ATA/661/2024

A.

a. A______, B______ et C______ sont copropriétaires de l’immeuble sis 11, rue Cet immeuble de logements, construit dans les années 50, comprend 72 appartements. Il est géré par la régie F______ (ci-après : la régie) depuis le 1er juin 2015. b. Le 25 octobre 2021, la régie a déposé, pour le compte des copropriétaires, une requête en autorisation de construire en procédure accélérée (APA 1______/1) auprès du département du territoire, souhaitant entreprendre des travaux de rafraîchissement dans un appartement de deux pièces qui avait été loué jusqu’au 30 septembre 2021 par une locataire qui l’avait libéré après 21 ans de location. À teneur de la requête, les travaux envisagés, estimés à CHF 27'140.-, étaient les suivants :

• peinture : remise en état des peintures et papiers décollés (soit remplacement à l’identique des papier-peints et peinture blanche) ;

• carrelage : scellement des faïences et remise en état des joints dans la salle de bain et la cuisine ;

• parquet : réparation ponctuelle, ponçage et imprégnation des parquets et seuils ;

• sanitaire : contrôle des sanitaires, appareils et accessoires ;

• menuiserie : réglages et contrôle pour bonne fermeture, remplacement de la porte palière et d’un caisson d’armoire de cuisine abîmé ;

• agencement : contrôle et réparation des électroménagers ;

• électricité : mise aux normes de l’installation électrique (en l’occurrence remplacement des fils électriques de 1 mm interdits actuellement par des fils électriques de 1.6 mm imposés par la législation en vigueur, remplacement des prises et interrupteurs) ;

• polluants : repérage des polluants, qui sont nécessaires pour tous travaux et nettoyage après travaux. Ces travaux ont été effectués de fin octobre 2021 au 19 novembre 2021. c. Dans le cadre de l'instruction de cette APA (APA 1______/1), les préavis suivants ont notamment été délivrés :

• favorable, le 3 novembre 2021, du service des monuments et des sites (ci-après : SMS) relevant que le bâtiment était situé dans le périmètre d’un plan de site en cours d’étude, qu’il s’agissait d’une intervention d’ordre mineur et de travaux d'entretien courant – permettant notamment « l'amélioration du confort des locaux sanitaires » – et que la porte palière de remplacement devait remplir certaines conditions ;

• favorable, le 25 janvier 2022, de l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF), sous conditions que les dispositions de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) soient respectées (art. 9 LDTR) et que le loyer de l'appartement de deux pièces au 2e étage n'excède pas CHF 7'056.- par an, soit CHF 3’528.- la pièce par an. Ce loyer serait appliqué pour une durée de trois ans à dater de la remise en location après la fin des travaux (art. 10 al. 1, 11 et 12 LDTR). Sous « Remarques », il était mentionné : « Nous avons visité le logement le 25 janvier 2022 et avons constaté qu’il s’agissait de travaux de rénovation. Cette autorisation régularisait l'infraction I-2______ ». d. Par décision du 2 février 2022, le département a délivré l’APA 1______/1, dont le chiffre 7 indiquait expressément que les conditions figurant dans les préavis précités devaient être respectées et faisaient partie intégrante de l'autorisation. Aucun recours n’a été déposé contre cette autorisation. e. Par décision notifiée le 21 février 2022 à la régie, le département a relevé que les travaux considérés avaient été engagés sans autorisation, ce qui avait donné lieu à l’ouverture de la procédure d'infraction n° I/2______. Par conséquent, une amende administrative de CHF 1'000.- était infligée aux propriétaires. Un délai de 30 jours lui était imparti pour rétablir une situation conforme en procédant à la réalisation de l’autorisation APA 1______. Suite au recours de la régie contre cette décision, le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) l'a confirmée par jugement du 5 octobre 2022. f. Le 28 juillet 2022, la régie a transmis à l'office des autorisations de construction (ci-après : OAC) une demande d'autorisation complémentaire à l'APA 1______/1 relative à la rénovation de l'appartement précité (APA 1______/2). Dans sa lettre d'accompagnement, elle relevait que dans la mesure où il avait été décidé dans l'APA 1______/1 que les travaux d'entretien effectués en automne 2021 étaient soumis à la LDTR, les propriétaires avaient décidé d'effectuer ce qu'ils qualifiaient de véritables travaux de rénovation qui justifieraient le blocage du loyer

  qu'entendait leur imposer le département. Par ailleurs, étant donné que le loyer de l'ancienne locataire ne couvrait pas les coûts des propriétaires de l'immeuble, il convenait d'appliquer l'art. 11 al. 3 in fine LDTR pour déterminer le loyer admissible avant travaux et celui après travaux. Les travaux complémentaires de rénovation étaient les suivants :

