TVR 2019 Nr. 6

2.
2.1 Die Liegenschaft Nr. XX liegt in der südwestlichen Ecke eines Gevierts, welches abgegrenzt wird im Süden durch die S-Strasse, im Westen durch die P-Strasse, im Norden durch die R-Strasse und im Osten durch die B-Strasse. Zum beschriebenen Geviert gehören drei topografisch höher gelegene Gebäude an der R-Strasse 33 - 37 im Norden sowie vier Gebäude an der S-Strasse 4 - 12 im Süden. Das Gebäude an der S-Strasse 12 (Baugrundstück) ist im kantonalen Hinweisinventar Bauten mit dem Prädikat „bemerkenswert" verzeichnet. Das Gebäude an der R-Strasse 37, das direkt nördlich des Gebäudes an der S-Strasse 12 liegt, ist im Hinweisinventar ebenfalls mit bemerkenswert aufgenommen. Östlich davon liegt das Gebäude an der R-Strasse 35, welches im derzeit noch gültigen Hinweisinventar mit dem Prädikat „wertvoll" eingetragen ist. Dieses Gebäude steht im Eigentum des Verfahrensbeteiligten. Östlich anschliessend daran steht an der R-Strasse 33 ein Gebäude, das im Hinweisinventar mit dem Prädikat „sehr wertvoll" aufgenommen worden ist. All diese Gebäude sind gemäss dem gültigen Zonenplan der verfahrensbeteiligten Gemeinde in der Bauzone W-m. Die Gebäude an der R-Strasse 33 - 37 gehören zudem zum Ensemble ID Nr. 13 und liegen in der Ortsbildschutzzone 2. (…) Südlich der S-Strasse, östlich begrenzt durch die P-Strasse, beginnt das geschützte Ensemble ID Nr. 12. Die Häuserzeile südlich der S-Strasse befindet sich sodann in der kommunalen Ortsbildschutzzone 1. Die Gebäude nördlich der S-Strasse (Nrn. 4 - 12; damit auch die beiden Gebäude der Beschwerdeführer an der S-Strasse 10 und 12) gehören weder zum Ensemble ID Nr. 12, noch zum Ensemble ID Nr. 13, und auch nicht zu einer Ortsbildschutzzone, sondern liegen zwischen einem Gebiet in der Ortsbildschutzzone 1 und einem Gebiet in der Ortsbildschutzzone 2. Das Gemeindegebiet der verfahrensbeteiligten Gemeinde ist zudem im ISOS aufgenommen. Die Liegenschaft Nr. XX liegt in der Zone Nr. 7.

2.2 Mit Blick auf die soeben beschriebene, planungsrechtliche Ausgangssituation kann vorab festgehalten werden, dass mit dem Baugesuch der Beschwerdeführerin die Vorschriften der Zone W-m gemäss BauR eingehalten werden. Die Vorinstanz hat den Rekurs des Verfahrensbeteiligten denn auch einzig wegen der fehlenden Einpassung des Bauvorhabens in das bestehende Ortsbild gutgeheissen. Zu prüfen ist daher, ob die Vorinstanz zu Recht zum Ergebnis gelangte, dem von den Beschwerdeführern eingereichten Bauprojekt müsse aus Gründen des Ortsbildschutzes die Bewilligung verweigert werden.

2.3 Bei der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheids ist zu beachten, dass mit dem Rekurs grundsätzlich alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids geltend gemacht werden können (§ 47 Abs. 1 VRG). Allerdings ist auf § 47 Abs. 2 VRG hinzuweisen, wonach sich der Rekurrent in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, der öffentlich-rechtlichen Korporationen oder der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht auf Unangemessenheit des Entscheids berufen kann. Das Verwaltungsgericht hat daher auch die Bandbreite der Kognition der Vorinstanz zu prüfen (TVR 2009 Nr. 6 E. 3.1; TVR 1989 Nr. 22 E. 1c). Für die Rekursinstanzen gibt es gemäss § 47 Abs. 2 VRG Einschränkungen, die vor allem durch die Gemeindeautonomie bedingt sind. Der geschützte Autonomiebereich einer Gemeinde kann sich auf die Befugnis zum Erlass und Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen Entscheidungsspielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts beinhalten; Voraussetzung ist jedoch, dass der erstinstanzliche Vollzug der Gemeinde übertragen ist. Besteht in einem Bereich Gemeindeautonomie, so kommt den Rekursinstanzen allgemein nur beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Dies ist insbesondere dort der Fall, wo nach kommunalem Recht getroffene Ermessensentscheide oder die Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe, die dem kommunalen Recht angehören, zu überprüfen sind sowie dort, wo das kantonale Recht den Gemeinden bei der Anwendung kantonaler Bestimmungen eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt (Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Thurgau, Basel 2014, § 47 N. 6). Gerade bei der Beurteilung einer Baubewilligung unter dem Gesichtspunkt des kantonalen Ortsbildschutzes und den diese Bestimmungen verstärkenden kommunalen Normen steht der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, welche die Rekursinstanz nach § 47 Abs. 2 VRG durch eine auf Rechtskontrolle beschränkte Überprüfung zu wahren hat (TVR 2009 Nr. 6 E. 3.1, Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., N. 6). Der angefochtene Entscheid ist daher auch dann aufzuheben, wenn sich herausstellen sollte, dass die Vorinstanz sich nicht an die auf Rechtskontrolle beschränkte Überprüfung gehalten hat, sondern ihr Ermessen anstelle desjenigen der verfahrensbeteiligten Gemeinde stellte. Genau dies wirft ihr die verfahrensbeteiligte Gemeinde denn auch vor.

3.
3.1 und 3.2 (…)

3.3
3.3.1 Laut § 78 PBG dürfen Bauten und Anlagen das Landschafts-, Orts-, Quartier- oder Strassenbild nicht beeinträchtigen. Sie haben sich so in ihre Umgebung einzugliedern, dass sie die Gesamtwirkung nicht stören. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde hat zudem mit Art. 44 - 48 BauR verschiedene Gestaltungsvorschriften erlassen, wobei vorliegend einzig Art. 44 Abs. 1 BauR von Relevanz ist, wonach sich Bauten und Anlagen gut ins Orts- und Landschaftsbild einzufügen haben.

3.3.2 Das Ortsbild der verfahrensbeteiligten Gemeinde wurde als „Kleinstadt/Flecken" ins ISOS aufgenommen. Da es sich bei der Erteilung einer Baubewilligung nicht um eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 7 Abs. 2 NHG handelt, muss keine obligatorische Begutachtung durch die eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) im Sinne von Art. 7 NHG durchgeführt werden. Der von den Bundesinventaren ausgehende Schutz ist jedoch nach der Rechtsprechung (vgl. hierzu z.B. BGE 135 II 209) an eine Interessenabwägung geknüpft, die umso strenger ausfällt, als Eingriffe in Schutzobjekte von nationaler Bedeutung einer qualifizierten Rechtfertigung im Sinne von gleich- oder höherwertigen Interessen von nationaler Bedeutung bedürfen. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben, wozu die Nutzungsplanung zählt, wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind indessen Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung. Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone und Gemeinden eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden Planung und zum anderen darin, dass im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden müssen.

3.3.3 Die verfahrensbeteiligte Gemeinde ist ihrer Planungspflicht - auch und gerade mit Blick auf den Ortsbildschutz - nachgekommen. Sie hat im BauR die rechtliche Grundlage zum Erlass von Ortsbildschutzzonen erlassen. Laut Art. 24 Abs. 1 BauR umfassen die Ortsbildschutzzonen Gebiete, welche aufgrund ihrer Siedlungsstruktur ein klar ablesbares, als Lebensraum zu erhaltendes Ensemble bilden. Ihre Schutzwürdigkeit leitet sich aus der kulturgeschichtlichen, volkskundlichen und handwerklichen Bedeutung ab. Diese wird im Einzelfall aufgrund der formalen, typologischen und handwerklichen Qualitäten sowie der historischen Bedeutung beurteilt. In der Ortsbildschutzzone 1 ist das Erscheinungsbild aufgrund der Gebäudestellung und der kubischen Gestaltung zu wahren (Art. 24 Abs. 2 BauR). In der Ortsbildschutzzone 2 ist das Erscheinungsbild aufgrund der einmaligen Ortsbildqualitäten integral zu erhalten. Besondere Beachtung ist der Gebäudestellung sowie der kubischen und äusseren Gestaltung zu schenken. Dabei ist namentlich eine sorgfältige Massstäblichkeit und Detailausbildung gefordert. Dies betrifft insbesondere die Fassadengliederung und Dachgestaltung sowie Materialien und Farben. Von bisherigen Bauten abweichende Lösungen werden nur bewilligt, wenn sie für das Ortsbild (Art. 24 Abs. 3 BauR) besser oder im Vergleich zur ortstypischen Gestaltung zumindest gleichwertig sind. Für die detaillierte Regelung der Gestaltung von Bauten und Anlagen sowie deren Umgebung ist das „Reglement zum Ortsbildschutz" massgebend (Art. 24 Abs. 8 BauR). Dieses Reglement hat die verfahrensbeteiligte Gemeinde am 13. September 2000 erlassen und es wurde von der Vorinstanz am 3. Oktober 2000 genehmigt. Ebenso genehmigt hat die Vorinstanz den Zonenplan der verfahrensbeteiligten Gemeinde inklusive der darin enthaltenen Ortsbildschutzzonen.

3.3.4 Gemäss dem Zonenplan der Gemeinde und dem diesen verdeutlichenden Planausschnitt, welcher von der verfahrensbeteiligten Gemeinde am 13. Mai 2019 eingereicht wurde, befindet sich die Liegenschaft Nr. XX zwischen einem Gebiet in der Ortsbildschutzzone 1 im Süden, welche insbesondere auch die Gebäude südlich der S-Strasse umfasst (S-Strasse 1 - 9 und P-Strasse 18) und einem Gebiet in der Ortsbildschutzzone 2 im Norden, umfassend unter anderem die Gebäude an der R-Strasse 33 - 37. Die Ausklammerung der Gebäude auf den Liegenschaften Nrn. XX und YY entspricht unter anderem auch dem ISOS. Gemäss dem Aufnahmeplan der ISOS Ortsbilder befinden sich diese Liegenschaften im Gebiet 7, wobei die oben erwähnte Ortsbildschutzzone 1, welche südlich angrenzt, im Aufnahmeplan dem Gebiet 7.1 mit dem Erhaltungsziel „A" entspricht. Das Gebäude auf der Liegenschaft der Beschwerdeführerin wird im ISOS als 7.0.1 und dasjenige auf der östlich angrenzenden Liegenschaft Nr. YY als 7.0.3 bezeichnet. Beide werden im ISOS als „störend" bezeichnet. Dies wiederum stimmt mit dem Plan für die Bestandeserhebung Ensembles des Amtes für Denkmalpflege des Kantons Thurgau überein, wonach sich die Gebäude südlich der S-Strasse im Ensemble Nr. 12 (Wohnquartier mit regelmässig gereihten Bauten des frühen 20. Jahrhunderts auf parallelem Strassenmuster) befinden. Im Ensemble Nr. 13 (Villenquartier mit repräsentativen Bauten und grossen Gärten entlang leicht geschwungenem Strassenzug) befinden sich unter anderem die Gebäude an der R-Strasse 33 - 37. Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin mit den Gebäuden an der S-Strasse 10 und 12 sowie die östlich davon gelegene Liegenschaft Nr. YY mit dem Gebäude an der S-Strasse 6 sowie das Gebäude/die Garage an der S-Strasse 4 (im Süden der Liegenschaft Nr. ZZ) sind hingegen sowohl vom Ensemble Nr. 12 als auch vom Ensemble Nr. 13 ausgeschlossen. Demgegenüber ist das Gebäude im nördlichen Teil der Liegenschaft Nr. ZZ an der R-Strasse 33 in der Ortsbildschutzzone 1 gelegen. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde ist also - wie erwähnt - ihrer Pflicht nach § 10 Abs. 1 TG NHG, den Schutz und Pflege erhaltenswerter Objekte durch Reglemente oder Nutzungspläne nach PBG zu sichern, in Übereinstimmung mit den kantonalen und bundesrechtlichen Plänen und Inventaren nachgekommen und hat dabei auch abgewogen, welche Liegenschaften oder gar nur Teile davon einer Ortsbildschutzzone zugewiesen werden.

3.4
3.4.1 Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin liegt in einer Umgebung mit Ortsbildschutzzonen und Ensemblebeständen im Norden und im Süden. Das Gebäude an der R-Strasse 33 ist im aktuellen Hinweisinventar des Kantons Thurgau als „sehr wertvoll" eingestuft. Die Gebäude an der R-Strasse 35 und 41 sowie die Gebäude an der P-Strasse 25 und 18 sind jeweils mit dem Prädikat „wertvoll" eingestuft. Dennoch war die verfahrensbeteiligte Gemeinde nicht verpflichtet, die Ortsbildkommission zur Stellungnahme aufzufordern, denn Schutzzonen und Einzelbauten im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a des Reglements zum Ortsbildschutz sind vom Bauvorhaben nicht direkt betroffen. Da kein Fall von § 7 oder § 13 TG NHG vorlag, war das Baugesuch auch nicht zwingend dem Amt für Denkmalpflege zu unterbreiten (§ 3 RRV NHG). Die Vorinstanz hat das Amt für Denkmalpflege in das Rekursverfahren einbezogen und dieses hielt am 22. Dezember 2017 fest, das Bauvorhaben sei aus denkmalpflegerischer Sicht nicht bewilligungsfähig. Der wuchtige Baukörper weise keine architektonischen Qualitäten auf und bilde keinen Bezug zu seinem Umfeld. Der ohne Rücksicht auf die Umgebung geplante Baukörper störe seine Umgebung massgebend und gefährde damit die Wirkung des gepflegten Wohnquartiers mit seinen charakteristischen Merkmalen. Schwer wiege zudem die Verletzung des Umgebungsschutzes der Liegenschaften R-Strasse 35 aber auch des unter Bundesschutz stehenden Wohnhauses R-Strasse 33 und der Liegenschaft R-Strasse 41.

3.4.2 (Erwägungen zur konkreten Situation und Feststellung, dass die Vorwürfe des Amtes für Denkmalpflege und der Vorinstanz nicht zutreffen)

3.4.3 Zu berücksichtigen ist weiter, dass die Inventare des Bundes die kommunalen Behörden nicht daran hindern dürfen, Entwicklungs- und insbesondere Verdichtungsprojekte zu realisieren, sofern eine korrekte Abwägung der im Spiel stehenden Interessen verfolgt wird (Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 17 N. 59). Die Vorinstanz hat bei ihren Überlegungen nicht berücksichtigt, dass die Ausnutzung der maximalen Baumasse grundsätzlich einem öffentlichen Interesse entspricht, da die schweizerische Raumordnungspolitik das wichtige Ziel verfolgt, die Siedlungsentwicklung zur haushälterischen Nutzung des Bodens nach innen zu lenken und kompakte Siedlungen zu schaffen (BGE 145 II 189 E. 8.1). Wird aus ästhetischen Gründen eine Reduktion der grundsätzlich zugelassenen Baumasse verlangt, muss diese Reduktion deshalb durch überwiegende öffentliche Interessen, wie zum Beispiel den Schutz von denkmalgeschützten Bauten oder Gebäudekomplexen, gerechtfertigt werden. Lässt die Zonenordnung eine bestimmte Geschosszahl zu, darf zur Erreichung einer guten Gesamtwirkung nicht generell - etwa für ein ganzes Quartier - nur ein Geschoss weniger bewilligt werden, weil sonst die Zonenordnung ausser Kraft gesetzt würde (BGE 145 I 52 E. 4.4). In diesem Zusammenhang wies die verfahrensbeteiligte Gemeinde in ihrer Eingabe vom 22. Januar 2019 zu Recht darauf hin, es gehe nicht an, dass die Ortsplanung in Frage gestellt und eine Entwicklung mit Verdichtung gegenüber dem bestehenden Gewerbegebäude auf einer Parzelle, die weder ein schutzwürdiges Objekt aufweise noch mit einer überlagerten Zone Umgebungsschutz belegt sei, verhindert werde. In der Ortsplanung ermögliche der Zonenplan durch die seit langem bestehende Zone mittlerer Baudichte eine höhere Bauweise als dies zur Zeit der Errichtung der geschützten Bauten möglich gewesen sei. Dies zeige auf, dass im Laufe der stetigen Entwicklung der Ortsplanung auch diesem Quartier die Möglichkeit gegeben werden sollte, Bauten mit grösseren Volumen zu erstellen. Dies liege im Sinne der nach RPG gebotenen haushälterischen Bodennutzung. Anlässlich des Augenscheins wies der Vertreter der verfahrensbeteiligten Gemeinde auf die gute Erschliessung der zentrumsnahen Liegenschaft Nr. XX hin. Zwei Bushaltestellen befänden sich in nur 400 m Entfernung. Zum Bahnhof R betrage die Distanz 600 m und zum Bahnhof M 800 m. Weiter führte der Vertreter der verfahrensbeteiligten Gemeinde aus, dieser Strassenzug (S-Strasse) zeige sehr schön, wie unterschiedlich die Bauten mit zum Teil neuen und alten Architekturen sowie auch grösseren und kleineren Kubaturen hier vorhanden seien. In diesem Bereich, der nicht zum Schutzzonenbereich gehöre, müssten moderne Bauten möglich sein. Solche seien in diesem Strassenzug auch bereits vorhanden, etwa auf der Liegenschaft Nr. QQ oder auf der Liegenschaft Nr. PP. Bei rund 240 Schutzobjekten in der Stadt sei es notwendig, dass auch moderne Bauten Platz hätten, ansonsten sei die Ortsplanung praktisch vollständig blockiert.

3.4.4 Der Auffassung der verfahrensbeteiligten Gemeinde ist zuzustimmen. Sie betreibt mit der ihr von § 4 PBG vorgesehenen Gemeindeautonomie seit Jahren eine Ortsplanung, welche auch eine umfangreiche Schutzplanung enthält. Sowohl der Zonenplan und die damit verbundene Festlegung der Ortsbildschutzzonen als auch das Baureglement und das Reglement zum Ortsbildschutz wurden durch den Kanton genehmigt. Auch erhoben der Verfahrensbeteiligte oder seine Rechtsvorgänger als Eigentümer der Liegenschaft Nr.?RR, deren Verhalten er sich anrechnen lassen muss, in der Vergangenheit weder Einsprache noch Rechtsmittel gegen den gültigen Zonenplan, um eine Vergrösserung der Ortsbildschutzzone zu erreichen. Aufgrund des Genehmigungsverfahrens musste auch das Amt für Denkmalpflege sowohl von der Ausdehnung der Bau- als auch der Schutzzonen als auch vom Baureglement und vom Reglement zum Ortsbildschutz Kenntnis erlangt haben. Wenn die Vorinstanz, das Amt für Denkmalpflege oder der Verfahrensbeteiligte respektive seine Rechtsvorgänger ortsbildschützerische Einwände gegen die vorgesehene Regelbauwese gehabt hätten, so wären solche Einwände im Rahmen der Plan- und Reglementsgenehmigungsverfahren einzubringen gewesen. Es geht aber nicht an, dass die Vorinstanz - gestützt auf eine Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege - letztlich ihr Ermessen anstelle desjenigen der verfahrensbeteiligten Gemeinde setzt und sich dabei faktisch auch über die Begrenzung der Ortsbildschutzzone in der von ihr selber genehmigten Zonenplanung hinwegsetzt. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde ist ihren planerischen Pflichten vollumfänglich nachgekommen und hat bei der Beurteilung des Baugesuchs eine umfassende Abwägung, auch unter Berücksichtigung der von der Gemeinde gewollten Tatsache, dass das zentrumsnahe Bauprojekt die Möglichkeiten der Regelbauweise ausnützt und damit zur inneren Verdichtung beiträgt, vorgenommen. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde hat dargelegt, dass sie aufgrund der teilweisen Inhomogenität des Gebiets und wegen der beabsichtigten Verdichtung nach Innen das Bauprojekt bewilligt. Sie hat die sich gegenüberstehenden Interessen sorgfältig abgewogen. Die Vorinstanz hat dann ihr eigenes Ermessen anstelle desjenigen der verfahrensbeteiligten Gemeinde gesetzt. Eine solche Ermessensprüfung steht der Vorinstanz nach § 47 Abs. 2 VRG aber nicht zu. Der Vertreter der verfahrensbeteiligten Gemeinde wies auch überzeugend darauf hin, bei rund 240 Schutzobjekten in der Stadt sei es notwendig, dass auch moderne Bauten Platz hätten, ansonsten sei die Ortsplanung praktisch vollständig blockiert. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Baubewilligung der verfahrensbeteiligten Gemeinde ist zu bestätigen. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2018.174/E vom 28. August 2019