BUDE 2026 Nr. 040

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt.

1.3 Die Vorinstanz stellt das Rechtsschutzinteresse der Rekurrentin in Frage, da das Baugesuch vor über drei Monaten publiziert worden sei und verweist auf Art. 45 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG). Gemäss Art. 45 Abs. 2 PBG ist eine Pla- nungszone innert drei Monaten seit der Bekanntmachung eines hän- gigen Baugesuchs zu bezeichnen, damit sie für dieses Gesuch eine Sperrwirkung entfalten kann. Später bezeichnete Planungszonen ent- falten keine Wirkung für das Baugesuch. Vorliegend stellte die Rekur- rentin bereits mit Einspracheergänzung vom 1. September 2025 den Antrag auf Erlass einer Planungszone für die beiden Grundstücke Nrn. 001 und 002. Damit erfolgte das Gesuch um Erlass einer Pla- nungszone innerhalb der Frist von Art. 45 Abs. 2 PBG. Entscheidend ist, dass das Gesuch um Erlass einer Planungszone innerhalb der ge- setzlichen Frist gestellt wird. In einem solchen Fall kann eine Pla- nungszone grundsätzlich Wirkung für das hängige Baugesuch entfal- ten (BUDE Nr. 26/2025 vom 4. April 2025, Erw. 3.2). Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist die Rekurrentin sowohl formell wie auch ma- teriell beschwert und die Rekursberechtigung damit ohne Weiteres ge- geben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der vorinstanzliche Entscheid erging am 23. Oktober 2025. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestim-

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mungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreis- schreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen wei- terhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur An- wendung.

3. Die Rekurrentin stellt verschiedene Beweisanträge. So beantragt sie die Edition der Akten zum Antrag der Rekurrentin um Erlass der Pla- nungszone, den Beizug der Bauakten zu den Grundstücken Nrn. 001 und 002 sowie der Akten zu den Baugesuchen Nrn. 005 und 006, die Edition der Akten zur neuen Schutzverordnung inklusive Einsprachen betreffend das Ortsbildschutzgebiet A, sowie Einsicht in die Vorakten und Durchführung eines Augenscheins. Die Vorakten wurden der Re- kurrentin zur Einsicht und allfälligen Stellungnahme zugestellt. Ebenso teilte der Verfahrensleiter den Beteiligten mit Schreiben vom 2. Feb- ruar 2026 mit, dass das Reglement zur Schutzverordnung vom 25. Ap- ril 2024, der Situationsplan 1:500 «Plan Teil Süd» sowie der Planungs- bericht vom 28. März 2024 beigezogen würden. Aus der beantragten Edition diverser weiterer Akten, namentlich den Baugesuchsakten zu den Grundstücken Nrn. 001 und 002, den Baugesuchsunterlagen zu den Gesuchen Nrn. 005 und 006 sowie den weiteren Unterlagen zur neuen Schutzverordnung (insbesondere den Einsprachen betreffend das Ortsbildschutzgebiet A «M.___strasse/Zentrum/Art. 5 der Schutz- verordnung») ist dagegen kein Erkenntnisgewinn zu erwarten, so dass hierauf verzichtet werden kann. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Nur wo sich eine Tatsache nicht anders abklären lässt, wird eine Verpflichtung zur Durchführung eines Augenscheins bejaht. Ergibt sich eine Tatsa- che dagegen zweifelsfrei aus den Akten, so braucht sie nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden. Die entscheidenden tatsäch- lichen Verhältnisse ergeben sich vorliegend vollständig aus den Ver- fahrensakten sowie dem öffentlich zugänglichen Geoportal (www.ge- oportal.ch). Auf die Durchführung eines Augenscheins kann daher ebenfalls verzichtet werden (vgl. BUDE Nr. 73/2023 vom 31. August 2023 Erw. 3).

4. Die Rekurrentin macht geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht auf den Erlass einer Planungszone verzichtet.

