Submission (Ausschreibung)

1. Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft. Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des Kantons Graubünden fusioniert, welches ab diesem Datum die Verwaltungs-gerichtsbarkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden; BR 110.100). Gemäss Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000) werden Verfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes am 1. Januar 2025 beim Kantons- oder Verwaltungsgericht hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes dem Obergericht übertragen.

2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss des Gemeindevorstands F._____ (nachfolgend: Gemeindevorstand) vom 28. August 2024, publiziert im Kantonsamtsblatt am 11. Oktober 2024, mit welchem die am 22. Januar 2022 erlassene und am 10./23. Januar 2024 bis zum 24. Januar 2025 verlängerte Planungszone vollumfänglich aufgehoben wurde (vgl. act. C.5).

2.1 Gemäss dem abschliessenden Wortlaut von Art. 101 Abs. 1 KRG (BR 801.100) können nur Beschlüsse des Gemeindevorstands über den Erlass oder die Verlängerung von Planungszonen innert 30 Tagen seit der öffentlichen Bekanntgabe mit Planungsbeschwerde bei der Regierung angefochten werden. Beschlüsse betreffend Aufhebung von Planungszonen sind vom Wortlaut der Bestimmung nicht erfasst. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 101 KRG ergibt sich, dass der Gesetzgeber lediglich für die im KRG ausdrücklich genannten Beschlüsse eine Planungsbeschwerde und damit ein zusätzliches Rechtsmittel schaffen wollte. Die übrigen Beschlüsse des Gemeindevorstands sind im Interesse der Vereinfachung und Beschleunigung der raumplanerischen Verfahren und damit der Zielsetzung der KRG-Revision 2004 direkt beim Verwaltungsgericht, heute Obergericht, anfechtbar (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Heft Nr. 3/2004-2005, S. 374). Die Beschwerde wurde daher von der Regierung des Kantons Graubünden gestützt auf Art. 4 Abs. 3 VRG (BR 370.100) korrekterweise an das Obergericht (vormals Verwaltungsgericht) des Kantons Graubünden überwiesen. Die Beschwerde wurde damit frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 38 und Art. 52 Abs. 1 VRG). Der angefochtene Entscheid ist nicht endgültig, sodass die Beurteilung der Beschwerde gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG in die Zuständigkeit des Obergerichts des Kantons Graubünden fällt.

2.2 Die Beschwerdeführer sind alle in der Gemeinde F._____ stimmberechtigt und damit niedergelassen (vgl. act. C.7 sowie Art. 5 Abs. 1 der Verfassung der Gemeinde F._____). Die umstrittene Planungszone wurde über alle Grundstücke des Gemeindegebietes zur Vermeidung von unerwünschten Entwicklungen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 ZWG erlassen (vgl. act. C.3). Die Beschwerdeführer sind entsprechend durch den angefochtenen Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb sie zur Erhebung der Beschwerde legitimiert sind (Art. 50 VRG). Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.

3. Vorliegend ist umstritten und nachfolgend zu prüfen, ob der Gemeinde-vorstand die am 22. Januar 2022 erlassene und am 10./23. Januar 2024 verlängerte sowie in Bezug auf die möglichen Massnahmen präzisierte Planungszone mit Beschluss vom 28. August 2024 zu Recht aufgehoben hat.

4.1 Die Planungszone stellt das klassische Instrument zur Sicherung künftiger Planungen dar. Sie dient der einstweiligen Sicherung der beabsichtigten Nutzungs-planung, im Besonderen der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten wider-sprechen, beeinträchtigt werden soll (vgl. BGE 136 I 142 E. 3.2; Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 27 Rz. 26; Waldmann/Hänni, Stämpflis Handkommentar SHK zum Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 27 Rz. 2 und 7 m.w.H.; Art. 21 Abs. 2 KRG). Nach Abklärung der Wohnsituation in der Gemeinde F._____ leitete der Gemeinde-vorstand zu Beginn des Jahres 2022 eine Revision des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes ein, unter anderem mit dem Zweck, bezahlbaren Wohnraum für die ortsansässige Bevölkerung zu erhalten und neu zu schaffen. Hierfür erliess er am 22. Januar 2022 eine Planungszone über alle Grundstücke des Gemeindegebiets (vgl. act. C.3). Diese Planungszone blieb, wie auch deren Verlängerung, unangefochten. Als Ziele der Revision wurden die Erhaltung des bezahlbaren Wohnraums für die ortsansässige Bevölkerung (Personen mit Wohnsitz bzw. Lebensmittelpunkt in der Gemeinde), die Schaffung von neuem bezahlbarem Wohnraum für die ortsansässige Bevölkerung, die Erhaltung und Schaffung von bezahlbarem Wohnraum für die im Gastgewerbe und in Gewerbe-betrieben der Gemeinde tätigen Personen und die Erhaltung eines attraktiven, belebten Siedlungszentrums F._____ aufgeführt. Nachdem eine entsprechende Teilrevision des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes anlässlich der Gemeindeversammlung vom 21. Juni 2024 scheiterte, hob der Gemeindevorstand die Planungszone am 28. August 2024 auf (vgl. act. C.5).

4.2 Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass dies zu Unrecht geschehen sei und nach wie vor eine Planungszone zur Sicherung dieses ursprünglichen Planungsziels erforderlich sei. Sie führen aus, die Aufhebung der Planungszone widerspreche Art. 12 ZWG, wonach die Gemeinden bei Bedarf Massnahmen zu ergreifen haben, die nötig seien, um unerwünschte Entwicklungen zu verhindern, die sich aufgrund einer unbeschränkten Nutzung altrechtlicher Wohnungen zu Zweitwohnungszwecken ergeben können. Eine solche Entwicklung sei heute gegeben. Die Prognosen des Wirtschaftsforums Graubünden zur Wohnungsknappheit, Bevölkerung und Arbeitsmärkten würden düster aussehen für das I._____. Zudem sei in der Gemeinde gegenwärtig die Unterschriftensammlung für eine Initiative in dieser Angelegenheit im Gange (vgl. act. A.1.1 und A.1.2).

4.3 Wird der Erlass oder die Änderung der Grundordnung oder eines Quartier-plans in die Wege geleitet, kann der Gemeindevorstand gemäss Art. 21 Abs. 1 KRG für die davon betroffenen Gebiete eine Planungszone erlassen. Die Planungszone kann für die Dauer von zwei Jahren erlassen und mit Zustimmung des Departements angemessen verlängert werden (Art. 21 Abs. 3 KRG). Die Gemeinde gibt den Erlass und Verlängerungen der Planungszone im amtlichen Publikations-organ der Gemeinde und im Kantonsamtsblatt bekannt. Die Planungszone tritt mit der Bekanntgabe in Kraft (Art. 21 Abs. 4 KRG). Art. 21 Abs. 1, 3 und 4 KRG regeln lediglich den Erlass und die Verlängerung einer Planungszone. Es existiert keine Vorschrift, welche vorgibt, dass eine Planungszone "automatisch" wegfallen würde, wenn die zu sichernde Planung vom Souverän abgelehnt wird. Ebenso wenig existiert eine gesetzliche Vorgabe, aufgrund derer eine bestehende Planungszone erst aufgrund eines formellen behördlichen Beschlusses aufgehoben wird. Von Gesetzes wegen geht die Planungszone lediglich unter den in Art. 21 Abs. 3 KRG vorgegebenen Voraussetzungen zufolge Überschreitens der zulässigen Dauer faktisch "automatisch" unter. Gemäss der vom Amt für Raumentwicklung des Kantons Graubünden (ARE) im April 2022 herausgegebenen Arbeitshilfe zum Erlass und zur Bewirtschaftung von kommunalen Planungszonen (nachfolgend: Arbeitshilfe kommunale Planungszonen; abrufbar unter: https://www.gr.ch/-DE/institutionen/verwaltung/dvs/are/nutzungsplanung/Arbeitshilfe%20kommunale%20Planungszonen.pdf) ist ein Entscheid der Gemeinde über die Aufhebung der Planungszone, inklusive Publikation, notwendig, wenn die Nutzungsplanung gescheitert ist und nicht mehr weiterverfolgt wird, sodass die Planungszone obsolet ist (vgl. Arbeitshilfe kommunale Planungszonen, S. 10 und 11, Ziff. 5; Ruch, a.a.O., Art. 27 Rz. 70).

4.4 Vorliegend wurde die Planungszone am 22. Januar 2022 für die Dauer bis zum Inkrafttreten der vorgesehenen neuen Bestimmungen, längstens jedoch bis zum Ablauf von zwei Jahren seit der Publikation erlassen (vgl. act. C.3). Gemäss Kantonsamtsblatt wurde die Planungszone am 10. Januar 2024 mit Zustimmung des DVS am 23. Januar 2024 bis zum 24. Januar 2025 verlängert, um das laufende Mitwirkungsverfahren und die Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung abschliessen zu können. Die an der Gemeindeversammlung vom 21. Juni 2024 zur Abstimmung gebrachte und deutlich abgelehnte Gesetzesrevision sah ein ganzes Massnahmenpaket, wie die Verschärfung von Art. 5 kZWG und bspw. auch die Schaffung von zusätzlichen Erstwohnungen mittels Einführung einer Erstwohnungsanteilsregelung bei spezifischen baulichen Massnahmen (Abbruch/-Wiederaufbau/Auskernung) mit finanzieller Ablösemöglichkeit oder die Realisierung eigener Baulandreserven vor (vgl. Einladung zur Gemeindeversammlung vom 4. Juni 2024 [act. C.4]). Nach Analyse des Resultates hob der Gemeindevorstand die Planungszone am 28. August 2024 auf und tat dadurch seine Meinung kund, die gescheiterte Nutzungsplanung nicht mehr weiter verfolgen zu wollen. Der Beschluss ist somit rechtmässig zustande gekommen (vgl. Art. 5 und Art. 113 Abs. 1 BauG).

4.5 Aufgrund von Art. 12 Abs. 1 ZWG haben die Gemeinden bei Bedarf die Massnahmen, die nötig sind, um Missbräuche und unerwünschte Entwicklungen zu verhindern, die sich aufgrund einer unbeschränkten Nutzung altrechtlicher Wohnungen zu Zweitwohnzwecken ergeben können, zu ergreifen. Der Beschwerdegegnerin ging es beim Erlass der strittigen Planungszone offensichtlich darum, ihre damals angestrebte Revision der Grundordnung zwecks Anpassung des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes zur Vermeidung von unerwünschten Entwicklungen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 ZWG planerisch abzusichern. Nach der klaren Ablehnung der Gesetzesrevision durch die Gemeindeversammlung (111 Nein-Stimmen gegen 20 Ja-Stimmen; vgl. Protokoll der 1. Gemeindeversammlung der Gemeinde F._____ vom 21. Juni 2024, abrufbar unter: https://H._____) ging der Gemeindevorstand davon aus, dass jegliche Massnahmen zur genannten Problematik nicht gewollt waren, weshalb er davon Abstand nahm und die Planungszone gänzlich aufhob. Diese Entscheidung im damaligen Zeitpunkt ist nachvollziehbar, lag im Ermessen des Gemeindevorstands und ist nicht zu beanstanden.

5.1 Im Nachgang zur Aufhebung der Planungszone kam dann mit 138 gültigen Unterschriften eine Volksinitiative "Erstwohnung bleibt Erstwohnung" zustande, welche die Anpassung von Art. 5 kZWG fordert (vgl. act. C.7). In der Erläuterung wurde ausgeführt, in F._____ bestünden rund 170 Wohnungen, welche als Erstwohnungen bewilligt worden seien. Erst Jahre später, d.h. im Jahre 2018 sei die Möglichkeit der Ablösung ins Gesetz aufgenommen worden. Dieses "Geschenk" soll nun, im Interesse einer nachhaltigen Sicherung des Wohnraums für Einheimische, rückgängig gemacht werden, Erstwohnung bleibe Erstwohnung.

5.2 Die angespannte Wohnsituation für die einheimische Bevölkerung im I._____ ist (gerichts-)notorisch (vgl. auch Ausschnitt aus der J._____ vom 28. September 2024 [act. C.8]). Der Eingang der Volksinitiative am 5. November 2024 zeigte dem Gemeindevorstand auf, dass es offenbar trotz Ablehnung der Gesetzesrevision der Wille eines grossen Teils der Bevölkerung ist, zumindest jene altrechtlichen Wohnungen für die ortsansässige Bevölkerung zu "retten", welche mit einer Erstwohnungspflicht belegt sind. Dies führte dazu, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung vom 13. November 2024 die Beschwerde in Bezug auf die Aufrechterhaltung der Planungszone mit dem Ziel, die Sicherung der vorgeschlagenen Anpassung von Art. 5 kZWG (grundsätzlich keine Ablöse-möglichkeit für Erstwohnungen) anerkannt hat. Daran gibt es Nichts zu beanstanden. Die Rüge des Beigeladenen, die Gemeinde umgehe den Erlass einer allfälligen neuen Planungszone, indem sie sich gegen die Beschwerde nicht wehre, geht fehl. Mit der Erteilung der aufschiebenden Wirkung der vorliegenden Beschwerde durch die Instruktionsrichterin trat die in der angefochtenen Verfügung angeordnete Rechtsfolge vorläufig, grundsätzlich bis zum Urteil des Obergerichts, nicht ein. Da das vorliegende Urteil jedoch nach Ablauf der Verlängerung der Planungszone erfolgt, galt die Planungszone vom 22. Januar 2022 längstens bis zum Ablauf der Verlängerung am 24. Januar 2025 weiter (vgl. hierzu Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, N. 1319 und 1324).

5.3 Der Beschwerdegegnerin ist im Übrigen zuzustimmen, dass aus heutiger Sicht der Entscheid der Gemeindeversammlung vom 21. Juni 2024 dahingehend gedeutet werden muss, als dass die Stimmbürger/innen die Nutzung von Wohnungen nicht weiter einschränken wollen, als dies mit der am 5. November 2024 eingereichten Initiative beantragt wird und damit die gänzliche Aufhebung der Planungszone nicht gerechtfertigt war.

6. Das Zustandekommen der Volksinitiative "Erstwohnung bleibt Erstwohnung", die Abstimmung darüber sowie die allfälligen Wirkungen einer neuen Planungszone sind hier nicht zu beurteilen. Anzumerken bleibt, dass das Zustandekommen der Volksinitiative "Erstwohnung bleibt Erstwohnung" vom 5. November 2024 einem Antrag auf Einleitung des Verfahrens für die Änderung der Grundordnung im Sinne von Art. 47 Abs. 2 KRG entspricht (vgl. act. C.7). Über das weitere Vorgehen diesbezüglich hat die Beschwerdegegnerin zu beschliessen.

7. Zusammenfassend ist die Beschwerde damit teilweise gutzuheissen und der Aufhebungsbeschluss des Gemeindevorstandes F._____ dahingehend anzupassen, als dass die Planungszone mit Ausnahme der geplanten bzw. von der Bevölkerung geforderten Revision von Art. 5 kZWG über die Dauer der Erstwohnungspflicht aufgehoben wird. Darüber hinaus ist die Beschwerde abzuweisen.

8.1 Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittel- und im Klageverfahren in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen, wobei die Anerkennung einer Beschwerde prozessual einem Unterliegen gleichkommt. Den anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführern darf es jedoch nicht zum Nachteil gereichen, dass sie als juristische Laien die gänzliche Aufhebung der Planungszone gefordert haben, obwohl es ihnen konkret lediglich um die Aufrechterhaltung der Planungs-zone im Bereich der Entlassung von Erstwohnungen aus der Erstwohnungspflicht ging. Da sie in diesem Punkt obsiegt haben, erscheint es beim vorliegenden Ausgang des Verfahrens nach Auffassung des Obergerichts gerechtfertigt, die Gerichtskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr und den Kanzleiauslagen, der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Staatsgebühr ist unter Berücksichtigung des Aufwands des Gerichts auf CHF 2'000.00 festzusetzen (Art. 75 Abs. 1 und 2 VRG).

8.2 Im Rechtsmittel- oder Klageverfahren wird die unterliegende Partei gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Der Beigeladenen Partei, die am Verfahren teilnimmt, stehen dabei die gleichen Rechte und Pflichten zu wie den Hauptparteien (Art. 40 Abs. 2 VRG). Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern steht praxisgemäss keine aussergerichtliche Parteient-schädigung zu, eine solche wurde auch nicht geltend gemacht. Ebenso steht der in ihrem amtlichen Wirkungskreis teilweise obsiegenden Beschwerdegegnerin keine aussergerichtliche Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Schliesslich rechtfertigt auch die Eingabe des Beigeladenen das Zusprechen einer aussergerichtlichen Entschädigung nicht.

Es wird erkannt:

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Beschluss des Gemeindevorstandes F._____ über die Aufhebung der Planungszone vom 28. August 2024 dahingehend angepasst, als dass die Planungszone vom 22. Januar 2022, verlängert am 29. Februar 2024, mit Ausnahme der geplanten bzw. von der Bevölkerung geforderten Revision von Art. 5 des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes über die Dauer der Erstwohnungs-pflicht aufgehoben wird. Darüber hinaus wird die Beschwerde abgewiesen.

Die Gerichtskosten, bestehend aus

– einer Staatsgebühr von

CHF

2'000.00

– und den Kanzleiausgaben von

CHF

426.00

Total

CHF

2'426.00

gehen zulasten der Gemeinde F._____.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

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