ATA/828/2024

A.

a. Le salon de massage érotique B______ est situé au rez-de-chaussée d’un bâtiment construit sur la parcelle n° 1'330 de la commune de C______, en zone 3, à l’adresse La parcelle se situe à l’intérieur du périmètre du plan d’utilisation du sol (PUS) de la Ville de Genève, adopté par le Conseil municipal le 20 février 2007 et approuvé par le Conseil d’État le 27 février 2008 (Secteur 2). L’extrait du registre foncier relatif à cette parcelle indique que le rez-de-chaussée de l’immeuble est d’affectation commerciale. Le bâtiment bénéficie de la mesure de protection instaurée par l’art. 89 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) concernant les ensembles du XIXe siècle et du début du XXe siècle. b. A______ est au bénéfice d’un contrat de bail conclu en 2009 et renouvelé en 2010 pour une durée de cinq ans, portant sur les locaux dans lesquels elle exploite le salon. Le bail mentionne que la location concerne des locaux commerciaux et que ceux-ci étaient destinés à l’usage d’un salon de massages.

B.

a. Par courrier du 19 mai 2022, le département de la sécurité, de la population et de la santé (ci-après : DSPS) a informé A______ qu’il avait constaté, dans le cadre de la révision de ses dossiers, qu’aucun préavis ni décision du département du territoire (ci-après : DT) ne figurait dans son dossier en lien avec l’obligation instaurée à la suite de la modification de la loi sur la prostitution du 29 juillet 2017 (LProst - I 2 49 ) d’obtenir un préavis favorable du DT attestant que les locaux pouvaient être affectés à une activité commerciale ou qu’une dérogation avait été accordée comme condition personnelle de l’obligation d’annonce du responsable de salon. Un délai au 19 juin 2022 lui a été imparti pour remettre le formulaire de demande de préavis en vue de l’exploitation d’un salon de prostitution afin que le DT puisse émettre son préavis. b. A______ a retourné ledit formulaire le 20 mai 2022. c. Le 30 mai 2022, le DT a rendu un préavis défavorable. Le bâtiment était soumis à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Les locaux n’étaient pas à destination de logement. La demande était soumise à la LCI. L’affectation actuelle des locaux n’avait pas été autorisée selon la dernière autorisation de construire délivrée. Une requête en autorisation devait être déposée concernant ce changement et d’éventuels travaux à effectuer pour faire valider l’affectation. d. Par courrier du 5 juillet 2022 adressé au DSPS, A______ a contesté le préavis et demandé sa reconsidération.

L’art. 10 let. d LProst ne visait qu’à permettre au DT de vérifier que l’affectation des locaux était conforme à la LDTR. Aucun changement d’affectation n’était survenu, il n’y avait donc aucune raison d’exiger le dépôt d’une requête en autorisation de construire. e. Par courriel du 25 juillet 2022, le DT a confirmé à A______ la nécessité de déposer une requête en autorisation de construire. Vérification faite, il n’existait aucune autorisation de construire avec le libellé « salon de massage érotique ». Le changement d’affectation était soumis à autorisation de construire et cette procédure permettait également de vérifier que le dépôt n’occasionnerait aucun inconvénient grave pour le voisinage ainsi que sa conformité au PUS. f. Le 5 août 2022, A______ a écrit au DT, persistant dans sa demande de délivrance d’un préavis favorable. À défaut, elle sollicitait qu’une décision formelle, sujette à recours, lui soit notifiée. g. Par courriel du 15 septembre 2022, le DT a confirmé qu’aucune autorisation de construire concernant l’arcade au rez-de-chaussée ne figurait dans ses archives. À la suite d’une visite sur place du même jour, le chef de service de l’inspection de la construction et des chantiers avait constaté plusieurs éléments qui semblaient avoir été érigés sans autorisation et étaient susceptibles de constituer une infraction à la LCI :

• les vitrines des arcades étaient recouvertes d’un film empêchant les passants de voir à l’intérieur des locaux, ce qui constituait une modification de l’aspect esthétique d’un bâtiment protégé au sens de l’art. 89 LCI, soumise à autorisation de construire ;

• la chaufferie avait été modifiée et agrandie pour créer l’entrée du local, modifiant ainsi la surface du dépôt de l’arcade et la typologie du sous-sol de manière non conforme à l’APA _____ délivrée ;

• l’absence de mains courantes dans l’escalier de l’immeuble reliant le rez-dechaussée au sous-sol ;

• l’absence de buanderie dans l’immeuble ;

• un couvert au rez-de-chaussée reliant le bâtiment sur la parcelle adjacente n°2'792 ;

• des barres métalliques jaunes au rez-de-chaussée longeant les façades côté cour ;