4.1 Nach Art. 27 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) bzw. Art. 42 PBG kann die zuständige Behörde ein bestimmtes Gebiet als Planungszone bezeichnen, wenn der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplänen oder eine Landumlegung an- gezeigt ist. Dabei legt sie den Zweck der Planungszone fest. Innerhalb der Planungszone wird nichts unternommen, was die Erreichung des Planungszwecks erschweren könnte.

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4.2 Die Planungszone bewirkt eine Eigentumsbeschränkung, wes- halb dafür die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sein müssen (B. DEILLON, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 42 N 10). Der Entscheid darüber, ob ein Verfahren zur Festlegung einer Planungszone eingeleitet werden soll, liegt im pflichtgemässen Ermes- sen der zuständigen Behörde. Einer Grundeigentümerin bzw. einem Grundeigentümer steht somit grundsätzlich kein klagbarer Anspruch auf Festlegung einer Planungszone zu, wenn sich diese zu Lasten ei- nes im Eigentum eines Dritten stehenden Grundstücks auswirkt (B. DEILLON, a.a.O., Art. 44 N 4 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat allerdings präzisiert, dass Rechtsunterworfene zwar nicht gewisser- massen akzessorisch im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens das Fehlen einer Planungszone rügen können. Sie haben aber die Möglichkeit zu rügen, dass die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspreche und dass wegen eines entsprechenden Planungsbedürfnisses ein hinreichendes öf- fentliches Interesse für eine Planungszone vorliege. Beim Erlass einer Planungszone stellt die Praxis an die Begründetheit einer behördli- chen Planungsabsicht keine allzu grossen Anforderungen, während der Anspruch der Grundeigentümer auf Überprüfung der Nutzungspla- nung nach Art. 21 Abs. 2 RPG relativ strengen Anforderungen unter- liegt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.3 f. mit Hinweisen). Nach dem Gesagten ist die zustän- dige Behörde aufgrund ihrer Planungspflicht von sich aus zum Erlass einer Planungszone verpflichtet, wenn die beabsichtigten Nutzungs- pläne tatsächlich gefährdet sind. Darüber hinaus verschafft Art. 21 Abs. 2 RPG aber auch der Grundeigentümerin bzw. dem Grundeigen- tümer einen Anspruch auf Überprüfung und Anpassung der Nutzungs- planung, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Bestimmung unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungs- plänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung. Im Rahmen der ersten Stufe ist eine Überprüfung der Grundordnung geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfest-

setzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheb- lichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entge- genstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpas- sung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vor- zunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist. Diese Grundsätze sind auch bei der Überprü- fung der Ablehnung eines Gesuchs um Erlass einer Planungszone nach Art. 27 RPG einzubeziehen (BUDE Nr. 102/2022 vom 14. No- vember 2012 Erw. 2.4 mit Verweis auf Urteil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.4.; BUDE Nr. 26/2025 vom 4. April 2025, Erw. 4 ff.).

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4.3 Zwischen der Rekurrentin und der Vorinstanz ist nicht umstrit- ten, dass die beiden Grundstücke Nrn. 001 und 002 im Rahmen der Revision der Schutzverordnung neu dem Ortsbildschutzgebiet Sub- stanzschutz OSA2 zugeschieden werden sollen. Somit gehen beide Verfahrensbeteiligte davon aus, dass diesbezüglich eine gefestigte Planungsabsicht besteht, das Ortsbild in diesem Bereich unter beson- deren Schutz zu stellen. Auf die diesbezüglichen Ausführungen der Rekurrentin im Hinblick auf die Planungsabsicht ist an dieser Stelle nicht weiter einzugehen. Hingegen besteht Uneinigkeit, inwiefern der Erlass der Planungszone notwendig, resp. verhältnismässig ist. Die Vorinstanz ist der Ansicht, die mit dem ex-lege Schutz verbundenen Rechtswirkungen seien ausreichend, um das Ortsbild zu sichern, bis die neue Schutzverordnung in Kraft sei. Damit sei die notwendige Ent- scheidungsfreiheit des Planungsträgers hinreichend gewährleistet, ohne dass dafür eine Planungszone erforderlich wäre. Die Rekurrentin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, die Planungszone sei erforderlich, da für die beiden Grundstücke Nrn. 001 und 002 im Som- mer 2025 ein Baugesuch eingereicht worden sei, welches massive Än- derungen, unter anderem ein Totalabbruch der bestehenden Ge- bäude, vorsehe und mit den geplanten Bestimmungen der Schutzver- ordnung nicht vereinbar sei. Da vorliegend zudem der Planungsträger und die Baubewilligungsbehörde nicht identisch seien, dränge sich der Erlass einer Planungszone umso mehr auf. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass die Baukommission «noch rasch» unter Missachtung der künftigen Schutzvorschriften noch Baubewilligungen erteilen würden.

4.4 Herausragende bauliche Objekte und Ensembles von besonde- rem kulturellen Zeugniswert – wie beispielsweise Ortsbilder, Baugrup- pen, Bauten und Anlagen sowie deren Umgebung – gelten als Bau- denkmäler und stellen gemäss Art. 115 Abs. 1 Bst. g PBG Schutzob- jekte dar. Schutzobjekte sind nach dieser Bestimmung in der Regel dann geschützt, wenn sie im dafür vorgesehenen Verfahren unter Schutz gestellt wurden (W. ENGELER, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, Zürich/St.Gallen 2020, §7 N 45). Nach Art. 176 Abs. 2 PBG sind Baudenkmäler ausserdem von Gesetzes wegen (ex lege) geschützt, bis ein Schutzinventar nach PBG (Bst. a) oder eine Schutzverordnung vorliegt, die nicht älter als 15 Jahre ist (Bst. b; BUDE Nr. 74/2025 vom 23. Oktober 2025 Erw. 5.1, vgl. zum ex-lege-Schutz weitergehend VerwGE B 2021/002 vom 11. August 2022 Erw. 3.1 und BDE Nr. 55/2021 vom 31. August 2021 Erw. 3.2;). Folge des ex-lege Schutzes ist, dass nun bei potenziellen Schutzob- jekten – d.h., bei Bauten oder Ensembles, bei denen ein hinreichend konkreter Schutzverdacht besteht –, die Gegenstand eines Baubewil- ligungsverfahrens sind, von der zuständigen Behörde «vorfrage- weise» abzuklären ist, ob es sich dabei um ein Schutzobjekt im Sinn von Art. 115 Bst. g oder h PBG handelt. Im Rahmen dieser Prüfung ist der besondere kulturelle Zeugniswert zu ermitteln. Wird dieser nach- gewiesen, ist das Objekt als Schutzobjekt zu betrachten (ENGELER, a.a.O., §7 N 123 f.) und formell unter Schutz zu stellen. Ist also in ei- nem Baubewilligungsverfahren von Amtes wegen oder infolge einer

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Einsprache unklar, ob ein potenzielles Schutzobjekt im Sinn des PBG durch das Bauvorhaben möglicherweise beeinträchtigt wird, hat die zuständige Behörde unter Beizug des Amtes für Kultur (Art. 121 Abs. 2 PBG) vorfrageweise abzuklären, ob es sich dabei tatsächlich um ein Schutzobjekt handelt und welche Bedeutung (national, kantonale oder lokal) diesem zukommt (sog. Triage; J. BEREUTER, in: Bereu- ter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 121 N 7). Das Ergebnis dieser «vorfrageweisen» Abklärung (Schutz und Schutzumfang beziehungs- weise Schutzverzicht) hat in eine separate Dispositivziffer der Baube- willigung nach Art. 121 Abs. 1 Bst. b PBG (BEREUTER, a.a.O., Art. 121 N 7) oder – im Fall eines Provokationsverfahrens nach Art. 116 PBG – in eine Schutzverfügung nach Art. 121 Abs. 1 Bst. c PBG einzuflies- sen, die den Beteiligten gleichzeitig mit dem Entscheid über das Bau- gesuch zu eröffnen ist (BDE Nr. 55/2021 vom 31. August 2021 Erw. 3.2).

