SJD RDRM.2024.151

1. Das Sicherheits- und Justizdepartement ist zur Beurteilung des vorlie- genden Rekurses zuständig (Art. 43bis Abs. 1 Bst. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP] i.V.m. Art. 26 Bst. d des Geschäftsreglements der Regierung und der Staats- kanzlei [sGS 141.3]). Der Rekurrent war bei Rekurserhebung 17 Jahre alt und damit unmündig (Art. 14 des Schweizerischen Zivilgesetzbu- ches [SR 210, abgekürzt ZGB]). Vorliegend tangiert die angefochtene Verfügung die Bewegungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 der Bundesver- fassung [SR 101; abgekürzt BV]) als ideelles Grundrecht. Unabhängig davon, ob es deshalb ohnehin keiner Zustimmung des gesetzlichen Vertreters bedarf (vgl. Art. 19c ZGB; vgl. A. Rufener, Praxiskommentar VRP, Zürich/St.Gallen 2020, N 3 zu Art. 9), kann im konkreten Fall von der Zustimmung der sorgeberechtigten Eltern des Rekurrenten ausge- gangen werden (vgl. Art. 19a Abs. 1 ZGB), zumal der Vater gemäss Anwaltsvollmacht vom 30. Oktober 2024 den vertretenden Rechtsbei- stand mandatiert hat. Der Rekurrent ist damit zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. VerwGE B 2018/49 vom 8. August 2018 Erw. 1). Der Rekurs wurde zudem form- und frist- gerecht eingereicht (Art. 47 und 48 VRP). Auf den Rekurs ist einzutre- ten.

2. Mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache ist der Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses nach Art. 12 Abs. 1 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (sGS 451.51; nachfolgend Konkordat) ge- genstandslos geworden und kann abgeschrieben werden.

3. a) Voraussetzung für ein Rayonverbot nach Art. 4 Abs. 1 Konkor- dat ist, dass sich eine Person anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen be- teiligt hat.

b) Art. 2 Abs. 1 Konkordat enthält einen nicht abschliessenden Katalog von Delikten, die als «Gewalttätigkeiten» bzw. «gewalttätiges Verhalten» im Sinne des Konkordats gelten. Nach Art. 2 Abs. 2 Kon- kordat gilt als gewalttätiges Verhalten auch die Gefährdung der öffent- lichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von Waffen, Sprengmitteln, Schiesspulver oder pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreise- weg. Vorausgesetzt wird zudem, dass die Vorkommnisse vor, wäh- rend oder im Nachgang zu einer Sportveranstaltung stattfinden (Art. 2 Abs. 1 Konkordat). Beim fraglichen Abbrennen der vier pyrotechni- schen Gegenstände handelt es sich offensichtlich um gewalttätiges Verhalten im Sinne von Art. 2 Konkordat, das anlässlich einer Sport- veranstaltung – dem Fussballspiel im T.___ zwischen dem FC X.___ und dem B.___ vom 28. Oktober 2023 – stattfand. Dies wird denn zu Recht auch nicht bestritten.

c) aa) Hingegen bestreitet der Rekurrent, dass er die Person war, welche die pyrotechnischen Gegenstände gezündet hat. Er bringt vor, die vermummte Person, die auf dem Foto- bzw. Videomaterial erkenn- bar die pyrotechnischen Gegenstände verwendet, könne auch jemand anderes gewesen sein. Mithin bringt er vor, dass ihm das gewalttätige

Verhalten nicht nachgewiesen werden könne. Dies ist nachfolgend nä- her zu prüfen.

bb) Der Begriff «nachweislich» in Art. 4 Konkordat ist in Zusammen- hang mit Art. 3 Konkordat zu verstehen, in welchem der Nachweis ge- walttätigen Verhaltens umschrieben wird. Als Nachweis für gewalttäti- ges Verhalten gelten demnach u.a. entsprechende Gerichtsurteile oder polizeiliche Anzeigen (Bst. a), glaubwürdige Aussagen oder Bild- aufnahmen der Polizei (Bst. b) oder Stadionverbote der Sportverbände oder -vereine (Bst. c). Dem präventiven Charakter des Rayonverbots entsprechend sind an das Beweismass bewusst nicht hohe Anforde- rungen gestellt worden. Für den Nachweis des gewalttätigen Handelns ist ein begründeter Verdacht ausreichend. Ein rechtskräftiges Strafur- teil oder ein Beweis im Sinne der Strafprozessordnung ist jedoch nicht verlangt. Der Nachweis von Gewalttätigkeiten erfolgt in der Praxis viel- mehr durch Aussagen der Polizei, der Fanbeauftragten oder des Si- cherheitspersonal der Stadien sowie durch Foto- und Filmaufnahmen. Die Regelungen betreffend Gewalt anlässlich Sportveranstaltungen wurden gezielt als verwaltungsrechtliche, nicht als strafrechtliche Mas- snahmen konzipiert. Bezweckt wird, dass durch die Anordnung prä- ventiver Massnahmen als gewalttätig bekannten Personen die Gele- genheit zur Ausübung von Gewalt genommen wird, indem sie von Sportanlässen ferngehalten werden. Durch das Rayonverbot soll eine Person nicht etwa für ein vorgängiges Verhalten bestraft werden, son- dern es soll durch die präventive Anordnung der Fernhaltemassnahme die öffentliche Sicherheit geschützt werden, indem der betreffenden Person verboten wird, sich im Umfeld von Sportveranstaltungen auf- zuhalten. Dem Rayonverbot ist dem Gesagten nach kein Strafcharak- ter eigen, weshalb die Unschuldsvermutung nicht gilt. Das Rayonver- bot ist polizeilicher Natur und dient der Gefahrenabwehr; mit ihm geht kein strafrechtlicher Vorwurf einher. Im Gegensatz zum Strafverfah- ren, in dem die Unschuldsvermutung gilt, die Strafbarkeit einer Hand- lung oder Unterlassung durch den Staat zudem schlüssig nachzuwei- sen ist und sich die beschuldigte Person auf das Aussageverweige- rungsrecht berufen kann, liegt es im Administrativverfahren grundsätz- lich am Verfügungsadressaten gegen ihn bestehende Verdachtsmo- mente konkret zu widerlegen oder zu entkräften. Es kann von ihm er- wartet werden, dass er sich substanziiert äussert, wieso der gegen ihn

bestehende Verdacht des gewalttätigen Verhaltens ungerechtfertigt sei (VerwGE B 2019/54 vom 4. Juli 2019 Erw. 3.2.1 und 3.2.3 je mit Hinweisen).

cc) Nach Aussagen des Rekurrenten im Rahmen des Strafverfahrens wurde ihm ein fünfjähriges Stadionverbot auferlegt (Einvernahme vom 17. Februar 2025 [act. 9.3], Antwort zu Frage 32). Dabei handelt es sich um einen Nachweis nach Art. 3 Abs. 1 Bst. c Konkordat. Weiter ist bei Bildmaterial der Polizei der verlangte Nachweis im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. b Konkordat bereits bei Glaubwürdigkeit erbracht. Für die richterliche Überzeugung genügt in diesem Zusammenhang, dass sich die behauptete Tatsache so zugetragen hat, ihr Eintritt sich mithin als plausibel erweist (VerwGE B 2019/54 vom 4. Juli 2019

Erw. 3.2.2). Vorliegend bestehen verschiedene Videoaufnahmen, so- wohl von der vermummten Person, wie sie die pyrotechnischen Ge- genstände zündet, als auch vom unvermummten Rekurrenten. Die Vo- rinstanz hat von einzelnen Videoausschnitten eine Fotodokumentation erstellt (act. 9.2). Ein Bild zeigt dabei unbestrittenermassen den Re- kurrenten, wie er eine Fahne schwingt (act. 9.2, S. 10, 11). Darauf ist eindeutig eine orangefarbene Unterhose erkennbar. Eine Unterhose derselben Farbe ist bei der vermummten Person beim Zünden eines Flashing Thunder beim Bahnhof W.___ ersichtlich (act. 9.2, S. 2 oben). Darüber hinaus zeigt ein Fotovergleich, dass die vermummte Person auch dieselbe Gurtlänge hat und exakt denselben Pullover und dieselben Schuhe (dunkel mit weissen Sohlen) trägt wie der Rekur- rent. Die Hosen sind ebenfalls identisch und zeigen exakt dieselbe Länge bzw. dieselben Fallfalten an beiden Hosenbeinen und identi- sche Farbabtragungen am Hosenlatz (act. 9.2, S. 14). Auch der Haut- typ der vermummten Person stimmt mit derjenigen des Rekurrenten überein. Unter Berücksichtigung des vorhandenen Bild- und Videoma- terials besteht insgesamt eine erdrückende Beweislage gegen den Rekurrenten. Es mag zutreffen, dass innerhalb einer Fangruppierung ähnliche Kleider getragen werden. Beim Pullover scheint es sich tat- sächlich noch um einen verbreiteten Fanartikel zu handeln. Hingegen zeigt die Fotodokumentation, dass zwar praktisch durchwegs blaue Jeans getragen werden, jedoch jeweils nicht exakt dieselben. Auch sind bei den anderen Personen innerhalb der Fangruppierung bzw. in der Umgebung des Rekurrenten nie exakt dieselben Schuhe wie jene des Rekurrenten bzw. der vermummten Person erkennbar (vgl. insb. act. 9.2, S. 2, 3, 4 und 6). Die rein theoretische Möglichkeit, dass je- mand exakt dieselben Hosen, Unterhosen, Schuhe, Gürtel und Pullo- ver getragen und darüber hinaus denselben Teint hat wie der Rekur- rent, vermag die erdrückende Beweislage nicht in Zweifel zu ziehen. Mit der weitgehend pauschalen Behauptung, es könnte sich bei der Person, welche die pyrotechnischen Gegenstände zündet, auch um eine andere Person handeln, gelingt es dem Rekurrenten mithin nicht, die konkreten Verdachtsmomente zu entkräften, geschweige denn diese zu widerlegen. Der Nachweis nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Konkordat, dass es der Rekurrent war, der die vier pyrotechnischen

Gegenstände gezündet hat, gilt demnach als erbracht.

d) Insgesamt ergibt sich, dass der Rekurrent den Tatbestand für ein Rayonverbot nach Art. 4 Abs. 1 Konkordat erfüllt, indem er anläss- lich des Fussballspiels vom 28. Oktober 2023 vier pyrotechnische Ge- genstände gezündet hat. Hinzu kommt, dass der Rekurrent sich inner- halb einer Fangruppe vermummt hat. Die Vermummung gehört zu den typischen Merkmalen des Verhaltens von Personen, die anlässlich von Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der Stadien die Konfron- tation suchen (vgl. VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.1; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.1 je mit Hinweisen).

4. a) Zu prüfen bleibt, ob die Massnahme verhältnismässig ist. Das umstrittene Rayonverbot schränkt die von Art. 10 Abs. 2 BV garantierte

Bewegungsfreiheit des Rekurrenten ein. Gemäss Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1) und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3).

b) Die Anordnung eines Rayonverbots kann sich mit Art. 4 Abs. 1 Konkordat auf eine genügende materielle Rechtsgrundlage stützen. Die Rechtsgrundlage genügt auch in formeller Hinsicht, sollte das Ra- yonverbot als schwerwiegende Einschränkung der Bewegungsfreiheit beurteilt werden (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.1; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.1).

c) Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifi- sche Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu Gunsten einer friedli- chen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden. Im Vordergrund steht mithin die Prävention (BGE 140 I 2 Erw. 5.1 und 6.1). Dieses Ziel bildet zweifellos ein öffentliches Interesse, das eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit rechtfertigen kann (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.2; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.2).

d) aa) Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonde- res Gewicht zu. Dieses Gebot verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Unverhältnismässig ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff zu erreichen ist. Die rechtsanwendenden Behör- den dürfen nur Massnahmen verfügen, die sich bezogen auf das je- weilige Verhalten und das Ziel der Gewaltprävention als verhältnis- mässig erweisen. Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen geringfügigen Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzich- ten, weil sie nicht verhältnismässig wäre (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.3; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.3 je mit Hinweisen).

bb) Rayonverbote sind geeignet, Personen, von denen Gewalttätig- keiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden, fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhin- dert, dass die betroffenen Personen in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31 Erw. 6.5).

cc) Das Rayonverbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren verfügt und kann Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 Kon- kordat). Die Anordnung konkreter Massnahmen hängt von der Art und

Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab. Die vom Konkordat vorge- sehene Maximaldauer von drei Jahren erscheint nach der bundesge- richtlichen Rechtsprechung namentlich vor dem Hintergrund, dass Ra- yonverbote Rayons in der ganzen Schweiz umfassen können, als sehr lang, wobei es aber nicht geradezu ausgeschlossen ist, dass ein drei- jähriges Rayonverbot bei einschlägig bekannten Personen notwendig und verhältnismässig sein kann, um der Gewalt bei Sportveranstaltun- gen wirksam vorzubeugen. Die Ausdehnung auf Rayons in der ganzen Schweiz verstärkt grundsätzlich die präventive Wirkung gegen Gewalt- taten an Sportveranstaltungen und zugleich die Intensität des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit des Betroffenen. Dies kann je nach den kon- kreten Umständen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit die zulässige Dauer der Massnahme beeinflussen (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 Erw. 6.3.2; B 2015/274 vom 24. März 2016 Erw. 6.3.2 je mit Hinweisen, insb. auf BGE 140 I 2 Erw. 11.2.2).

dd) Der Rekurrent rügt in Bezug auf die Verhältnismässigkeit die zeit- liche Dauer des Rayonverbots von drei Jahren. Vorab ist zu berück- sichtigen, dass das geäusserte Verhalten des Rekurrenten eine ernst- zunehmende Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt. Er zündete anlässlich des Fussballspiels gleich mehrere pyrotechnische Gegen- stände, wobei es sich bei jenem, den er im Stadion zündete, gar um einen solchen der Kategorie P2 handelte. Diese sind gewerblichen Zwecken vorbehalten und dürfen nur an Personen mit Fachkenntnis- sen abgegeben werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 und Anhang 1 Ziff. 1.4 der Sprengstoffverordnung [SR 941.411; abgekürzt SprstV]). Die aus- serhalb des Stadions gezündeten «Flashing Thunder» sind in der Schweiz zu Vergnügungszwecken zulässig, dürfen jedoch nicht an Personen unter 18 Jahren abgegeben werden (vgl. Art. 7 Abs. 4 SprstV). Sie stellen als Feuerwerkskörper der Kategorie F3 eine mitt- lere Gefahr dar, deren Lärmpegel bei bestimmungsgemässer Verwen- dung die menschliche Gesundheit jedoch nicht gefährden (Anhang 1 Ziff. 2.3 SprstV). Allem voran im Stadion stellt die Zündung von pyro- technischen Gegenständen – unabhängig von der Kategorieneintei- lung – eine deutliche Gefahr für andere Zuschauer dar. Zudem hat der Rekurrent sich vermummt, um die strafrechtliche Verfolgung seines Verhaltens zu erschweren. Einsicht oder Reue zeigt der Rekurrent keine, zumal er sämtliche Vorwürfe bestreitet. Ein wie vom Rekurren- ten gefordertes sechsmonatiges Rayonverbot ist demzufolge nicht ge- eignet, um Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen in Zukunft zu verhindern. Zugunsten des Rekur- renten ist jedoch zu berücksichtigen, dass nicht aktenkundig ist, dass er bereits zuvor im Rahmen von Sportveranstaltungen negativ aufge- fallen ist, auch wenn er als B.___-Anhänger bereits mehrfach in Er- scheinung getreten und der Stadtpolizei S.___ als Angehöriger der B.___ Ultra-Szene bekannt ist (vgl. act. 9.7). Der am Bahnhof W.___ gezündeten Flashing Thunder scheint zudem kaum eine unmittelbare Gefahr für andere Personen dargestellt zu haben, zumal dies vom Bo- den aus mit gewissem Sicherheitsabstand erfolgte. Die weiteren bei- den Flashing Thunder zündete der Rekurrent auf dem Weg ins Stadion von seiner Hand aus. Auch wenn dabei nicht von einem bestimmungs-

