Association vaudoise des cliniques privées/Conseil d'Etat
Rubrum
TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 30 avril 2026
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Fabienne Byrde et M. André Jomini, juges; M. Jacques Olivier Piguet, juge suppléant; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Requérante
Association vaudoise des cliniques privées,à Paudex, représentée par Me Luc ANDRÉ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat, à Lausanne.
Objet
Requête Association vaudoise des cliniques privées c/ Arrêté du Conseil d'Etat du 2 juillet 2025 sur la limitation de l'admission des médecins à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire (ALAM; BLV 832.11.4).
Faits
A.
Afin d'empêcher l'augmentation du nombre des fournisseurs de prestations et la hausse des coûts de la santé qui y est liée, le législateur a adopté l'art. 55a de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie ([LAMal; RS 832.10], initialement entré en vigueur le 1er janvier 2001 [RO 2000 2305], prévu pour une durée de trois ans, puis prolongé jusqu'au 31 décembre 2011, modifié à plusieurs reprises [RO 2005 2353, 2008 3165 et 2009 5339] et réintroduit au 1er juillet 2013; RO 2013 2065, RO 2016 2265, puis RO 2019 1211).
B.
Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 (RO 2021 413), l'art. 55a al. 1 LAMal dispose notamment que les cantons limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins, et que lorsqu’un canton limite le nombre de médecins, il prévoit que les médecins ne sont admis que jusqu’à concurrence du nombre maximal déterminé (let. a) et que le nombre de médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire d’un hôpital ou qui exercent dans une institution visée à l’art. 35 al. 2 let. n. LAMal est limité au nombre maximal déterminé (let. b).
L’art. 55a LAMal prévoit en outre que le Conseil fédéral définit les critères et les principes méthodologiques pour fixer les nombres maximaux (al. 2), et qu’avant de fixer les nombres maximaux de médecins, le canton entend les fédérations de fournisseurs de prestations, les assureurs et les assurés, et qu’il se coordonne avec les autres cantons pour les fixer (al. 3). Par la modification de la LAMal entrée en vigueur le 1er juillet 2021, le législateur a voulu renforcer la qualité et l'économicité des prestations à la charge de l'assurance obligatoire des soins en augmentant les exigences envers les fournisseurs de prestations et en donnant également aux cantons un instrument plus efficace pour maîtriser l'offre (cf. Message du 9 mai 2018 concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-maladie [Admission des fournisseurs de prestations], FF 2018 3263, p. 3264; ci-après: le Message).
Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a al. 2 LAMal, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance du 23 juin 2021 sur la fixation de nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires (ONMaxMéd; RS 832.107). Cette ordonnance, qui est également entrée en vigueur le 1er juillet 2021, prévoit que la fixation par les cantons des nombres maximaux de médecins visés à l'art. 55a LAMal se fonde sur le calcul de l'offre de médecins et du taux de couverture des besoins par région et pose les critères et principes applicables. Les cantons sont tenus de diviser, pour chaque domaine de spécialisation médicale, l'offre de médecins (art. 2 ONMaxMéd) par le taux de couverture par domaine de spécialisation médicale pour la région correspondante (art. 3 ONMaxMéd), afin d'obtenir les nombres maximaux nécessaires à une couverture économique des besoins sur leur territoire (art. 5 al. 1 ONMaxMéd). Le système peut être aménagé par les cantons, qui peuvent en particulier prévoir que les nombres maximaux s'appliquent à l'entier ou à une partie de leur territoire (art. 6 al. 1 ONMaxMéd). Quant à l'art. 9 ONMaxMéd, il prévoit, sous le titre "Disposition transitoire", que les cantons peuvent disposer que, jusqu'au 30 juin 2025 au plus tard, l'offre de médecins calculée conformément à l'art. 2 ONMaxMéd correspond, par domaine de spécialisation médicale et par région, à une couverture économique répondant aux besoins. La disposition transitoire est valable jusqu'au 30 juin 2025 au plus tard.
À partir du 1er juillet 2025, le modèle de régression de l’offre en prestations médicales ambulatoires, défini par le Département fédéral de l’intérieur (DFI) et applicable pour l’ensemble de la Suisse (cf. art. 3 ONMaxMéd), devra être respecté (cf. ATF 151 V 100 consid. 7.3.3 et les références citées; TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.3.2 et 5.3.3;9C_481/2023 du 28 mai 2024 consid. 2.1). Cela signifie que dès cette date, la méthode prévue par l'ONMaxMéd devra être appliquée dans son intégralité (cf. TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.3.2;9C_481/2023 du 28 mai 2024 consid. 2.1).
C.
Dans le cadre de la mise en œuvre de l’art. 55a LAMal et de l’ONMaxMéd, le Conseil d’Etat du Canton de Vaud a adopté le 21 juin 2023 un premier arrêté sur la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire (AMAL; BLV 832.05.1), entré en vigueur le 1er juillet 2023 et destiné à abroger l’arrêté du 28 mars 2018 sur la limitation de l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire.