4.5 Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass auf dem Gemeindegebiet der Vorinstanz für Baudenkmäler und Ortsbild- schutzgebiete derzeit ein ex-lege Schutz gilt. Die Grundstücke Nrn. 001 und 002 liegen gemäss dem Inventarblatt 007 im Gebiet 0.2 «Zentrumsnaher Teil der Bahnhofachse, E.19./A.20.Jh.: bürgerliche Wohnbauten, Stadtvillen in Gärten, regelmässige Baumreihe» mit Er- haltungsziel A. Auch in der bereits öffentlich aufgelegten neuen Schutzverordnung liegen die Grundstücke Nrn. 001 und 002 innerhalb des Ortsbildschutzgebiets A (Substanzschutz). Nach Art. 5 Abs. 1 SchV sind im Ortsbildschutzgebiet Substanzschutz alle siedlungsge- schichtlich bedeutenden Bauten, Anlagen und Freiräume in ihrer schutzwürdigen äusseren Substanz und Erscheinung zu pflegen und zu erhalten. Nach Abs. 5 sind Abbrüche zulässig, wenn (a) die Erhal- tung der Bausubstanz in Abwägung des baukünstlerischen oder histo- rischen Werts unverhältnismässig ist, (b) und die entstehende Lücke im Ortsbild nicht stört oder (c) die Ausführung eines bewilligten Neu- baus rechtlich und finanziell gesichert ist.

4.6 Vorliegend besteht nicht nur ein blosser Schutzverdacht, denn die Planungsbehörde hat die entsprechende Unterschutzstellung des Ortsbildes bereits beschlossen, sie ist jedoch noch nicht rechtskräftig. Wie die Vorinstanz und Rekurrentin zutreffend ausführen, wird die Baubewilligungsbehörde aufgrund des ex-lege Schutzes jedoch ohne- hin die Schutzwürdigkeit sowie den Schutzumfang des Ortsbilds und somit der Gebäude Vers.-Nrn. 003 und 004 von Gesetzes wegen ab- klären müssen. Im Rahmen der Prüfung sind insbesondere die Hin- weise aus dem Inventarblatt 007 des kantonalen Richtplans sowie die öffentlich aufgelegte, neue Schutzverordnung zu berücksichtigen. Die Planungsabsicht der Behörde wird somit bereits durch den ex-lege Schutz hinreichend gesichert. Eine zusätzliche, doppelte Absicherung mittels einer Planungszone ist somit nicht notwendig und deshalb auch nicht verhältnismässig. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass Planungsträger und Baubewilligungsbehörden nicht identisch sind, ge- hören sie doch beide derselben öffentlich-rechtlichen Körperschaft an.

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Zudem ist in der Baukommission der Stadt B.___ mit D.___ auch ein Stadtrat als Präsident vertreten. Schliesslich hat die Baubewilligungs- behörde – wie bereits ausgeführt – über den ex-lege Schutz auch die öffentlich aufgelegte, neue Schutzverordnung und somit auch die Pla- nungsabsicht des Planungsträgers entsprechend zu berücksichtigen. Die Vorinstanz hat den entsprechenden Antrag der Rekurrentin somit zu Recht abgewiesen und der Rekurs erweist sich als unbegründet.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Planungszone zur Sicherung der bereits erlassenen, jedoch noch nicht rechtskräftigen Schutzver- ordnung der Stadt B.___ nicht notwendig und somit auch nicht verhält- nismässig ist. Aufgrund des geltenden ex-lege Schutzes und dem da- mit verbundenen Schutzverdacht, ist die neue Schutzverordnung im Baubewilligungsverfahren ohnehin bereits zu berücksichtigen. Die Vorinstanz hat somit zu Recht darauf verzichtet, zusätzlich eine Pla- nungszone zu erlassen. Der Rekurs erweist sich deshalb als unbe- gründet und ist abzuweisen.

6.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden.

6.2 Der von der Rekurrentin am 23. Dezember 2025 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.

7. Rekurrentin und Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz der aus- seramtlichen Kosten.

7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

7.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.

7.3 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St.Gallen 2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher ebenfalls abzuweisen.

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