gestrichen wird.

1.4 Umsetzung durch die SPK

An ihrer Sitzung vom 4. September 2025 beauftragte die SPK des Nationalrates das Kommissionssekretariat und die Verwaltung, den Vorentwurf für eine Gesetzesvor- lage auszuarbeiten. Am 26. Februar 2026 verabschiedete die Kommission ihren Vor- entwurf mit 16 zu 9 Stimmen zuhanden der Vernehmlassung. Eine Minderheit der Kommission (Jost, Arslan, Gysin Greta, Klopfenstein Broggini, Marti Samira, Masshardt, Schläfli Nina, Tschopp, Widmer Céline) beantragt, nicht auf die Vorlage einzutreten, da sie der Meinung ist, dass diese Gesetzesanpassung nicht der richtige Weg sei, das Asylsystem glaubwürdig zu gestalten. Es würde die vulnerablesten Personen treffen, denen heute aufgrund kumulativer Faktoren eine vor- läufige Aufnahme gewährt wird (bspw. alleinstehende Mutter mit Verantwortung für minderjährige Kinder, medizinisch angeschlagen, ohne soziales Netzwerk in ihrem Heimat- oder Herkunftsland).

1.5 Ergebnisse der Vernehmlassung

Folgt nach Vernehmlassung

7 Blum/Caroni/Plozza, Kommentar AIG, Art. 83 N 34 und BVGE 2014/26, E. 7.3, 7.9.6 in fine; so auch die Intention für die Verwendung der Kann-Bestimmung in der der Vorgän- gerregelung von Art. 14a Abs. 4 ANAG, vgl. BBl 1990 II 573, 668

2 Grundzüge der Vorlage

Mit der vorgeschlagenen Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes soll die parlamentarische Initiative 24.438 von Nationalrat Gregor Rutz umgesetzt werden. Künftig soll eine vorläufige Aufnahme aufgrund der Unzumutbarkeit des Wegwei- sungsvollzugs nur noch dann gewährt werden können, wenn Ausländerinnen oder Ausländer wegen Krieg, Bürgerkrieg, allgemeiner Gewalt oder medizinischer Notlage im Heimat- oder Herkunftsstaat konkret gefährdet sind (Art. 83 Abs. 4 VE-AIG). Zu- dem soll eine neue Übergangsbestimmung geschaffen werden, damit die vorläufige Aufnahme von Personen, denen bereits eine vorläufige Aufnahme vor dem Inkrafttre- ten dieser neuen Regelung gewährt wurde, aufgrund der neuen Einschränkung nicht aufgehoben werden kann. Für sie soll deshalb das bisherige Recht Anwendung finden.

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

3.1 Ausländer- und Integrationsgesetz

Art. 83 Abs. 4

In dieser Bestimmung sollen die Voraussetzungen für die Beurteilung eines unzumut- baren Wegweisungsvollzugs neu abschliessend geregelt werden.

Dazu wird der Ausdruck «in Situationen wie» gestrichen. Eine abschliessende Auf- zählung im Gesetz (Enumerationsprinzip) begrenzt den Anwendungsbereich einer Rechtsnorm auf die ausdrücklich genannten Tatbestände und schliesst damit alle nicht genannten Fälle aus.

Das SEM soll künftig nur noch bei Krieg, Bürgerkrieg, allgemeiner Gewalt oder me- dizinischer Notlage im Heimat- oder Herkunftsstaat im Einzelfall über eine Gewäh- rung einer vorläufigen Aufnahme entscheiden können und darüber, ob die betroffene Person konkret gefährdet ist.

Art. 126h Übergangsbestimmung zur Änderung vom…

Für vorläufige Aufnahmen, die vor dem Inkrafttreten der neuen Regelung verfügt worden sind, soll das bisherige Recht gelten. Dies gilt auch im Hinblick auf eine Über- prüfung der vorläufigen Aufnahme (Art. 84 Abs. 1 AIG). Auch diese wird auf der Grundlage des alten Rechts erfolgen. Dies soll auch für laufende Verfahren beim SEM oder vor dem Bundesverwaltungsgericht gelten, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens hängig sind.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf den Bund

Die vorgeschlagene Gesetzesänderung hat Auswirkungen auf die Erteilung von vor- läufigen Aufnahmen wegen Unzumutbarkeit des Vollzugs der Wegweisung sowie auf deren Überprüfung.