• peinture : création de faux plafonds, cloisons, remplacement des papiers et peinture ;

• carrelage : démolition, évacuation, piquage, pose de nouvelles faïences et carrelage ;

• parquet : remplacement du parquet par des lames 58x12x12, fermacell, plinthes et seuils ;

• sanitaires : réfection complète, colonnes, conduites, remplacements baignoire, wc, paroi, accessoires ;

• menuiserie : fourniture portes communications, portes coulissantes séjour, armoires, dressing ;

• cuisine : agencement nouvelle cuisine avec électroménagers, plan de travail silestone blanc ;

• électricité : déplacement tableau dans l'armoire, spots plafonds, modifications cuisine et salle de bains ;

• nettoyage – fin de chantier ;

• divers et imprévus/honoraires. Leur coût, estimé à CHF 121'067.-, venait s'ajouter au coût de CHF 29'640.- des travaux réalisés dans le cadre de l'APA 1______/1, le total s'élevant à CHF 150'707.-. Le loyer annuel de l'appartement avant le départ de la dernière locataire était de CHF 6'600.-. Les propriétaires l'avaient réévalué à CHF 9'714.- d'après un calcul de rendement qui leur permettait de couvrir leurs coûts. À ce montant, ils avaient ajouté la hausse du loyer découlant des travaux, à savoir CHF 7’780.-, pour arriver au total de CHF 17'494.- qu'ils estimaient être le plafond de loyer admissible après travaux. g. Le 31 août 2022, l'OAC a transmis à la régie le préavis de l'OCLPF du 16 août 2022, lui demandant de fournir divers renseignements et pièces complémentaires. Le 6 décembre 2022, l'OAC a transmis à la régie une nouvelle demande de l’OCLPF libellée comme suit : « veuillez démontrer la réalisation d’un des motifs prévus à l’art. 9 al. 1 LDTR pour chacun des éléments des travaux projetés, sachant que les travaux autorisés dans l'APA 1______/1 ont été exécutés en automne 2021 et avaient pour objectif de renouveler (art. 9 al. 1 let. e LDTR) la durée de vie des composants suivants :

• peinture et papiers peints dans toute l'appartement (murs et plafonds) : durée de vie renouvelée pour 10 ans ;

• carrelage (salle de bains et cuisine), scellement des faïences et remise en état des joints : durée de vie renouvelée pour 15 ans ;

• parquet, réparation ponctuelle, ponçage et imprégnation : durée de vie renouvelée pour 10 ans ;

• menuiserie, réglages et contrôle pour bonne fermeture, remplacement porte et caisson de cuisine : durée de vie renouvelée pour 15 ans ;

• agencement de cuisine, contrôles et réparations des électroménagers : durée de vie renouvelée pour 15 ans ;

• installations électriques, mise aux normes de l'installation : durée de vie renouvelée pour 40 ans. Le département s'interrogeait sur les motifs pour lesquels le projet prévoyait l'exécution d'un faux-plafond et la pose de spots encastrés. Après les travaux projetés, pour autant qu'ils soient tous ou en partie admis, le département retiendrait le dernier loyer appliqué avant travaux et non pas le loyer résultant d'un calcul de rendement. L’art. 11 al. 3 LDTR ne s 'appliquerait pas au cas d'espèce, dès lors que le dernier loyer avant travaux était inférieur au plafond LDTR. Ainsi, dans ce cas, conformément aux termes de l'art. 11 al. 2 LDTR, le loyer après les travaux projetés ne devrait pas dépasser le plafond LDTR (de CHF 3'528.-). h. Le 6 décembre 2022, la régie a transmis au département les précisions requises sur les travaux réalisés en 2021 et l'intérêt des travaux supplémentaires projetés. Elle ne partageait pas son point de vue s’agissant de la fixation du loyer après travaux. Dans le cadre de l'instruction de l’APA 1______/2, les préavis finaux suivants ont également été délivrés :

• favorable, le 23 août 2022, du SMS relevant que le bâtiment était situé dans le périmètre d'un plan de site en cours d'étude, qu'il s'agissait d'une intervention d'ordre mineur et de travaux d'entretien courant – permettant notamment « l'amélioration du confort des locaux sanitaires » – et que la porte palière de remplacement devait remplir certaines conditions ;

• favorable, le 16 janvier 2023, de l'OCLPF, sous conditions que les dispositions de la LDTR soient respectées (art. 9 LDTR) et que le loyer de l'appartement de deux pièces au 2ème étage n'excède pas CHF 7'056.- par an, soit CHF 3'528.- la pièce par an. Ce loyer serait appliqué pour une durée de trois ans à dater de la remise en location après la fin des travaux (art. 10 al. 1, 11 et 12 LDTR). Sous « Remarques », il était mentionné que le département retiendrait le dernier loyer appliqué avant travaux et non pas du loyer résultant d'un calcul de rendement. Pour autant également que tous ou une partie des travaux projetés soient admis, contrairement à ce que le propriétaire avait soutenu dans ses échanges avec le département, l'art. 11 al. 3 LDTR ne s'appliquerait pas au cas d'espèce, dès lors que le dernier loyer avant travaux était inférieur au plafond LDTR. Ainsi, dans ce cas, conformément aux termes de l'art. 11 al. 2 LDTR, le loyer après les travaux projetés ne devrait pas dépasser le plafond LDTR (de CHF 3'528.-). i. Par décision du 25 janvier 2023 (régularisation de l'infraction I/2______), le département a délivré l'APA 1______/2, dont le chiffre 7 indiquait expressément que les conditions figurant dans les préavis précités devaient être respectées et faisaient partie intégrante de l'autorisation.

B.

a. Par acte du 16 février 2023, les propriétaires ont recouru auprès du TAPI contre l’autorisation délivrée, concluant préalablement au retrait de l'effet suspensif attaché au recours afin de pouvoir commencer sans attendre les travaux autorisés et, principalement, à la modification de la décision uniquement en ce sens que le loyer après travaux de l'appartement visé devait être fixé à CHF 17'494.- par an pendant les trois ans de contrôle imposés par l'OCLPF. Ils se trouvaient dans la situation où le loyer avant travaux correspondait aux besoins prépondérants de la population (ci-après : BPP), soit inférieur ou égal à CHF 3'528.- par pièce par an et était supérieur à ces BPP après travaux. En effet, le calcul de rendement qu'ils avaient produit démontrait qu'il était nécessaire de fixer le loyer après travaux au-dessus de CHF 3'528.- pour qu'il puisse couvrir les coûts actuels de l'appartement. Leur calcul se basait sur l'art. 11 al. 1 let. d LDTR, lequel renvoyait à l'art. 269 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220). De plus, il ressortait des art. 9 al. 4 à 6 LDTR, des travaux préparatoires et de la jurisprudence que le plafond LDTR pouvait être dépassé à certaines conditions. Le loyer annuel de l'appartement avant le départ de la dernière locataire était de CHF 6’600.-. Ils l'avaient réévalué à CHF 9’714.- d'après un calcul de rendement qui leur permettait de couvrir leurs coûts. À ce montant, ils avaient ajouté la hausse du loyer découlant des travaux, à savoir CHF 7’780.-, pour arriver au total de CHF 17’494.- qu'ils réclamaient comme plafond. L'OCLPF avait écarté ce calcul en violation de la LDTR. Cette décision portait atteinte à leur droit constitutionnel garantissant la propriété, qui se confondait avec leur liberté économique. b. Par décision incidente du 15 mars 2023, le TAPI a admis la demande de retrait partiel de l’effet suspensif, sur laquelle le département avait déclaré s’en rapporter à justice, afin que les travaux puissent commencer (DITAI/116/2023). c. Le département a déposé des observations, répondant point par point aux arguments du recours. L'appartement était tout à fait habitable et salubre depuis les travaux réalisés à l'automne 2021, de telle sorte que les travaux projetés dans l'autorisation

