V 13 31

1.

…

2.

2.1

Wie erwähnt, haben die Stimmberechtigten im Rahmen der Gesamtrevision der Ortplanung verschiedene Bestimmungen des BZR revidiert. Insbesondere haben sie Art. 19 Abs. 2, der die raumordnungsrelevante Nutzung in der Landwirtschaftszone zum Gegenstand hat, modifiziert. Dagegen hat der an der Gemeindeversammlung unterlegene Einsprecher Verwaltungsbeschwerde geführt. Der Regierungsrat hat die Beschwerde in dem Sinn gutgeheissen, als er Satz 2 von Art. 19 Abs. 2 BZR nicht genehmigt hat. Dagegen setzt sich die Gemeinde vor Gericht zur Wehr. Der "Beschluss" der Vorinstanz, welcher die Nichtgenehmigung des zweiten Satzes des von der Gemeindeversammlung verankerten Art. 19 Abs. 2 BZR zum Gegenstand hat, stellt in diesem gerichtlichen Rechtsmittelverfahren den Anfechtungsgegenstand dar. Ein solcher kann gestützt auf die Spezialbestimmung von § 206 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; SRL Nr. 735) innert 20 Tagen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Ein Sachentscheid setzt laut § 107 Abs. 2 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) indes die Befugnis zur Rechtsvorkehr ("Beschwerdebefugnis") voraus. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen betreffend die Raumplanung die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtli¬chen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]). Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts dürfen die kantonalen Behörden die Rechtsmittelbefugnis daher nicht enger fassen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist (BGE 137 II 30 E. 2.2.1, 135 II 145 E. 8 und 9; BGer-Urteile 1C_26/2009 vom 27.2.2009 E. 1 und 2,1C_279/2008 vom 12.1.2009 E. 1.2). Das Kantonsgericht als einzige und letzte kantonale Instanz muss zudem mindestens dieselben Rügen zulassen und überprüfen, die auch vor Bundesgericht zulässig sind (Art. 111 Abs. 3 BGG). Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage muss sich für die Beschwerdeführerin eine Beschwerdemöglichkeit am Kantonsgericht eröffnen, sofern und soweit sie gegen Entscheide bzw.

Beschlüsse letzter kantonaler Instanzen zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht berechtigt ist.

2.2

Nach § 207 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 PBG sind zur Erhebung von Beschwerden diejenigen Personen befugt, die an der Abweisung eines Gesuchs oder an der Änderung oder Aufhebung eines Entscheids oder Beschlusses ein schutzwürdiges Interesse (materielle Beschwer) und sich an einem allfälligen Einspracheverfahren als Partei beteiligt haben (formelle Beschwer). Diese Ausgestaltung der Legitimation ist herkömmlicherweise auf Private zugeschnitten (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, N 441, mit Hinweisen). Körperschaften des öffentlichen Rechts wie Gemeinden (Art. 3 Abs. 1 des Gemeindegesetzes [GG; SRL Nr. 150]) sind beschwerdebefugt, wenn sie in gleicher oder ähnlicher Weise betroffen sind wie eine Privatperson oder wenn sie als Gemeinwesen in wichtigen hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben betroffen sind (Art. 89 Abs. 1 BGG; Waldmann, in: Niggli/Übersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Komm. zum BGG, Basel 2008, Art. 89 BGG N 37; Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, N 825 ff.). Dabei ist zu beachten, dass öffentlich-rechtliche Gemeinwesen gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen sind (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.2.1). Verlässliche Kriterien, mit denen sich deren Legitimation identifizieren liesse, gibt es nicht. Immerhin hat die Praxis zahlreiche Einzelfälle entschieden, in denen Gemeinden die Beschwerdebefugnis attestiert worden ist (dazu: Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 37 und 42 ff.; einlässlich: Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich 2013, S. 98 ff.).

Im vorliegenden Verfahren wird von der Gemeinde nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sie durch den angefochtenen Beschluss gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen wäre. Weiterer Überlegungen dazu bedarf es nicht.

2.3

Es ist aber zu beachten, dass Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG Gemeinden und andere öffentlich-recht¬liche Körperschaften ebenfalls zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, welche ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Das trifft namentlich für Gemeinden zu, welche ihre Autonomie verteidigen (zum Begriff: Jaag, in: Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich 2011, § 11 N 34 ff.; ferner: Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N 1382 ff.; BGE 135 I 302 E. 1.1).

Die Beschwerdeführerin stellt sich vor Gericht im Wesentlichen auf den Standpunkt, die Nichtgenehmigung des zweiten Satzes von Art. 19 Abs. 2 BZR beeinträchtige die Gemeindeautonomie. Gemäss § 68 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Luzern (KV; SRL Nr. 1) und § 3 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ist die Autonomie der Luzerner Gemeinden gewährleistet. Für das Eintreten auf eine Autonomiebeschwerde ist allein entscheidend, dass die Gemeinde vom angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (BGE 135 I 43 E. 1.2; BGer-Urteile 1C_13/2012 vom 24.5.2012 E. 1.3,1C_202/2009 vom 12.10.2009 E. 1.2). Trifft der angefochtene Entscheid die Gemeinde in ihren hoheitlichen Befugnissen und macht diese die Verletzung ihrer Autonomie geltend, so ist sie ohne Weiteres zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert. Aufgrund der abstrakten Natur des Beschwerderechts nach Art. 89 Abs. 2 BGG ist daher ein Nachweis der Legitimationsvoraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 BGG in diesem Kontext nicht erforderlich (vgl. BGer-Urteil 1C_280/2009 vom 24.11.2009 E. 1.2).

2.4

Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob der Gemeinde mit Blick auf die Wahrung der Gemeindeautonomie die Befugnis zur Beschwerde zukommt. Für den Fall, dass kantonale Behörden BZR-Bestimmungen nicht genehmigen, können sich die betroffenen Gemeinden auf dem Beschwerdeweg dagegen zur Wehr setzen (Aemisegger/Haag, Praxiskomm. zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG N 83). Diese Regelung konkretisiert Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG, der den Gemeinden, wie dargetan, die Legitimation attestiert, falls die Gemeinden die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (E. 2.3).

Wie erwähnt, stellt sich die Gemeinde auf den Standpunkt, die Nichtgenehmigung des zweiten Satzes von Art. 19 Abs. 2 BZR komme einer Verletzung der Gemeindeautonomie gleich. Steht die Gemeindeautonomie zur Debatte, besitzen die Gemeinden nach dem Gesagten ein qualifiziertes rechtliches Interesse zur Beschwerdeführung (Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 38 und 56). Für die Geltendmachung dieses Beschwerderechts reicht bereits die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie aus. Ob die beanspruchte Gemeindeautonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Autonomiebeschwerde. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Gemeindeautonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt worden ist (BGE 135 I 43 E. 1.2; LGVE 2009 II Nr. 3 E. 2b/bb, 1999 II Nr. 9 E. 1b/cc; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007 E. 1b/dd; Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 62). Das Gericht tritt auf eine Autonomiebeschwerde lediglich dann nicht ein, wenn es mit Bezug auf eine zur Diskussion stehende Rechtslage offensichtlich an einem Autonomiebereich fehlt (so: Pflüger, a.a.O., N 865 mit Verweis auf BGer-Urteil 2C_218/2009 vom 21.10.2009 E. 1.1). Ein derartiger Vorbehalt, welcher gegen die Befugnis zur Autonomiebeschwerde sprechen würde, fällt hinsichtlich der im BZR geregelten, hier umstrittenen Materie ausser Betracht. So sind die luzernischen Gemeinden nach §§ 34 - 36 PBG befugt bzw. verpflichtet, kommunale Erlasse über Belange des Planungs- und Baurechts zu beschliessen. Weiter sind sie auf diesem Gebiet in der Regel weitgehend autonom, namentlich hinsichtlich der Unterteilung des Gemeindegebiets in Bau-, Landwirtschafts- und andere Zonen (LGVE 1999 II Nr. 9 E. 1b/bb). Indes ist nicht zu übersehen, dass die Gemeindeautonomie im Kontext raumordnungsrelevanter Aufgaben durch den Genehmigungsvorbehalt kantonaler Behörden (Art. 26 RPG) sowie insbesondere durch die Überprüfungspflicht und die Änderungsbefugnis der kantonalen Behörde (§§ 20 und 64 PBG; dazu: Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 524 ff.) eingeschränkt ist. Je nach der Prüfungsbefugnis der kantonalen Genehmigungsbehörde ist der Umfang der Gemeindeautonomie demzufolge verschie¬den weit gesteckt, nicht aber von vornherein ausgeschlossen (vgl. dazu auch: Wirthlin, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, in: AJP 5/2001, S.

513 ff., insbes. S. 519 ff. mit Hinweisen). Nach all dem Gesagten ist die Gemeinde legitimiert, in diesem Beschwerdeverfahren eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen. Auf die im Übrigen frist- und formgerechte Beschwerde ist einzutreten.

3.

3.1

Wie bereits im Sachverhalt erwähnt, fasste die Gemeindeversammlung Art. 19 Abs. 2 BZR wie folgt neu: "Standort, Gestaltung und Materialien von Bauten und Anlagen sind so zu wählen, dass diese sich ins Landschaftsbild und in die bestehende[n] Bauten gut einordnen. Die Gebäudelänge beträgt maximal 70 m (ausgenommen sind Grossviehställe). Neue landwirtschaftliche Bauten sind möglichst in Hofnähe zu realisieren. Bei Bepflanzungen sind in der Regel standorttypische Bäume und Sträucher zu verwenden. Im Weiteren gelten die Bestimmungen von § 140 PBG." Der Regierungsrat genehmigte den zweiten Satz dieser Bestimmung nicht, denn er erblickt darin eine Verletzung von höherrangigem Recht, konkret von Art. 16 RPG über die Landwirtschaftszone (LWZ). Zudem stelle die von der Gemeinde beschlossene Längenbeschränkung, die bei Grossviehställen ohnehin nicht anwendbar sei, eine unverhältnismässige öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung dar. In der Begründung wies er darauf hin, dass Art. 16 RPG betreffend die Umschreibung der LWZ selbständig anwendbar sei und keiner kantonalen Ausführung bedürfe. Falls Kantone die LWZ auch in deren kantonalen Planungs- und Baugesetzen verankerten, blieben sie an die bundesrechtlichen Vorgaben gebunden. Lediglich bis zu einem gewissen Grad hätten sie auf der Basis von Art. 16 Abs. 3 RPG die Kompetenz, den verschiedenen Funktionen der LWZ Rechnung zu tragen. In diesem Sinn gingen die Gemeindebehörden mit Recht etwa davon aus, dass die Zonenkonformität für Bauten in der LWZ bundesrechtlich geregelt sei. Fraglich sei, ob auch kommunales Recht mit Bezug auf die LWZ öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen bzw. bauliche Einschränkungen vorsehen könne. Generell seien derartige Beschränkungen nur zulässig, sofern für sie eine gesetzliche Grundlage vorhanden sei, das öffentliche Interesse den Eingriff erforderlich mache, dieser verhältnismässig sei und der Kerngehalt des geschützten Rechtsguts erhalten bleibe. Wiege der Eingriff schwer, sei eine klare und eindeutige Rechts¬grundlage unabdingbar. In jedem Fall hätten die Behörden die Grundrechte sowie das Gebot der Rechtsgleichheit und die Willkürfreiheit zu beachten.

Ein Erlass verletze das Gebot der rechtsgleichen Behandlung, wenn er rechtliche Unterscheidungen treffe, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich sei, oder Unterscheidungen unterlasse, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängten. Nach Massgabe von Art. 16 Abs. 1 RPG diene die LWZ der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich. Danach sei Land in der LWZ grundsätzlich vor Überbauungen freizuhalten. Weiter hätten die Kantone den verschiedenen Funktionsweisen der LWZ angemessen Rechnung zu tragen (Art. 16 Abs. 3 RPG). Die Kantone seien ferner gehalten, die raumordnungsrelevante Nutzung in der LWZ mit Bezug auf die Richtplanung differenziert auszugestalten. Bundesrecht bestimme die Zonenkonformität zulässiger Bauten und Anlagen in der Landwirtschaft weitgehend, wobei Kantone und Gemeinden gegebenenfalls in differenzierender Weise einschränkende Vorschriften vorsehen könnten. So erwähne etwa die Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, dass die Kantone mit Blick auf die vielfältigen Zielsetzungen der Raumplanung weitere Differenzierungen vorsehen könnten. Dies sei sowohl innerhalb der jeweiligen Zonen als auch mittels zusätzlicher Zonenarten möglich. Letzteres sei beispielsweise mit Bezug auf Abbauvorhaben und Deponien regelmässig der Fall. Bereits heute sei es Sache der Planungsträger, hinsichtlich des Nichtsiedlungsgebiets bei Bedarf (u.a.) planungsrechtliche Massnahmen vorzusehen (vgl. Art. 17 RPG). Es scheine daher angezeigt, die Kantone durch eine entsprechende bundesrechtliche Grundsatznorm explizit zu einer den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung tragenden Planung anzuhalten. Die Kantone sollten die Gelegenheit erhalten, die Entwicklung des Gebiets ausserhalb der Bauzonen vermehrt auf die spezifischen örtlichen und regionalen Verhältnisse auszurichten. Mit Blick auf die verschiedenen Funktionen der LWZ und unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Empfindlichkeit der Landschaft solle auf dem Weg der Planung insbesondere mit Bezug auf die zulässige Bautätigkeit, nicht aber hinsichtlich der einzelnen landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Produkte differenziert werden.

Das Ziel, die Landschaft und den Erholungsraum zu erhalten oder für einen genügenden ökologischen Ausgleich zu sorgen, lasse sich in aller Regel nur erreichen, wenn die betreffenden Gebiete bloss in beschränktem Mass baulich genutzt würden. Allenfalls sei es sinnvoll, auf dem Planungsweg jene Gebiete zu bezeichnen, in denen die Erhaltung, die räumliche Vernetzung, die Aufwertung der natürlichen Lebensräume oder die ästhetischen Anliegen des Landschaftsschutzes im Vordergrund stehen würden. Die Pflicht, den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone "angemessen" Rechnung zu tragen, lasse sich in empfindlichen Landschaften, in denen es primär darum gehe, unerwünschte Bautätigkeiten auszuschliessen oder zumindest einzuschränken, zudem auch mittels überlagernder Schutzzonen erfüllen. Hinsichtlich besonders empfindlicher Landschaften sei es nach dem Gesagten zulässig, besondere Bestimmungen zu erlassen, die auf entsprechende Besonderheiten Rücksicht zu nehmen hätten. Sowohl die Kantone als auch die Gemeinden hätten bei alledem in differenzierter Weise vorzugehen. Ferner seien kantonale Behörden gehalten, die Gemeindeautonomie zu achten und könnten nur dann korrigierend einschreiten, wenn eine kommunale Regelung nicht recht- bzw. nicht zweckmässig sei oder nicht im Einklang mit der Richtplanung stehe. Die strittige Längenbeschränkung gemäss Satz 2 von Art. 19 Abs. 2 BZR bedeute eine problematische Nutzungseinschränkung. Fraglich sei, ob die¬se sachlichen Argumente überhaupt begründbar und damit verhältnismässig seien. Nach Auffassung der Gemeinde drehe sich die Streitsache im Wesentlichen um den Schutz des Landschaftsbilds am Sempachersee. So gelte es die schleichende Zersiedlung und Zerschneidung der Landschaft durch landwirtschaftliche Bauten und Anlagen zu verhindern. Die streitbetroffene Kulturlandschaft sei von einer intensiven Gras- und Milchwirtschaft mit Grossvieh geprägt. Gemäss kantonalem Richtplan und den Richtlinien für Geotopschutzgebiete seien bauliche Massnahmen nach Möglichkeit in Hofnähe zu planen. Eine Grossfarm für Geflügel ohne Bezug zu einem bestehenden Hofgebäude und mitten in der LWZ entspreche solchen übergeordneten Vorgaben nicht, dies umso weniger, als Bauten vorgesehen seien, die im Vergleich zu den bestehenden Bauten jedes Mass sprengen würden.

Das Gebiet "Hofstetterfeld" liege im westlichen Bereich der Gemeinde inmitten der LWZ in einer ebenen Fläche. Mit einem Abstand von ca. 250 Metern folgten in südöstlicher Richtung das Industriegebiet und daran angrenzend das Siedlungsgebiet. Südlich davon liege mit einem Abstand von rund 250 Metern die Autobahn A2. Südlich an die Autobahn grenze das Industriegebiet der Gemeinde Sursee. Westlich des Hofstetterfelds, in einem Abstand von rund 600 Metern, liege der Autobahnzubringer. Die LWZ von Schenkon sei geprägt von zahlreichen Bauernhöfen, welche mehrheitlich aus einem Hauptgebäude, einer Scheune und mehreren Kleinbauten und Nebengebäuden beständen und in traditioneller Streubauweise angeordnet seien. Das einzige Gebäude mit einer ungefähren Länge von 100 Metern im näheren Umfeld des Hofstetterfelds befindet sich auf dem Grundstück Nr. 945 in der Arbeitszone A, wobei der Abstand zum Hofstetterfeld rund 280 Meter betrage. Die Bauten und Anlagen in der LWZ würden mehr oder weniger einheitlich in Erscheinung treten. Im Gebiet Hofstetterfeld fänden sich ferner verschiedene Güterstrassen unterschiedlicher Klassen. Vergleichbare Wegnetze fänden sich im südöstlichen Bereich der Gemeinde in Richtung Eich sowie hangwärts in Richtung Tann, Chäseriwald und Bäch. Eine gewisse Beeinträchtigung erfahre das Hofstetterfeld durch den Lärm der naheliegenden Autobahn. Der Erholungswert des Hofstetterfelds sei nicht leicht auszumachen. Es sei aber nicht von der Hand zu weisen, dass dem Gebiet die Qualität als Naherholungsgebiet nicht abzusprechen sei (E. 5.1 und 5.2 des Entscheids des Regierungsrats).

3.2

Im angefochtenen Entscheid hat sich die Vorinstanz mit der Argumentation der Gemeinde auseinandergesetzt und hat festgehalten, die Zielsetzung, namentlich die Erhaltung des Landschaftsbilds, sei nachvollziehbar. Allerdings blieben Grossbauten mit einer Länge über 70 Me¬ter in der LWZ zulässig, da keine gebietsweise Beschränkung vorgesehen sei. Das von der Gemeinde als schützenswert bezeichnete Landschaftsbild könne mit der in Art. 19 Abs. 2 BZR verankerten Längenbeschränkung nicht bewahrt werden, blieben doch Grossviehställe von der Regelung unberührt. Weil nach Darstellung der Gemeinde hier mehrheitlich gerade Grossvieh die Landwirtschaft präge, sei eine Gefährdung des Landschaftsbilds durch Ställe für Grossvieh als bedeutender einzustufen. Zudem sei eine pauschale Längenbeschränkung von maximal 70 Metern unzweckmässig, weil je nach Lage selbst Ställe mit Längen unter 70 Metern negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild haben könnten. Eine bessere Eingliederung von Grossbauten in die Landschaft sei stattdessen durch eine dezente Farbgebung, eine geschickte Wahl von Baumaterialien und durch eine optimale Positionierung der Bauten und Anlagen zu erreichen, wobei derartigen Überlegungen im Rahmen der Baubewilligungsverfahren nachzugehen sei. Auch dürfe nicht ausser Acht bleiben, dass sich ein Stall für Grossvieh, der naturgemäss in der Regel höher gebaut werde als ein Stall für Kleinvieh, tendenziell schlechter in die Landschaft einfügen lasse. Wenn überhaupt, wäre für alle Bauten eine generelle Längenbeschränkung einzuführen. Aber auch die weitere Zielsetzung der Gemeinde, namentlich die traditionelle Gras- und Milchwirtschaft zu stützen, könne mit der Längenbeschränkung nicht verfolgt werden. Sie verhindere bloss Grossbauten für Kleinvieh. Davon unberührt blieben Grossbetriebe für die Viehmast ohne Freilaufhaltung oder Grossbetriebe für Geflügel mit vielen kleinen Ställen. Weiter bleibe unklar, weshalb die in der Gegend vorherrschende Gras- und Milchwirtschaft speziell gefördert werden müsste. Auch fehle der gesetzliche Auftrag, diesen Wirtschaftszweig speziell zu fördern. So gesehen führe die Längenbeschränkung auch zu einem unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.

Abgesehen davon habe die traditionelle Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Liegenschaften selbst nach Darstellung der Gemeinde ohne die Längenbeschränkung weitgehend bewahrt werden können. Die beanstandete Längenbeschränkung sei nicht notwendig.

3.3

Vor Gericht macht die Gemeinde der Sache nach im Wesentlichen geltend, der von der Gemeindeversammlung beschlossene Art. 19 Abs. 2 BZR – einschliesslich der beanstandeten Langenbeschränkung – verletze übergeordnetes Recht nicht. In ihrer Funktion als kommunale Planungsträgerin komme der Gemeinde ein grosser Ermessensspielraum zu, den die kantonale Genehmigungsinstanz zu achten habe. Das Gebiet Hofstetterfeld sowie das gesamte Gemeindegelände in der LWZ hätten die Funktion eines Naherholungsgebiets. An dessen Erhaltung bestehe ein öffentliches Interesse. Die bestehenden Bauten und Anlagen in der LWZ böten ein einheitliches Bild, das erhalten werden müsse. Das Erscheinungsbild könne mit der streitbetroffenen Bestimmung bewahrt werden. Gleichzeitig bleibe eine massvolle bauliche Entwicklung möglich. Die Vorinstanz verkenne, dass gerade Kleinviehställe ab einer gewissen Grösse in der hier interessierenden Gegend fremd seien. In Bezug auf Bauten für Grossvieh sei eine Längenbeschränkung nicht in gleichem Mass zwingend. Auch sei die Umgebung bestehender Bauten mitzuberücksichtigen. Im Vergleich zu Kleinviehställen gliedere sich eine höhere Baute für Grossvieh gar besser in die Landschaft ein. Daher sei eine generelle Längenbeschränkung für Grossviehställe für den Schutz der Landschaft nicht angebracht. Selbst wenn grundsätzlich auch eine generelle Längenbeschränkung zulässig und denkbar gewesen wäre, schade dies der Recht- und Zweckmässigkeit der streitbetroffenen Norm nicht. Die Vor¬instanz verkenne, dass keineswegs eine grössere Gefährdung des Schutzziels durch Grossviehställe bestehe, als dies bei Kleinviehställen der Fall sei. So sei die maximale Länge einer Stallung für Grossvieh viel stärker von der zur Verfügung stehenden Futterbasis abhängig, als dies bei Kleinviehställen der Fall wäre. Die Vorinstanz verkenne weiter, dass es sich bei der Längenbeschränkung um ein Maximalmass handle. Ab Erreichen dieses Maximalmasses sei eine gute Eingliederung von Ställen für Kleinvieh in die bestehende, traditionell durch Gras- und Milchwirtschaft geprägte, Landschaft ausgeschlossen. Dass je nach Lage und Ausgestaltung auch ein Stall von weniger als 70 Metern Länge negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild haben könne, sei unbestritten. Diesbezüglich enthalte Art. 19 BZR (bzw. § 140 PBG) denn auch weitergehende positive Eingliederungsvorschriften.

Abgesehen davon habe die Gras- und Milchwirtschaft im fraglichen Gebiet grosse Tradition, die es zu erhalten und zu fördern gelte. Die beanstandete Längenbeschränkung für Kleintierställe könne auch dieser Zielsetzung dienen. Abgesehen davon diene die Bestimmung auch der Erhaltung von Fruchtfolgeflächen.

4.

4.1

In seiner Funktion als kantonale Genehmigungsinstanz verletzt der Regierungsrat weder Art. 50 BV noch § 68 Abs. 2 KV, wenn er seiner Überprüfungsbefugnis und -verpflichtung im Rahmen von § 20 Abs. 2 und Abs. 3 PBG nachkommt (LGVE 1999 II Nr. 9, bestätigt in: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007). Mit Blick auf diese Rechtslage ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber dem Regierungsrat an sich weitreichende Kompetenzen eingeräumt hat. Demnach kann sich eine Luzerner Gemeinde dann nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie berufen, wenn der Regierungsrat die Befugnis zur Überprüfung der Recht- und Zweckmässigkeit von BZR-Bestimmungen in sachgerechter Weise wahrnimmt und kommunales Recht auf die Übereinstimmung mit Richtplänen überprüft. Dabei hat der Regierungsrat jene Grenzen zu beachten, die ihm der Gesetzgeber vorgegeben hat. Hinzuweisen ist auf § 20 Abs. 3 PBG. Danach darf der Regierungsrat auch im Rahmen einer blossen Zweckmässigkeitskontrolle Änderungen vornehmen, wenngleich diesbezüglich nur aus wichtigen Gründen. Immerhin gilt zu beachten, dass der Regierungsrat im Rahmen der Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst dann einschreiten darf, wenn die Gemeinde ohne sachliche Gründe eine Lösung getroffen hat oder diese unhaltbar wäre. Er ist vielmehr gehalten, bereits dann korrigierend einzugreifen, wenn sich die Haltung des kommunalen Planungsträgers auf Grund der überkommunalen Rechtslage als unzweckmässig erweist oder wenn diese – mit Blick auf Bundesrecht – den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung weder entspricht noch in sachgerechter Weise Rechnung trägt. Verlangt demnach die kantonale Genehmigungsbehörde von einer kommunalen Planungsträgerin mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Anpassung des BZR, dringt eine Gemeinde mit der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie nicht durch (Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 154 vom 8.5.2007 E. 1b/ee, mit Hinweisen auf BGE 116 Ia 221 E. 2c; ferner: Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Sarnen 1994, S. 164 f.).

4.2

Die Streitsache dreht sich im Wesentlichen um die Fragen, ob Art. 16 f. RPG Raum für einschränkende kantonale bzw. kommunale Regelungen für Bauten und Anlagen in der LWZ belässt und, wenn ja, in welchem Umfang solches überhaupt zulässig ist. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass sich Art. 16 RPG an die für die Nutzungsplanung zuständigen Behörden von Kantonen und Gemeinden richtet und die für die Festsetzung der LWZ massgebenden Kriterien vorgibt. Ferner ist daran zu erinnern, dass Art. 16 RPG selbständig anwendbar ist und keiner kantonalen Ausführungsvorschriften bedarf. Wo die Kantone die LWZ in ihren Planungs- und Baugesetzen definieren, bleiben sie an die vom Bundesrecht vorgegebene Begriffsbestimmung von Art. 16 RPG gebunden. Vorbehalten bleibt die Möglichkeit (bzw. u.U. die Pflicht) der Kantone, das Landwirtschaftsgebiet in Zonen verschiedener Nutzungsintensität zu unterteilen. Derlei steht hier nicht zur Debatte, weshalb sich in diesem Verfahren vertiefte Überlegungen dazu erübrigen. An dieser Stelle mag der Hinweis genügen, dass die LWZ bei Bedarf differenziert ausgestaltet werden kann. Auch lassen sich Lage und Grösse des Geländes in einer Gemeinde, welches der LWZ zugewiesen werden soll, mit Hilfe des Instrumentariums der Richtplanung steuern. Zu all diesen raumplanerischen Massnahmen können hier nähere Ausführungen unterbleiben, denn die Streitsache handelt davon nicht.

4.3

Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid weiter darauf hingewiesen, dass der kommunale Planungsträger bei Bedarf die Möglichkeit hat, die raumplanerische Nutzung in der LWZ mit Hilfe einer überlagernden Schutzzone einzuschränken. Schutzzonen umfassen nach Art. 17 RPG Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer (lit. a); besonders schöne Landschaften sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (lit. b); bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler (lit. c); Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (lit. d). Richtig ist ferner, dass solche Schutzzonen gegebenenfalls auch die LWZ überlagern können (Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Komm. zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 16 RPG N 10; Hänni, a.a.O., S. 183). Im vorliegenden Kontext verdient Art. 17 Abs. 1 lit. b RPG besondere Beachtung. Indes ist zu bedenken, dass das RPG die Schutzwürdigkeit diesbezüglich auf besonders schöne oder wissenschaftlich wertvolle Objekte beschränkt. Als besonders schön gelten Landschaften, deren Gestalt und Gliederung nach allgemeiner Auffassung als erlebnisreich und wohltuend empfunden wird, wie dies beispielsweise bei Seenlandschaften oder malerischen Tälern der Fall sein kann (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 17 RPG N 17; dazu ferner: Bundesamt für Raumplanung, Landschaft und natürliche Lebensgrundlagen, Anregungen für die Ortsplanung, Bern 1984, insbes. S. 16 ff.). Die wiedergegebenen Hinweise erhellen, dass raumplanerische Massnahmen gegebenenfalls auch innerhalb der LWZ auf der Basis von Art. 17 Abs. 1 RPG vor Bundes- oder kantonalem Recht Bestand haben können. Weil sich der kommunale Planungsträger indes nicht auf Art. 17 Abs. 1 RPG bezieht, können in diesem Rechtsmittelverfahren vertiefte Überlegungen dazu im Folgenden unterbleiben. Statt Schutzzonen festzulegen, kann das kantonale Recht bei Bedarf aber auch "andere geeignete Massnahmen" vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Zu denken ist dabei insbesondere an spezifische Gestaltungsvorschriften (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 17 RPG N 48). Solche können gegebenenfalls auch in kommunalen Bestimmungen des BZR verankert werden, sofern sich solche auf Art. 17 Abs. 2 RPG abstützen lassen, d.h. vorgegebenen raumplanerischen Zielsetzungen in geeigneter Weise dienen, und – was mit Blick auf Art. 5 Abs.

2 BV als selbstverständlich vorausgesetzt werden muss – den Geboten der Verhältnis- und Zweckmässigkeit Rechnung tragen. Wie es sich damit verhält, ist nachstehend zu überprüfen.

5.

5.1

Die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sichert, wie alle Freiheitsrechte, den privaten Raum gegenüber dem Staat. Sie umfasst die Instituts-, Bestandes- und Wertgarantie. Ihr Geltungsbereich ist weit gezogen, und das öffentliche Recht hat keinen eigenen Eigentumsbegriff entwickelt. Dem Gehalt nach äussert sich die Eigentumsfreiheit als Nutzungs- und Verfügungsfreiheit, im Blick auf Grund und Boden insbesondere als Baufreiheit. Eine andere Frage ist, in wel¬chem Rahmen und unter welchen Voraussetzungen die Baufreiheit gilt. Der Staat – sei es der Bund, der Kanton oder die Gemeinde –, der sie einschränkt, hat das Bedürfnis und die Notwen¬digkeit nach den Regeln der Verfassung dafür zu erbringen. Art. 26 Abs. 2 BV sowie Art. 36 BV umschreiben die Voraussetzungen, unter denen in verfassungskonformer Weise Eigentumsbeschränkungen zulässig sind. Solche müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und, sofern sie in der Wirkung einer Enteignung gleichkommen, gegen Entschädigung erfolgen. Diese Grundsätze gelten für den ganzen Bereich des Planungs-, Bau- und Umweltrechts. Daher ist für jede planungs- und baurechtliche Massnahme zu prüfen, ob sie die erwähnten verfassungsmässigen Voraussetzungen erfüllt. Dies alles gilt auch mit Bezug auf die in Art. 19 BZR verankerte öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, namentlich die umstrittene Längenbeschränkung. Was das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage anbelangt, kann etwa auf § 36 Abs. 2 Ziff. 2 PBG hingewiesen werden. Sodann ist das Erfordernis des öffentlichen Interesses an einer Eigentumsbeschränkung sowohl Bedingung als auch Rechtfertigung für den in Frage stehenden Eingriff. Demnach müssen Einschränkungen gemäss Art. 36 Abs. 2 BV durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Nach der Praxis ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist oder gegen andere Verfassungsnormen verstösst (statt vieler: Hänni, a.a.O., S. 38). Der Begriff des öffentlichen Interesses wird weit ausgelegt. Er geht über denjenigen der unbedingten Notwendigkeit hinaus. Bedeutungsvoll sind u.a. diesbezüglich insbesondere auch ästhetische Interessen.

Es kann auf die Ästhetikbestimmungen in den kantonalen Gesetzen verwiesen werden, im Kanton Luzern insbesondere auf § 140 Abs. 1 PBG. Daraus resultierende Bauverbote oder Baubeschränkungen sind gerechtfertigt, sofern sie vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Bestand haben.

5.2

Wie angetönt, ist auch der Gesetzgeber dem Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) verpflichtet (dazu statt vieler: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, § 5 N 1845, mit Hinweisen). Dessen Regeln müssen im Blick auf das angestrebte Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar sein (Winzeler, Variationen der Verhältnismässigkeit im Rechtsstaat, Symbolische Gesetzgebung?, in: SJZ 2010, S. 188). In diesem Sinn ist der Gesetz¬geber gehalten, Gesetze mit der notwendigen Sorgfalt zu evaluieren. Der Grundsatz umfasst nach Lehre und Praxis drei Elemente, die kumulativ erfüllt sein müssen. Die Massnahme muss geeignet sein, den im öffentlichen Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen (Geeignetheit). Ungeeignet ist eine Anordnung dann, wenn sie mit Blick auf das angestrebte Ziel keine nennenswerte Wirkung zeigt (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 21 N 4). Dies ist der Fall, wenn sie am gesteckten Ziel vorbeischiesst und im Hinblick auf den angestrebten Zweck oder den angestrebten Nutzen keinerlei Wirkung entfaltet (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 587; Richli/Wiederkehr, a.a.O., § 5 N 1847, mit weiteren Hinweisen). Weiter muss die Anordnung im Hinblick auf den angestrebten Zweck erforderlich sein, das heisst sie hat zu unterbleiben, wenn eine ebenso geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Erforderlichkeit). Schliesslich muss zwischen dem gesteckten Ziel und der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkung ein vernünftiges Verhältnis bestehen, was eine Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen bedingt (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn). Das Verhältnismässigkeitsprinzip soll sicherstellen, dass die zur Erreichung des angestrebten Ziels eingesetzten Mittel geeignet und erforderlich sind, und dass der Zweck der Massnahme deren Auswirkungen rechtfertigt. Die Eignung liegt vor, wenn die Massnahme als tauglicher Versuch gewertet werden kann, einen Beitrag zur Realisierung eines gesetzmässigen und im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks leisten zu können. Die Erforderlichkeit oder Notwendigkeit ist gegeben, wenn keine weniger belastende, die geschützten Eigentumsrechte schonendere Massnahme zum Ziel führen würde.

5.3

Als Erstes ist festzuhalten, dass die beanstandete Längenbeschränkung nichts über die Situierung von Bauten und Anlagen aussagt. Weiter tangiert sie Grossviehställe von vornherein nicht. Unter diesen Umständen können gegebenenfalls überall in der LWZ Bauten mit einer Länge von über 70 Metern zulässig sein, sofern diese für Grossvieh bestimmt sind. Dieser Ge¬sichtspunkt erhellt weiter, dass die Längenbeschränkung von vornherein nicht geeignet ist, der schleichenden Zersiedlung und Zerschneidung der Landschaft durch landwirtschaftliche Bauten und Anlagen Einhalt zu gebieten. Für den Fall, dass der kommunale Planungsträger – indirekt – eine solche Absicht verfolgt haben sollte, hätte er eine geeignete raumplanerische Mass¬nahme in Erwägung ziehen müssen. Zu denken wäre an die Ausscheidung von Freihaltezonen, die sich allerdings auf besonders schützenswerte Gebiete zu beschränken hätten. Warum die Gemeinde auf ein derartiges raumplanerisches Instrument verzichtet hat, erscheint fraglich und kann nach Lage der Akten auch nicht nachvollzogen werden. Jedenfalls liesse sich gegebenenfalls damit eine differenzierte Nutzung der LWZ erreichen. Mit Recht weist die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid darauf hin, das sich derartige Freihaltezonen in weiten Teilen der Schweiz zu eben diesem Zweck seit längerem als praxistaugliche Lösung bewährt haben. Damit ist immerhin geklärt, dass die Längenbeschränkung weder zur Freihaltung bestimmter Gebiete noch zur Verhinderung der Zersiedelung tauglich ist. Es fehlt zudem an einer rechtlichen Grundlage für die Förderung der traditionellen Gras- und Milchwirtschaft. Stichhaltige sachliche Gründe für die Benachteiligung von Ställen für Nichtgrossvieh können zudem nicht ausgemacht werden bzw. bleiben ebenfalls ungeklärt. Nach dem Gesagten kann die von der Vorinstanz beanstandete Längenbeschränkung nicht als geeignete und damit als verhältnismässige raumordnungsrelevante Massnahme Geltung beanspruchen (vgl. Widerkehr/Richli, a.a.O., N 1847, mit Hinweisen).

5.4

Was die Gemeinde vorbringt, führt zu keinem abweichenden Ergebnis.

5.4.1

Mit Bezug auf den interessierenden Sachzusammenhang erscheint der Hinweis unerheblich, wonach das Gebiet Hofstetterfeld sowie das weitere Gelände in der LWZ die Funktion eines Naherholungsgebiets hätten und an dessen Erhaltung deswegen ein öffentliches Interesse be-stehe. Wie bereits an anderer Stelle erwähnt, tangiert die Längenbeschränkung weder generell die Grösse noch die Situierung sämtlicher landwirtschaftlicher Bauten. Bereits dieser Gesichts¬punkt erhellt, dass die umstrittene – auf Kleinviehställe zugeschnittene – Längenbeschränkung die Qualität des Geländes als Naherholungsgebiet auch nicht ansatzweise zu beeinflussen vermag. Abweichendes ist auch nicht zu erwarten, zumal sämtliche Spielarten normativer Baubeschränkungen, wozu klassischerweise Längenbeschränkungen gehören, in erster Linie die Dimension und damit lediglich mittelbar das Mass der Nutzung eines Baukörpers begrenzen. Ästhetischen Belangen vermögen solche Normen bestenfalls indirekt zu dienen. Daher kann nicht die Rede davon sein, dass Längenbeschränkungen generell ästhetische Anliegen stützten, insbesondere die Eingliederung, oder gar primär dem Schutz der Landschaft dienten. Wäre der Beschwerdeführerin ein derartiges Anliegen vor Augen gestanden, hätte sie sich spezifisch mit der Landschaft und deren Kammern auseinandergesetzt. Alsdann wäre sie bei Bedarf bestrebt gewesen, der besonderen Schutzwürdigkeit einzelner Landschaftskammern mit Hilfe von gesonderten raumplanerischen Massnahmen optimal Rechnung zu tragen. Derlei setzt mit andern Worten eine Würdigung der konkreten örtlichen Verhältnisse voraus (Schindler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechtsschutz, Ästhetikvorschriften als Reservate kommunaler Willkür?, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich 2012, S. 145 ff., insbes. S. 148 ff.). Dies aber hat die Beschwerdeführerin unterlassen, was die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zu Recht moniert hat.

5.4.2

Die weiteren Überlegungen der Gemeinde, die allesamt darauf angelegt sind, (traditionelle) Grossviehställe im Vergleich zu Kleinviehställen privilegiert zu behandeln, erweisen sich als unbehelflich, denn sie sind nicht geeignet, die von der Vorinstanz beanstandete Längenbeschränkung als verhältnismässige gesetzgeberische Massnahme erscheinen zu lassen. Daran ändert der Hinweis nichts, wonach die bestehenden Bauten und Anlagen in der LWZ ein einheitliches Bild bieten würden, das es zu erhalten gelte. Wohl mag zutreffen, dass etwa ein konkretes Projekt eines überdimensionierten Kleinviehstalls an einem bestimmten Standort in der LWZ das Gebot der Eingliederung verletzen könnte. Ein derartiges Bauvorhaben würde somit ungeachtet allfälliger Längenbeschränkungen dem Eingliederungsgebot (§ 140 Abs. 1 PBG) widersprechen, sodass es diesfalls ungeachtet einer besonderen baupolizeilichen Vorgabe, konkret ohne eine Längenbeschränkung, verhindert werden kann. Dieses Beispiel verdeutlicht, dass eine Längenbeschränkung nicht zwingend im BZR verankert werden muss, um den seitens der Gemeinde ins Feld geführten öffentlichen Interessen – so u.a. des Landschaftsschutzes – in verfassungskonformer und gesetzmässiger Weise Nachachtung zu verschaffen.

5.5

Indem die Vorinstanz den zweiten Satz von Art. 19 Abs. 2 BZR nicht genehmigt hat, kann ihr nach dem Gesagten keine Verletzung von § 20 Abs. 2 und 3 PBG vorgeworfen werden. Der Beschwerde ist nach dem Gesagten kein Erfolg beschieden.