• les fenêtres de l’immeuble étaient en PVC, matériau insolite pour un bâtiment faisant l’objet d’une mesure de protection patrimoniale. Un délai de dix jours a été imparti pour formuler d’éventuelles observations. La propriétaire de l’immeuble était également invitée à formuler des observations. h. Le 26 septembre 2022, A______ a réitéré sa demande pour que le DT rende un préavis indiquant que l’arcade était de type commercial et qu’elle était conforme aux prescriptions de la LDTR. À part le film translucide posé sur la devanture de l’arcade, qu’elle allait remplacer par des rideaux, elle n’était pas concernée par les autres constats, n’étant que locataire de son arcade et non pas propriétaire de l’immeuble. i. Ce courrier a donné suite à de nombreux échanges entre le DT et A______. En particulier, par courriel du 21 octobre 2022, suite à un constat sur place en date du 17 octobre 2022 en présence de A______, le DT l’a priée de se déterminer formellement sur les éléments suivant :

• la création d’un galandage de séparation au sous-sol. Le galandage n’apparaissait pas sur le plan du sous-sol de l’APA 14'100 (recte APA 1______) ;

• la modification de l’affectation du local créé au sous-sol grâce à ce galandage, utilisé par les professionnelles et certains clients du salon ;

• l’utilisation de l’escalier apparaissant sur le plan de l’APA 14'100 ne respectait pas l’art. 52 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01), compte tenu du changement d’affectation du local ne pouvant plus être considéré comme un local secondaire au sens de l’art. 52 al. 7 RCI. j. Par courriel du 31 octobre 2022, A______ s’est déterminée sur les éléments précités. L’arcade avait, de tout temps, été d’affectation commerciale. Les divers exploitants qui s’étaient succédés n’avaient également jamais requis la moindre autorisation. Selon le contrat de bail, le sous-sol avait déjà une affectation commerciale, ce que confirmaient les plans de l’APA 1______ mentionnant l’existence d’un dépôt desservant l’arcade sise en rez-de-chaussée de l’immeuble. k. Dans une décision du 4 novembre 2022, adressée à E______, propriétaire de l’immeuble, le DT, faisant suite au constat effectué sur place le 17 octobre 2022, a confirmé que la réalisation des éléments listés dans le courriel du 21 octobre 2022 était soumise à autorisation de construire. Il a ordonné le dépôt d’une telle demande avant le 2 décembre 2022 et a interdit l’utilisation de la pièce en sous-sol, à d’autres fins que celle de dépôt, tel qu’autorisé l. Par courrier du 15 novembre 2022, le DSPS a constaté que les locaux n’étaient pas affectés à du logement mais bien à une activité commerciale et étaient conformes aux exigences de l’art. 10 let. d LProst. Son constat se basait sur le fait que le DT avait attesté que les locaux n’étaient pas destinés au logement, même si le préavis était négatif pour d’autres motifs ayant trait à la LCI. Sur le plan de la LProst, le dossier était donc clos. Il invitait toutefois A______ à poursuivre ses éventuelles démarches de régularisation sous l’angle de la LCI auprès du DT.

m. Par courriel du 17 novembre 2022, A______ a transmis un reportage photographique au DT attestant que le sous-sol était à nouveau un dépôt et que le galandage avait été démoli. n. Par décision du 25 novembre 2022, le DT a confirmé, après avoir procédé aux vérifications d’usage et suite au constat effectué sur place le 17 octobre 2022, que la réalisation des éléments listés dans le courriel du 21 octobre 2022 était soumise à autorisation de construire. Il était pris bonne note de l’envoi du 17 novembre 2022, lequel attestait qu’il avait déjà été procédé au rétablissement de l’affectation de dépôt et à la démolition du galandage au sous-sol. En conséquence, l’utilisation de l’escalier y donnant accès était tolérée, en vertu du droit acquis. S’agissant du film translucide posé sur la devanture de l’arcade, aucun élément n’attestait à ce jour qu’il avait été retiré et remplacé par la pose de rideaux comme indiqué par A______. Compte tenu de l’absence de validation d’une affectation précise des locaux, il a en outre été ordonné à A______ de requérir une autorisation de construire complète et en bonne et due forme d’ici au 23 décembre 2022 portant sur « une demande de régularisation I-2______ suivi du détail », faute de quoi des mesures et sanction justifiées par la situation seraient prononcées. La sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit était réservée. o. Par courriel du 16 décembre 2022, A______ a transmis au DT un reportage photographique attestant que le film recouvrant les vitres de l’arcade avait été remplacé par des rideaux internes. Elle n’entendait pas déposer une demande d’autorisation de construire aux fins de faire valider l’affectation de l’arcade, dans la mesure où aucun changement d’affectation n’était intervenu. p. Par décision du 3 février 2023, constatant que A______ n’avait pas donné suite à la décision du 25 novembre 2022 dans le délai imparti, le DT lui a infligé une amende administrative de CHF 500.-. Ce montant tenait compte de son refus de se conformer à l’ordre de déposer une demande d’autorisation de construire dans le délai imparti. Un nouveau délai de 30 jours lui a été imparti pour requérir une autorisation en bonne et due forme visant à régulariser l’affectation précise des locaux concernés. Pour le surplus, la sanction

administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit pourrait faire l’objet d’une décision séparée.

