VVGE 2009/10 Nr. 5

Sinn und Zweck der Unterscheidung gebundene/neue Ausgaben

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (statt vieler: BGE 115 Ia 141 f.) gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das «Ob» weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das «Wie» wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen.
Bei neuen Ausgaben steht den Stimmberechtigten bzw. dem Kantonsrat (je nach Ausgabenhöhe) ein demokratisches Mitspracherecht zu. Bei gebundenen Ausgaben entscheidet der Regierungsrat unter Ausschluss von Volk und Parlament. Dies ist deshalb nötig und sinnvoll, weil bei gebundenen Ausgaben kein echter Handlungsspielraum besteht. Die Ausgabe muss getätigt werden, auch die Art und Weise der Massnahme ist im Wesentlichen vorgegeben oder völlig untergeordnet.

Alternative: Bau eigener Gebäude oder Miete

„Mit dem Entscheid, eine staatliche Verwaltung aufzubauen oder zu verlegen, ist noch nicht gesagt, auf welche Weise die für die Erfüllung der Aufgaben notwendigen Räumlichkeiten zu beschaffen seien. In der Regel stellt das Gemeinwesen die erforderlichen Räume durch den Bau eigener Gebäude bereit. Möglich ist aber auch, die benötigten Räumlichkeiten durch Einmietung in Gebäude Dritter zu besorgen. Welche dieser beiden Alternativen der Kanton wählt, liegt grundsätzlich in seinem pflichtgemässen Ermessen. Das Bundesgericht verpflichtet ihn nicht, den für die Verwaltung benötigten Raumbedarf primär durch eigene Gebäude sicherzustellen und zum Mittel des Mietvertrags nur zu greifen, wenn die rechtlichen oder tatsächlichen Möglichkeiten eines Eigenbaus nicht bestehen.“ (BGE 112 Ia 221, Erw. 2b).

Raumkosten der öffentlichen Verwaltung nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

Ausgaben zur Deckung des vom Staat benötigten Raumbedarfs sind neu. Zwar benötigt der Staat die Räume, um die gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. Es besteht jedoch eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit in Bezug auf die Frage, ob der Raumbedarf durch Eigenbauten oder Einmietung gedeckt werden soll. Der Abschluss von Mietverträgen ist daher grundsätzlich referendumspflichtig (je nach Ausgabenhöhe). Die bundesgerichtliche Praxis ist in diesem Punkt völlig klar und eindeutig (BGE 112 Ia 221, Erw. 2c; Bericht des St. Galler Regierungsrats an den Kantonsrat vom 4. Mai 2010 [KR 40.10.06], Anwendung des Finanzreferendums auf Mietverträge, Ziff. 2.3, abrufbar unter: https://www.ratsinfo.sg.ch/home/geschaeftssuche.geschaeftdetail.html?geschaeftid=E8FD23A3-1333-4B6A-9C5A-17993FE7B007&ziel=1, eingesehen am 26. August 2010).
Logischerweise gelten auch die Kosten für den Bau von Verwaltungsgebäuden als neue Ausgaben (Adrian Hungerbühler, Begriff der gebundenen Ausgabe und Delegation der Ausgabenkompetenz, in: Ausgewählte Fragen des Finanzreferendums, Hangartner, Hrsg. St. Gallen 1992, S. 55 ff. und 79).

Kantonalrechtliche Regelung in Bezug auf Mietzinskosten

Kantonale Eigenheiten in der Rechtsetzung zum Finanzreferendum sind legitim, die bundesgerichtliche Rechtsprechung respektiert eine von ihr abweichende feststehende Praxis wie auch besondere gesetzliche Regelungen (Bericht Regierungsrat St. Gallen, a.a.O.). In Bezug auf Mietzinskosten traf der Obwaldner Gesetzgeber in Art. 28 Abs. 1 Bst. e des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (StVG: GDB 130.1 bzw. seit 1. Januar 2012: Art. 5 Finanzhaushaltsgesetz vom 11. März 2010 [FHG; GDB 610.1]) folgende Regelung:

1 Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn sie:
a.. durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben wird;
b.. zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgabe erforderlich ist;
c.. sich aus der Erfüllung eines von der zuständigen Behörde genehmigten Vertrages zwingend ergibt;
d.. für die Werterhaltung und den zeitgemässen Unterhalt und Umbau bestehender Bausubstanz und deren Ausstattung erforderlich ist;
e.. für Mietzinskosten für Räumlichkeiten, die der staatlichen Aufgabenerfüllung dienen, erforderlich ist;
f... zum Ersatz bestehender, nicht mehr den Anforderungen genügender technischer Einrichtungen, Apparate und Anlagen erforderlich ist.
2 Im übrigen gilt eine Ausgabe als frei bestimmbar, wenn:
a.. der zuständigen Behörde bezüglich der Höhe, dem Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht;
b.. ein Gesetz die Ausgabe als frei bestimmbar qualifiziert.
3 Über Ausgaben für Anlagen, Einrichtungen und Ausrüstung der Informatik kann der Kantonsrat abschliessend im Rahmen des Staatsvoranschlages beschliessen.

