IV 2023/86

1.

1.1. Der Beschwerdeführer hat sich mit seiner Anmeldung vom Februar 2023 zum Bezug von einer IV-Rente und zur Gewährung von beruflichen Massnahmen angemeldet (IV-act. 50). Im Dispositiv der Nichteintretensverfügung ist dann auch verfügt worden, dass auf das Leistungsbegehren nicht eingetreten werde. Die angefochtene Verfügung betrifft genau betrachtet demnach zwei Gegenstände, nämlich einerseits die Eintretensfrage betreffend ein Rentenbegehren und andererseits die Eintretensfrage betreffend ein Begehren um berufliche Massnahmen. Der Überschrift des Beschwerdeschreibens vom (nicht durch einen Rechtsanwalt vertretenen) Beschwerdeführer ist zu entnehmen, dass er die Verfügung als Ganzes angefochten hat. In der Begründung hat er dann allerdings ausgeführt, dass er sich in der Beschwerde auf das Schreiben der Beschwerdegegnerin beziehe, in dem sein Begehren um eine IV-Rente abgewiesen worden sei. Der Beschwerdeführer ist offenkundig nicht versiert in invalidenrechtlichen Angelegenheiten, weshalb er nicht auf diesen einen Satz behaftet werden darf. Den übrigen Formulierungen in der Beschwerde und auch in der Replik ist nicht zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer lediglich einen Teil der Nichteintretensverfügung hätte anfechten wollen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer mit überwiegender Wahrscheinlichkeit mit der gesamten Verfügung nicht einverstanden gewesen ist und deshalb neben dem Nichteintreten auf das Rentenbegehren auch das Nichteintreten auf das Begehren um die Gewährung von beruflichen Eingliederungsmassnahmen angefochten hat. Dass auch eine Zusprache von beruflichen Eingliederungsmassnahmen seinem Willen entspricht, zeigt sich auch darin, dass der Beschwerdeführer am 22. August 2013 erneut eine Anmeldung bei der IV-Stelle sowohl zum Bezug von Rentenleistungen als auch zur Gewährung von beruflichen Massnahmen eingereicht hat (IV-act. 66). Die Beschwerde richtet sich demnach gegen beide Nichteintretensentscheide, weshalb der Beschwerdeführer bei genauer Betrachtung zwei Beschwerden erhoben hat. Die gemeinsame Behandlung der beiden Beschwerden in einem (vereinigten) Beschwerdeverfahren minimiert lediglich den administrativen Aufwand, führt aber nicht dazu, dass die beiden Streitgegenstände „verschmelzen“ würden. Dem Beschwerdeführer steht es frei, nur einen der beiden

Beschwerdeentscheide – jenen betreffend die Frage nach dem Eintreten auf sein Rentenbegehren oder jenen betreffend die Frage nach dem Eintreten auf sein Begehren um berufliche Massnahmen – anzufechten. Diesem Umstand wird mit einer konsequenten Aufteilung der Erwägungen und des Dispositivs entsprechend den beiden Streitgegenständen Rechnung getragen.

1.2. Da sich der Zweck dieses Beschwerdeverfahrens in der Überprüfung der angefochtenen Verfügung auf deren Rechtmässigkeit erschöpft, kann der Gegenstand des Beschwerdeverfahrens nicht weiter als jener der beiden mit der angefochtenen Verfügung abgeschlossenen Verwaltungsverfahren sein. Diese haben sich auf die Eintretensfrage betreffend das Rentenbegehren und betreffend das Begehren um berufliche Eingliederungsmassnahmen beschränkt. In diesem vereinigten Beschwerdeverfahren ist folglich nur zu prüfen, ob die beiden Nichteintretensentscheide der Beschwerdegegnerin rechtmässig gewesen sind.

1.3. Die vom Beschwerdeführer erst nach der Eröffnung der Nichteintretensverfügung vom 25. April 2023 im Rahmen der Replik im Beschwerdeverfahren eingereichten Akten (act. G 9.1-9.10) können nicht gewürdigt werden, da die Aktenlage massgebend ist, die beim Erlass der angefochtenen Verfügung bestanden hat (BGE 130 V 64 E. 5.2.5). Andernfalls könnte der Fall eintreten, dass eine aufgrund der damaligen Aktenlage rechtmässige Nichteintretensverfügung auf der Grundlage der im Beschwerdeverfahren eingereichten Akten vom Gericht als rechtswidrig aufgehoben werden müsste, was in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege (vgl. etwa F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., S. 30) ausgeschlossen ist.

2.

2.1. Vorab ist die formelle Frage zu beantworten, ob die Beschwerdegegnerin die Vorschriften über das Vorbescheidsverfahren verletzt hat. Gemäss Art. 57a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung IVG hat die zuständige IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren mittels Vorbescheid mitzuteilen und ihr das rechtliche Gehör im Sinne von Art. 42 ATSG zu gewähren. Ein Vorbescheid muss gemäss Art. 74ter IVV nicht erlassen werden, wenn medizinische Massnahmen, Integrationsmassnahmen, Massnahmen beruflicher Art, Hilfsmittel, Reisekosten oder eine Übergangsleistung zugesprochen oder weiter ausgerichtet werden. Auch wenn eine Rente oder eine Hilflosenentschädigung von Amtes wegen überprüft wird und sich ergibt, dass die Leistung im bisherigen Rahmen weiterhin geschuldet ist, ist kein Vorbescheid zu erlassen. In der Praxis der Beschwerdegegnerin entspricht der Vorbescheid der vorgesehenen Verfügung. Wäre die Beschwerdegegnerin auf das Begehren des Beschwerdeführers eingetreten, hätte sie den Invaliditätsgrad neu bemessen müssen.

Die anschliessend zu erlassende Verfügung wäre also „vorbescheidspflichtig“ gewesen. Dies zwingt – dem Sinn und Zweck des Vorbescheides Rechnung tragend – auch dazu, für das Nichteintreten auf eine Neuanmeldung zum Rentenbezug grundsätzlich von einer „Vorbescheidspflicht“ auszugehen.

2.2. Der Beschwerdeführer hat der Anmeldung keinerlei (medizinische) Unterlagen beigelegt. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 14. März 2023 daher korrekterweise dazu aufgefordert, bis zum 31. März 2023 [weitere] Dokumente einzureichen, welche konkrete und sachliche Anhaltspunkte über seinen Gesundheitszustand und allenfalls für eine wesentliche Veränderung enthielten. Sie hat ihn auch darauf hingewiesen, dass sie ohne weitere notwendige Dokumente nicht auf sein Gesuch eintreten werde (vgl. IV-act. 51). Der Beschwerdeführer hat daraufhin am 23. März 2023 um eine Nachfrist ersucht, da er erst am 24. März 2023 einen Behandlungstermin bei seinem Psychiater wahrnehmen könne. Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer eine einmalige Nachfrist bis zum 14. April 2023 gewährt (IV-act. 53). Auch innert der gewährten Nachfrist (vgl. IV-act. 53) sind keine neuen Dokumente des Beschwerdeführers eingegangen. Daraufhin hat die Beschwerdegegnerin am 25. April 2023 das Nichteintreten auf die Anmeldung des Beschwerdeführers verfügt (IV-act. 59).

2.3. Fraglich ist nun, ob die Beschwerdegegnerin mit dem Schreiben vom 14. März 2023 die "Vorbescheidspflicht" erfüllt hat. Sinn und Zweck des Vorbescheids ist es, dem Beschwerdeführer aufzuzeigen, wie die geplante Verfügung gestützt auf den vorhandenen Unterlagen und Abklärungen lauten würde, und ihm dazu das rechtliche Gehör zu gewähren. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit einem Schreiben vom 14. März 2023 dargelegt, dass er mittels Unterlagen eine Veränderung seines Gesundheitszustandes glaubhaft machen müsse, ansonsten werde nicht auf sein Rentengesuch eingetreten. Der Beschwerdeführer hatte mit diesem Schreiben also darüber Kenntnis erhalten, dass ohne Einreichen von Unterlagen seinerseits nicht auf sein Rentenbegehren eingetreten würde. Der Beschwerdeführer hat auch innert der von ihm gewährten Nachfrist keinerlei Unterlagen eingereicht. Aufgrund des Schreibens vom 14. März 2023 muss ihm bewusst gewesen sein, dass dies zu einem Nichteintreten auf seine Begehren führen musste. Seit dem Schreiben vom 14. März 2023 ist damit nichts Neues hinzugekommen, das dem Beschwerdeführer vor dem Erlass einer Verfügung hätte zur Kenntnis gebracht werden müssen. Damit würde ein formal korrekter Vorbescheid keine neuen Informationen enthalten. Der Beschwerdeführer hatte kein schutzwürdiges Interesse an einem Vorbescheid, denn das rechtliche Gehör zur gleichen, bekannten Sachlage ist ihm bereits mit dem Schreiben vom 14. März 2023 der Beschwerdegegnerin gewährt worden. Unter diesem speziellen Umstand rechtfertigt es

sich, die bisherige Praxis des Versicherungsgerichts St.Gallen (vgl. den Entscheid IV 2011/208 des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 9. Oktober 2013, E. 1.2) bezüglich Vorbescheidspflicht folgendermassen zu ergänzen: Ein klassischer Vorbescheid ist bei einer Wiederanmeldung zum Rentenbezug nicht zu erlassen, sofern die Beschwerdegegnerin die versicherte Person nach der Wiederanmeldung in einem Informationsschreiben darüber aufgeklärt hat, dass sie zur Glaubhaftmachung einer relevanten Veränderung des Sachverhalts seit der letzten Verfügung Unterlagen einreichen müsse, da ansonsten nicht auf ihr Rentenbegehren eingetreten werde, und die versicherte Person innert der ihr gewährten Nachfrist keinerlei Unterlagen eingereicht hat. Die versicherte Person muss also erstens anhand eines detaillierten Informationsschreibens darüber in Kenntnis gesetzt worden sein, dass ohne Einreichung von weiteren Unterlagen die Beschwerdegegnerin nicht auf ihr neues Rentengesuch eintreten werde. Zweitens muss ihr mit (oder nach) dem Erlass des Informationsschreibens (mindestens) eine Nachfrist zur Einreichung von Unterlagen gewährt worden sein. Unter diesen Umständen ist es gerechtfertigt, von einem Erlass eines "klassischen" Vorbescheids abzusehen, da ein solcher ausschliesslich der Gewährung einer zweiten Nachfrist dienen würde, denn sämtliche zur Glaubhaftmachung und zur möglichen "Sanktion" notwendigen Informationen sind ja bereits im vorgängigen Schreiben geliefert worden.

2.4. Die Beschwerdegegnerin hat auch innert Nachfrist zum Informationsschreiben, das wie oben ausgeführt der "Vorbescheidspflicht" genügt hat, keine Unterlagen vom Beschwerdeführer erhalten. Letzterer hat damit keinerlei medizinische Unterlagen eingereicht, die eine erhebliche Veränderung seines Gesundheitszustandes seit der letzten Verweigerung oder Aufhebung einer Rente glaubhaft machen würden. Dementsprechend ist die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht auf das neue Rentengesuch des Beschwerdeführers eingetreten. Für den das Rentengesuch betreffenden Teil ist die Beschwerde deshalb abzuweisen.

3.

3.1. Mit einer Mitteilung vom 6. September 2022 hat die Beschwerdegegnerin das Gesuch um berufliche Eingliederungsmassnahmen letztmalig verbindlich abgewiesen. Fraglich ist nun, ob mit einem neuen Gesuch um berufliche Massnahmen ebenfalls (wie bei einem Rentenbegehren) eine wesentliche Sachverhaltsveränderung glaubhaft gemacht werden muss. Darauf wird nachfolgend näher eingegangen.

3.2. Seinem klaren Wortlaut nach bezieht sich der Art. 87 Abs. 3 IVV nur auf Renten, Hilflosenentschädigungen und Assistenzbeiträge, nicht aber auf andere Leistungen der Invalidenversicherung, insbesondere nicht auf berufliche Eingliederungsmassnahmen. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob der Verordnungsgeber die anderen

Leistungsarten bloss versehentlich oder absichtlich nicht erwähnt hat, ob der Art. 87 Abs. 3 IVV also eine ausfüllungsbedürftige Lücke enthält oder nicht. Über die nicht explizit in den Art. 87 Abs. 3 IVV erwähnten Leistungsarten kann erfahrungsgemäss – anders als über eine Rente, eine Hilflosenentschädigung oder einen Assistenzbeitrag – in den allermeisten Fällen mit einem minimalen Abklärungsaufwand entschieden werden. Dass es ganz vereinzelt auch bei einer sog. Neu- oder Wiederanmeldung zum Bezug einer beruflichen Eingliederungsmassnahme zu einem hohen Abklärungsaufwand kommen kann, ändert nichts daran, dass der Verordnungsgeber ganz bewusst der Verfahrensökonomie nur bei den Renten, den Hilflosenentschädigungen und den Assistenzbeiträgen den Vorrang gegenüber dem durch den Art. 29 Abs. 1 ATSG garantierten leichten Zugang zu Sozialversicherungsleistungen hat einräumen wollen. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs des Art. 87 Abs. 3 IVV auf vom klarem Wortlaut nicht erfasste Leistungsarten der Invalidenversicherung ist nicht zulässig, weil damit der im Art. 29 ATSG verankerte Grundsatz des uneingeschränkten Anspruchs auf das Eintreten auf ein Leistungsbegehren zugunsten einer minimalen Einsparung an Verwaltungs- bzw. Abklärungsaufwand ausgehebelt würde. Dabei ist ein weiteres Element der systematischen Interpretation des Art. 87 Abs. 3 IVV zu beachten, das im Urteil des Bundesgerichts vom 26. Juni 2023 (BGE 149 V 177) keine Beachtung gefunden hat: Der Zugang zu den Sozialversicherungsleistungen ist bereits mit einer Schranke versehen, nämlich mit dem Anmeldeerfordernis gemäss dem Art. 29 Abs. 1 ATSG. Das Anmeldeerfordernis hindert erfahrungsgemäss einen Teil der Versicherten, die an sich einen Anspruch auf eine Sozialversicherungsleistung hätten, daran, diesen Anspruch geltend zu machen, was bereits eine vom Bundesgericht hoch gewichtete Einsparung an Verwaltungs- bzw. Abklärungsaufwand zur Folge hat. Die vom Bundesgericht propagierte Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Art. 87 Abs. 3 IVV auf alle Leistungsarten der Invalidenversicherung wäre also nicht die einzige Zugangsschranke, sondern sie würde die (in der Form des Anmeldeerfordernisses) bereits bestehende Zugangsschranke erheblich heraufsetzen, in einigen Fällen sogar faktisch unüberwindbar machen. Die Missachtung des klaren Wortlautes bei der Interpretation

des Art. 87 Abs. 3 IVV würde voraussetzen, dass der Verordnungsgeber es versehentlich versäumt hätte, diese weiteren Leistungsarten ebenfalls aufzulisten. Für die Annahme einer entsprechenden ausfüllungsbedürftigen Verordnungslücke fehlt aber jeder Hinweis. Trotzdem hat das Bundesgericht im Urteil vom 26. Juni 2023 das Vorliegen einer ausfüllungsbedürftigen Lücke im Art. 87 Abs. 3 IVV für berufliche Eingliederungsmassnahmen angenommen. Es hat weiter angenommen, diese Lücke müsse durch einen Analogieschluss von den explizit aufgeführten Leistungsarten Rente, Hilflosenentschädigung und Assistenzbeitrag auf die beruflichen Eingliederungsmassnahmen gefüllt werden. Diese beiden Annahmen hat das Bundesgericht vor allem damit begründet, dass als Folge des gemeinsamen

Anmeldeformulars, des ineinander verwobenen Bearbeitungsprozesses und der Abhängigkeit der jeweiligen Abklärungsergebnisse ein enger sachlogischer Konnex zwischen den beruflichen Eingliederungsmassnahmen und der Rente bestehe. Dies und der Umstand, dass der Untersuchungsgrundsatz gelte, habe zur Folge, dass der jeweils andere Entscheid i.d.R. ebenfalls zu prüfen sei (vgl. die E. 4.7 des genannten Bundesgerichtsurteils). Diese Argumentation vermag das Bestehen einer ausfüllungsbedürftigen Lücke im Art. 87 Abs. 3 IVV und deren Ausfüllung durch eine Ausdehnung des Anwendungsbereiches des Art. 87 Abs. 3 IVV offensichtlich nicht zu belegen. Dass die IV-Stellen ein Anmeldeformular verwenden, das sowohl die beruflichen Eingliederungsmassnahmen als auch die Rente abdeckt, schafft keinen wie auch immer beschaffenen Konnex zwischen den beruflichen Eingliederungsmassnahmen und der Rente. Die IV-Stellen sind nämlich ohne weiteres in der Lage, trotz der Verwendung eines Einheitsformulars eine Anmeldung zum Bezug von beruflichen Eingliederungsmassnahmen von einer Anmeldung zum Bezug einer Rente zu unterscheiden. Ein enger Konnex ist hier also nicht gegeben. Worin die "Verwobenheit" der Bearbeitungsprozesse betreffend die beruflichen Eingliederungsmassnahmen und betreffend die Rente bestehen soll, lässt sich nicht erkennen. Zwar ist der Ausschnitt aus dem gesamten Lebenssachverhalt, der für einen allfälligen Anspruch auf berufliche Eingliederungsmassnahmen zu ermitteln ist, gelegentlich teilweise deckungsgleich mit dem Ausschnitt, der für einen allfälligen Rentenanspruch relevant ist. Das führt dann aber bestenfalls zu einem Synergieeffekt, d.h. zu einem reduzierten Abklärungsaufwand. Die Subsumtion des entsprechenden Sachverhaltsausschnitts unter die Bestimmungen über die beruflichen Eingliederungsmassnahmen einerseits und des teilweise deckungsgleichen Sachverhaltsausschnitts unter die Bestimmungen über die Rente andererseits werden dadurch in keiner Art und Weise "verwoben" und begründen demnach keinen engen sachlogischen Konnex zwischen der Bearbeitung eines Gesuchs um berufliche Eingliederungsmassnahmen und eines zeitgleich eingereichten Gesuchs um eine Rente. Warum die selbstverständliche Anwendbarkeit des Untersuchungsgrundsatzes einen engen sachlogischen Konnex begründen soll, ist ebenfalls nicht nachvollziehbar. Im Übrigen wäre selbst dann, wenn der behauptete

enge sachlogische Konnex tatsächlich bestehen würde, nicht einzusehen, weshalb dies eine Lücke begründen und eine Ausfüllung dieser Lücke mittels eines Analogieschlusses auf die Rente, die Hilflosenentschädigung und den Assistenzbeitrag erfordern würde. Zudem hätte der Verordnungsgeber die Lücke anlässlich der Ergänzung des Art. 87 Abs. 3 IVV um den Assistenzbeitrag natürlich selbst beseitigt, indem er den Anwendungsbereich explizit auch auf die beruflichen Eingliederungsmassnahmen oder gar auf alle IV-Leistungen ausgedehnt hätte. Warum der Umstand, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Art. 87 Abs. 3 IVV im Schrifttum noch nie ausgiebig kritisiert worden ist, irgendeine Bedeutung für die Interpretation des klaren Wortlauts des Art. 87 Abs. 3 IVV haben sollte, ist nicht

einzusehen, denn die verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen des ATSG, der Einzelgesetze und der entsprechenden Verordnungen werden im Schrifttum notorisch unbeachtet gelassen. Da offensichtlich kein sachlogischer enger Konnex zwischen den beruflichen Eingliederungsmassnahmen und der Rente besteht, der die bundesgerichtliche Auslegung des Art. 87 Abs. 3 IVV rechtfertigen könnte, und da auch nicht nachvollziehbar ist, weshalb, wie das Bundesamt für Sozialversicherungen im Beschwerdeverfahren 8C_661/2022 wider besseres Wissen behauptet hat, dem spezifischen Eingliederungscharakter der Invalidenversicherung paradoxerweise nur dadurch soll Rechnung getragen werden können, dass man den Zugang zu beruflichen Eingliederungsmassnahmen mittels einer Hürde für den Eintritt auf ein entsprechendes Gesuch erschwert oder sogar verunmöglicht, erweist sich die höchstrichterliche Praxis nicht nur als verordnungs-, sondern auch als gesetzwidrig, denn der Art. 29 Abs. 1 ATSG unterscheidet nicht zwischen Erst- und Neuanmeldungen. Bei einer erneuten Anmeldung zum Bezug von beruflichen Eingliederungsmassnahmen muss deshalb keine nach der letzten Abweisung eines entsprechenden Gesuchs eingetretene anspruchsrelevante Sachverhaltsveränderung glaubhaft gemacht werden.

3.3. Die Beschwerdegegnerin hätte folglich auf das Begehren des Beschwerdeführers vom Februar 2023 um berufliche Massnahmen eintreten müssen, auch wenn keine Veränderung des massgebenden Sachverhaltes nach der letzten Leistungsverweigerung glaubhaft gemacht worden ist. Somit erweist sich die Nichteintretensverfügung vom 25. April 2023 betreffend das Begehren um berufliche Eingliederungsmassnahmen als rechtswidrig. Sie ist aufzuheben und durch den Entscheid zu ersetzen, dass auf das Begehren um berufliche Massnahmen eingetreten wird. Die Sache wird zur materiellen Behandlung dieses Begehrens an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

4.

Der Gesamtaufwand für die Beurteilung der beiden Beschwerden gegen die beiden Nichteintretensentscheide in der Verfügung vom 25. April 2023 ist höher als bei einer durchschnittlich aufwendigen Beurteilung einer Beschwerde. Allerdings beläuft er sich aufgrund des durch die Verfahrenseinigung herbeigeführten Synergieeffekts auch nicht auf zweimal Fr. 600.--, sondern aufgrund des geringen Aktenumfangs auf insgesamt Fr. 700.--, woraus je die Hälfte auf das Beschwerdeverfahren betreffend Rente und dasjenige betreffend berufliche Massnahmen entfällt. Die anteiligen Gerichtskosten von Fr. 350.-- für die Beurteilung gegen die das Rentenbegehren betreffenden Nichteintretensentscheid gerichtete Beschwerde sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Diese sind durch seinen Kostenvorschuss gedeckt. Die

Beschwerdegegnerin hat die auf den Nichteintretensentscheid betreffend das Begehren um berufliche Eingliederungsmassnahmen entfallenden Gerichtskosten von Fr. 350.-- zu bezahlen. Der über den Kostenvorschuss hinausgehende Betrag von Fr. 250.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.