Urteil des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts

1.

Recevabilité

1.1

Selon son art. 1, la loi cantonale du 9 septembre 2016 sur l’assurance immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels (LECAB; RSF 732.1.1) règle l’assurance des bâtiments sis dans le canton de Fribourg contre les dommages causés par le feu ou les éléments naturels, le statut et l’organisation de l’entité chargée de cette mission, ainsi que les tâches de cette dernière en matière de prévention et d’intervention.

Sous les titres « 4.3 Prévention contre les incendies » et « 4.3.2 Ramonage », l’art. 51 LECAB énonce que le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques sont obligatoires sur l’ensemble du territoire du canton (al. 1) et prévoit que ces tâches sont du ressort exclusif d’entreprises concessionnées (al. 2). Pour le règlement de l’organisation du ramonage, en particulier la concession, les fréquences et les tarifs, l’art. 52 LECAB renvoie à la législation d’exécution.

Il en résulte qu’il existe pour les immeubles situés dans le canton de Fribourg une obligation de faire contrôler et nettoyer les installations thermiques par des entreprises de ramonage concessionnées, que celles-ci sont chargées de l’exécution de cette tâche de service public et qu’en contrepartie elles facturent leurs prestations selon des tarifs fixés par une réglementation prévue par le droit public.

En cela, les entreprises concessionnées sont assimilées à des autorités administratives au sens de l’art. 2 let. d du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et leurs factures valent ainsi décisions au sens de l’art. 4 CPJA.

Ce système de délégation du pouvoir de puissance publique – permettant aux entreprises de ramonage de faire valoir leurs créances envers les usagers du service public par voie de décision – existait déjà sous l’empire l’ancienne loi du 12 novembre 1964 sur la police du feu et la protection contre les éléments naturels (aLPolFeu; en vigueur jusqu’au 30 juin 2018; voir plus spécifiquement l’art. 32 al. 2 qui se référait explicitement à la décision rendue par le « maître ramoneur » [l’entreprise de ramonage]). Même si les art. 51s. LECAB l’énoncent désormais de façon moins explicite, rien n’indique que le législateur ait voulu le modifier. En particulier, le Message 2015-DSJ-127 du 16 février 2016 accompagnant le projet de loi sur l’assurance immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels ne fait aucun commentaire à cet égard, se limitant à indiquer (voir p. 7s.) que le projet propose de maintenir l’obligation du contrôle et du nettoyage périodique des installations thermiques, de maintenir le monopole des entreprises de ramonage et leur organisation par secteurs et de régler l’organisation du ramonage, soit la concession, les fréquences et les tarifs, dans la « législation d’exécution » (p. 7s). Il n’y a pas non plus eu de débats sur ce sujet lors de l’adoption de la loi et le Commissaire du gouvernement a relevé, en lien avec l’art. 52, qu’« en principe on ne change pas grand-chose, simplement on dit qu’il ne faut pas tout régler dans la loi. Si on le fait dans le règlement, il y a plus de flexibilité » (voir BGC 2016 p. 1994).

1.2

S’agissant des voies de recours contre les décisions des entreprises de ramonage, l’art. 32 al. 2 aLPolFeu prévoyait que les factures de ramonage étaient sujettes à réclamation auprès du « maître ramoneur » et que la décision de celui-ci était elle-même sujette à recours auprès du préfet.

Les art. 51s. LECAB n’ont pas repris ces voies de droit spécifiques pour contester les décisions des entreprises de ramonage. S’agissant plus particulièrement de la suppression de la réclamation préalable auprès de l’entreprise de ramonage, on peut s’en étonner. En effet, l’art. 128 LECAB prévoit cette voie de droit pour les décisions rendues par la direction et les services de l’ECAB, sujettes à réclamation auprès du Conseil d’administration de l’ECAB. Et le Commissaire du gouvernement a souligné lors des débats devant le Grand Conseil l’intérêt de cette procédure de contestation préalable qui « permet de recevoir les réclamants » et de souvent trouver « une solution avant d’aller au Tribunal cantonal ».

Indépendamment de ces considérations, il faut toutefois constater que le législateur n’a pas prévu la voie de la réclamation préalable pour contester les décisions rendues par les entreprises de ramonage. En application de la règle générale prévue à l’art. 127 al. 1 LECAB, ces décisions sont dès lors sujettes à recours conformément au code de procédure et de juridiction administrative (voir également art. 113 CPJA).

1.3

La décision contestée (facture du 25 janvier 2019) porte sur des montants fixés par un tarif de droit public, représentant la contrepartie de la fourniture de prestations de service public par une entreprise concessionnée par l’Etat. Les montants en question constituent en conséquence des contributions causales, plus spécifiquement des émoluments (sur les notions de contributions causales et d’émoluments, voir p. ex. arrêt TF 2C_483/2015 du 22 mars 2016 consid. 4.1.1).

Conformément aux art. 114 al. 1 let. f CPJA et 26 du Règlement du 22 novembre 2012 du Tribunal cantonal précisant son organisation et son fonctionnement (RTC; RSF 131.11), la Cour fiscale du Tribunal cantonal est ainsi compétente pour connaître du recours.

1.4

Déposé le 22 février 2019 contre une décision du 25 janvier 2019, le recours a été interjeté dans le délai et les formes prévus aux art. 79 ss CPJA. Les conditions formelles de recevabilité du recours sont ainsi remplies.

1.5

A teneur de l’art. 81 al. 3 CPJA, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure. Il peut toutefois faire valoir des faits et des moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués dans cette procédure.

En l’espèce, l’objet de la procédure antérieure est la facturation par l’intimée des émoluments relatifs aux travaux de ramonage qu’elle a réalisés le 24 janvier 2019 dans l’habitation de la recourante, sur délégation de l’État.

La conclusion tendant à l’annulation de la décision (facture) y relative du 25 janvier 2019 est en conséquence recevable.

Tel n’est par contre pas le cas des autres conclusions constatatoires formulées par la recourante dans ses écritures, notamment celles portant sur les questions de la validité de la concession attribuée à l’intimée, de la conformité de la réglementation cantonale concernant le ramonage au droit supérieur et de la régularité du mode d’adoption de cette réglementation. Les griefs qui paraissent être soulevés par la formulation de ces conclusions constatatoires pourront néanmoins être discutés dans l’examen du bien-fondé du recours.

Quant à la conclusion générale visant à ce qu’ordre soit donné à l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments (ECAB) de ne pas appliquer la réglementation non conforme à la Constitution fédérale, à la Constitution fribourgeoise et à la législation, elle s’écarte également très largement de l’objet du litige. Elle est ainsi également irrecevable dans le cadre de la présente procédure de recours.

2.

Délégation législative et principe de la légalité en droit fiscal

2.1

2.1.1

De façon générale en droit administratif, une loi peut autoriser le pouvoir exécutif ou des organes extérieurs à l’administration, par le biais d’une clause de délégation législative, à édicter des règles de droit (art. 164 al. 2 et 178 al. 3 Cst. féd.; art. 54 al. 1 et 93 al. 1 1ère phrase de la Constitution du 16 mai 2004 du canton de Fribourg, Cst. FR, RSF 131.219).

La délégation législative ne doit pas être interdite par le droit constitutionnel, elle doit figurer dans une loi au sens formel et le cadre de la délégation, qui doit être clairement défini, ne doit pas être dépassé (ATF 132 I 7 consid 2.2; arrêt TF 2C_314/2017 du 17 septembre 2018 consid. 8.1 et les références; pour le droit fribourgeois, art. 93 al. 1 2ème phrase et al. 2 Cst. cant. qui énoncent que la norme de délégation doit être suffisamment précise et que les règles de droit d’importance doivent toutefois être édictées sous forme de loi).

Aux mêmes conditions, il est également possible que le pouvoir exécutif auquel une compétence législative a été déléguée procède à son tour à une nouvelle délégation (sous-délégation législative; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références).

2.1.2

S’agissant des compétences du Conseil d’Etat en matière de législation, l’art. 111 Cst. FR prévoit qu’en plus de préparer les projets d’actes législatifs à l’intention du Grand Conseil (al. 1), celui-ci édicte des règles de droit lorsque la Constitution ou la loi l’y autorisent ainsi que les dispositions d’exécution des lois cantonales ou fédérales, dans la mesure où celles-ci ne doivent pas être prises sous la forme d’une loi (al. 2).

Sous le titre « Fonctions législatives », l’art. 5 al. 2 de la loi cantonale du 16 octobre 2001 sur l’organisation du Conseil d’Etat et de l’administration (LOCEA, RSF 122.0.1), bien qu’antérieur à l’art. 111 al. 2 Cst. FR, se lit comme une concrétisation de cette disposition constitutionnelle: « Le Conseil d'Etat édicte les dispositions d'exécution des lois ainsi que, le cas échéant sous réserve du droit de veto du Grand Conseil, les dispositions dont l'adoption lui incombe en vertu d'une délégation expresse; il peut déléguer cette compétence à l'une de ses Directions sur des points secondaires ou de nature essentiellement technique ».

Dans son Message du 8 janvier 2001 accompagnant le projet de LOCEA (BGC 2001 p. 1079), le Conseil d’Etat rappelle en lien avec le projet d’art. 5 al. 2 LOCEA que l’activité étatique est inconcevable sans l’existence d’un pouvoir réglementaire de l’exécutif et qu’il est dès lors admis de façon générale que le législateur a le droit de déléguer au gouvernement la compétence d’édicter des dispositions supplétives ou de substitution, c’est-à-dire des dispositions qui introduisent dans l’ordre juridique des normes nouvelles, dans les limites posées par la jurisprudence.

Il relève ensuite que, par sa deuxième phrase, le projet d’art. 5 al. 2 LOCEA pose le principe de la sous-délégation par le Conseil d’Etat de ses compétences « législatives », tout en la soumettant à des restrictions importantes. Ces restrictions portent tant sur les matières qui peuvent être déléguées, à savoir uniquement des questions techniques et de moindre importance, que sur les destinataires des délégations. Sur ce dernier point, le Message insiste sur l’importance que ce soit les Directions, à l’exclusion des unités administratives, qui assument la responsabilité des actes « législatifs », afin de mieux garantir que les actes soient revus par le service juridique ou le secrétariat général de la Direction et qu’il soient publiés selon les formes usuelles. Enfin, il constate que ces règles et restrictions de principe n’empêchent pas la législation spéciale de prévoir au besoin la possibilité pour une unité administrative de prendre une ordonnance.

Il en résulte que, également à la lumière des travaux préparatoires à son adoption, l’art. 5 al. 2 LOCEA confirme d’une part la possibilité d’une délégation de la compétence législative au Conseil d’Etat, dans les limites posées par le droit constitutionnel et la jurisprudence y relative, et précise d’autre part que la sous-délégation de cette compétence ne peut intervenir qu’en faveur d’une Direction du Conseil d’Etat, sous réserve d’une disposition de la législation spéciale prévoyant expressément une telle sous-délégation en faveur d’une unité administrative.

2.1.3

Les règles qui précèdent découlent du principe de la séparation des pouvoirs et du principe de la légalité. En présence d'un règlement ou d’une ordonnance de substitution, il s’agit de vérifier si l'autorité exécutive est restée dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi et si les règles contenues dans le règlement ou l’ordonnance en cause sont conformes au droit constitutionnel. Lorsque la délégation législative accorde à l'autorité exécutive un très large pouvoir d'appréciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette clause lie les tribunaux. Dans un tel cas, ils ne sauraient substituer leur propre appréciation à celle de l’autorité exécutive déléguée et ils doivent se borner à examiner si le règlement ou l’ordonnance en question sort manifestement du cadre de la délégation législative octroyée ou si, pour d'autres raisons, ses dispositions apparaissent contraires à la loi ou au droit constitutionnel (voir ATF 140 V 485 consid. 2.3; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références). D'autre part, lorsque se posent des questions d'ordre technique, les tribunaux doivent faire, en principe, preuve de retenue (ATF 134 III 193 consid. 4.4; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références).

La légalité et la constitutionnalité des ordonnances ou règlements de substitution édictés sur la base d'une sous-délégation doit être appréciée selon les même principes que ceux qui s'appliquent à de tels textes reposant sur une délégation de la loi (ATF 104 Ib 364 consid. 2c; arrêt TF 2C_465/2014 du 27 juillet 2015 consid. 8.2 et les références).

2.2

En matière fiscale, le principe de la légalité revêt une importance particulière et a pour conséquence de soumettre à des contraintes supplémentaires les possibilités de délégation et de sous-délégation législative rappelées ci-dessus.

2.2.1

Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst., s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales. Il prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (voir aussi art. 164 al. 1 let. d Cst.). Si celle-ci délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 136 I 142 consid. 3.1; arrêt TF 2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.2 et les références).

2.2.2

Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (voir ATF 135 I 130 consid. 7.2; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.1 et les références).

2.2.3

La plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les charges de préférence – doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. Les différents types de contributions causales ont par ailleurs en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle) (voir ATF 139 III 334 consid. 3.2.3 et 3.2.4; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.2 et les références).

L’application des principes susmentionnés de la couverture des frais et de l’équivalence conduisent à un assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale. Un tel assouplissement à travers l'application de ces principes constitutionnels ne se justifie toutefois que dans la mesure où la réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de mettre la totalité des coûts d'une prestation de l'État à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une partie des dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause (voir ATF 123 I 254 consid. 2b; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.3 et les références).

3.

Examen de la légalité des émoluments facturés par les entreprises de ramonage.

3.1

En l’espèce, il a déjà été vu ci-dessus (consid. 1.3) que les montants facturés par les entreprises de ramonage représentent la contrepartie de la fourniture de prestations de service public et qu’ils constituent à ce titre des contributions causales, plus spécifiquement des émoluments.

3.1.1

La compétence pour fixer le tarif de ces émoluments a été déléguée au Conseil d’Etat par l’art. 52 LECAB précité qui a la teneur suivante: « l’organisation du ramonage, en particulier la concession, les fréquences et les tarifs sont réglés dans la législation d’exécution ».

Cette base légale formelle prévoit ainsi le principe des tarifs de ramonage, sans autre précision dans sa version actuelle applicable à la présente cause (voir à cet égard le projet de modification auquel le Conseil d’Etat fait référence dans sa détermination du 12 janvier 2021). En tant que norme de délégation, elle doit être lue en relation avec l’art. 21 al. 2 let. a LECAB à teneur duquel le Conseil d’Etat a notamment pour compétence d’édicter la « législation d’exécution » et d’approuver les règlements principaux de l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments (ECAB), établissement de droit public autonome et doté de la personnalité juridique, chargé des missions d’assurance, de prévention et d’intervention qui font l’objet de la loi (voir également art. 1, 4 et 5 LECAB).

3.1.2

Se fondant sur sa compétence déléguée par la loi, le Conseil d’Etat a arrêté le Règlement du 18 juin 2018 sur l’assurance immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels (RECAB; RSF 732.1.11) dont les art. 38ss concernent le ramonage, plus particulièrement son organisation et sa surveillance (art. 38), l’étendue des prestations (art. 39), la fréquence (art. 40), le système des concessions (art. 41 à 44), la division en secteurs (art. 45), le tarif (art. 46) et le rôle de l’association des maîtres ramoneurs du canton de Fribourg (art. 47).

S’agissant plus spécifiquement du tarif de ramonage, l’art. 46 al. 1 RECAB énonce que le coût des diverses prestations de ramonage est uniforme sur l’ensemble du canton de Fribourg. L’art. 46 al. 2 RECAB précise que le tarif des prestations tient compte: a. d’une taxe de base servant à couvrir les frais généraux, soit les frais qui ne peuvent être directement imputés à chaque objet; b. d’une taxe d’objet, calculée selon un temps forfaitaire imparti pour effectuer le travail; c. des cas particuliers. Enfin, l’art. 46 al. 3 RECAB prévoit que le tarif est fixé dans la réglementation de l’ECAB.

3.1.3

Se référant aux art. 41ss LECAB et 23ss RECAB, l’ECAB a adopté le « Règlement du 20 juin 2018 sur la prévention de l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments » (Règlement sur la prévention).

Dans son chapitre 5 concernant le ramonage, ce règlement détaille les tâches des maîtres ramoneurs (art. 27ss), la fréquence des ramonages (art. 32ss), le système des concessions (art. 36ss), le tarif (art. 47ss) et le rôle de l’association des maîtres ramoneurs du canton de Fribourg (art. 60ss).

L’art. 47 du Règlement sur la prévention énonce que le tarif réglemente la rémunération de tous les travaux de nettoyage et de contrôle entrepris par le maître ramoneur conformément aux dispositions réglementaires (al. 1), ainsi que la rémunération de toutes les autres prestations effectuées en relation avec les travaux de nettoyage et de contrôle ainsi que les interventions du ou de la maître ramoneur comme expert-e, notamment lors d’enquête après incendie (al. 2).

L’art. 49 al. 1 du Règlement sur la prévention reprend sur le principe les différents types de rémunération prévus par l’art. 46 al. 2 RECAB précité. Il indique ainsi que la rémunération des travaux de ramonage est calculée principalement selon l’objet (taxe d’objet), secondairement d’après le temps effectif, et qu’à cela s’ajoutent la taxe de base, certains frais spéciaux et les frais de vérification des cheminées. Ces éléments sont décrits plus en détail dans les dispositions suivantes du Règlement sur la prévention):

- la taxe d’objet est calculée selon le temps forfaitaire, en minutes, imparti pour effectuer le travail. Elle s’applique aux travaux qui y sont expressément soumis (al. 49 al. 2 et al. 3, début de la 1ère phrase). Elle couvre les frais de nettoyage de l’objet, y compris les frais d’achat, d’entretien et de remplacement des appareils, des outils et des machines. Les conseils techniques et l’encaissement sont inclus (art. 51 al. 1). Pour le calcul de la taxe d’objet, le salaire horaire du ou de la maître ramoneur et de l’employé-e est seul déterminant, même si le travail a été effectué par un-e apprenti-e (art. 51 al. 2).

- les autres travaux sont soumis au tarif selon le temps effectif. Ce tarif s’applique aussi lorsque la différence entre le temps utilisé effectivement et celui qui est imparti par la taxe d’objet est inférieure ou supérieure à 20%, mais au moins de dix minutes (art. 49 al. 3, fin de la 1ère phrase et 2ème phrase). Le tarif selon le temps effectif est fondé sur le temps nécessaire pour effectuer les travaux de nettoyage et de contrôle de l’installation de chauffage, pour procéder à l’encaissement et pour donner les conseils techniques (art. 52 al. 1). Il est fixé selon le salaire horaire applicable aux maîtres ramoneurs, aux employés et aux apprentis (art. 52 al. 2).

- La taxe de base sert quant à elle à couvrir la partie des coûts qui ne peut pas être imputée directement à chaque objet (déplacement, avis de passage, préparation du travail et consignes, établissement des avis de défaut, mise à disposition et reddition des outils, élimination des suies et des résidus, véhicules, outillages et machines, décomptes, pauses et temps consacré aux soins corporels selon la convention collective de travail) (art. 50 al. 1). Elle ne peut être portée en compte qu’une seule fois par ménage indépendant. Elle est réduite pour les immeubles avec chauffages individuels pouvant être nettoyés en une seule opération (art. 50 al. 2). Elle est calculée de façon forfaitaire. Le salaire du ou de la maître ramoneur est seul déterminant pour le calcul de la taxe (art. 50 al. 3).

- Les frais relatifs aux produits courants utilisés pour le nettoyage sont inclus dans la taxe d’objet et le tarif selon le temps effectif (art. 57 al. 1). Par contre les frais spéciaux concernant l’utilisation du gaz, les produits de conservation et de nettoyage chimique ainsi que les enduits sont toutefois facturés en plus (art. 57 al. 2), de même que les frais relatifs à l’utilisation d’équipement et d’outillage spéciaux (p. ex. échafaudage) (art. 57 al. 3).

- Enfin, l’art. 58 précise les temps impartis pour le contrôle de chaque canal de fumée par le ou la « maître ramoneur de cantonnement » avant la mise en service.

Pour le reste, l’art. 49 al. 4 du Règlement sur la prévention dispose que le détail des taxes de base, des taxes d’objet ainsi que du salaire horaire du ou de la maître ramoneur, des employé-e-s et des apprenti-e-s est fixé dans une annexe au règlement.

3.1.4

Dans la ligne de ce qui précède, les montants concrets correspondant à la rémunération des entreprises de ramonage sont fixés par le Règlement du 20 juin 2018 sur le tarif de ramonage (Tarif de ramonage), également arrêté par l’ECAB.

Ce règlement est divisé en deux chapitres. Pour l’essentiel, le premier chapitre fixe d’abord le salaire horaire déterminant pour le calcul de la taxe de base, des taxes d’objet et du tarif selon le temps effectif, à savoir CHF 80.50 pour le maître ramoneur et les employés et CHF 27.55 pour les apprentis (art. 1), énonce ensuite le principe selon lequel la taxe de base correspond à 17 minutes selon le salaire horaire du maître ramoneur (art. 2) et précise que les travaux supplémentaires sont facultatifs et non tarifés, sauf ceux relatifs au nettoyage alcalin de la chaudière qui ne doivent pas excéder le 50% des coûts du nettoyage mécanique, sans compter la taxe de base (art. 3). Le second chapitre est intitulé « tableau des taxes d’objet et des travaux soumis au tarif selon le temps effectif ». Il est composé d’une unique disposition qui énonce des durées indicatives correspondant à différents travaux spécifiques et qui précise que la taxe de base équivaut à 17 minutes (art. 4).

3.2

Il ressort d’abord de ce qui précède que l’art. 52 LECAB, lu en relation avec l’art. 21 al. 2 let. a LECAB, fait référence aux tarifs de ramonage et délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter la « législation d’exécution » y relative.

Même si le texte de l’art. 52 LECAB n’est pas très explicite sur ce point – à l’image de ce qui a déjà été relevé ci-dessus en lien avec la question de la délégation de la compétence décisionnelle pour facturer les émoluments (consid. 1.1) –, on peut en déduire qu’il prévoit le principe du prélèvement d’émoluments en matière de ramonage et qu’il délègue au Conseil d’Etat la compétence pour fixer les tarifs de ces émoluments.

3.3

La question se pose déjà de savoir si une telle base légale formelle, faisant ressortir uniquement le principe du prélèvement d’un émolument en contrepartie de prestations de service public effectuées par des entreprises concessionnées, est conforme à la règle applicable de façon générale en droit administratif selon laquelle le cadre de la délégation doit être clairement défini (voir ci-dessus consid. 2.1.1).

On peut à la limite l’admettre en se référant à l’art. 51 LECAB. Cette disposition figurant sous le même titre désigne en effet les tâches obligatoires confiées aux entreprises de ramonage, à savoir le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques, de telle sorte qu’il est possible d’en déduire que la délégation législative de l’art. 52 LECAB porte sur la fixation des tarifs relatifs à ces prestations obligatoires.

3.4

La question de la conformité de l’art. 52 LECAB – même lu en lien avec l’art. 51 LECAB – au principe de la légalité en matière fiscale est par contre plus problématique. Il s’agit en effet de vérifier dans ce cadre si, dans sa teneur actuelle, cette disposition légale définit suffisamment les principes généraux régissant le régime fiscal des émoluments en matière de ramonage, notamment la qualité de contribuable, l’objet de la contribution en cause et son mode de calcul (voir ci-dessus consid. 2.2).

3.4.1

Objet de la contribution en cause

Selon ce qui vient d’être constaté, une lecture systématique des art. 51 et 52 LECAB permet de déduire que les émoluments en matière de ramonage ont pour objet de couvrir les coûts liés aux tâches obligatoires confiées aux entreprises de ramonage, à savoir le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques. Il pourrait dès lors être admis que l’objet de l’impôt est défini – certes indirectement – par la loi.

3.4.2

Qualité de contribuable

Quant à la qualité de contribuable, tant l’ECAB que le Conseil d’Etat soutiennent dans leurs déterminations respectives du 11 décembre 2019 et du 12 janvier 2021 qu’il est évident ou implicite que le tarif de ramonage s’applique au propriétaire de l’installation thermique qui est soumise à l’obligation de contrôle et de ramonage prévue à l’art. 51 al. 1 LECAB.

Cela n’est toutefois pas le cas. En effet, l’art. 51 al. 1 LECAB ne précise pas qui est le débiteur de l’obligation de contrôle et de ramonage. A cela s’ajoute que, pour l’entretien général des bâtiments, l’art. 46 LECAB énonce que « chaque propriétaire à l’obligation de maintenir lui-même ou elle-même, et de faire maintenir par ses locataires, son bâtiment et ses abords dans un état d’entretien et d’ordre qui diminue au maximum les risques liés au feu et aux éléments naturels ». Il peut par ailleurs être ajouté que l’art. 27 al. 2 aLPolFeu n’était pas plus précis puisqu’il disposait que l’obligation de faire ramoner les installations de sa maison ou de son appartement incombait à « tout propriétaire ou locataire ».

Rien ne permet dès lors de confirmer que c’est bien au propriétaire, et non à un locataire éventuel, de s’acquitter des émoluments facturés en contrepartie des prestations effectuées conformément à l’obligation de contrôle et de ramonage prévue à l’art. 51 al. 1 LECAB. Il en résulte que la qualité de contribuable n’est pas définie de façon certaine.

3.4.3

Mode de calcul

Enfin, s’agissant du mode de calcul des émoluments en matière de ramonage, on peut retenir que ceux-ci constituent des contributions causales pour lesquelles les exigences peuvent a priori être assouplies.

En effet, la quotité de ces émoluments pourrait a priori être contrôlée par l’application des principes constitutionnels de la couverture des frais et de l’équivalence. Même si, s’agissant plus spécifiquement de la couverture des frais, un tel contrôle devrait probablement impliquer un examen de la comptabilité des entreprises concessionnées et ne pourrait se limiter à une vérification de la conformité des émoluments facturés avec des salaires de référence fournis par une association professionnelle, voire avec des recommandations édictées conjointement par celle-ci et les établissements cantonaux d’assurance-incendie (voir à cet égard le Tarif indicatif pour les travaux de ramonage entré en vigueur le 1er janvier 2017, convenu par l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie [AEAI] et l’Association suisse des maîtres ramoneurs [ASMR], approuvé par la Surveillance des prix; annexe 4 de la détermination de l’ECAB du 11 décembre 2019).

Il n’en demeure pas moins que, même dans un tel cas d’assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de l’autorité exécutive. Afin que ce principe ne soit pas vidé de sa substance, on peut ainsi attendre de la base légale au sens formel qu’elle énonce au moins dans ses grandes lignes les principes ou le mode de calcul de la contribution en cause. Or, en l’espèce, il n’en est rien. En particulier, l’art. 52 LECAB, dans sa version actuelle applicable à la présente procédure, ne mentionne pas le principe d’une fixation sur la base d’un temps de travail et d’un tarif horaire de référence. Et ce n’est qu’à l’art. 46 al. 2 RECAB, qui ne constitue pas une base légale au sens formel, qu’on trouve exposées les bases du système selon lequel les émoluments sont composés d’une taxe de base servant à couvrir les frais généraux qui ne peuvent être directement imputés à chaque objet, d’une taxe d’objet calculée selon un temps forfaitaire imparti pour effectuer le travail et de montants pour des cas particuliers.

Un tel système, qui revient à prévoir dans la loi le principe d’une contribution causale et à confier au pouvoir exécutif toutes les modalités de sa fixation, peut certes présenter des avantages pratiques. Le Message précité du 16 février 2016 va d’ailleurs dans ce sens en se référant à des principes de gouvernance d’entreprise publique et en relevant que le renvoi pour les détails à la règlementation d’exécution permet de tenir compte de l’évolution que va continuer à subir ce domaine dans ces prochaines années, tant sur le plan technique que sur le volume de travail qui restera à traiter (voir p. 4, chiffre 5, note 9; p. 14). Cela étant, ces avantages pratiques ne permettent évidemment pas de faire abstraction du principe de la légalité en matière fiscale, qui constitue un principe constitutionnel de rang fédéral et qui a justement pour but d’éviter que l’autorité exécutive dispose d’une marge de manœuvre excessive et de garantir que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui peut être prélevée sur la base de la loi.

On peut enfin relever à cet égard que les dispositions de la LECAB ne sont pas toutes aussi indéterminées que celle relative à l’émolument en matière de ramonage. Ainsi, s’agissant de la prime d’assurance et la contribution à la prévention dues par les propriétaires, l’art. 32 al. 3 LECAB énonce au moins les principes de calcul de ces éléments, en prévoyant qu’ils sont fixés de manière que l’ensemble des recettes couvre les indemnités après sinistre, les charges liées à l’assurance, la constitution des réserves, ainsi qu’une participation équitable à la prévention et à la défense contre les dommages assurés (voir également art. 33 et 34 LECAB).

3.4.4

Résumé et conséquence.

L’art. 52 LECAB, même lu en relation avec l’art. 51 LECAB, permet ainsi – dans sa version actuelle applicable à la présente procédure – tout au plus de définir quel est l’objet des émoluments de ramonage, mais ne désigne pas de façon certaine qui est le contribuable visé et, surtout, ne donne aucune indication quant au mode de calcul de ces émoluments.

Il en résulte que cette disposition ne constitue pas une base légale au sens formel suffisante pour fonder le prélèvement des montants facturés par l’entreprise de ramonage intimée, de telle sorte que le recours sera admis et la facture du 25 janvier 2019 annulée pour cette raison déjà.

4.

Examen de la légalité de la sous-délégation législative à l’ECAB en matière de tarif de ramonage.

4.1

Il se justifie d’examiner encore la légalité de la sous-délégation par le Conseil d’Etat à l’ECAB de la compétence législative qui lui a été confiée en matière de tarif de ramonage.

4.2

Il a été vu ci-dessus qu’en droit fribourgeois, le Conseil d’Etat auquel une compétence législative a été déléguée par une loi ou la Constitution peut sous-déléguer cette compétence, mais seulement sur des points secondaires ou de nature essentiellement technique et uniquement à une Direction, sous réserve d’une disposition de la législation spéciale prévoyant expressément une sous-délégation en faveur d’une unité administrative (voir plus spécifiquement art. 5 al. 2 LOCEA; ci-dessus consid. 2.1.2).

Il convient également de rappeler que l’art. 52 LECAB prévoit que les tarifs de ramonage sont réglés dans la « législation d’exécution » et que l’art. 21 al. 2 LECAB précise que le Conseil d’Etat est compétent pour édicter cette « législation d’exécution » ainsi que pour approuver les règlements principaux de l’ECAB (voir ci-dessus consid. 3.1.1).

4.3

Sur la base de ce qui précède, il faut d’abord constater que l’ECAB, en tant qu’établissement de droit public autonome et pourvu de la personnalité juridique, ne constitue à l’évidence pas une Direction au sens de l’art. 5 al. 2 LOCEA. Il en résulte qu’une sous-délégation d’une compétence législative par le Conseil d’Etat en faveur de l’ECAB est en principe exclue, à tout le moins sans base légale expresse prévue par le législateur dans une loi spéciale.

Or, ni l’art. 52 LECAB, ni l’art. 21 al. 2 LECAB, à savoir les dispositions topiques de la législation spéciale en matière de ramonage, ne prévoient la possibilité pour le Conseil d’Etat de sous-déléguer la compétence législative qu’elles lui délèguent dans ce domaine.

Plus spécifiquement, on ne saurait déduire une telle possibilité de la deuxième partie de l’art. 21 al. 2 LECAB qui se limite à mentionner que le Conseil d’Etat est également compétent pour approuver les règlements principaux de l’ECAB. Certes, on peut relever que le Message précité du 16 février 2016 est ambigu sur ce point. En effet, sous le titre « 5. Statut et gouvernance de l’ECAB », après avoir relevé que le Grand Conseil joue son rôle de législateur et que le Conseil d’Etat est quant à lui l’autorité de surveillance de l’ECAB, il précise que cela signifie qu’« au-delà de la mise en œuvre des principes arrêtés dans la législation (règlements d’exécution et approbation des règlements principaux de l’ECAB), le Conseil d’Etat exerce la surveillance de l’Etablissement ». La seule mention de ces règlements « principaux » à adopter par l’ECAB et à approuver par le Conseil d’Etat ne suffit toutefois pas pour admettre, à l’encontre du texte clair de l’art. 21 al. 2 LECAB, que le législateur aurait eu la volonté non seulement de confier au Conseil d’Etat la compétence d’édicter la « législation d’exécution » au sens de l’art. 52 LECAB, mais également – contrairement à la règle générale prévue à l’art. 5 al. 2 LOCEA – de lui donner la possibilité de sous-déléguer cette compétence à l’ECAB qui aurait dans cette hypothèse pu adopter lui-même certaines règles de cette « législation d’exécution ». Mise en relation avec l’art. 8 al. 2 let. b LECAB qui donne au Conseil d’administration de l’ECAB la compétence d’adopter les règlements de portée générale de l’ECAB, cette deuxième phrase de l’art. 21 al. 2 LECAB a ainsi uniquement pour sens de préciser que les « principaux » règlements de portée générale de l’ECAB doivent être adoptés par le Conseil d’administration de celui-ci et être ensuite approuvés par le Conseil d’Etat.

En l’absence de possibilité pour le Conseil d’Etat de sous-déléguer la compétence législative qui lui a été confiée en matière de tarifs de ramonage à l’ECAB, celui-ci n’avait pas la compétence d’édicter les dispositions y relatives contenues dans le Règlement sur la prévention et dans le Tarif de ramonage précités (consid. 3.1.3 et 3.1.4). Ce d’autant moins que les tarifs ne sauraient être assimilés à des questions secondaires ou de nature essentiellement technique au sens de l’art. 5 LOCEA.

Il en résulte que ces dispositions règlementaires, sur lesquelles se fondent la facture du 25 janvier 2019, n’ont pas été valablement adoptées. Le recours doit dès lors être admis et la facture en question annulée pour cette raison également.

5.

Autres griefs et réquisitions

5.1

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, il n’est pas nécessaire d’examiner encore l’éventuel bien-fondé du grief de la recourante selon lequel tant le règlement sur la prévention que le tarif de ramonage, tous deux datés du 20 juin 2018, n’ont pas été adoptés de façon formellement valable par le Conseil d’administration de l’ECAB, lors d’une séance ou par voie de circulation.

5.2

Il en va de même de la critique formelle selon laquelle ces textes règlementaires n’auraient pas été approuvés par le Conseil d’Etat, comme le prévoit l’art. 21 al. 2 LECAB.

5.3

On peut également laisser ouverte la question de savoir si les textes réglementaires prévoyant les tarifs de ramonage auraient dû être soumis à la Surveillance fédérale des prix.

A cet égard, il convient néanmoins de rappeler que, conformément à l’art. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix (LSPr; RS 942.20), cette loi s'applique aux prix des marchandises et des services, y compris ceux des crédits et que l’art. 14 LSPr énonce à son al. 1 que si une autorité législative ou exécutive de la Confédération, d'un canton ou d'une commune est compétente pour décider ou approuver une augmentation de prix proposée par les parties à un accord en matière de concurrence ou par une entreprise puissante sur le marché, elle prend au préalable l'avis du Surveillant des prix. Il est précisé que par décision au sens de l'art. 14 al. 2 LSPr, on entend une décision d'augmenter ou d'approuver une augmentation de prix ou de maintenir un prix, mais aussi une proposition d'une autorité législative (message à l'appui d'un projet de loi par exemple). Selon la doctrine et la jurisprudence, la demande de préavis doit en principe être formulée avant la prise de décision par l'autorité, selon la lettre de la loi ("au préalable"). Renoncer à consulter le Surveillant des prix constitue ainsi une violation du droit fédéral, de même que demander l'avis et s'en écarter sans fournir d'explications (Bonvin/Schaller in Martenet/Bovet/Tercier [édit.], Droit de la concurrence, Commentaire, 2ème éd. 2013, art. 14 LSPr n. 47, 51; arrêt TAF C-2921/2014 du 12 avril 2018 consid. 4.2.2; en matière de tarif relatif à la distribution d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux, voir arrêt TC FR 604 2019 115 du 15 septembre 2020 consid. 4.2).

Il en résulte qu’a priori, les tarifs en matière de ramonage révisés en application des nouvelles dispositions de la LECAB auraient en tout état de cause dus être soumis à l’approbation préalable de la Surveillance fédérale des prix. Il peut encore être ajouté à cet égard que le seul fait que ces tarifs s’appuient sur des recommandations figurant dans le Tarif indicatif précité (voir consid. 3.4.3.) ne paraît en soi pas suffisant pour remplir cette exigence, même si les recommandations qu’il contient ont quant à elle été approuvées par la Surveillance fédérale des prix. En effet, celles-ci ne constituent que des lignes directrices qui ne déterminent notamment pas le tarif horaire appliqué pour fixer les émoluments facturés.

5.4

Quant aux griefs relatifs à l’application concrète des règles sur les tarifs de ramonage, notamment les critiques de la recourante quant au calcul des émoluments sur la base d’un temps excédant la durée effective de l’intervention pour le ramonage de la cheminée de salon (voir détermination du 6 mai 2019), ils peuvent également rester indécis en l’état.

5.5

Enfin, la recourante obtenant gain de cause sur ses conclusions, dans la mesure de leur recevabilité, il n’est pas non plus nécessaire de statuer sur ses réquisitions de preuve complémentaires.

6.

Sort du recours et frais.

6.1

Le recours sera en conséquence admis, dans la mesure de sa recevabilité, et la facture du 25 janvier 2019, valant décision administrative, sera annulée.

6.2

A teneur de l’art. 131 al. 1 CPJA, applicable notamment en cas de recours, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Conformément à l’art. 133 CPJA, des frais de procédure ne peuvent toutefois pas être exigés des collectivités publiques, ainsi que des particuliers et des institutions privées chargés de tâches de droit public, sauf lorsque leurs intérêts patrimoniaux sont en cause.

Même si elle succombe sur ses conclusions, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la l’entreprise de ramonage intimée puisque les contributions publiques en cause ne font pas partie de ses intérêts patrimoniaux au sens de l’art. 133 CPJA (RFJ 1992 p. 199; arrêt TC FR 604 2018 13 du 14 janvier 2019 consid. 5.2). Cette solution se justifie également en application de l’art. 129 let. c CPJA qui permet de renoncer à la perception de frais lorsque d’autres motifs particuliers le justifient. En effet, l’entreprise de ramonage intimée n’a fait qu’appliquer des règles dont elle n’avait pas à vérifier elle-même la légalité.

La recourante ayant quant à elle obtenu gain de cause, elle n’a pas non plus à supporter de frais et l’avance qu’elle a versée à ce titre lui sera restituée.

6.3

La recourante n’étant pas représentée par un mandataire professionnel, il ne lui sera pas alloué de dépens.

Il en va de même de l’entreprise de ramonage intimée, qui succombe, et de l’ECAB invité à déposer des déterminations écrites.

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