Die Gesetzesänderung würde zu Einsparungen auf Bundesebene pro nicht verfügter vorläufiger Aufnahme von rund 18'900 Franken pro Jahr (Stand 2026) für nicht aus- gerichtete Globalpauschalen führen. Ebenfalls eingespart würden die einmaligen In- tegrationspauschalen in der Höhe von 19'058 Franken pro Person (Stand 2026). Die- sen Einsparungen stehen Mehrausgaben für die erhöhte Anzahl an Nothilfepauschalen (einmalige Pauschale je nach Art des durchlaufenen Asylverfahrens –Beschleunigtes Verfahren 4’115 Franken, Erweitertes Verfahren 11'636 Franken – Stand 2026), die zusätzlich ausgerichtet werden müssten, gegenüber. Dies, da Personen, deren Vollzug der Wegweisung möglich, zulässig und zumutbar ist, nach einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid nur noch Nothilfe erhalten. Zudem trägt der Bund in diesen Fällen die Kosten für die Ausreise bzw. beteiligt er sich an den Aufwendungen der Kantone, die mit der Organisation der Ausreise direkt im Zusammenhang stehen (Art. 92 AsylG). Die durchschnittlichen Flugkosten für eine freiwillige Ausreise oder eine Rückführung mittels Linienflug betragen rund 700 Franken. Die durchschnittlichen Flugkosten bei einem Sonderflug betragen pro Person rund 5’500 Franken. Es wird allerdings nur eine sehr geringe Anzahl ausreisepflichtiger Personen (2-4%) mit Son- derflügen zurückgeführt.

Weitere vom Bund zu tragende Kosten können etwa für die Identitätsabklärung, die Papierbeschaffung oder die medizinische Begleitung anfallen. Hinzu kommen ver- schiedene Pauschalen, die der Bund den Kantonen je nach Einzelfall entrichtet, etwa für die ausländerrechtliche Administrativhaft (200 Franken pro Person und Hafttag) oder für die polizeiliche Begleitung auf Linien- oder Sonderflügen (bis zu 400 Fran- ken pro Tag und Begleitperson). Im Falle einer freiwilligen Ausreise dürfte ein Teil der betroffenen Personen überdies mit einer finanziellen Rückkehrhilfe gemäss Arti- kel 93 Absatz 1 Buchstabe d AsylG ausreisen (eine finanzielle Hilfe von bis zu 1'000 Franken sowie eine materielle Projekthilfe von bis zu 5'000 Franken). Diese Ausreise- und Vollzugskosten sowie die Nothilfepauschale sind aber deutlich tiefer als die ein- gesparten Global- und Integrationspauschalen. Am Beispiel einer alleinstehenden Per- son, die aufgrund der vorgeschlagenen Änderung von der Gewährung einer vorläufi- gen Aufnahme ausgeschlossen wird und die Schweiz verlassen muss, hätte dies beim Bund Einsparungen von rund 100'000 Franken zur Folge. Gleichzeitig entstünden zu- sätzliche Kosten für die Nothilfe sowie für die Ausreise und die Rückkehrhilfe. 8

8 Ausgangslage : Der Asylentscheid wird durchschnittlich ein Jahr nach der Einreise in die Schweiz rechtskräftig. D.h. Globalpauschale für vorläufige Aufnahme wird noch für sechs Jahre ausgerichtet. Die durchschnittliche Erwerbsquote des Bestandes aller vorläufig aufge- nommenen Personen, somit inklusive Kinder, Seniorinnen und Senioren etc., beträgt 25 %.

4.2 Auswirkungen auf die Kantone

Da weniger vorläufige Aufnahmen erteilt würden (siehe Ziff. 4.1), würden weniger vorläufig aufgenommene Personen den Kantonen insbesondere zur Unterbringung und Integration zugeteilt. Daraus ergeben sich Einsparungen. Andererseits erhalten sie auch weniger Global- und Integrationspauschalen. Im gleichen Verhältnis wie we- niger vorläufig Aufgenommene durch die Kantone versorgt werden müssten, müssten die Kantone jedoch mehr Wegweisungen vollziehen, was mit Kosten verbunden ist, an denen sich der Bund nur bis zu einem gewissen Grad beteiligen kann (vgl. 4.1).

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die vorgeschlagenen Änderungen sind mit der Verfassung vereinbar. So werden Personen, deren Vollzug der Wegweisung gestützt auf die in der Verfas- sung verankerten völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz nicht zulässig ist (z.B. Art. 25 Abs. 2 und 3 Bundesverfassung [BV]9), weiterhin in der Schweiz vor- läufig aufgenommen (Art. 83 Abs. 1 und 3 AIG).

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die vorgeschlagene Änderung ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar.

Personen, die die Flüchtlingseigenschaft erfüllen, denen jedoch aufgrund von Asyl- ausschlussgründen kein Asyl gewährt wurde, werden weiterhin aufgrund der Unzu- lässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen (vgl. Art. 83 Abs. 8 AIG). Damit werden die Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention (FK ) einge- halten. Dies gilt auch für das menschenrechtliche Non-Refoulement-Gebot (Art. 3 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte [EMRK] . Stehen sonstige völker- rechtliche Verpflichtungen der Schweiz wie beispielsweise der Kinderrechtskonven- tion (KRK) dem Vollzug einer Wegweisung entgegen, werden die Betroffenen ebenfalls aufgrund der Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs weiterhin vorläufig aufgenommen (Art. 83 Abs. 1 und 3 AIG).

9 SR 101 10 SR 0.142.30 11 SR 0.101 12 SR 0.107

5.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1BV erlässt die Bundesversammlung alle wichtigen recht- setzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes.