TVR 2017 Nr. 3

1. Als erstes ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu prüfen.

1.1 Die Beschwerde vom 22. August 2016 richtet sich gegen den Regierungsratsbeschluss vom 26. April 2016. Mit diesem gewährte die Vorinstanz der Stiftung Kartause Ittingen zur Abgeltung von offenen Planungs- und Projektierungskosten für den Erweiterungsbau Kunstmuseum Thurgau einen Beitrag von Fr. 579‘685.70 aus dem Lotteriefonds, der beim Kulturamt abgerufen werden könne. Die Beschwerdeführer erachten die Zusprache dieses Beitrags als unzulässig. Im Urteil 1C_887/2013 vom 15. April 2015 stellte das Bundesgericht in E. 2.2 (nicht publiziert in BGE 141 I 130) fest, dass die Zulässigkeit der geplanten Verwendung von Mitteln des Lotteriefonds keine Frage der politischen Stimmberechtigung der Bürger sei, sondern eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Dabei handelt es sich um Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts, das heisst um hoheitliche, individuell-konkrete Akte aus dem öffentlichen Recht, vorab aus dem Verwaltungs- und Staatsrecht (vgl. Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.] Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Art. 82 N. 9, 10 und 19). Davon zu unterscheiden sind insbesondere Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen im Sinne von Art. 82 lit. c BGG. Das Bundesgericht hielt in der angeführten E. 2.2 des Urteils 1C_887/2013 vom 15. April 2015 weiter fest, dass Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG, wonach die Kantone gegen Akte des Parlaments und der Regierung, welche die politischen Rechte verletzen können, kein kantonales Rechtsmittel vorsehen müssen, nicht anwendbar sei, vielmehr gelte Art. 86 BGG. Ausgehend von den bundesgerichtlichen Erwägungen handelt es sich bei der Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildenden Frage nach der Rechtmässigkeit der Verwendung von Mitteln aus dem Lotteriefonds somit nicht um eine Angelegenheit betreffend die politischen Rechte. Dementsprechend kann die Beschwerdeeingabe vom 22. August 2016 auch nicht als Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von § 97 ff. StWG qualifiziert werden.

1.2 Sollte dennoch von einer derartigen - „echten“ oder (gemäss Auffassung der Beschwerdeführer) „sinngemässen“ - Stimmrechtsbeschwerde ausgegangen werden, müsste die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung dieser Eingabe entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer aus nachfolgenden Gründen verneint werden.

1.2.1 Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen. Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter „können“ die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen (Art. 86 Abs. 3 BGG). Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung (Art. 88 Abs. 2 BGG). Art. 88 Abs. 2 BGG bezieht sich einzig auf die kantonalen Stimmrechtsangelegenheiten. Der Dispens gemäss Abs. 2 von Art. 88 BGG ist fakultativ. Die Kantone sind frei, in kantonalen Stimmrechtssachen ein kantonales gerichtliches Rechtsmittel vorzusehen. Soweit eine solche Möglichkeit besteht, muss sie vor Anrufung des Bundesgerichts ausgeschöpft werden (Seiler, in: Seiler/Von Werdt/Güngerich [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl., Bern 2015, Art. 88 N. 11 und 15).

1.2.2 Wie dargestellt, sieht das Thurgauer Recht das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz gegen Entscheide des Regierungsrats nur in Ausnahmefällen vor (personalrechtliche Entscheide; § 54 Abs. 2 VRG). Die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV schreibt vor, dass jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde hat. Dies kann einzig in Ausnahmefällen ausgeschlossen werden, namentlich bei Entscheiden mit vorwiegend politischem Charakter (Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG). Art. 86 Abs. 2 BGG sieht als Vorinstanz für eine Beschwerde an das Bundesgericht ausdrücklich ein kantonales Gericht vor. So hat z.B. auch das Verwaltungsgericht festgehalten, dass es zur Behandlung von Beschwerden gegen Beschlüsse des Regierungsrats, mit denen gewährte Steuererleichterungen wegen nicht erfüllter Auflagen nachgefordert werden, zuständig sei (vgl. den bereits zitierten Entscheid in TVR 2011 Nr. 1, E. 1.1, sowie Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Basel 2014, § 54 N. 5). Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht oder den Regierungsrat ist unzulässig in Fällen, in denen der Grosse Rat entscheidet (§ 55a VRG). Nicht erwähnt ist in dieser Bestimmung, was bei Entscheiden der Regierungsrats gilt. Somit stellt sich die Frage, ob das Verwaltungsgericht auch in Stimmrechtsangelegenheiten des Kantons für eine Beschwerde gegen einen Entscheid des Regierungsrats zuständig ist. Dabei ist zu beachten, dass die Verpflichtung gemäss Art. 88 Abs. 2 BGG, wonach die Kantone eine Rechtsmittelmöglichkeit gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, vorzusehen haben, sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung erstreckt.

1.2.3 (…) Wenn in Art. 88 Abs. 2 BGG erwähnt ist, dass die Verpflichtung, ein Rechtsmittel in kantonalen Stimmrechtsangelegenheiten zur Verfügung zu stellen, sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung beziehe, ist es nicht Sache des kantonalen Rechts, eine Ausnahme von Art. 88 Abs. 2 BGG vorzusehen. Vielmehr besteht eine Rechtsmittelmöglichkeit an ein Gericht gegen entsprechende Akte des Regierungsrats nur mit einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage. Besteht somit seitens der Kantone keine Verpflichtung, eine Stimmrechtsbeschwerde an ein kantonales Gericht, mithin ein Verwaltungsgericht, gegen Entscheide der Regierung vorzusehen, ist der Kanton Thurgau auch nicht verpflichtet, eine entsprechende Ausnahmebestimmung einzuführen. Daran ändert nichts, dass eine solche der Klarstellung dienen würde (…).

1.2.4 Daraus ergibt sich, dass mangels gesetzlich vorgesehener Rechtsmittelmöglichkeit an das Verwaltungsgericht für Entscheide des Regierungsrates in Stimmrechtsangelegenheiten auf die Beschwerde mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten ist, wenn die Beschwerde vom 22. August 2016 als - „echte“ oder auch nur „sinngemässe“ - Stimmrechtsbeschwerde zu qualifizieren bzw. zu behandeln wäre. (…)

1.3 (…) Gegen Entscheide des Regierungsrates sieht das kantonale Recht das Verwaltungsgericht nur in wenigen, hier nicht gegebenen Ausnahmen als Beschwerdeinstanz vor (vgl. etwa § 54 Abs. 2 VRG).

(Auszugsweise Wiedergabe von E. 1.1 aus TVR 2011 Nr. 1)

Trotz der gemäss VRG nur eingeschränkten Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Beschwerden gegen Entscheide des Regierungsrats ist das Verwaltungsgericht aufgrund der verfassungsrechtlich garantierten Rechtsweggarantie von Art. 29a BV zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde, die sich gegen einen nicht die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger betreffenden Entscheid des Regierungsrates richtet, dennoch zuständig.

1.4 (Feststellung, dass auch bei Qualifizierung der Eingabe vom 22. August 2016 als Aufsichtsbeschwerde im Sinne von § 71 VRG das Verwaltungsgericht sowohl aufgrund der Subsidiarität einer Aufsichtsbeschwerde als auch mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts [als Aufsichtsinstanz] nicht eingetreten werden könnte)

2.
2.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde vom 22. August 2016 ist, wie dargestellt, gegeben, nachdem die Eingabe nicht als Stimmrechtsbeschwerde, sondern als „normale“ Beschwerde gegen einen (nicht die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger betreffenden) Entscheid zu qualifizieren ist. Zu prüfen ist jedoch die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführer.

