VVGE 2007/08 Nr. 14

1. Nach Art. 88 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101) kann gegen Beschlüsse des Gemeinderats innert 20 Tagen beim Regierungsrat Beschwerde erhoben werden.

Demgegenüber beurteilt das Verwaltungsgericht gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. September 1996 (GOG; GDB 134.1) im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren als einzige Instanz Streitsachen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen, soweit nicht aufgrund der Gesetzgebung zuerst eine andere Instanz anzurufen ist.

Damit sieht der Gesetzgeber eine Gabelung des Rechtsmittelwegs in einen Klageweg (Verwaltungsgericht) und einen Beschwerdeweg (Regierungsrat) vor, woraus sich unterschiedliche Zuständigkeiten ergeben (vgl. zum Ganzen: VVGE 2007 und 2008, Nr. 13).

2. Im Streit liegt die finanzielle Abgeltung des Mehraufwands, der bedingt durch die Grundwasserschutzzone S3 bei der Erstellung des Viehauslaufs entstanden sein soll. Der Einwohnergemeinderat lehnte diese Forderung ab, da sie verspätet geltend gemacht worden sei.

2.1 Bauvorhaben werden bewilligt, wenn sie den bau- und planungsrechtlichen sowie weiteren, im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften entsprechen. Der Gemeinderat kann eine Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen erteilen (Art. 32 Abs. 1 und 3 Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 [BauV; GDB 710.11]).

Gemäss Auflage Nr. 15 der Baubewilligung vom 20. Oktober 2003 hat der Gemeinderat verfügt, dass allfällige finanzielle Abgeltungen im Sinne der Vereinbarung vom 17. September 1997 bedingt durch die Grundwasserschutzzone S3 vor Baubeginn mit der Wasserversorgung schriftlich zu regeln sind, andernfalls entsprechende Forderungen nicht mehr geltend gemacht werden können.

Eine Auflage ist die mit einer Baubewilligung verbundene behördliche Anordnung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Rechtswirksamkeit der Baubewilligung an sich hängt nicht von der Erfüllung der Auflage ab. Diese kann deshalb auch selbstständig auf dem Beschwerdeweg angefochten werden (Erläuterungen zum Baugesetz vom 12. Juni 1994 und zur Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994, S. 184 f.). Auflagen dürfen nur in direktem Zusammenhang mit der Baubewilligung stehen, d.h. sie müssen sachgerecht und sachbezogen sein. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Anordnung bezweckt, den durch das Bauvorhaben betroffenen baupolizeilichen oder planungsrechtlichen (öffentlichen) Interessen Rechnung zu tragen, und wenn damit nichts anderes beabsichtigt ist, als auf diese Weise den rechtmässigen Zustand zu sichern. Die Bewilligungsbehörde darf ferner nur solche Bedingungen und Auflagen anordnen, die zur Erreichung der angestrebten Baurechtskonformität eines Bauvorhabens auch wirklich nötig sind. Die Auflagen müssen verhältnismässig und für den Betroffenen zumutbar sein. Vom Bewilligungsnehmer darf nichts verlangt werden, was die Baubewilligung illusorisch macht oder ihm übermässige Opfer auferlegt (VVGE 1989 und 1990, Nr. 16).

Ziffer 15 des Beschlusses der Baubewilligung ist zur Erreichung der angestrebten Baurechtskonformität des Bauvorhabens als solches nicht notwendig, sondern regelt die Entschädigungsmodalitäten in Bezug auf die Vereinbarung vom 17. September 1997. Es kann sich daher nicht um eine Auflage im baupolizeilichen Sinne handeln.
2.2 Indessen gestalten die in Verfügungsform gekleideten einseitigen Beschlüsse von Verwaltungsorganen - hier Ziffer 15 des Beschlusses des Einwohnergemeinderats vom 20. Oktober 2003 (Baubewilligung) - nicht durchwegs verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen im Sinne eines Hoheitsakts. Verfügungen können auch rechtsgeschäftliche Elemente enthalten. Dahingehend könnte auch Ziffer 11 des Beschlusses der Baubewilligung interpretiert werden.

Vor diesem Hintergrund ist deshalb abzuklären, ob Ziffer 15 der Baubewilligung allenfalls als Vertragskonkretisierung der Vereinbarung vom 17. September 1997 verstanden werden kann.

2.3 Unbestritten ist, dass es sich bei der Vereinbarung vom 17. September 1997 um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag (subordinationsrechtlichen Vertrag) zwischen der Einwohnergemeinde und dem Beschwerdeführer handelt, welcher die Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung zum Gegenstand hat (vgl. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, N 1052 ff. sowie N 1066 ff.). Es ist auch heute noch üblich und wird den Behörden empfohlen, die Abgeltung von Nutzungsbeschränkungen aufgrund von Schutzzonen gütlich und mittels öffentlich-rechtlichem Vertrag zu regeln (vgl. Art. 7 Abs. 2 Ausführungsbestimmungen über die Ausscheidung von Schutzzonen bei Grund- und Quellwasserfassungen vom 22. Dezember 1987 [LB XX, 134, und XXI, 80] bzw. vom 8. Mai 2006 [GDB 783.112]; Empfehlung des Kantons St. Gallen für die gütliche Regelung der Entschädigung landwirtschaftlicher Nutzungsbeschränkungen in Grundwasserschutzzonen, August 2005, Ziff. 2.3.3 und 3.).

Der verwaltungsrechtliche Vertrag entsteht durch übereinstimmende Willenserklärung der Parteien, wobei die Vorschriften des Bundesgesetzes vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht [OR]; SR 220) analog Anwendung finden (Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 34, N 1; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1102; BGE 105 Ia 207, Erw. 2c, S. 211 f.). Die Auslegung eines solchen Vertrags erfolgt wie im Privatrecht nach dem Vertrauensprinzip. Dem Vertragspartner dürfen durch Vertragsauslegung nicht Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (Häfelin/Müller, a.a.O., N 1103 f.; Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 35, N 1).

Unklar ist, ob der öffentlich-rechtliche Vertrag zu seiner Gültigkeit der Schriftform bedarf (Häfelin/Müller, a.a.O., N 1102). Finden jedoch die allgemeinen Vorschriften des OR Anwendung, ist immerhin aber nach Art. 6 OR die Annahme eines Antrags zum Vertragsabschluss durch Stillschweigen oder konkludentes Verhalten zuzulassen, wenn der Antrag schriftlich erfolgt und eine ausdrückliche Zustimmung nach der besonderen Natur des Rechtsgeschäfts oder nach den Umständen nicht zu erwarten ist.

Art. 6 OR stellt eine wichtige Ausnahme vom Grundsatz dar, wonach blosses Schweigen auf einen Antrag keine Annahme bedeutet. Insoweit ist nicht nur gebunden, wer eine ausdrückliche Erklärung seines Vertragswillens abgibt, sondern auch, wer dem Anschein zufolge den entsprechenden Vertragswillen besitzt und daher mangels Gegenerklärung bzw. infolge konkludenten Verhaltens im Vertrag behaftet wird; das Unterlassen der Zurückweisung des Vertragsantrags führt im Interesse des auf ihn vertrauenden Partners zu dessen Zustandekommen (Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 3. Auflage 2003, Eugen Bucher, Art. 6 N 1 ff.).

2.4 Es versteht sich von selbst und ist auch mit Blick auf die Vereinbarung vom 17. September 1997, in der sich die Einwohnergemeinde gegenüber dem Beschwerdeführer verpflichtet hat, zusätzliche Auflagen bei Neubauten bzw. baulichen Anpassungen, die durch die Behörde aufgrund der Zugehörigkeit zur Schutzzone gefordert werden, entsprechend dem Mehraufwand abzugelten, nachvollziehbar, dass der Einwohnergemeinderat gleichzeitig mit der Baubewilligung auch die Eingabemodalitäten einer allfälligen Entschädigung regeln wollte, zumal in der Vereinbarung eine solche Regelung fehlt; auch bietet sich die Baubewilligung an, eine solche Regelung aufzustellen. Der Inhalt derselben, nämlich dass sich die Parteien bereits vor Baubeginn über die Entschädigung zu einigen haben, ansonsten eine solche nicht mehr geltend gemacht werden kann, gebietet im Übrigen bereits der Grundsatz von Treu und Glauben. Denn es kann dem öffentlich-rechtlichen Vertragspartner nicht zugemutet werden, erst nach erstelltem Viehauslauf die aufgrund der "Schutzzonen-Auflagen" entstandenen Mehrkosten abzugelten.

Wie beim privatrechtlichen Vertrag sind aber die Parteien frei in der Entscheidung, welchen Inhalt der öffentlich-rechtliche Vertrag haben soll (gesetzliche Schranken sind vorliegend keine ersichtlich). Soweit der Einwohnergemeinderat eine Regelung betreffend der Entschädigungsmodalitäten aufstellen will, stellt dies eine Konkretisierung der Vereinbarung vom 17. September 1997 dar, die auf übereinstimmenden Willenserklärungen beider Parteien beruhen muss und vom Einwohnergemeinderat nicht einseitig verfügt werden kann.

Daher muss Ziffer 15 des Beschlusses der Baubewilligung als Antrag zur Konkretisierung der Vereinbarung vom 17. September 1997 angesehen werden. In diesem Sinne ist auch Ziffer 11 des Beschlusses der Baubewilligung zu verstehen. Mit der Baubewilligung war die Erstellung eines Viehauslaufs im Hinblick auf die Schutzzonen zu regeln. Folgerichtig musste in diesem Zusammenhang auch die Abgeltung des daraus entstehenden Mehraufwands vorgeschlagen werden, wobei jedoch eine ausdrückliche Annahme der Vertragskonkretisierung durch den Beschwerdeführer im Baubewilligungsverfahren - im Sinne der unter 2.3 gemachten Ausführungen - nicht zu erwarten war.

Der Beschwerdeführer hat den Antrag nicht abgelehnt; weder hat er die Nebenbestimmung angefochten, noch hat er sich anderweitig gegen die Entschädigungsmodalitäten ausgesprochen. Im Gegenteil - der Beschwerdeführer hat nach Erhalt der Baubewilligung ohne weitere Rückmeldung den Viehauslauf erstellen lassen. Durch dieses konkludente Handeln hat er den Antrag auf vertragliche Konkretisierung angenommen.

Demnach hat der Einwohnergemeinderat die Forderung auf Mehrkostenabgeltung, welche der Beschwerdeführer ein knappes Jahr später geltend machte, gestützt auf eine Konkretisierung der Vereinbarung vom 17. September 1997, mithin also eine vertragliche Grundlage, abgewiesen.

2.5 Als Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass nach dem eingangs Gesagten für die streitige Forderung nicht der Regierungsrat, sondern das Verwaltungsgericht zuständig ist. Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.