gemässen Gebrauch gesprochen werden kann, wurde der Knallkörper immerhin jeweils vertikal weg- bzw. in die Luft befördert, so dass auch hier die unmittelbare Gefahr für andere Personen eher gering scheint. Jedenfalls beim bodenknallenden pyrotechnischen Gegenstand ist in- des von einer erheblichen Gefahr auszugehen, zumal dieser gewerb- lichen Zwecken vorbehalten ist und er in einem Fussballstadion, im Bereich von Zuschauern und Stadionmitarbeitern durch eine nicht au- torisierte Person ohne Einhaltung der Nutzungsbedingungen und des Sicherheitsabstandes gezündet wurde. Allerdings war das Spielfeld zu jenem Zeitpunkt leer, so dass dieser zumindest nicht in unmittelbarer Nähe von anderen Personen detonierte (vgl. act. 9.2, S. 7). Zu berück- sichtigen ist sodann die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wo- nach bei ähnlich gelagerten Fällen, etwa beim ebenfalls eine deutliche Gefahr für andere Zuschauer darstellenden Abbrennen einer Hand- lichtfackeln inmitten des Gastsektors (VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016) oder beim Mitführen von zwei bodenknallenden Feuerwerkskörpern, in der Absicht, diese gegebenenfalls zu zünden (VerwGE B 2015/274 vom 24. März 2016), ein Rayonverbot von zwei Jahren als verhältnismässig angesehen wurde, sowie die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach die sehr lange Maximal- dauer von drei Jahren insbesondere bei einschlägig bekannten Perso- nen nicht geradezu ausgeschlossen ist. In einer Gesamtwürdigung al- ler wesentlichen Umstände erweist sich vorliegend ein Rayonverbot für die gesetzliche Maximaldauer von drei Jahren als zu lang und damit unverhältnismässig. Inwiefern der streitgegenständliche Vorfall ent- scheidend gravierender sein soll als etwa in den erwähnten Verwal- tungsgerichtsentscheiden, wird von der Vorinstanz nicht dargetan. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass das verfügte Rayonverbot Fuss- ballspiele in der gesamten Schweiz (ausgenommen Orte in den Kan- tonen Z.___ und Y.___) betrifft, was mit einem intensiveren Eingriff in die Bewegungsfreiheit einhergeht. Das durch die Vorinstanz angeord- nete gesamtschweizerische Rayonverbot ist demnach auf zwei Jahre zu reduzieren. Eine in räumlicher Hinsicht mildere Massnahme erweist sich demgegenüber als nicht gleich geeignet, das beabsichtigte Ziel zu erreichen. Ins Gewicht fallende private Interessen, die gegen die

Massnahme sprechen, werden keine vorgebracht.

5. Nach dem Gesagten ist das mit angefochtener Verfügung vom 26. No- vember 2024 erlassene Rayonverbot mit Geltung ab 5. Dezember 2024 um ein Jahr auf zwei Jahre zu reduzieren und gilt neu bis und mit 1. Dezember 2026. Der Rekurs ist in diesem Sinn teilweise gutzu- heissen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.

6. a) Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Verwaltungsstreitigkeiten jener Beteiligte die Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Anwendung von Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) ist die Entscheidgebühr auf Fr. 1'000.– festzusetzen. Vorlie- gend obsiegt der Rekurrent einzig in Bezug auf die Dauer des

Rayonverbots und dies nicht im beantragten Umfang. Die Entscheid- gebühr ist dem Ausgang des Verfahrens entsprechend zu drei Vierteln dem Rekurrenten und zu einem Viertel der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Wie bereits mit Schreiben vom 16. Dezember 2024 (act. 2) festgehalten, ist ein Verzicht auf die Erhebung der Ver- fahrenskosten beim Rekurrenten nicht angezeigt. Die vom Rekurren- ten zu bezahlende Gebühr von Fr. 750.– wird mit dem geleisteten Kos- tenvorschuss in Höhe von Fr. 1'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 250.– wird zurückerstattet. Auf die Erhebung der Entscheidgebühr von Fr. 250.– bei der Vorinstanz wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).

b) Die Entschädigung ausseramtlicher Kosten wurde nicht bean- tragt. Ohnehin hätte der mehrheitlich unterliegende Rekurrent bei die- sem Verfahrensausgang keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtli- chen Kosten (vgl. GVP 1983 Nr. 56; vgl. auch R. Hirt, Die Regelung der Kosten in der st.gallischen Verwaltungsrechtspflege, Diss. St.Gal- len 2004, S. 183).

Demgemäss erlässt das Sicherheits- und Justizdepartement als