In Kenntnis der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Probleme, den Raumbedarf für die kantonale Verwaltung befriedigen zu können, erteilte das Volk dem Regierungsrat die Kompetenz, „Mietzinskosten für Räumlichkeiten, die der staatlichen Aufgabenerfüllung dienen,“ selbstständig bewilligen zu können (siehe die Botschaft des Regierungsrats vom 21. September 1995 zu einem Verfassungsnachtrag [Behörden- und Verwaltungsorganisation] sowie einem Staatsverwaltungsgesetz, S. 21).

Im vorliegenden Fall kann man sich die Frage stellen, ob es sich bei der Variante „Pavillonbau mit Miete“ um den klassischen Fall handelt, in welchem sich der Kanton in Gebäulichkeiten Dritter einmietet. Der fragliche Pavillon wird auf einer kantonseigenen Liegenschaft errichtet, hat verschiedene Anpassungs- bzw. Folgearbeiten (Versetzung Hundezwinger und Veloständer, Vergrösserung Hundezwinger, Schaffung von 16 neuen Parkplätzen usw.) zur Folge und befriedigt auch das Zusatzbedürfnis nach mehr Parkraum sowie artgerechter Haltung der Polizeihunde. Im Grunde genommen erspart sich der Kanton die Investitionskosten und den nötigen Ausgabenbeschluss des Kantonsrats und bezahlt die „Investitionskosten“ in Form von Mietzinsen. Aus diesem Grund setzt die Rechtsprechung lang dauernde Mietverhältnisse dem Kauf von Gebäulichkeiten gleich. Aus dem gleichen Grund muss der Regierungsrat beim Entscheid „Miete oder Kauf“ stets im „pflichtgemässen Ermessen“ (BGE 112 Ia 228) prüfen, welche Lösung angemessen und ob es gerechtfertigt ist, die ansonsten vorgesehene Mitwirkung des Kantonsrats bzw. sogar des Volkes ausser Kraft zu setzen.

Gleichsetzung von Mietzinskosten und Kaufkosten?

Das Bau- und Raumentwicklungsdepartement beantragt die Variante „Pavillonbau mit Kauf“. Seine Argumentation zur Begründung der Gebundenheit des Kaufpreises in seinem Antrag lautet: „Die Pavillonbauten sind gebundene Ausgaben, da ansonsten Büroräume für die Verwaltung zugemietet werden müssten.“ In letzter Konsequenz könnte der Regierungsrat mit dieser Begründung den Kauf einer Kantonsschule, eines neuen Bettentrakts des Kantonsspitals usw. selbstständig, d.h., unter Ausschluss des Kantonsrats und des Volkes, beschliessen. Darf dieser Schluss gezogen werden?

Der Regierungsrat bekam vom Volk (ausnahmsweise, entgegen der sonst üblichen Regelung) die Kompetenz zum Abschluss von Mietverträgen für Büroräumlichkeiten. Soll ein Objekt gekauft oder erstellt werden, liegen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie auch nach der Bestimmung von Art. 28 Abs. 2 Bst. a StVG (bzw. seit 1. Januar 2012: Art. 5 Abs. 2 Bst. a FHG) neue Ausgaben vor, da eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besteht, wo und wie gebaut werden soll, welche die Mitsprache des Kantonsrats bzw. auch des Volkes rechtfertigt. Dies ergibt sich auch aus den Beratungen der kantonsrätlichen Kommission zur Vorbereitung eines Verfassungsnachtrags und eines Staatsverwaltungsgesetzes (Protokoll der fünften Sitzung vom 5. Januar 1996, S. 18 bis 21). Die Kommission stellte fest, dass in Art. 28 Abs. 1 die „Spezialtatbestände“ geregelt sind. In allen andern Fällen gelange Abs. 2 zur Anwendung, d.h. es kommt wieder auf die Handlungsfreiheit an.

Die wörtliche Auslegung von Art. 28 StVG (bzw. seit 1. Januar 2012: Art. 5 FHG) wie auch die Erkenntnisse aus den Beratungen der kantonsrätlichen Kommission, dass Miete und Kauf von Verwaltungsgebäuden nicht gleichgesetzt werden können, macht auch Sinn. Jede andere Auslegung würde die staatspolitische Funktion des Finanzreferendums bei der Frage der Beschaffung von Räumen der öffentlichen Verwaltung, d.h. die Mitsprache von Kantonsrat und Volk, seiner Substanz entleeren (siehe dazu BGE vom 14. August 1989, in ZBl 1990, S. 132 ff. und 138 f.). Wie vorne kurz ausgeführt, könnten mit dieser Auslegung künftig auch zahlreiche Kaufverträge für Gebäude, die der staatlichen Aufgabenerfüllung dienen, durch den Regierungsrat bewilligt werden. Die „Ausnahmeregelung“ in Bezug auf Mietzinskosten darf nicht extensiv ausgelegt werden. Der Regierungsrat würde dadurch seine Kompetenzen überschreiten. Es kommt dabei nicht darauf an, ob ein Kauf sinnvoll wäre oder nicht, entscheidend sind die Zuständigkeiten.