ATA/1586/2017

1) La Caisse de pensions A______ (ci-après : la caisse) est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de Chêne-Bourg, sise avenue B______, sur laquelle est érigé un immeuble destiné à l’habitation.

2) La construction de ce bâtiment, qui s’est achevée en 1981, a été permise par l’arrêté du Conseil d’État du 16 mai 1979 ayant autorisé l’application des normes de la troisième zone.

La date d’entrée moyenne des locataires remonte au 1er août 1981.

3) Par arrêté non daté, vraisemblablement rendu en 1983, le Conseil d’État a approuvé le plan financier et l’état locatif nominatif détaillé de l’immeuble du 24 janvier 1983, sur la base de ses arrêtés des 24 juin 1981 et 28 juillet 1982 fixant l’état locatif provisoire de l’immeuble. Il retenait un état locatif pour l’habitation de dix-sept logements, représentant un total de quatre-vingt-sept pièces et demie. En application de l’art. 5 al. 2 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD – L 1 35), il a fixé les loyers que la caisse était autorisée à percevoir, en instaurant un contrôle pour une période de dix ans, soit du 1er août 1981 au 31 juillet 1991, selon les modalités prévues au chapitre VI de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL – I 4 05).

4) Par pli du 21 octobre 2015, la régie immobilière C______ (ci-après : la régie), gérante de l’immeuble concerné, a adressé au département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : DALE) une requête en autorisation de construire (APA ______) portant sur « la rénovation de la cuisine, de la salle de bain et de la salle de douche » de l’appartement n° 31 sis au 3ème étage, d’une surface brut de plancher de 116 m2 et comprenant six pièces, à savoir trois chambres (14,24 m2, 10,10 m2, 14,01 m2), un séjour (22,22 m2), une salle à manger (15,34 m2) et une cuisine (13,56 m2), offert à la location.

Selon le plan financier joint, le coût des travaux s’élèverait à CHF 70'000.-. Le loyer actuel de l’appartement dépassait le loyer maximum selon la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR – L 5 20), de sorte qu’il demeurerait inchangé après travaux.

5) Le 27 octobre 2015, le DALE a transmis à la régie une copie du préavis LDTR établi le 26 octobre 2015, requérant la production de pièces complémentaires, à savoir un état locatif futur après travaux mentionnant le nombre de pièces selon le règlement d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL – I 4 05.01), soit cinq pièces et demie au lieu de six pièces, ainsi qu'une copie du contrat de bail à loyer et du dernier avis de majoration du loyer.

6) Le 3 novembre 2015, la régie a donné suite à ce courrier en remettant au DALE une copie du contrat de bail à loyer portant sur le logement en question, valable du 16 février 2014 au 28 février 2019. Il faisait état d’un loyer annuel de CHF 30'600.-, auquel s’ajoutaient CHF 3'936.- pour les charges et le téléréseau, ce qui correspondait à un loyer mensuel brut de CHF 2'878.-. Elle contestait le fait que cet appartement ait été considéré comme comprenant cinq pièces et demie au lieu de six pièces.

7) Le 1er décembre 2015, le DALE a derechef transmis à la régie copie d'un second préavis LDTR du 27 novembre 2015, demandant à nouveau les mêmes documents avec des précisions.

8) Le 14 janvier 2016, le service LDTR a émis un préavis favorable, sous conditions.

En particulier, les dispositions de la LDTR devaient être respectées. Ainsi, « le loyer de l’appartement de 5,5 pièces situé au troisième étage n’excéder[ait] pas après travaux CHF 30'600.- l’an, soit CHF 5'564.- la pièce l’an. Ce loyer ser[ait] appliqué pour une durée de trois ans à dater de la remise en location après la fin des travaux ». Dans le cadre du calcul de la hausse de loyer, 70 % du coût des travaux annoncé en CHF 68'518.- étaient pris en compte, en se basant sur un loyer avant travaux de CHF 30'600.- l’an. En outre, « le comptage des pièces sui[vait] le RGL. L’espace communautaire (séjour – coin à manger – cuisine) totalis[ait] plus de 50 m2, il [était] donc considéré comme un 2,5 pièces. La première chambre [était] supérieure à 12 m2 et les deux autres supérieures à 2 x 9 m2, elles [étaient] donc considérées comme 3 pièces ».

9) Par décision du 11 février 2016, le DALE a délivré l’autorisation de construire APA 43'624, publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 19 janvier 2016.

Il était précisé en son chiffre 4 que les conditions figurant dans le préavis du service LDTR du 14 janvier 2016 devaient être strictement respectées et qu’elles faisaient partie intégrante de ladite autorisation. Selon le plan de l’appartement, visé ne varietur le 11 février 2016, les pièces du séjour, de la salle à manger et de la cuisine étaient accolées les unes aux autres dans cet ordre. Les deux premières communiquaient par une large ouverture.

10) Par acte du 16 mars 2016, la caisse a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision précitée, concluant principalement à sa modification afin qu’il soit indiqué que l’appartement n° 31 était composé de six pièces et à l’adaptation du calcul du loyer du service LDTR en fonction de ce nombre. Subsidiairement, elle demandait l’annulation de la décision litigieuse et le renvoi du dossier au DALE pour nouvelle décision fondée sur un nombre de six pièces pour l’appartement en question.

L’application d’une réglementation adoptée en 1992, soit le RGL, à un immeuble construit en 1979 violait le principe de non-rétroactivité des lois. À l’époque de la construction, tant les plans d’architecte que l’état locatif et les plans financiers de l’immeuble mentionnaient un appartement de six pièces. Le Conseil d’État avait approuvé en 1983 cet état locatif nominatif détaillé. Le RGL ne pouvait prévoir sa propre application rétroactive alors que la LGL n’en disposait pas expressément.

Dans l’hypothèse où le RGL dût néanmoins trouver à s’appliquer, le DALE avait excédé son pouvoir d’appréciation de manière négative. L’application stricte du RGL à des bâtiments anciens ne répondant pas à ces normes, conduisait à des résultats insatisfaisants dans le calcul des pièces et faisait l’objet de critiques dans la doctrine. Cette dernière préconisait en effet l’application d’un calcul dérogatoire du nombre de pièces, selon l’art. 1 al. 8 RGL. Ce processus permettait d’aboutir à un loyer après travaux admissible au regard des caractéristiques de l’appartement, sans décourager son propriétaire de l’entretenir face aux coûts élevés d’entretien. Ce mode de calcul était également conforme au but visé par le législateur, soit une application raisonnable de la loi et avec discernement du règlement. Dès lors que depuis plus de trente-cinq ans, les plans d’architecte, l’état locatif et les plans financiers de l’immeuble mentionnaient un appartement de six pièces, le DALE avait commis un excès dans son pouvoir d’appréciation, en retenant qu’il s’agissait d’un logement de cinq pièces et demie.

Jusqu’aux environs de l’été 2015, le service LDTR faisait régulièrement usage de l’art. 1 al. 8 RGL pour décompter le nombre de pièces des immeubles construits avant l’entrée en vigueur du RGL en 1992. Tel n’était désormais plus le cas, alors qu’il n’existait aucun motif objectif justifiant ce changement de pratique administrative. Au contraire, une application excessivement schématique du RGL allait à l’encontre de l’intention du législateur qui en souhaitait une application souple. Elle devait donc bénéficier de la pratique administrative antérieure.

À l’appui de ses écritures, la caisse a notamment produit les états locatifs de son immeuble au 30 octobre 1981, 31 décembre 1991, 31 décembre 2001 et 15 mars 2016, précisant que l’appartement n° 31 au 3ème étage comportait six pièces. Hormis les indications relatives au nombre de pièces par appartement, les autres données de ces documents étaient caviardées.

11) Dans ses observations du 20 mai 2016, le DALE a conclu au rejet du recours.

Selon l’art. 88 RGL, ce règlement était applicable au bâtiment en question. Le fait que celui-là avait été construit en 1979 ne constituait pas un motif de dérogation au sens de l’art. 1 al. 8 RGL. Le RGL avait d’ailleurs déjà été appliqué par analogie à un immeuble construit dans les années 60, plus ancien que celui en cause (ATA/645/2012). En se fondant sur les plans du dossier et les données fournies par la caisse, il apparaissait clairement que l’appartement comportait cinq pièces et demie selon l’art. 1 al. 5 et 6 RGL. Trois pièces avaient été retenues pour les chambres. Le coin séjour-cuisine, d’une surface supérieure à 29 m2, équivalait à deux pièces. Selon la pratique du DALE, sa superficie s’élevant au total à 51,12 m2, une demi-pièce avait été ajoutée. De plus, l’habitabilité de la salle à manger était mauvaise, en raison de sa configuration relativement étroite et de la large ouverture donnant sur le séjour. Par ailleurs, la propriétaire n’avait fait part d’aucun calcul de rendement, indiquant une difficulté liée aux montants retenus par le service LDTR. Au contraire, il découlait du préavis que les travaux effectués, au vu de leur nature, avaient été validés. Aucune circonstance particulière justifiant l’octroi d’une dérogation n’avait donc été établie. Le prétendu changement de pratique administrative était erroné, vu les exemples cités, antérieurs à 2015, faisant application des mêmes principes de calcul et d’appréciation du nombre de pièces déterminantes au sens du RGL et de la LDTR.

12) Le 22 juin 2016, la caisse a répliqué, en persistant dans son argumentation qu’elle a étayée.

Lorsqu’un loyer était fixé ou réduit par voie judiciaire, le juge se basait notamment sur les statistiques des loyers publiées par l’office cantonal de la statistique, établissant un loyer mensuel moyen en fonction du nombre de pièces. Ainsi, le nombre de pièces retenu par le DALE avait un impact manifeste sur le rendement d’un immeuble, particulièrement lorsque des travaux substantiels d’entretien ou de rénovation étaient effectués sur l’ensemble du bâtiment.

13) Le DALE a dupliqué le 22 juillet 2016, en précisant que la caisse avait sciemment enlevé toute information relative au calcul du rendement du bâtiment et au plan financier de celui-ci, de sorte qu’aucune difficulté budgétaire liée aux montants retenus par le service LDTR ne pouvait être retenue.

14) La caisse a adressé une écriture spontanée le 8 août 2016, persistant dans sa position.

15) Par jugement du 10 janvier 2017, le TAPI a rejeté le recours interjeté par la caisse contre la décision du 11 février 2016.

L’applicabilité du RGL aux situations semblables à celle de l’immeuble de la caisse était consacrée par une jurisprudence constante, à laquelle il convenait de se référer. Le séjour et le coin à manger formant un tout sans être séparés par une cloison, le logement devait être considéré comme comportant cinq pièces. Une demi-pièce avait néanmoins été ajoutée par le DALE pour tenir compte de sa pratique lorsque la surface de l’espace communautaire était supérieure aux 29 m2 requis. Le DALE avait opéré une correcte application des art. 52 al. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI – L 5 05) et 1 al. 5 et 6 RGL in casu. La caisse ne pouvait se prévaloir du seul fait que l’immeuble dont elle était propriétaire avait été construit avant l’entrée en vigueur du RGL pour bénéficier d’une dérogation au sens de l’art. 1 al. 8 RGL. De plus, elle ne démontrait aucunement en quoi l’appartement concerné, sis dans un immeuble construit entre 1979 et 1981, soit à peine dix ans avant l’entrée en vigueur du RGL, aurait concrètement des caractéristiques telles qu’il ne pouvait pas être comparé aux constructions plus récentes pour le calcul du nombre de pièces. S’il n’était pas contesté que l’arrêté du Conseil d’État de 1983 eût approuvé le plan financier et l’état locatif fournis à l’époque par la caisse, il ne pouvait être retenu qu’il avait entériné, en tant que tel, le fait que l’appartement litigieux disposait de six pièces. Il ne s’agissait pas d’une décision individuelle et concrète portant sur un élément particulier, de façon définitive et valant quelle que soit l’évolution de la situation, notamment sous l’angle législatif. Le fait que la caisse avait elle-même toujours considéré et pris en compte, en particulier dans l’établissement des baux, de ses états locatifs et de ses plans financiers, une composition de six pièces pour cet appartement ne pouvait constituer un motif ayant pu ou dû conduire le DALE à la faire bénéficier d’une dérogation. Le DALE n’avait donc pas excédé ou abusé de son pouvoir d’appréciation. Aucun élément ne venait corroborer un éventuel changement de pratique.

16) Par acte du 13 février 2017, la caisse a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, en concluant principalement à son annulation, à la modification de l’autorisation de construire APA ______ afin qu’il soit mentionné que l’appartement n° 31 au 3ème étage de l’immeuble sis avenue B______ à Chêne-Bourg était composé de six pièces et à l’adaptation du loyer du service LDTR sur la base de ce nombre de pièces, « sous suite de frais et dépens », comprenant une indemnité équitable. Subsidiairement, elle demandait que la cause soit renvoyée au TAPI pour nouvelle décision après avoir procédé à des enquêtes complémentaires sur le changement de pratique du service LDTR quant à l’application de l’art. 1 al. 8 RGL.

Elle reprenait ses arguments précédents, en précisant qu’il ne pouvait être soutenu que le Conseil d’État s’était contenté de valider les états locatifs qu’elle avait fournis, puisque ceux-ci étaient scrupuleusement contrôlés par ses services compétents avant leur approbation. Toute suppression de pièces avait une incidence manifeste sur l’équilibre financier des opérations immobilières. S’agissant du changement de pratique administrative, le premier juge avait ignoré les informations qu’elle avait transmises, sans procéder à l’audition des membres anciens et actuels du service LDTR et des responsables du service juridique de la régie. Comme le décompte des six pièces de l’appartement, entériné par l’arrêté du Conseil d’État de 1983, était conforme aux normes alors en vigueur, ce nombre pouvait légitimement être tenu pour acquis par la propriétaire, sans craindre de voir cette situation soudainement modifiée en 2016. En appliquant à une construction de 1979 un règlement de 1992, l’autorisation de construire APA ______ violait les principes de l’interdiction de la rétroactivité, de la sécurité et de la prévisibilité du droit et portait ainsi atteinte aux droits acquis de la propriétaire.

17) Le 15 février 2017, le TAPI a transmis son dossier, sans formuler d’observations.

18) Dans ses écritures responsives du 14 mars 2017, le DALE a conclu au rejet du recours et à la confirmation du jugement attaqué, en maintenant sa position. Son argumentation sera reprise dans la mesure utile dans la partie en droit.

19) La caisse n’ayant formulé aucune requête complémentaire, ni exercé son droit à la réplique dans le délai imparti au 26 avril 2017, les parties ont été informées le 2 mai 2017 que la cause était gardée à juger.