Coopérative Taxiphone/Association de communes de la région lausannoise pour la, Taxi Services Sàrl, Département des institutions et des relations extérieures

A.

En mai 1960 la Commune de Lausanne avait confié à la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la Coopérative) l'exploitation d'un central téléphonique que la commune avait acquis pour faciliter et rationaliser l'utilisation des taxis dits "de place", c'est-à-dire au bénéfice d'une autorisation A (avec permis de stationner sur le domaine public).

En 1964 les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens se sont groupées pour instituer des organes communs et réglementer conjointement le service des taxis sur leur territoire. Elles ont à cette fin adopté un règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après : RIT) qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964 et est entré en vigueur le 1er novembre de la même année. Se sont jointes ultérieurement à cette entente intercommunale (art. 108 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC] dans sa teneur en vigueur à l'époque) les communes de Crissier (2 octobre 1967), Chavannes-près-Renens (30 octobre 1967), Ecublens (24 novembre 1967), Belmont-sur-Lausanne (30 août 1968), Paudex (27 septembre 1968) et Le Mont-sur-Lausanne (20 mars 1972).

Au nombre des organes intercommunaux chargés de l'application du RIT figurent une conférence des directeurs de police délégués par chacune des communes membre de l'arrondissement (ce terme désignant l'ensemble des communes ayant adhéré à l'entente), une commission administrative, composée de trois membres et de suppléants, ainsi qu'un préposé intercommunal aux taxis. A son chapitre 7ème, le RIT consacre le système d'un central d'appel destiné aux taxis de place. Il prévoit notamment que l'autorisation du type A (soit avec permis de stationnement sur les emplacements désignés par les directions de police) donne le droit et implique l'obligation pour l'exploitant et les conducteurs à son service d'utiliser les installations téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques (art. 67 al. 3). La conférence des directeurs de police peut autoriser ou obliger les titulaires d'autorisations A ou certaines catégories d'entre eux à munir leurs véhicules d'installations de radio émettrices réceptrices assurant la liaison avec le central d'appel des taxis de place (art. 68 al. 1) et la Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place (art. 69 al. 1). Les relations entre la Commune de Lausanne et la Coopérative ont fait l'objet d'une convention conclue le 2 mai 1973, expirant initialement le 31 décembre de la même année et reconduite tacitement de deux ans en deux ans, sauf dénonciation de l'une ou l'autre des parties six mois à l'avance.

B.

A la fin des années 1990, les installations du central étaient devenues techniquement insuffisantes et devaient être adaptées à de nouvelles exigences de l'Office fédéral de la communication (OFCOM). Le renouvellement nécessitait un important investissement que la Commune de Lausanne n'était pas prête à faire. La Coopérative envisageait en revanche de financer elle-même l'acquisition des nouveaux équipements, qui seraient devenus sa propriété.

En mars 2002, sous l'impulsion de compagnies de taxis d'une part, d'un certain nombre de chauffeurs indépendants d'autre part, s'est constituée, sous le nom d'Intertaxis SA, une société dont le but devait être la "prestation de tous services dans le domaine du transport professionnel, notamment taxis et transports scolaires, principalement dans le district de Lausanne". Elle ambitionnait également de se charger de l'exploitation du nouveau central téléphonique et radio des taxis de place.

Après avoir examiné d'autres projets, dont l'un émanait de la Coopérative, la municipalité a fait savoir à cette dernière, le 16 mai 2002, qu'elle lui laissait "à bien plaire et transitoirement, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002, l'exploitation du central d'appel actuel", qu'elle chargeait la société Intertaxis SA "de mettre en œuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central d'appel répondant aux exigences de l'OFCOM et permettant d'assurer la fourniture de l'ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l'arrondissement de Lausanne et environs" et qu'elle confiait à ladite société "dès le 1er janvier 2003, au sens de l'art. 69 al. 1 RIT, l'exploitation du futur central d'appel des taxis de place".

Saisi d'un recours contre ces "décisions", le Tribunal administratif a décliné sa compétence (arrêt GE.2002.0048 du 1er novembre 2002), considérant en substance que les relations entre la Commune de Lausanne et la Coopérative concernant l'exploitation du central d'appel avaient été réglées sur une base contractuelle, de sorte que le "retrait" de l'exploitation ne constituait pas une décision sujette à recours, mais la manifestation de la volonté de la commune de mettre fin à la convention du 2 mai 1973, si bien que la contestation qui en découlait ne relevait pas de la juridiction administrative (cf. art. 1er al. 3 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA - RSV 173.36]).

La juridiction civile, saisie parallèlement par la Coopérative de deux actions (l'une auprès de la Cour civile, l'autre du Tribunal des baux) ayant elle aussi décliné sa compétence, le Tribunal neutre a été appelé à résoudre ce conflit négatif de compétence. Par prononcé du 6 septembre 2004, il a jugé que la lettre de la Municipalité de Lausanne du 16 mai 2002 devait être considérée comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA et que le Tribunal administratif était ainsi compétent pour statuer sur le recours formé contre cette décision. Il a en conséquence annulé l'arrêt du 1er novembre 2002 et invité le Tribunal administratif à reprendre l'affaire en l'état où elle se trouvait avant le prononcé de cet arrêt.

C.

Les communes formant l'arrondissement des taxis de l'agglomération lausannoise ont constitué, sous la dénomination "Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation pour le service des taxis", une association de communes au sens des art. 112 ss LC, dont les statuts ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003. Au nombre des organes de cette association figurent, comme par le passé, une commission administrative et un préposé intercommunal (art. 5 al. 3, 11 et 12 des statuts); l'association est également dotée d'un conseil intercommunal ayant notamment pour compétence d'adopter le règlement intercommunal des taxis et ses modifications (art. 5 al. 1, 6 et 7 al. 1 des statuts), ainsi qu'un comité de direction et une commission de gestion.

D.

Statuant sur les recours de la Coopérative contre la décision de la municipalité du 16 mai 2002 et contre des décisions connexes du 17 mars 2004 et du 7 mai 2004, le Tribunal administratif a admis les recours, en tant qu'ils étaient recevables, et annulé la décision du 16 mai 2002, telle que complétée le 7 mai 2004 (arrêt GE.2004.0055 du 7 avril 2005). Dans ses considérants, le Tribunal administratif a notamment retenu que les dispositions du RIT, si elles prévoyaient bien l'acquisition par la Commune de Lausanne des installations nécessaires à la réalisation d'un central téléphonique et radio (art. 108 al. 2), ainsi que la délégation de son exploitation à un organisme privé (art. 69 al. 1), ne réglaient pas le cas où la commune renonçait à tout investissement pour un tel central, si bien qu'il n'existait pas de base légale à l'institution d'un monopole pour l'exploitation par un organisme privé d'un central d'appel qu'il aurait lui-même créé. Le Tribunal administratif a en particulier jugé que l'art. 69 al. 1 RIT, qui dispose que la Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place, ne permettait pas de conclure à l'existence d'un monopole de service public et qu'au surplus le RIT ne présentait pas une densité normative suffisante pour fonder un tel monopole, faute d'en régler les aspects classiques, telle l'obligation d'exploiter, l'obligation de contracter ou encore l'obligation d'adapter le service public (consid. 5 c/bb/aaa p.23).

E.

Pour remédier à cette absence de base légale, le conseil intercommunal de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis a adopté, dans sa séance du 18 mai 2006, un règlement sur le central d'appel des taxis A (ci-après : RCAp) dont la teneur est la suivante :

"Vu : - l’article 8 LVCR

- les articles 4 et 7 des statuts de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, le Conseil intercommunal arrête :

Article 1 But du règlement

Le présent règlement a pour but, dans l'attente de la nouvelle réglementation à venir sur le service des taxis, dont il fera partie intégrante, de compléter le règlement intercommunal sur le service des taxis, approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1964 (RIT), ainsi que les prescriptions d’application du RIT, approuvées par le Conseil d’Etat le 23 août 1966 (PARIT), en ce qui concerne l’octroi d’une concession et l’exploitation d’un central d’appels téléphoniques unique pour les taxis A dans la région lausannoise. Sous réserve des dispositions ci-après, le RIT et les PARIT s’appliquent.

Article 2 Principe et objectifs

Un central d'appel unique est chargé de recevoir et de diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis A. Les commandes de clients adressées directement à un exploitant sont réservées.

La création et l'exploitation d'un central d'appel unique des taxis A visent notamment les objectifs suivants :

- assurer la disponibilité de taxis dans l'agglomération lausannoise de sorte à répondre à la demande de clients tous les jours de l'année, et à toute heure;

- assurer une réponse rapide à toute commande de course;

- garantir la fiabilité et la qualité du service des taxis A;

- faire en sorte que le système de transmission des commandes de courses des taxis A soit d'un coût modéré;

- contribuer à collaborer à une politique coordonnée des transports.

Article 3 Exploitation du central, concession

L’exploitation du central d’appel unique des taxis A par un tiers doit faire l’objet d’une concession délivrée par le Comité de direction.

Le Comité de direction met en œuvre la procédure relative à la concession de l'exploitation du central à un tiers. L'exploitation est concédée pour une durée initiale de cinq ans. Cette concession se renouvelle tacitement de trois ans en trois ans, sauf notification expresse de non-renouvellement par l'autorité un an au moins avant l'échéance.

Le concessionnaire peut de son côté déclarer qu'il renonce au renouvellement de sa concession un an avant l'échéance de celle-ci.

La concession est accordée à une personne morale. La société, respectivement cette activité spécifique de la société doit être dirigée par une personne physique ayant l'expérience du domaine des taxis, disposant des compétences nécessaires en matière de gestion de façon générale, jouissant d'une bonne réputation et d'un casier judiciaire vierge.

Le choix d'un nouveau concessionnaire fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres, publié dans la Feuille des avis officiels, avec un délai de soumission de 30 jours au moins. Le Comité de direction fait figurer dans l'appel les conditions auxquelles est soumise l'exploitation du central ainsi que les critères de choix, déterminés en fonction des objectifs à atteindre selon l'art. 2 ci-dessus. L'appel mentionne également les conditions financières, notamment la solvabilité, qui peuvent être imposées au concessionnaire. Les soumissionnaires sont invités à présenter leur projet, en indiquant les ressources, le matériel et les méthodes de travail qu'ils envisagent de mettre en œuvre.

Le Comité de direction dispose d'une large liberté d'appréciation. Il communique sa décision à tous les soumissionnaires par lettre signature.

L'Association de communes peut également décider de financer elle-même le central, voire d'en assumer l'exploitation. Les PARIT fixent alors les principales modalités.

Article 4 Obligations du concessionnaire

L'exploitant du central doit faire en sorte de respecter les objectifs énumérés à l'art. 2 al. 2 ci-dessus et les conditions posées par la concession.

Il est tenu d'admettre tous les exploitants de taxis A à titre d'abonnés. Il prélève une contribution périodique auprès de ceux-ci pour couvrir ses frais de fonctionnement, d'amélioration du système et d'amortissement. Le barème de ces contributions est soumis à l'approbation du Comité de direction.

L'exploitant diffuse les courses commandées par téléphone de manière à ce que le client obtienne satisfaction le plus rapidement possible, en tenant compte de l'ordre d'arrivée des taxis en attente et/ou des trajets les plus courts. Il fait en sorte de pouvoir répondre au mieux à d'éventuels désirs spécialement exprimés par les clients, tels que le genre de véhicule, les connaissances particulières du chauffeur, etc.

Il enregistre, par écrit ou par un autre moyen sûr et adéquat, la date et l'heure de diffusion de chaque commande, le lieu de prise en charge et le numéro du taxi chargé de l'exécution.

Le concessionnaire établit, par traitement informatique, des relevés statistiques sur le nombre d'appels et le nombre de courses par jour par tranche horaire, ainsi que toute statistique utile à l'amélioration de la qualité du service.

Il relève et conserve, pendant six mois, les données informatiques concernant les temps de travail de chaque conducteur de taxi ainsi que les indications chronologiques concernant la diffusion de chaque commande téléphonique.

Il est tenu de collaborer à toute activité nouvelle en rapport avec les taxis, justifiée par l'intérêt public, notamment dans la perspective d'une collaboration avec d'autres moyens de transport et d'une amélioration du système de mobilité.

Il a la faculté de prononcer des sanctions internes à l'encontre des contrevenants. Il transmet à la Commission administrative les faits paraissant constituer des infractions au Règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT) ou aux Prescriptions d'application de celui-ci (PARIT).

Il transmet, sur demande, les données statistiques et informatiques à la Commission administrative ou à l'autorité compétente. Il est également tenu de communiquer toutes données utiles à l'instruction en cas de soupçon d'infraction par un conducteur aux dispositions du RIT, de la réglementation sur la circulation routière ou de l'OTR.

Il communique ses comptes annuels au Comité de direction avant le 30 avril de l'année suivante.

Les PARIT et l'acte de concession précisent et complètent les dispositions du présent article.

Article 5 Contrôle et surveillance

Le Comité de direction peut contrôler en tout temps la bonne exécution des obligations de l'exploitant du central. Il peut déléguer cette surveillance à la Commission administrative ou à une autre autorité, de manière générale ou de cas en cas.

En cas de mauvaise gestion préjudiciable à l'intérêt public, persistant malgré un avertissement exprès, le Comité de direction peut retirer l'exploitation au concessionnaire à bref délai.

Article 6 Obligation des exploitants A de s'abonner

Tous les titulaires d'une autorisation d'exploitation A sont tenus de souscrire un abonnement au service de transmission de commandes diffusées par le central, à l'exclusion de tout abonnement à un autre central. Ils sont tenus de verser les contributions d'abonnement et de respecter les règles de fonctionnement du central, telles qu'approuvées par le Comité de direction de l'Association de communes.

Un défaut d'abonnement ou une résiliation de l'abonnement peut entraîner un retrait de l'autorisation d'exploitation par la Commission administrative.

Article 7 Recours

Les décisions de la Commission administrative prises en application du présent règlement sont susceptibles de recours au Comité de direction, par acte écrit et motivé, dans un délai de 20 jours dès réception de la décision attaquée.

Les décisions du Comité de direction sont susceptibles de recours au Tribunal administratif, selon les formes prescrites par les art. 27 et ss de la loi sur la juridiction et la procédure administratives, soit dans un délai de 20 jours dès réception de la décision attaquée, avec indication des motifs et des conclusions du recours.

Article 8 Abrogation

Les articles 69 à 72 et 108 du Règlement intercommunal sur le service des taxis, tel qu’approuvé en dernier lieu par le Conseil du canton de Vaud le 7 octobre/16 décembre 1977, ainsi que toute autre éventuelle disposition contraire au présent règlement, sont abrogés".

Ce règlement a été approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures le 9 juin 2006, et cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 23 juin 2006.

F.

Le 7 juillet 2006 la société Coopérative Taxiphone, à Lausanne, dont le but est d' "améliorer la situation économique de ses membres par l'exploitation en commun d'une centrale téléphonique et d'un émetteur radio", a déposé une requête à la Cour constitutionnelle tendant à l'annulation du règlement précité, qu'elle considère comme contraire à la liberté économique.

L'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis s'est déterminée le 21 août 2006, concluant principalement à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet.

La société Taxi Services Sàrl, à Renens, provenant de la transformation le 16 janvier 2006, de la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise en société à responsabilité limitée s'est déterminée sur la requête les 14 et 22 septembre 2006, concluant également à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet.

La cour a statué par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC - RSV 173.32]).