Recours contre décision incidente

A.

B.________ SA est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de A.________. Cette parcelle est située en zone de village selon le plan d'aménagement local (PAL) en vigueur et en zone village 2 selon le PAL en cours de révision.

Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), la société précitée et le propriétaire de l'article ddd RF – sis en zone d'activités selon les PAL en vigueur et en cours de révision – ont mis à l'enquête une demande de permis de construire pour la transformation d'une villa datant du XVIIIe s., la construction d'un bâtiment de logement et l'aménagement de places de parc extérieures, avec demande de dérogation aux limites de construction de la route cantonale, sur les articles ddd et ccc RF.

B.

Le projet a suscité quatre oppositions.

Le 1er avril 2015, la commune a préavisé défavorablement le projet. Elle a en particulier relevé qu'une partie des places de parc pour les voitures et les vélos, ainsi que les aménagements extérieurs, se situaient sur la parcelle ddd RF. Selon elle, l'aménagement extérieur prévu ne respecte pas les dispositions du règlement communal d'urbanisme (RCU). Elle a en outre souligné que le projet ne prévoyait que 23 places de parc pour les voitures alors que le RCU impose 1.5 places par logement, studio ou chambre indépendante. Compte tenu des 20 logements projetés, elle a ainsi exigé un minimum de 30 places de stationnement pour les voitures afin d'absorber le trafic des résidents et celui engendré par les clients, respectivement les employés, de la surface administrative et le cabinet médical prévu.

Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat, le Service de la mobilité (SMo) a rendu un préavis défavorable le 28 mai 2015, au motif notamment que le nombre de places de stationnement n'était pas conforme au RCU. Le 17 juin 2015, le Service des biens culturels (SBC) a émis un préavis défavorable; s'agissant du parking, il a estimé que la question des places de parc devait entièrement être revue en tenant compte des remarques de la commune et en relation avec le développement futur du projet de réaménagement de E.________, situé sur l'article ddd RF.

Le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé négativement ce projet le 24 juin 2015. Il a en particulier considéré que l'implantation du parking pour les logements en zone d'activités n'était pas conforme à l'affectation prévue pour cette zone.

Le 14 août 2015, la requérante s'est déterminée sur les aspects soulevés par les différents services et a produit des plans modifiés, prévoyant entre autres le déplacement des places de stationnement sur l'article ccc RF.

Le 3 février 2016, le SMo a rendu un nouveau préavis favorable avec conditions.

La commune a maintenu son préavis défavorable le 10 février 2016. Elle a requis que les modifications apportées au projet fassent l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête.

Le 22 mars 2016, le SBC a préavisé négativement le projet modifié, relevant notamment que l'emplacement du parking devait être redéfini dans l'optique d'une conservation maximale des abords du bâtiment protégé et du caractère des aménagements extérieurs.

Le SeCA a rendu un nouveau préavis défavorable le 1er avril 2016.

La requérante a déposé une détermination et des plans modifiés le 3 février 2017, précisant qu'elle souhaitait créer un nouvel établissement destiné aux personnes âgées fragilisées avec un service de conciergerie sociale.

Le 31 octobre 2017, le SBC a à nouveau préavisé négativement le projet. Le 12 décembre 2017, le SeCA a également émis un nouveau préavis défavorable. S'agissant de l'emplacement des places de stationnement, il a considéré que le parking situé en zone d'activités était conforme à la zone, dès lors qu'il était destiné à un bâtiment affecté à de l'activité de service, admise tant dans la zone village que dans la zone d'activités.

Suite à ces préavis défavorables et à la séance organisée le 25 juin 2018 par la préfecture – en présence de représentants de celle-ci, de la commune, des services de l'Etat ainsi que de la requérante et son architecte –, il a été procédé à une mise à l'enquête complémentaire, par publication dans la FO, pour la modification de la demande de permis n° fff, la construction d'un bâtiment de logements (conciergerie sociale) et l'aménagement de places de parc extérieures, avec demande de dérogation aux limites de construction de la route cantonale, sur l'article ccc RF.

Le 1er octobre 2018, la commune a indiqué maintenir ses préavis défavorables.

Le SMo et le SBC ont rendu des préavis favorables avec conditions les 15 novembre 2018 et respectivement 5 décembre 2018.

Le 27 février 2020, le SeCA a émis un préavis favorable. Il a en particulier confirmé que le parking situé en zone d'activités était conforme à la zone dès lors qu'il était destiné à un bâtiment affecté à de l'activité de service admise dans les deux zones concernées.

Le 28 septembre 2020, le SeCA a souligné que les places de stationnement existantes sur l'article ggg RF – sis en zone agricole – n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation spéciale de la DIME et devaient donc être considérées comme nouvelles. Il a précisé que, dès lors que celles-ci étaient destinées à une construction située dans la zone à bâtir, elles n'étaient pas conformes à la zone agricole et ne pourront pas être admises, de sorte que le projet ne disposait pas de suffisamment de places de stationnement.

Par la suite, la requérante a produit des plans modifiés, desquels il ressort que les places de stationnement sont entièrement situées sur l'article ddd RF.

Le 20 novembre 2020, le SMo a rendu un nouveau préavis favorable avec conditions. Il a relevé que le regroupement du stationnement sur l'article ddd RF prive le futur EMS B.________ de 17 places extérieures et que le stationnement relatif à ce dernier projet devra partant être entièrement revu.

Le 7 décembre 2020, la commune a maintenu son préavis défavorable, reprochant l'absence de vision globale de la gestion des places de parc sur le site en incluant également le bâtiment de E.________. Elle a encore ajouté que les 32 places de parc projetées étaient insuffisantes au regard du RCU.

Le SBC a rendu un préavis favorable avec conditions le 8 février 2021.

Le 30 mars 2021, le SeCA a émis un préavis complémentaire défavorable. Se ralliant à la position de la commune, il a relevé que la situation des places de parc engendrera une problématique lors de l'élaboration du projet pour le bâtiment de E.________. Il a ajouté qu'une analyse globale du stationnement incluant la villa de H.________, le bâtiment de I.________ et celui de E.________ devait être jointe au dossier.

Le 21 mai 2021, la requérante du permis a rappelé qu'elle avait déposé deux demandes de permis de construire distinctes – celle relative au projet ici concerné et une autre, dont la procédure est suspendue, pour la transformation d'une ancienne tuilerie en un EMS sur l'article ddd RF – et que, dans le cas d'espèce, le nombre de places de stationnement avait été calculé conformément au RCU.

C.

Par avis publié dans la FO, la commune a mis à l'enquête la révision de son PAL.

Le SeCA et la commune ont donné leur accord à un effet anticipé des plans les 28 septembre 2021 et respectivement 5 octobre 2021.

D.

Par décision du 23 décembre 2021, le Préfet du district de la Sarine a délivré le permis requis pour la construction d'un bâtiment de logements (conciergerie sociale) et l'aménagement de places de parc extérieures sur les articles ddd et ccc RF, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – et de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux (permis n° jjj). Le même jour, il a rejeté les oppositions.

Dans sa décision d'octroi du permis de construire, le préfet a notamment pris acte que la requérante avait renoncé à la partie des travaux de transformation de la villa de H.________ datant du 18e siècle, lesquels devront faire l'objet d'une nouvelle demande de permis. S'écartant des préavis défavorables de la commune et du SeCA, il a souligné que le bâtiment projeté était une conciergerie sociale destinée à accueillir 29 résidents – soit principalement des personnes âgées qui ne souhaitent pas aller en EMS mais nécessitent un appui ponctuel, lequel pourra être apporté par la personne chargée de l'intendance – et que le projet prévoyait la réalisation de 29 places de stationnement sur la parcelle ddd RF. Il a retenu que le stationnement prévu sur l'article ddd RF pouvait être considéré comme conforme à la zone d'activités, dès lors qu'il était destiné à un bâtiment affecté à de l'activité de service, admise tant en zone d'activités que dans la zone de village où se situe ledit bâtiment. Sur la base de l'art. 26 RCU en révision qui renvoie à la norme VSS 640 281 de 2013 prescrivant le nombre de places de stationnement nécessaire et réservant la possibilité d'une pondération inférieure pour des cas spéciaux tels que les logements pour personnes âgées, il a considéré qu'il ne pouvait pas être reproché à la requérante de ne pas avoir prévu assez de places de stationnement au vu du type de bâtiment projeté. Le projet étant conforme au droit public de la construction, il a ainsi estimé que la requérante avait droit au permis de construire requis, sans qu'il soit tenu compte des éventuels problèmes que l'aboutissement du projet litigieux pourrait induire sur un autre projet de la requérante, actuellement suspendu. Il a précisé qu'il appartiendra au besoin à la requérante d'adapter son second projet en conséquence. Enfin, il a expressément réservé la possibilité de revoir les exigences en matière de stationnement en lien avec l'autorisation ici délivrée ainsi que la procédure y relative.

E.

Par mémoire du 1er février 2022, la commune recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à son annulation et, principalement, au refus du permis de construire, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire après modification du projet au sens des considérants et éventuelle nouvelle décision (602 2022 39). Elle requiert de plus l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2022 54) et qu'interdiction soit faite à la constructrice d'entreprendre tous travaux sur l'article ccc RF (602 2022 53).

A l'appui de ses conclusions, la commune fait en substance valoir que le projet nécessite un minimum de 33 places de stationnement. Elle soutient qu'il n'est ni un home ni un "EMS édulcoré" mais qu'il s'agit bien d'un immeuble comprenant 29 unités de logements autonomes (soit des studios). Elle relève que l'activité de service consistera principalement en la présence d'un concierge et, de nuit, d'un veilleur et que c'est le personnel d'un institut situé dans les alentours qui prodiguera les éventuels soins et aide à domicile; elle ajoute que toutes ces personnes auront besoin de places de parc, tout comme les probables fréquents visiteurs. De l'avis de la commune, rien ne justifiait en l'occurrence de pondérer les places de parc comme l'a fait l'autorité intimée. En outre, elle conteste que le projet porte sur une activité de service, de sorte que les places de parc ne peuvent pas être admises dans la zone d'activités. Enfin, la commune soutient que l'autorité intimée n'a pas tenu compte de l'affectation actuelle de E.________, qui comprend encore un certain nombre d'activités dont un photographe, une brocante et un lieu d'exposition, une boutique de vêtements et un atelier mécanique. Elle ajoute que toutes ces activités nécessitent des places de stationnement pour le personnel et les clients. Or, elle constate que les places de stationnement projetées occupent l'intégralité des espaces demeurant libres sur l'article ddd RF, de sorte qu'elles vont priver le site actuel des places nécessaires à son bon fonctionnement.

F.

Par mesure provisionnelle urgente du 7 février 2022, le Juge délégué à l'instruction a interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif (602 2022 53).

G.

Le 16 février 2022, la lieutenante de préfet conclut au rejet du recours en renvoyant aux décisions du 23 décembre 2021.

Dans ses observations du 25 mars 2022, l'intimée conclut, sous suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle demande également le rejet de la requête d'effet suspensif. Faute de preuve à l'appui, elle conteste le respect du délai de recours. Sur le fond, elle considère que le nombre de places de stationnement est conforme au RCU et à la norme VSS topique. Par ailleurs, elle conteste la description du projet de construction faite par la commune. Elle expose que le projet vise à mettre à disposition un logement et des services à des personnes plutôt âgées, cherchant un contact social et des avantages quant à la fourniture de soins ou en lien avec les tâches du quotidien, mais également à des personnes en difficultés, notamment celles bénéficiant de l'aide sociale et recherchant un logement. Elle soutient qu'un tel système de conciergerie sociale entre manifestement dans la notion de prestations de services au sens du RCU. Enfin, par rapport au grief relatif à l'usage actuel de E.________, l'intimée estime qu'il ne relève pas du droit public de la construction mais du droit privé.

Dans sa détermination spontanée du 31 mars 2022, la commune indique maintenir ses conclusions.

H.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.