2.2 Gemäss § 44 Ziff. 1 i. V. mit § 62 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch einen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Das VRG stützt sich in § 44 Ziff. 1 in der Regelung der Rekursberechtigung oder Rekursbefugnis auf das VwVG und das frühere OG ab. Auslegung und Praxis können daher jener zum Bundesrecht folgen (vgl. TVR 2010 Nr. 11, E. 1.1, sowie Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 44 N. 3). Auch wenn im Wortlaut von § 44 Ziff. 1 VRG nicht explizit erwähnt, verlangt das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die bundesrechtlichen Regelungen nach steter Praxis für die Legitimation ein „besonderes“ Berührtsein (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 44 N. 3). Die Voraussetzungen des (besonderen) Berührtseins und des schutzwürdigen Interesses dienen dem Ausschluss der unzulässigen Popularbeschwerde. Verlangt wird, dass der Rekurrent bzw. Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Der Rekurrent/Beschwerdeführer muss also stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen. Ein schutzwürdiges Interesse liegt sodann vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Rekurrenten/Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 44 N. 4). Der Rekurrent/Beschwerdeführer muss grundsätzlich ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprüfung des Entscheids nachweisen. Der durch den angefochtenen Entscheid erlittene Nachteil muss im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen und bei Gutheissung des Rechtsmittels beseitigt werden (vgl. Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 44 N. 5 mit weiteren Hinweisen).

2.3 (…)

2.4 (…) Nachstehend sind die geltend gemachten Gründe hinsichtlich der Legitimation der Beschwerdeführer im Einzelnen zu prüfen.

2.4.1 (Keine Rechtsmittellegitimation einzig aufgrund der Zustellung des Beschlusses/Entscheids an die Beschwerdeführer, da dies grundsätzlich nichts über die durch die in der Folge angerufene Rechtsmittelinstanz von Amtes wegen zu prüfende Legitimation der das Rechtsmittel erhebenden Person aussagt)

2.4.2 Allein aus dem Umstand, dass den Beschwerdeführern im bundesgerichtlichen Verfahren (Urteil 1C_887/2013 vom 15. April 2015, teilweise publiziert in BGE 141 I 130) Parteistellung zukam, ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ebenfalls keine Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführer im vorliegenden Beschwerdeverfahren. (…) In E. 2.2 des erwähnten Urteils wies das Bundesgericht darauf hin, der Beschluss des Regierungsrats über die Vergabe von Geldern aus dem Lotteriefonds könne grundsätzlich selbstständig angefochten werden. Am Ende der betreffenden E. 2.2 hielt das Bundesgericht alsdann jedoch ausdrücklich fest, es werde Sache des Thurgauer Verwaltungsgerichts sein, auf Beschwerde hin die sich stellenden prozessualen und, soweit auf die Beschwerde einzutreten sei, materiell-rechtlichen Fragen zu prüfen. Einzig aus dem Hinweis des Bundesgerichts, grundsätzlich seien Beschlüsse des Regierungsrats hinsichtlich Entnahme bzw. Verwendung von Mitteln aus dem Lotteriefonds beim Verwaltungsgericht anfechtbar, folgt also nicht, dass in diesem Verfahren die Legitimation der Beschwerdeführer ohne weiteres gegeben wäre; vielmehr ist durch das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob diese zu bejahen ist. (…) Die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführer ist somit auch unter diesem Titel zu verneinen.

2.4.3 (…)

2.5 (…)

2.5.1 Zwar ist vorliegend, nachdem auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann, keine materiell-rechtliche Beurteilung der Beschwerde bzw. der Frage nach der Rechtmässigkeit der Zusprache finanzieller Mittel aus dem Lotteriefonds durch den Regierungsrat vorzunehmen. Dennoch ist bezüglich der Legitimation der Beschwerdeführer Folgendes festzustellen: Gemäss § 23 Abs. 1 und 2 KV unterstehen die Beschlüsse des Grossen Rates über neue einmalige Ausgaben von mehr als Fr. 3‘000‘000.-- dem obligatorischen Referendum und Beschlüsse von mehr als Fr. 1‘000‘000.-- dem fakultativen Referendum. Ausserhalb des Lotteriefonds beschliesst der Regierungsrat über neue einmalige Ausgaben von bis zu Fr. 100‘000.-- (§ 45 Abs. 3 KV). Vorliegend steht ein Betrag von etwas über Fr. 500‘000.-- zur Diskussion. Ungeachtet der nicht näher zu prüfenden Ausgabenkompetenz des Regierungsrates (bei Zusprache von Mitteln aus dem Lotteriefonds und ausserhalb desselben) wäre somit für eine neue Ausgabe im Betrag von über Fr. 500‘000.-- aber unterhalb Fr. 1‘000‘000.-- abschliessend der Grosse Rat zuständig, da ein solcher Beschluss nicht dem fakultativen oder obligatorischen Referendum untersteht (§ 23 Abs. 1 und 2 KV). Das Stimmrecht der Beschwerdeführer wäre dementsprechend selbst ausserhalb des Lotteriefonds nicht verletzt. Dass sie als Stimmbürger mit einem Volksentscheid über eine neue Ausgabe über den Betrag von etwas über Fr. 500‘000.-- hätten abstimmen dürfen, machen auch die Beschwerdeführer nicht geltend. Selbst wenn deren Eingabe vom 22. August 2016 als („echte“ oder „sinngemässe“) Stimmrechtsbeschwerde behandelt würde, käme den Beschwerdeführern - auch als Stimmbürger und Steuerzahler - keine Rechtsmittellegitimation zu.

2.5.2 Nicht weiter von Relevanz ist in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob § 3 des Lotteriegesetzes (RB 935.51) i. V. mit § 8 Abs. 1 der Verordnung des Regierungsrates über die Verwendung der Mittel aus dem Lotteriefonds (RB 935.523), beide in den bis 31. Dezember 2016 gültig gewesenen Fassungen, eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die mit dem angefochtenen Beschluss vom 26. April 2016 erfolgte Zusprache der strittigen Mittel aus dem Lotteriefonds durch den Regierungsrat bildete. Selbst wenn eine ausreichende gesetzliche Grundlage verneint würde, würde dies nichts an der Kompetenzregelung gemäss § 23 KV ändern und die Zusprache von weniger als Fr. 1‘000‘000.-- würde in die abschliessende Kompetenz des Grossen Rates fallen. Das Verwaltungsgericht Zürich hielt in diesem Zusammenhang fest, in einer Beschwerde könne zwar gegen einen Einzelakt gerügt werden, die anordnende Behörde sei in der Sache nicht zuständig und greife in fremde Kompetenzbereiche ein; dies bedinge jedoch, dass die Beschwerdeführenden zur Beschwerde berechtigt seien, was eine persönliche Betroffenheit und ein unmittelbares, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses voraussetze. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse genüge nicht, vermittle der Grundsatz der Gewaltenteilung den Bürgerinnen und Bürgern doch keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgten, sondern nur darauf, dass sie nicht durch kompetenzwidrige staatliche Handlungen in ihren persönlichen Rechten verletzt werden, wobei sich das Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit aktuell verwirklichen müsse. Die Eigenschaft als Stimmbürger oder Stimmbürgerin vermittle noch keine rechtlich geschützte Stellung, die zur Erhebung einer Beschwerde wegen einer Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips legitimiere. Gleiches gelte für die blosse Mitgliedschaft in einer Behörde. Die Stellung mehrerer der Beschwerdeführenden als Mitglieder des Kantonsparlaments bzw. ein allfällig von ihnen in dieser Stellung vertretenes Interesse an einem korrekten Umgang mit den Staatsfinanzen verleihe ihnen mithin keine besondere Eigenschaft, die von denjenigen abweiche, die sie als Kantonsbürgerinnen und Kantonsbürger besässen, um Beschwerde zu führen. Es sei ausschliesslich Sache des Kantonsrats und nicht seiner einzelnen Mitglieder oder gar der Stimmbürger, sich gegen Übergriffe des Regierungsrats in die Finanzkompetenz des Parlaments zu wehren; die allenfalls erforderliche Intervention könne nur auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht erfolgen (vgl. E. 1.3 des [...] Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2016.00370 vom 5. Oktober 2016, mit Verweis auf BGE 123 I 41 E. 5b und 113 Ia 390 E. 2b/dd). Diese Einschätzung des Verwaltungsgerichts Zürich überzeugt und lässt sich auch auf den vorliegenden Fall übertragen. Die Beschwerdeführer könnten somit selbst im Falle der Behandlung ihrer Eingabe vom 22. August 2016 als Stimmrechtsbeschwerde mit dem Argument, die Zusprache der strittigen Mittel aus dem Lotteriefonds falle nicht in die Kompetenz der Vorinstanz, sondern in jene des Grossen Rates, keine Rechtsmittellegitimation für sich ableiten.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2016.115/E vom 22. März 2017