C.

a. Par acte du 8 mars 2023, A______ a formé recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision du 3 février 2023 concluant à son annulation.

L’obligation prévue par l’art. 10 let. d LProst ne visait qu’à permettre au DT de vérifier et confirmer que l’affectation des locaux accueillant des prostituées était conforme à la LDTR, soit que l’activité était exercée dans des locaux commerciaux et non dans des locaux destinés à l’habitation dont l’affectation d’origine aurait été détournée sans autorisation. Hormis la problématique des films translucides, les autres violations de la LCI n’étaient pas de son fait. On ne saisissait pas pourquoi le DT exigeait le dépôt d’une autorisation de construire pour valider une affectation commerciale des locaux, reconnue de tout temps au fil des changements d’exploitants. Par ailleurs, le bâtiment n’avait jamais été modifié ni dans son aspect physique ni dans sa destination et aucune augmentation des nuisances n’avait été constatée. Dans ces circonstances, elle n’était pas tenue de requérir une autorisation de construire, si bien que l’ordre qui lui avait été donné en ce sens était illicite. En conséquence, en ne donnant pas suite à l’injonction illicite du DT, elle n’avait pas violé la LCI et partant elle ne pouvait pas se voir infliger une amende de CHF 500.-. b. Le 15 mai 2023, le DT a transmis ses observations, accompagnées de son dossier. Il a conclu au rejet du recours. c. Le 20 décembre 2023, après un second échange d’écritures, le TAPI a rejeté le recours (JTAPI/1425/2023). La décision du 25 novembre 2022 n’était pas nulle. N’ayant pas été contestée dans le délai de dix jours, s’agissant d’une décision incidente, la question de la soumission à autorisation de construire pourrait être à nouveau soulevée, le cas échéant, dans le cadre d’un éventuel recours contre la décision finale et ainsi faire l’objet d’un examen en détail. L’amende était fondée parce que A______A ne s’était pas conformée à l’ordre de déposer une autorisation de construire, non contesté, destiné à faire valider l’affectation précise des locaux qu’elle occupait. Concernant la quotité de l’amende, bien qu’elle ne soit pas formellement critiquée, elle apparaissait très modeste par rapport à la fourchette possible prévue par la loi.

D.

a. Par acte mis à la poste le 1er février 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre le jugement du TAPI, concluant à son annulation ainsi qu’à celle de la décision du DT du 3 février 2023. L’arcade était occupée avant 2009 par la société F______, active dans la surveillance, la conduite et l’entretien d’installations de chauffage, de ventilation et de climatisation, soit une activité également commerciale. Elle n’abritait que les bureaux et n’était donc pas ouverte au public.

Le jugement consacrait une violation de son droit d’être entendue en n’examinant pas le grief invoqué de l’illégalité de la décision incidente d’injonction du DT. Le TAPI avait commis un déni de justice la privant de contester le fondement de l’amende infligée. La chambre administrative devait statuer elle-même sur le fond du litige. Le TAPI était parti du postulat qu’il y avait eu un changement de destination des locaux, ce qui n’était pas le cas. Le TAPI n’avait pas instruit cette question, ni établi les faits. Sur le fond du litige, le DT avait commis une violation de l’art. 1 LCI, seules les modifications du volume, de l’architecture, de la couleur, de l’implantation, de la distribution ou de la destination d’une construction ou d’une installation étant soumises à autorisation. L’affectation commerciale était conforme à la zone et elle n’avait pas entrepris de travaux depuis 2009. Son arrivée n’avait pas entraîné de changement d’activité ni de destination au sens de l’art. 9 al. 6 du règlement relatif aux plans d'utilisation du sol de la Ville de Genève du 20 février 2007 (RPUS - LC 21 211). L’injonction du DT était illicite, de sorte que l’amende ne reposait sur aucune base légale. Elle n’avait pas contrevenu à un ordre du DT qui lui aurait été donné dans les limites de la LCI au sens de l’art. 137 al. 1 LCI puisque précisément, dite injonction était illicite. L’amende l’était donc également. b. Le 8 mars 2024, le DT a conclu au rejet du recours. Le bien-fondé de l’ordre de requérir une autorisation de construire ne pouvait s’examiner qu’au terme de la procédure d’instruction d’une autorisation de construire. Cet examen était ainsi prématuré au stade de la présente procédure. Les éléments en lien avec la problématique de l’assujettissement à l’autorisation de construire étaient, par conséquent, exorbitants au litige. La faute de la recourante justifiait l’amende dans son principe et la quotité était justifiée. c. Le 11 avril 2024, la recourante a répliqué, persistant dans son argumentation et ses conclusions. d. Le 12 avril 2024, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.