complémentaire ne s'avéraient en réalité pas autorisables au sens de l'art. 9 LDTR. d. Après un second échange d’écritures, le TAPI a rejeté le recours par jugement du 9 janvier 2024. Le logement concerné répondait aux BPP et les travaux de rénovation projetés étaient soumis à la LDTR. L’application de l’art. 11 al. 3 LDTR était limitée aux cas des logements qui, sans être des logements de luxe, étaient loués à un prix qui apparaissait avant les travaux comme abusivement élevé et qui correspondaient déjà à ce qui serait admissible après transformation. La réserve selon laquelle le blocage des loyers devait être économiquement supportable permettait à l’autorité de respecter le principe de la proportionnalité. Il ne trouvait pas application en l’espèce car l’appartement avant travaux avait un loyer inférieur au maximum de la fourchette légale correspondant aux BPP. La question de la réactualisation des loyers avant travaux n’était pas réglée par la LDTR. Selon la doctrine, il y avait lieu de réévaluer un loyer avant travaux seulement dans le cas où le locataire demeurait dans le logement pendant et après les travaux. Le département avait pris en compte les différents postes de calcul prévus à l’art. 11 al. 1 let. a à c LDTR, ainsi que les coûts des travaux, pour parvenir à une augmentation du loyer de CHF 3’300.- à 3'528.- par pièce par an, soit le montant maximum de la fourchette correspondant aux BPP. Le dépassement de cette fourchette n’était pas possible, en l’absence de circonstances particulières, compte tenu de la jurisprudence restrictive en la matière. Le grief lié aux atteintes aux droits de la propriété et à la liberté économique des copropriétaires n’était pas fondé. Le même jour, il a également rejeté le recours des copropriétaires contre la décision du département du 7 février 2023 (APA 3______/2) concernant un appartement de trois pièces dans le même immeuble (cause A/855/2023 ; JTAPI/16/2024). Dans cette affaire, seul était également contesté le loyer après travaux (réalisés dans des circonstances similaires à la présente espèce pour un montant total de CHF 172’500.-), fixé à CHF 10’584.-.

C.

a. Le 9 février 2024, les copropriétaires ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI, concluant à son annulation et à la modification de la décision du 25 janvier 2023, en ce sens que le loyer après travaux de l’appartement concerné soit fixé à CHF 17’494.- par an pendant les trois ans de contrôle imposés par l’OCLPF. Le jugement consacrait une violation des art. 9 et 11 LDTR ainsi que des art. 26 et 27 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Le TAPI avait jugé que l’art. 11 al. 3 LDTR ne trouvait pas application dès lors que le loyer de l’appartement avant travaux, ascendant à CHF 3’300.- par pièce par an, était inférieur au maximum de la fourchette légale correspondant aux BPP. Il était admis qu’ils ne pourraient supporter le coût des travaux entrepris dans l’appartement sans la majoration sollicitée du loyer, ce qui avait été démontré par le calcul de rendement remis dans le cadre de l’instruction de l’APA. L’art. 11 al. 3 LDTR devait être interprété de façon à garantir la propriété et la liberté économique des propriétaires.

Des exceptions étaient possibles pour augmenter le loyer situé avant travaux à un loyer inférieur au plafond LDTR à un loyer après travaux au-dessus du plafond BPP avec le calcul du rendement de l’art. 11 al. 1 let. d LDTR. Les violations des art. 26 et 27 Cst. étaient réalisées, la gravité des restrictions ne pouvant être justifiée au regard de l’intérêt public poursuivi. b. Le 11 mars 2024, le département a conclu au rejet du recours. Le fait que les intéressés ne remettaient pas en cause l’autorisation de construire initiale signifiait qu’ils considéraient implicitement que le loyer fixé leur permettait un rendement suffisant. Ils avaient choisi de faire des travaux qu’ils n’avaient pas jugé nécessaires dans un premier temps. Il ne s’agissait pas de circonstances particulières justifiant un dépassement du plafond LDTR en l’occurrence. L’application de la méthode relative constituait une exception qui n’était possible que si les locataires étaient maintenus dans leur logement. La fixation du loyer légitimait une restriction aux droits fondamentaux en raison de l’intérêt public à la préservation d’un parc locatif répondant aux BPP. L’atteinte n’était pas disproportionnée, le loyer ayant été fixé à la limite maximale de la fourchette prévue par la loi. c. Le 15 avril 2024, les recourants ont répliqué, persistant dans leurs conclusions et leur argumentation. L’art. 11 al. 1 LDTR ne prévoyait aucun ordre de priorité dans l’application des modes de calculs qui y étaient cités. Ainsi, l’application de l’art. 11 al. 1 let. d LDTR n’était pas subsidiaire à la méthode des coûts de l’art. 11 al. 1 let. a à c LDTR. La doctrine n’avait pas traité le cas de la réactualisation du loyer entre deux locataires mais elle retenait que des exceptions étaient possibles. d. Le 16 avril 2024, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger