22.08.2022 2022.GSI.848 Sozialhilfe: Gutheissung Wechsel regionaler Partner (Organisationswechsel)

1. Sachurteilsvoraussetzungen

1.1 Verfügungsbefugnis Vorinstanz

1.1.1 Ausnahmsweise kann die Rechtsordnung Privaten bestimmte öffentliche Aufgaben übertragen und sie in diesem Rahmen auch ermächtigen, hoheitliche Verfügungen zu erlassen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 Bst. c VRPG9). Art. 95 Abs. 1 Bst. c KV10 erlaubt ausdrücklich, dass der Kanton öffentliche Aufgaben an Private und Institutionen ausserhalb der Verwaltung überträgt. Voraussetzung ist jedoch gemäss Art. 95 Abs. 2 Bst. d KV, dass im Gesetz Art und Umfang der übertragenen öffentlichen Aufgabe geregelt wird, sofern diese eine bedeutende Leistung zum Gegenstand hat oder zu einer Einschränkung von Grundrechten oder zur Erhebung von Abgaben ermächtigt. «Gesetz» im Sinne dieser Bestimmung meint ein formelles Gesetz, was sich schon aus der Analogie zu Art. 69 Abs. 4 KV ergibt. Da mit der Übertragung der Verfügungskompetenz staatliche Hoheitsrechte an Private delegiert werden, muss sich eine derartige Ermächtigung mit genügender Klarheit aus dem formellen Gesetz ergeben.11

8 Art. 7 Abs. 1 Bst. m der Verordnung vom 30. Juni 2021 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits-,

Sozial- und Integrationsdirektion (Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121) i.V.m. Art. 14a der Direktionsverordnung über die Delegation von Befugnissen der Gesundheits -, Sozial- und Integrationsdirektion vom 17. Januar 2001 (DelDV GSI; BSG 152.221.121.2) Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) vgl. BVR 2005/372 E. 2.1

1.1.2 Der Vorinstanz werden mit dem SAFG12 verschiedene Aufgaben im Bereich der Flüchtlings- und Asylsozialhilfe übertrage. Sie bringt vor, sie sei in diesem Rahmen ebenfalls hinsichtlich des beantragten Organisationswechsels im Sinne von Art. 10 SAFG verfügungsbefugt.13

1.1.3 Nach Art. 10 Abs. 2 SAFG können Trägerschaften (z.B. regionale Partner wie die Vorinstanz) im Rahmen der übertragenen Aufgaben Verfügungen erlassen. Art. 9 Abs. 2 SAFG listet die Aufgaben auf, die an die regionalen Partner mittels Leistungsvertrag übertragen werden können (vgl. Art. 10 Abs. 1 SAFG). Der Organisationswechsel ist nicht in diesem Aufgabenkatalog aufgeführt. Art. 10 i.V.m. Art. 9 Abs. 2 SAFG berechtigen somit die regionalen Partner nicht, über den Organisationswechsel zu verfügen. Auch bestehen keine anderen gesetzlichen Grundlagen, die den regionalen Partner die Verfügungskompetenz im Bereich Organisationswechsel übertragen würden. Folglich sind die regionalen Partner mangels gesetzlicher Grundlage nicht befugt, über den Organisationswechsel zu entscheiden.

1.1.4 Soweit keine abweichende Zuständigkeit vorgesehen ist, vollzieht die zuständige Stelle der GSI (das AIS) das SAFG (Art. 9 Abs. 1 SAFG i.V.m. Art. 10 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 Bst. b und c sowie Art. 11 OrV GSI14). Wie geschrieben, ist vorliegend keine abweichende Zuständigkeit vorgesehen. Somit ist das AIS gestützt auf Art. 9 Abs. 1 SAFG zuständig, über den Organisationswechsel zu entscheiden. Das AIS ist im Übrigen auch zuständig für die Erstzuweisung an die regionalen Partner (Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 59 SAFG). Es ist daher folgerichtig, dass das AIS auch zuständig ist für die Frage eines allfälligen Wechsels. Zudem sind bei einem Organisationswechsel nebst der betroffenen Person stets zwei regionale Partner betroffen (der Aufnehmende und der Abgebende). Es wäre auch diesbezüglich nicht sachgerecht, wenn ein regionaler Partner gegenüber einem anderen verfügen könnte. Insbesondere sollten sich die regionalen Partner nicht mittels selbst verfügten Organisationswechseln von aufwendigeren Klientinnen entledigen können.

1.1.5 Gemäss Fachbericht des AIS vom 3. Mai 2022 wurden Gesuche um Organisationswechsel in der Praxis bisher wie folgt beurteilt: Die betroffene Person stellte bei dem für sie zuständigen regionalen Partner ein Gesuch um Organisationswechsel. Der regionale Partner hatte dann die Wahl, das Gesuch direkt abzuweisen oder den Antrag an das AIS weiterzuleiten. Bei einer Weiterleitung an das AIS «entschied» das AIS über das Gesuch und der regionale Partner verfügte anschliessend entsprechend diesem «Entscheid» des AIS gegenüber der gesuchstellenden Person. Der regionale Partner konnte demnach Gesuche selbständig (ohne Rücksprache mit dem

Gesetz vom 3. Dezember 2019 über die Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich (SAFG; BSG 861.1) Verfügung vom 28.12.2021 Verordnung vom 30. Juni 2021 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion (Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121)

AIS) ablehnen, nicht jedoch gutheissen. Bei einer Weiterleitung an das AIS war er an den verbindlichen «Entscheid» des AIS gebunden.15

Diese Praxis ist gesetzlich nicht verankert und insbesondere deshalb problematisch, weil den regionalen Partnern, wie geschrieben, gar keine Verfügungsbefugnis im Bereich des Organisationswechsels zukommt. Die Vorinstanz hätte vorliegend somit mangels Zuständigkeit nicht über den von der Beschwerdeführerin beantragten Organisationswechsel entscheiden dürfen. Vielmehr hätte sie das Gesuch im Sinne von Art. 4 Abs. 1 VRPG an das in der Sache zuständige AIS weiterleiten müssen, und das AIS hätte direkt gegenüber der Beschwerdeführerin verfügen müssen. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, was die Rechtsfolge der Unzuständigkeit der verfügenden Vorinstanz ist.

1.1.6 Nach Art. 40 Abs. 2 VRPG sind Verwaltungsjustizbehörden befugt, eine Verfügung oder einen Entscheid einer ihnen untergeordneten Behörde oder einer Vorinstanz von Amtes wegen aufzuheben, wenn diese zum Erlass der Verfügung oder des Entscheides offensichtlich nicht zuständig waren.

Die Aufhebung ist indessen nur am Platz, wenn die entscheidende Behörde offensichtlich unzuständig war. Diese Einschränkung ist erforderlich, weil sogar in Rechtskraft erwachsene Verfügungen und Entscheide aufgehoben werden können, was dem Gebot der Rechtssicherheit zuwiderläuft. Die Kassation muss deshalb auf das Unumgängliche beschränkt werden, auf Fälle qualifizierter Unzuständigkeit, in denen eine Verfügung ohnehin als nichtig gelten muss. Offensichtlich unzuständig sind die Verwaltungs- und Verwaltungsjustizbehörden zum Beispiel in rein zivil- oder strafrechtlichen Angelegenheiten.16

Im Entscheid BVR 2005/372 führte das Verwaltungsgericht aus, dass im Interesse der Rechtssicherheit allenfalls von der Anwendung von Art. 40 Abs. 2 VRPG abgewichen werden könne, wenn eine von einer unzuständigen Behörde erlassene Verfügung bereits formell rechtskräftig geworden sei oder wenn Zuständigkeitsmängel eine untergeordnete Bedeutung hätten. Erlasse jedoch eine privatrechtliche Person Verfügungen, ohne dazu ermächtigt zu sein, sei dieser Zuständigkeitsmangel schwerwiegend und offensichtlich. Der Kassation stände bei einer innert Frist angefochtenen Verfügung keine Rechtssicherheitsgründe entgegen. 17

Vorliegend ist eine von einer (unzuständigen) privatrechtlichen juristischen Person erlassene Verfügung zu beurteilen, die fristgerecht angefochten wurde und somit noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist. Dies würde grundsätzlich für eine offensichtliche Unzuständigkeit im Sinne von Art. 40 Abs. 2 VRPG und damit für eine Aufhebung der Verfügung von Amtes wegen sprechen.

Vgl. Fachbericht vom 3. Mai 2022 Frage 1 bis 3 Daum, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Auflage 2020, Art. 40 N. 20 BVR 2005/372 E. 2.6

In der bisherigen Praxis haben sich die regionalen Partner für die Verfügung über den Organisationswechsel auf den «Entscheid» des AIS – die effektiv zuständige Behörde – gestützt. Das heisst, die zuständige Behörde war involviert und deren «Entscheidung» war für die Verfügung massgebend. Dass selbst die zuständige Behörde dieses Vorgehen nicht in Frage gestellt hat, sondern laut ihrem Fachbericht davon ausgeht, dass dieses Verfahren korrekt ist, 18 macht deutlich, dass die Unzuständigkeit der Vorinstanz nicht ohne weiteres erkennbar und somit nicht offensichtlich war. Die Vorinstanz kann daher nicht als offensichtlich unzuständig bezeichnet werden, weshalb in diesen Fällen eine Aufhebung im Sinne von Art. 40 Abs. 2 VRPG nicht angezeigt ist.

1.1.7 Dieses Ergebnis ist auch aus prozessökonomischer Sicht zu befürworten: Das AIS hat sich vorliegend bereits eindeutig und in übereinstimmender Weise wie die (unzuständige) Vorinstanz zum Gesuch der Beschwerdeführerin geäussert, eine Aufhebung und Neubeurteilung durch das AIS käme einem Leerlauf gleich und wäre nicht im Interesse der Beschwerdeführerin. Zudem kommt der Beschwerdeinstanz volle Kognition zu, so dass die Beschwerdeführerin auch in dieser Hinsicht nicht benachteiligt wird. Daraus folgt, dass auch keine Rückweisung im Sinne von Art. 72 Abs. 1 VRPG in Frage kommt.

1.1.8 Zusammenfassend kommt der Vorinstanz hinsichtlich Organisationswechsel keine Verfügungskompetenz zu. Die Vorinstanz ist jedoch nicht offensichtlich unzuständig. Deshalb und aus prozessökonomischen Gründen ist die Verfügung weder aufzuheben noch zurückzuweisen (Art. 40 Abs. 2 sowie Art. 72 Abs. 1 VRPG).

1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der Verfügung ohne Weiteres zur Beschwerdeführung befugt (Art. 65 VRPG).

1.3 Auf die gemäss Art. 67 VRPG form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.4 Die GSI prüft, ob die Vorinstanz von einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts ausgegangen ist, ob sie Recht verletzt hat (einschliesslich allfälliger Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens) und ob die angefochtene Verfügung unangemessen ist (Art. 66 VRPG). Der GSI steht somit volle Kognition zu.

Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Frage 3

2. Streitgegenstand

Anfechtungsobjekt ist vorliegend die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Dezember 2021. Streitgegenstand und damit zu prüfen ist, ob der von der Beschwerdeführerin ersuchte Organisationswechsel zu Recht abgelehnt wurde respektive welcher regionale Partner für die Beschwerdeführerin zuständig ist.

3. Argumente der Verfahrensbeteiligten

3.1 Gesuch vom 24. Juni 2021

Die Beschwerdeführerin bringt in ihrem Gesuch um Wechsel des regionalen Partners vom 24. Juni 2021 vor, sie habe nach der Trennung von ihrem Mann vorübergehend wieder in der Kollektivunterkunft E.___ wohnen müssen. Dort sei die Vorinstanz für die Ausrichtung der Sozialhilfe zuständig. Inzwischen habe sie eine Wohnung in C.___. Für C.___ sei der Sozialdienst F.___ zuständig. Weil sie wegen ihres Umzugs zu Terminen bei ihrem Sozialarbeiter eine grosse Distanz zurücklegen müsse, dies Kosten verursache und viel Zeit in Anspruch nehme, beantrage sie den Wechsel zum Sozialdienst F.___. Hinzu komme, dass sie regelmässig in die Klinik Y.___ müsse, auch deswegen sei ein Wechsel angezeigt. Der administrative Aufwand mit den Rechnungen und der Rückerstattung löse bei ihr Stress aus. Von der Vorinstanz habe sie in diesem Bereich keine Unterstützung erhalten. Auch habe sie nun ein Problem mit ihrem Fuss. Sie wolle zu einem Arzt gehen, wisse jedoch nicht, an wen sie sich wenden könne. Bei den Terminen bei ihrem Jobcoach und beim Sozialarbeiter gebe es keine Übersetzung. Daher könne sie den Inhalt der Gespräche nicht verstehen. Zudem würden die Jobcoaches und die zuständigen Sozialarbeiter ständig wechseln, und sie könne kein Vertrauensverhältnis zu Ihnen aufbauen. Es werde nicht nach einer geeigneten Schule oder einem Sprachkurs gesucht. Das letzte Mal habe sie die Schule besucht, als noch G.___ für die Betreuung und Asylsozialhilfe zuständig gewesen sei.

3.2 «Entscheid» AIS vom 23. Dezember 2021

Das AIS begründet seinen ablehnenden «Entscheid» vom 23. Dezember 2021 gegenüber der Vorinstanz wie folgt: Das Gesetz sehe keine freie Wahl der zuständigen Stelle durch die Klientschaft vor. Anträge auf Wechsel könnten nur mit der Fallführung begründet werden. Zu Gunsten einer durchgehenden Fallführung sehe das AIS in folgenden Fällen von einer Gutheissung des Gesuchs ab:

• wenn die Klientschaft umziehe und neu ausserhalb des Perimeters der B.___ wohne, dabei aber die Erreichbarkeit weiterhin gegeben sei,

• wenn keine engere Betreuung durch einen am Wohnort vernetzten regionalen Partner angezeigt sei,

- wenn kein anderer Grund gegeben sei, der anzeige, dass ein Wechsel die Ziele der Fallführung unterstützen würde.

Der Vorinstanz sei die Zuständigkeit und damit die durchgehende und bedarfsgerechte Fallführung übertragen worden. Im Antrag sei nicht ersichtlich, weshalb dies durch die Situation der Klientin nicht sichergestellt werden könne.

3.3 Verfügung vom 28. Dezember 2021

Die Vorinstanz führt in der Verfügung vom 28. Dezember 2021 aus, die Beschwerdeführerin sei vom AIS dem Perimeter H.___ zugeteilt worden und falle somit in ihre Zuständigkeit. Die Beschwerdeführerin sei seit dem 17. September 2019 in der Schweiz und mehr als ein Jahr davon in der Zuständigkeit der Vorinstanz. Während dieser Zeit habe es sprachlich und kulturell bedingte Missverständnisse zwischen der Beschwerdeführerin und den Mitarbeitenden der Vorinstanz gegeben, die nach Angaben der Klientin grossen Stress bei ihr ausgelöst hätten. Die Beschwerdeführerin sei seit dem 6. Mai 2021 in C.___ wohnhaft. Ein Umzug in einen anderen Perimeter ziehe keinen Regionswechsel mit sich, denn gemäss Art. 34 SAFG weise die zuständige Stelle der GSI den für die Unterbringung zuständigen Stellen Personen nach Art. 2 Abs. 1 SAFG zu. Die von der Beschwerdeführerin genannten Begründungen seien nicht ausreichend, um einen Regionswechsel zu erlauben.

3.4 Beschwerde vom 1. Februar 2022

Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerde vom 1. Februar 2022 vor, sie sei seit Juli 2020 in der Zuständigkeit der Vorinstanz. Nachdem sie sich im Herbst 2020 von ihrem Ex-Ehemann getrennt habe, habe sie zunächst während einigen Monaten keine feste Unterkunft gehabt. Danach habe sie einige Zeit in der Kollektivunterkunft in E.___ gelebt und seit Mai 2021 wohne sie in einer WG in C.___. In ihrem Fall sei der Regionenwechsel aus den nachfolgenden Gründen gutzuheissen:

Bedrohung durch Ex-Mann in D.___: Es sei für sie nicht mehr möglich, für die Termine mit ihrem Sozialarbeiter oder Jobcoach nach D.___ zur Vorinstanz zu fahren, da sie grosse Angst vor ihrem Ex-Ehemann und dessen Freunden habe. Bereits als sie noch zusammengelebt hätten, habe ihr Ex-Mann sie nicht gut behandelt und sie oft beschimpft. Bei ihrem letzten grossen Streit habe er sie dann sogar geschlagen, woraufhin sie die gemeinsame Wohnung verlassen und sich von ihm getrennt habe. Das sei im September 2020 gewesen. Seither habe er sie mehrmals bedroht. Auch seine in D.___ wohnhaften Freunde hätten sie bedroht. Sie seien der Meinung, sie sei eine Betrügerin und eine Verräterin und drohten ihr mit Gewalt und sogar mit dem Tod. Sie habe deshalb extrem grosse Angst, nach D.___ zu gehen. Dies sei auch der Grund, weshalb sie die Teilnahme am Alphabetisierungskurs im August 2021 abgelehnt habe. Da sie nun auch noch schwanger sei, sei die Angst, ihrem Ex-Mann oder seinen Freunden zu begegnen, noch grösser. Er wisse nicht, dass sie von einem anderen Mann schwanger sei. Wenn er sie sehen würde, würde er dies zwangsläufig erfahren, da sie ihre fortgeschrittene Schwangerschaft nicht mehr verstecken könne. Sie sei sich sicher, dass er extrem wütend wäre aufgrund dieses «Verrats» und befürchte, dass er deswegen ihr gegenüber gewalttätig werden würde. Diese Situation belaste sie sehr und löse in ihr grossen psychischen Stress aus. Sie wolle deshalb unbedingt den Sozialdienst wechseln, damit sie ohne diesen Stress bzw. diese Angst Termine bei ihrem Sozialarbeiter oder bei ihrem Jobcoach wahrnehmen und sich voll und ganz auf ihre Integration hier in der Schweiz konzentrieren könne.

Reise C.___ – D.___: Mit dem ÖV dauere es rund eine Stunde bis sie von ihrem Wohnort bei der Vorinstanz in D.___ sei. Wenn ihr Antrag auf Regionenwechsel gutgeheissen würde, müsse sie für die Wahrnehmung der Termine mit ihrem Sozialarbeiter/Jobcoach weniger weit reisen und könne dadurch viel Zeit sparen. Auch die Reisekosten wären dadurch tiefer. Es sei für sie aus gesundheitlichen Gründen sehr schwierig, lange Strecken zu laufen bzw. mit dem ÖV zurück zu legen, da sie seit längerer Zeit eine schmerzhafte Verletzung am Fuss habe. Wenn ihr Kind im März 2022 auf die Welt komme, werde die Anreise von C.___ nach D.___ natürlich noch umständlicher, da sie ihr Baby dann immer mitnehmen müsse. Der Regionenwechsel sei in ihrem konkreten Fall nebst der Bedrohung durch ihren Ex-Ehemann in D.___ aufgrund ihrer gesundheitlichen Situation, ihrer Schwangerschaft bzw. baldigen Mutterschaft sowie aus praktischen Gründen (Kosten- und Zeitersparnis) angezeigt.

Fallführung durch Vorinstanz: Die Zusammenarbeit mit der Vorinstanz sei für sie sehr schwierig. Bei den Terminen mit ihrem Jobcoach und Sozialarbeiter gebe es keine Übersetzung, weshalb sie den Inhalt der Gespräche nicht verstehe. Zudem sei während langer Zeit keine geeignete Schule bzw. kein Sprachkurs für sie gesucht worden. Nach der Trennung von ihrem Ehemann habe die Vorinstanz sie bei der Wohnungssuche nicht unterstützt. Sie habe daher zunächst einige Monate keine Unterkunft gehabt, bevor sie in die Kollektivunterkunft in E.___ habe eintreten können. Ein grosses Problem seien die vielen Personalwechsel der Vorinstanz. In den 1.5 Jahren, in denen sie von der Vorinstanz betreut werde, habe sie drei verschiedene Sozialarbeiter und vier verschiedene Jobcoaches gehabt. Aufgrund dieser Wechsel sei es ihr nicht möglich gewesen, über längere Zeit ein Vertrauensverhältnis zu diesen Personen aufzubauen. Im Schreiben vom 23. Dezember 2021 verweise das AIS auf die Wichtigkeit einer durchgehenden Fallführung. Angesichts der vielen Personalwechsel innerhalb der Vorinstanz könne vorliegend jedoch bereits heute nicht von einer durchgehenden Fallführung gesprochen werden, weshalb dies in ihrem Fall – wenn überhaupt – nur sehr bedingt gegen einen Regionenwechsel spreche.

Aus den genannten Gründen sei es in ihrem Fall gerechtfertigt, ihren Antrag um Regionenwechsel zu bewilligen. Eine Ablehnung sei nicht verhältnismässig. Sowohl ihre privaten Interessen als auch das massgebende öffentliche Interesse an ihrer möglichst raschen Integration würden für die Bewilligung des Regionenwechsels sprechen. Durch die kürzere, weniger beschwerliche Anreise zu Terminen beim Sozialdienst werde sie die Termine beim Sozialdienst regelmässig sowie ohne psychische Belastung aufgrund der Angst vor ihrem Ex-Mann wahrnehmen können und sich voll und ganz wieder auf ihre Integration konzentrieren können. Ihr Ziel sei es, möglichst rasch ihre Deutschkenntnisse zu verbessern und danach eine Arbeitsstelle zu finden. Sie habe sich auch bereits bei J.___ beim Programm «K.___» beworben und würde dort nach der Geburt ihres Kindes sehr gerne anfangen.

3.5 Beschwerdevernehmlassung vom 21. Februar 2022

Die Vorinstanz führt in der Beschwerdevernehmlassung aus, die Beschwerdeführerin habe bei Mandatsübernahme am 1. Juli 2020 in L.___ mit ihrem Mann zusammen gewohnt. Aufgrund von häuslicher Gewalt, sei die Beschwerdeführerin am 1. Februar 2021 in die Kollektivunterkunft in E.___ gezogen. Seit dem 1. Mai 2021 wohne die Beschwerdeführerin in einer eigenen Wohnung in C.___. Einen konsequenten Organisationswechsel bei Umzügen ausserhalb ihres Perimeters lehne die Vorinstanz ab, da der Fokus von «NA-BE»19 bei der durchgehenden Fallführung liege. Auch nach dem Umzug aus ihrem Perimeter könne die Fallführung gewährleistet werden, da eine Distanz von unter einer Stunde zum Bürostandort in D.___ zumutbar sei.

3.6 Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022

Das AIS äusserte sich im Fachbericht vom 3. Mai 2022 zu Fragen betreffend die Praxis des Organisationswechsels. Darauf wird im Detail in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

3.7 Stellungnahme zum Fachbericht der Beschwerdeführerin vom 25. Mai 2022

Die Beschwerdeführerin äusserte sich in der Stellungnahme vom 25. Mai 2022 wie folgt zum Fachbericht des AIS: Die Erwägungen im Fachbericht würden in ihrem spezifischen Fall zu keiner Änderung ihres Standpunktes führen. In ihrem Fall sei ein Regionenwechsel nach wie vor gerechtfertigt bzw. gut begründet und würde ihre nachhaltige sprachliche, berufliche und soziale Integration sowie wirtschaftliche Unabhängigkeit begünstigen. Die in der Beschwerde genannten Gründe für den Antrag auf Regionenwechsel würden die bei einem Regionenwechsel etwas höheren Hürden bei der Dossierübergabe rechtfertigen. Der Wissenstransfer durch die Dossierübergabe inkl. Übergabebericht sei ohne grosse Probleme möglich. Sodann informiere sie darüber, dass sie am 15. März 2022 einen Jungen geboren habe.

Neustrukturierung Asyl- und Flüchtlingsbereich im Kanton Bern

4. Rechtliche Grundlagen

4.1 Bevor im Folgenden auf die rechtlichen Grundlagen des Organisationswechsels eingegangen wird, ist einleitend der Begriff «Organisationswechsel» zu erläutern. Das AIS wie auch die Vorinstanz und die Beschwerdeführerin schreiben in ihren Eingaben von «Regionenwechsel». 20 Auch in den Ausschreibungsunterlagen «regionale Partner im Asyl- und Flüchtlingsbereich» (fortan: Ausschreibungsunterlagen) wurde der Begriff «Regionenwechsel» verwendet. 21 Da die Beschwerdeführerin als anerkannter Flüchtling aufgrund der Niederlassungsfreiheit im Kanton Bern ohne Weiteres die Region wechseln darf, ihr Antrag und die Beschwerde also nicht darauf abzielen, in eine andere Region zu ziehen, sondern von einem anderen regionalen Partner – einer anderen Organisation – betreut zu werden, wird im Beschwerdeentscheid der Begriff «Organisationswechsel» verwendet.

4.2 Nach Art. 34 SAFG weist die zuständige Stelle der GSI (das AIS) den für die Unterbringung zuständigen Stellen Personen nach Art. 2 Abs. 1 SAFG zu. Sie sorgt dabei für eine möglichst ausgeglichene regionale Verteilung der neu zugewiesenen Personen unter Berücksichtigung regionaler Möglichkeiten für berufliche Integration sowie der Sprachkenntnisse der zugewiesenen Personen. Art. 34 SAFG regelt die Erstzuweisung. Weder das SAFG noch die SAFV 22 äussern sich zur Frage des Organisationswechsels nach einem Umzug in eine andere Region. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob es sich dabei um eine Lücke handelt, die durch Rechtsprechung zu füllen ist.

4.3 Eine Lücke des Gesetzes liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig erweist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine Antwort gibt. Bevor eine ausfüllungsbedürftige Lücke angenommen werden darf, ist durch Auslegung zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeutet, d.h. ein qualifiziertes Schweigen darstellt. In diesem Fall hat das Gesetz eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen Sinne – mitentschieden.23

4.4 Eine echte Lücke liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Bei der unechten Lücke gibt die gesetzliche Regelung zwar auf alle Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung stellen, eine Antwort;

Vgl. Fachbericht AIS vom 3. Mai 202; Beschwerdevernehmlassung vom 21. Februar 2022; Beschwerde vom 1. Februar 2022 Vgl. Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Einleitung Verordnung vom 20. Mai 2020 über die Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich (SAFV; BSG 861.111) Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, N. 202 weil sie aber zu einem sachlich unbefriedigenden Resultat führt, wird sie als lückenhaft empfunden.24 Das Rechtsverweigerungsverbot verpflichtet die rechtsanwendenden Organe, echte Lücken zu füllen.25 Bei der Behebung der Lücke (planwidrige Unvollständigkeit) gelten als Massstab nur die dem Gesetz selbst zu Grunde liegenden Zielsetzungen und Werte, nicht hingegen Wertungen, die von aussen an das Gesetz herangetragen werden. 26

4.5 Vorliegend gibt das Gesetz keine Antwort auf die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Organisationswechsel zu gewähren ist. In verschiedenen Unterlagen, wie zum Beispiel in den Ausschreibungsunterlagen, wurde der Organisationswechsel thematisiert und festgehalten, dass die regionalen Partner nach der Erstzuweisung grundsätzlich bis zum Ende der Kantonszuständigkeit für die zugewiesenen Personen verantwortlich bleiben. Weiter ist den Ausschreibungsunterlagen zu entnehmen, dass das SOA (Sozialamt; heute: AIS) auf Antrag des regionalen Partners über einen Zuständigkeitswechsel entscheidet. 27 Aus diesen Präzisierungen in den Ausschreibungsunterlagen kann gefolgert werden, dass ein Organisationswechsel nicht generell ausgeschlossen werden sollte und somit die fehlende gesetzliche Regelung kein qualifiziertes Schweigen, sondern eine planwidrige Unvollständigkeit (d.h. eine echte Lücke) ist. Diese ist nachfolgend unter Berücksichtigung der dem SAFG zu Grunde liegenden Zielsetzungen und Werte zu füllen.

4.6 Nach dem Vortrag zum SAFG28 trägt der von der GSI beauftragte regionale Partner die operative Gesamtverantwortung für den Integrationsprozess der Personen nach Art. 2 Abs. 1 SAFG in seinem Perimeter. Er kann an mehreren Standorten im Zuständigkeitsgebiet tätig sein. Ab dem Zeitpunkt der Zuweisung von Asylsuchenden zum Kanton Bern bis zur wirtschaftlichen Selbstständigkeit der vorläufig Aufgenommenen und Flüchtlinge bzw. bis zum Übertritt in die kommunale Zuständigkeit obliegt dem regionalen Partner die Fallführung betreffend den Integrationsprozess, die Unterbringung sowie die Ausrichtung der Sozialhilfe. 29 Eine Zielsetzung des SAFG ist somit die durchgehende Fallführung von der Erstzuweisung bis zur wirtschaftlichen Selbständigkeit respektive bis zum Übertritt in die kommunale Zuständigkeit durch einen regionalen Partner. In Übereinstimmung mit dieser Zielsetzung darf daher ein Organisationswechsel nur zurückhaltend und unter restriktiven Voraussetzungen, also ausnahmsweise, genehmigt werden. Ein automatischer Organisationswechsel bei einem Umzug in einen anderen Perimeter, sprich eine rein geographische Zuständigkeit, ist mit der Zielsetzung des SAFG (durchgehende Fallführung) nicht vereinbar.

Fachbericht vom 3. Mai 2022, Frage 1 Vortrag des Regierungsrates vom 13. Februar 2019 betreffend das SAFG sowie das Einführungsgesetz zum Ausländer- und Integrationsgesetz sowie zum Asylgesetz (EG AIG und AsylG) Vortrag zum SAFG, S. 18, Erläuterungen zu Art. 5

4.7 Eine weitere Zielsetzung des SAFG ist die rasche Integration in den Arbeitsmarkt bzw. in eine berufliche Ausbildung.30 Demzufolge dürften insbesondere Gründe, die die Fallführung oder die Erreichung der Integrationsziele erschweren oder verunmöglichen, relevant sein für den Entscheid, ob ein Organisationswechsel angezeigt ist oder nicht.

4.8 Dass ein Organisationswechsel nur ausnahmsweise und nicht automatisch bei jedem Umzug in einen anderen Perimeter gewährt wird, ist auch aus rein praktischen Gründen zu befürworten. Die «Dossierübergabe» zwischen zwei regionalen Partnern erfolgt gemäss dem Fachbericht des AIS aus datenschutzrechtlichen Gründen mittels Übergabebericht. Eine effektive Übergabe des vollständigen Sozialhilfedossiers ist nicht zulässig. Folglich ist nebst einem Wissensverlust mit Wartezeiten, Doppelspurigkeiten und Leerläufen zu rechnen, was sich wiederum negativ auf den Integrationsprozess auswirken kann.31

4.9 Das AIS bezieht sich in seinem Fachbericht vorwiegend auf das «Detailkonzeption Neustrukturierung Asyl- und Flüchtlingsbereich im Kanton Bern»32 sowie die Ausschreibungsunterlagen. Bei diesen beiden Unterlagen handelt es sich weder um gesetzliche Grundlagen noch um Materialien, die zur Auslegung und Lückenfüllung beigezogen werden dürfen. Die obigen Ausführungen zum Organisationswechsel (E. 4.1 ff.) stimmen jedoch im Ergebnis weitgehend mit jenen des AIS überein, wonach eine durchgehende Fallführung zentral ist und ein Organisationswechsel die Ausnahme bildet. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Gründe einen Organisationswechsel ausnahmsweise rechtfertigen.

4.10 Wie geschrieben dürften insbesondere Gründe, die die Fallführung oder die Erreichung der Integrationsziele erschweren oder verunmöglichen, relevant sein für den Entscheid, ob ein Organisationswechsel angezeigt ist oder nicht.

Das AIS führt im Fachbericht dazu aus, dass «fachliche Indikationen» für die Gewährung eines Organisationswechsels ausschlaggebend seien und zählt dazu Folgendes auf:

• Erreichbarkeit des regionalen Partners: Nach dem Umzug in einen neuen Perimeter müsse die Erreichbarkeit des Standorts des regionalen Partners weiterhin innerhalb vertretbarer Zeit möglich sein.

• Notwendigkeit regionaler Verankerung und Vernetzung des regionalen Partners: Wenn für die Integrationsförderung und Fallführung eine enge Betreuung erforderlich sei (meist mit Fokus auf die soziale Integration) und dabei wichtig sei, dass der fallführende regionale Partner regional verankert und vernetzt sei (Kenntnis von lokalen Angeboten).

Vortrag zum SAFG, S. 4 Ziff. 1.2 Vgl. auch Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Frage 9 https://www.rrgr-service.apps.be.ch/api/rr/documents/document/55d4fb39647e44ffa13741f466210a3c- 332/4/2015.POM.320-beilage-konzeptbericht-05.07.2017-de.pdf, zuletzt besucht am 1. Juli 2022

- Andere fachliche Gründe: Wichtig sei die Abgrenzung «fachlicher» Gründe. So seien persönliche Präferenzen kein Grund für einen Organisationswechsel, ebenso wenig sollen regionale Partner die Möglichkeit haben, fallführungsintensive oder bezüglich Integration «teure» Klientschaft an andere Partner «loszuwerden». Der Wechsel der fallführenden Stelle müsse die Ziele der Fallführung der nachhaltigen Integration wesentlich unterstützen.33 Ziele der Fallführung seien die nachhaltige sprachliche, berufliche, soziale Integration sowie wirtschaftliche Unabhängigkeit.34 Als Beispiel für einen zulässigen Organisationswechsel führt das AIS die Neugründung einer Familie auf. 35

Damit umschreibt das AIS Gründe, die die Zielsetzung des SAFG, d.h. die Fallführung oder die Erreichung der Integrationsziele erschweren oder verunmöglichen. Die vom AIS aufgeführten Gründe für einen Organisationswechsel sind nachvollziehbar und umfassend. Sie können ohne Weiteres als Konkretisierung der Voraussetzungen des gesetzlich nicht geregelten, jedoch ausnahmsweise zulässigen Organisationswechsels beigezogen werden.

5. Würdigung

5.1 Die Beschwerdeführerin ist anerkannter Flüchtling und wird seit dem 1. Juli 2020 von der Vorinstanz mit Flüchtlingssozialhilfe unterstützt. 36 Nach der Trennung von ihrem Ehemann im Herbst 2020 ist sie nach einigen Monaten ohne feste Unterkunft am 1. Februar 2021 in die Kollektivunterkunft E.___ und am 1. Mai 2021 in eine WG in C.___ gezogen.37

5.2 C.___ gehört zum Verwaltungskreis I.___ (Art. 12 Abs. 2 SAFV i.V.m. Art. 39a Abs. 3 OrG 38 und Anhang 2 Ziff. X.___ zum OrG) und damit zum Perimeter I.___, für den F.___ zuständig ist.39 Die Vorinstanz hingegen ist zuständig für den Perimeter H.___.40 Die Beschwerdeführerin ist somit aus dem Perimeter der Vorinstanz gezogen. Ein Umzug in einen anderen Perimeter hat grundsätzlich keinen Wechsel der zuständigen Organisation zur Folge. 41 Im Folgenden ist zu prüfen, ob bei der Beschwerdeführerin besondere Umstände vorliegen, die die Fallführung oder die Erreichung der Integrationsziele erschweren oder verunmöglichen und somit ausnahmsweise ein Wechsel der zuständigen Organisation angezeigt ist.

Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Frage 7 Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Frage 8 Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Frage 7 Verfügung vom 28. Dezember 2021 (Beschwerdebeilage) Beschwerde vom 1. Februar 2022 und Beschwerdevernehmlassung vom 21. Februar 2022 Gesetz vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OrG; BSG 152.01) Vgl. Art. 6 Abs. 2 SAFG i.V.m. Art. 12 SAFV und https://www.asyl.sites.be.ch/asyl_sites/de/index/navi/index/zustaendigkeiten.html, zuletzt besucht am 8. Juli 2022 Vgl. FN. 33 Vgl. Erwägung 4.8

5.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie werde durch ihren Ex-Mann und dessen Freunde in D.___ bedroht, weshalb sie grosse Angst habe, nach D.___ zur Vorinstanz zu fahren. Diese Angst und die damit verbundene psychische Belastung sind, insbesondere aufgrund der bereits erlebten häuslichen Gewalt und der Bedrohung mit dem Tod, nachvollziehbar und sehr ernst zu nehmen. Der für die Betreuung zuständige regionale Partner ist zuständig, die Beschwerdeführerin (und deren Sohn) hinreichend zu schützen oder bei Bedarf entsprechenden Schutz zu organisieren, beispielsweise durch Begleitung auf dem Weg zwischen Bahnhof und Büroräumlichkeiten der Vorinstanz (Art. 9 Abs. 2 Bst. d SAFG). Zudem ist die Beschwerdeführerin zu befähigen, sich in Notfallsituationen selbst Hilfe zu holen. Eine Verwirklichung der Bedrohung dürfte sich mit gewissem, für die Vorinstanz zumutbarem, Zusatzaufwand vermeiden lassen. So dass vorliegend die Bedrohung durch den Ex-Mann und die damit zusammenhängende psychische Belastung für die Beschwerdeführerin zwar durchaus als belastend zu werten sind, jedoch für sich allein kein genügender Grund für einen Wechsel des regionalen Partners darstellen.

5.4 Weiter begründet die Beschwerdeführerin ihr Gesuch mit der langen Reise von C.___ nach D.___. Der Weg sei insbesondere aufgrund eines schmerzhaften Überrolltraumas am rechten Fuss sowie mit einem Kleinkind erschwert. Zudem könnten bei einem Organisationswechsel Reisekosten und Zeit gespart werden. Die Beschwerdeführerin leidet unbestrittenermassen an Schmerzen am rechten Fuss, weshalb gemäss Arztzeugnis vom 7. Februar 2022 kurze Strecken für Schulbesuche wünschenswert wären.42 Die Reisezeit vom Wohnort der Beschwerdeführerin bis zu den Büros der Vorinstanz beträgt von Tür zu Tür rund eine Stunde und ist mit einem oder zweimal Umsteigen verbunden. Eine Stunde Reisezeit respektive zwei Stunden für die An- und Rückreise sind zwar lang, jedoch selbst mit einem Kleinkind grundsätzlich noch zumutbar. Daran ändern auch die Schmerzen am rechten Fuss der Beschwerdeführerin nichts; die Distanz, die sie zwischen ihrem Wohnort und der nächsten Bushaltestelle beziehungsweise zwischen den Büroräumlichkeiten des regionalen Partners und dem jeweiligen Bahnhof zu Fuss zurücklegen muss, bleibt selbst bei einem Organisationswechsel in etwa dieselbe. Sodann müsste die Beschwerdeführerin auch für die Reise nach M.___ ein bis zwei Mal umsteigen. Abgesehen von der (zumutbaren) Reisedauer würde sich bei einem Organisationswechsel für die Beschwerdeführerin nichts ändern. Somit stellen auch die Reisezeit und die Umstände der Reise für sich alleine keinen genügenden Grund für einen Organisationswechsel dar.

5.5 Die Beschwerdeführerin rügt weiter die Fallführung der Vorinstanz, insbesondere das fehlende Vertrauensverhältnis und die vielen personellen Wechsel. Tatsächlich sind drei verschiedene Sozialarbeiterinnen und vier verschiedene Jobcoaches innerhalb von 1,5 Jahren eine grosse Zahl und es ist nachvollziehbar, dass die mehrfachen Wechsel das Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz stark belasteten. Für einen nachhaltigen Integrationsprozess

Arztzeugnis vom 7. Februar 2022, Beschwerdebeilage wäre eine Konstanz der betreuenden Personen zwar wünschenswert, allerdings können die regionalen Partner personelle Wechsel nicht verhindern und sie stellen grundsätzlich keinen Grund für einen Organisationswechsel dar. Personelle Wechsel müssen auch von Personen, die nicht in einen anderen Perimeter ziehen, hingenommen werden. Selbstredend ist trotz personellen Wechseln die Fortführung der Integrationsmassnahmen wie beispielsweise Sprachkurse oder Unterstützung bei der Arbeitsintegration durch die regionalen Partner durchgehend sicherzustellen.

5.6 Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin am 15. März 2022 Mutter geworden ist. Sie hat sich, nachdem ihr Ehemann gewalttätig wurde, von ihm getrennt und in C.___ einen Neuanfang gewagt und dort eine neue Familie gegründet.43 Das Ziel der Beschwerdeführerin ist es nun, möglichst rasch ihre Deutschkenntnisse zu verbessern und eine Arbeitsstelle zu finden. Damit die Beschwerdeführerin ihre Integrationsziele weiter verfolgen und erste Berufserfahrungen sammeln kann, beispielsweise bei J.___ im Programm «K.___», wo sie sich bereits beworben hat,44 wird sie in absehbarer Zeit auf Betreuungsangebote für ihren rund sechs Monate alten Sohn angewiesen sein. Zudem ist auch hinsichtlich des Sohnes der Beschwerdeführerin ein rascher Kontakt mit deutschsprachigen Kindern und Betreuungspersonen im Rahmen eines Betreuungsangebots wünschenswert, um eine nachhaltige Integration sicherzustellen. Für die Organisation einer geeigneten Betreuung in einer Kita oder ähnlichem sowie für den späteren Besuch der Spielgruppe und des Kindergartens in der Region C.___ wird eine engere Betreuung sowie regionale Vernetzung (Kenntnis von lokalen Angeboten) des zuständigen regionalen Partners erforderlich sein. Eine adäquate Betreuung (Fallführung) der Beschwerdeführerin und deren Sohn wird für die Vorinstanz aufgrund der genannten Umstände erschwert. Mit einem Organisationswechsel könnte die nachhaltige sprachliche, berufliche und soziale Integration der Beschwerdeführerin und deren Sohn besser sichergestellt werden, was sowohl im privaten als auch im öffentlichen Interesse liegt. Zwar ist bei einem Organisationswechsel mit einem gewissen Wissensverlust aufgrund der Dossierübergabe mittels Übergabebericht zu rechnen,45 die genannten Vorteile eines Organisationswechsels überwiegen jedoch diesen Nachteil. Zudem sind die weiteren Umstände zu berücksichtigen (Bedrohung durch Ex-Mann, beschwerliche und lange Reise, fehlendes Vertrauensverhältnis), die zwar jeweils für sich alleine keinen ausreichenden Grund für einen Organisationswechsel darstellen, jedoch in ihrer Gesamtheit durchaus ins Gewicht fallen und auch die Fallführung für die Vorinstanz insgesamt erschweren. Durch einen Organisationswechsel

könnten diese negativen Aspekte behoben oder doch verringert werden: Die Kumulation der beschriebenen Umstände verunmöglichen der Vorinstanz zwar die Fallführung nicht vollständig, aufgrund des Umzugs in einen anderen Perimeter, dem engeren Betreuungsbedarf sowie der hierfür

Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum Fachbericht vom 25. Mai 2022 Vgl. Beschwerde vom 1. Februar 2022 Fachbericht AIS vom 3. Mai 2022, Frage 9 nötigen regionalen Vernetzung (Kenntnis von lokalen Angeboten) wird die Fallführung für die Vorinstanz doch derart erschwert, dass von besonderen, spezifischen Umständen auszugehen ist, weshalb vorliegend ausnahmsweise ein Organisationswechsel angezeigt ist.

6. Ergebnis

Die Beschwerde vom 1. Februar 2022 ist gutzuheissen. Die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Dezember 2021 ist aufzuheben und das AIS anzuweisen, den Übertrag des Dossiers der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheids von der Vorinstanz an F.___ zu vollziehen.

7. Kosten

7.1 Die Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr. Diese beträgt für Entscheide in Verwaltungsjustizsachen CHF 200.00 bis 4’000.00 (Art. 103 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 GebV46). Die Verfahrenskosten werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Anderen Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Behörden werden Verfahrenskosten nur auferlegt, wenn sie in ihren Vermögensinteressen betroffen sind (Art. 108 Abs. 2 VRPG).

7.2 Vorliegend unterliegt die Vorinstanz vollumfänglich. Die Vorinstanz ist eine Behörde im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. c VRPG. Da die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung vom 28. Dezember 2021 den Entscheid des AIS, der eigentlich zuständigen Behörde umgesetzt hat und das AIS eine Behörde im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG ist, der keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG), ist vorliegend von einem besonderen Grund im Sinne von Art. 108 Abs. 1 VRPG auszugehen und auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten.

7.3 Parteikosten sind keine angefallen und somit keine zu sprechen.

46 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV;

BSG 154.21)