Par arrêt du 14 mai 2024, la Cour constitutionnelle a admis la requête de l’Association vaudoise des cliniques privées et annulé cet arrêté (CCST.2023.0006). Elle a considéré que le droit cantonal adopté en exécution de l’art. 55a LAMal révisé constituait du droit cantonal autonome et que, dans le cadre de la mise en œuvre de la limitation du nombre de médecins, les cantons devaient adopter des règles dont il était admis qu’elles revêtaient une portée considérable; dans ces conditions, elle a posé que ces règles devaient être adoptées sous la forme d’une loi au sens formel, donnant le cas échéant la compétence au pouvoir exécutif d’adopter des règles plus précises sous la forme d’une ordonnance de substitution dépendante. En l’état, soit en l’absence d’une telle délégation, elle a jugé que le Conseil d’Etat n’était pas habilité à adopter du droit d’exécution.
Après l'annulation de l'arrêté du 21 juin 2023, la cheffe du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a mis en consultation, à la fin de l’année 2023 et au début de l’année 2024, un projet de modification de la loi vaudoise sur la santé publique du 29 mai 1985 (LSP; BLV 800.01) visant à inscrire dans cette loi – par l’ajout de trois articles (cf. art. 97a, 97b et 97c LSP) – les objectifs de limitation du nombre des médecins, les compétences respectives du Conseil d’Etat et du DSAS, la procédure à suivre ainsi que l’instauration d’une commission cantonale de planification de l’offre médicale.
Statuant par arrêt du 16 septembre 2024 sur un recours contre une ordonnance du Conseil d’Etat du Canton de Fribourg du 6 juillet 2023, le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 55a LAMal était une "réglementation directement applicable qui doit être concrétisée par des règlements cantonaux d'exécution et qui ne nécessite pas de base légale cantonale formelle supplémentaire"; il en a déduit que l’ordonnance attaquée était une ordonnance dépendante d’exécution se limitant à préciser une loi formelle, qui contenait déjà le principe et les éléments essentiels de la clause du besoin (TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.5.3).
Dans un arrêt publié du 15 janvier 2025 (ATF 151 V 100), qui concernait une ordonnance rendue par le Conseil exécutif du Canton de Berne sur l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins, le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence, en précisant qu'elle était également valable pour la troisième période, soit après le 1er juillet 2025. Une base légale cantonale supplémentaire n’était ainsi pas nécessaire pour appliquer l’art. 55a LAMal car cette dernière disposition constituait toujours une réglementation directement applicable, qui ne pouvait qu’être précisée par une réglementation cantonale d’exécution (cf. consid. 8.4). Le Tribunal fédéral a cependant relevé que la question de l’existence de conditions-cadre au niveau fédéral n'était pas identique à la question de la compétence des organes au niveau cantonal, et que l’art. 55a LAMal supposait une base légale formelle au niveau cantonal qui prévoie la compétence de l’exécutif pour mettre en œuvre la législation fédérale et réglementer son application (cf. consid. 8.5). Il a ainsi constaté que six cantons avaient légiféré sur ce point, et avaient donc précisé dans une loi quel organe – législatif ou exécutif – serait compétent pour fixer ou limiter le nombre de médecins en cause conformément à l’art. 55a LAMal (Nidwald, Soleure, Uri, Grisons, Fribourg et Zoug). Au terme de son analyse, le Tribunal fédéral a considéré que la législation du Canton de Berne déléguait la compétence d’appliquer l’art. 55a LAMal à l’exécutif et que l’ordonnance bernoise attaquée ne contrevenait ainsi pas au droit supérieur, en particulier au principe de la légalité en relation avec le principe de la séparation des pouvoirs (ATF 151 V 100 consid. 8).
C’est dans ces circonstances que, le 2 juillet 2025, le Conseil d’Etat a adopté un nouvel arrêté sur la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire (ci-après: ALAM ou l’acte attaqué; BLV 832.11.4). Il prévoit, dans son annexe, de limiter l'admission des spécialités suivantes (pour les régions suivantes): cardiologie (pour Vaud), neurochirurgie (pour Vaud), ophtalmologie (pour les districts de Lausanne et de l’Ouest lausannois ainsi que pour les communes de Pully, Lutry, Paudex et Belmont-sur-Lausanne) et urologie (pour Vaud), en fixant le nombre maximum d’équivalents plein temps (EPT) d’activité ambulatoire à la charge de l’AOS pour chacune de ces spécialités à respectivement 16.90, 97.21, 116.35 et 42.03.
Cet arrêté est entré en vigueur le 2 juillet 2025 et a été publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) le 8 juillet 2025. Il a la teneur suivante:
Chapitre I Généralités
Art. 1 Objet
1 Le présent arrêté a pour but de régir l’admission et fixer, dans certains domaines de spécialités ou dans certaines régions, les nombres maximaux de médecins admis à fournir des prestations à charge de l’assurance obligatoire des soins (AOS) dans le secteur ambulatoire, au sens de l’article 55a LAMal.
Art. 2 Champ d’application
1 Sont soumis aux nombres maximaux:
a. les médecins exerçant à titre indépendant au sens de l’article 35, alinéa 2, lettre a LAMal;
b. les médecins employés au sein d’institutions de soins ambulatoires au sens de l’art. 35, alinéa 2, lettre n, LAMal;
c. les médecins exerçant dans le secteur ambulatoire des hôpitaux.
Chapitre II Nombre maximum de médecins
Art. 3 Nombres maximaux
1 Le nombre maximum de médecins par domaine de spécialité ou par région est défini en annexe.
2 Chaque nombre maximum est exprimé en équivalents plein temps (EPT) d’activité ambulatoire à la charge de l’assurance obligatoire des soins.
3 Le nombre maximum s’applique à tous les médecins détenteurs du titre de la spécialité concernée pour leur activité ambulatoire à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans la région concernée.
4 L’admission à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins est refusée sitôt que le nombre maximum concerné est atteint.
5 Les demandes d’admission refusées en raison de l’atteinte du nombre maximum sont inscrites sur une liste d’attente à la demande du requérant.
Art. 4 Exceptions générales
1 En fonction des besoins en soins de la population ou pour des raisons d’intérêt public et sur la base des informations transmises par la Commission cantonale de planification de l’offre médicale (ci-après: la commission cantonale de planification), le département en charge de la santé publique (ci-après: le département) peut décider de ne pas appliquer provisoirement de limitation dans les domaines de spécialité et régions concernés.
2 Le département peut immédiatement suspendre toute nouvelle admission dans un domaine de spécialité ou une région si les conditions de l'article 55a, alinéa 6 LAMal sont remplies.
Art. 5 Exception particulière
1 Les médecins visés à l’article 55a, alinéa 5, LAMal peuvent continuer à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins.
Chapitre III Procédure d’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’AOS dans le secteur ambulatoire au sens de l’article 55a LAMal
Art. 6 Demandes d’admission
1 Les demandes d’admission doivent être remises au département, par l’intermédiaire du service en charge de la santé publique (ci-après: le service), au plus tard dix semaines avant le début de l’activité.
2 Les demandes d’admission sont traitées par ordre de réception d’un dossier complet.
3 Les augmentations de taux d’activité d’un médecin admis sont également soumises à une demande d’admission.
Art. 7 Demandes d’admission inscrites sur liste d’attente
1 Lorsqu'un domaine de spécialité enregistre une diminution des EPT en dessous du nombre maximum autorisé, le département examine les demandes d’admission qui figurent sur la liste d’attente.
2 Afin de garantir l’adéquation entre l’offre et le besoin de prestations médicales de la population, il est notamment tenu compte, lors de l’examen des dossiers sur la liste d’attente, du parcours professionnel du requérant, de ses formations et éventuelles surspécialisations, du lieu prévu d’exercice ainsi que de l’ancienneté de la demande.
Art. 8 Instruction
1 Avant de se prononcer, le département demande le préavis du service.
2 Lors de l’élaboration de son préavis, le service consulte la commission cantonale de planification.
3 Le département et le service peuvent demander tous justificatifs et informations utiles, notamment quant à la nature et au statut de l’activité déployée à la charge de l’AOS, au requérant et, le cas échéant, aux institutions de soins ambulatoires et hôpitaux concernés.
Art. 9 Décision
1 La décision du département est notifiée au requérant et, le cas échéant, à l’employeur.
2 Le département peut assortir la décision d’admission de conditions, en particulier la limiter à un domaine de spécialité, à une région ou à une période définie.
Art. 10 Modifications et contrôles
1 Les médecins communiquent sans délai au département, par l’intermédiaire du service, tout changement relatif au numéro du registre des codes-créanciers (numéro RCC), au domaine de spécialité ou à la région dans lesquelles ils exercent, ainsi qu’à leur taux d’activité ambulatoire, notamment toute cessation d’activité ou départ hors du canton.
2 Les hôpitaux et les institutions de soins ambulatoires communiquent sans délai au département, par l’intermédiaire du service, tout engagement, départ ou modification du taux d’activité ambulatoire à charge de l’AOS, ainsi que tout changement relatif au numéro de contrôle (numéro C) et au domaine de spécialité exercé d’un médecin salarié.
3 Le département et le service peuvent demander toute information utile au contrôle du respect des obligations liées à l’admission aux médecins bénéficiaires de ces admission et, le cas échéant, aux institutions de soins ambulatoires et hôpitaux concernés.
Art. 11 Caducité des admissions
1 Une admission est caduque lorsque le fournisseur de prestations qui en bénéficie n’a pas facturé de prestations à charge de l’AOS dans le secteur ambulatoire dans un délai de 6 mois après la délivrance de l’admission.
2 Une prolongation du délai fixé à l’alinéa 1 peut être accordée par le département si le requérant fait valoir de justes motifs, tels que, notamment, un congé de maternité, de paternité ou d’adoption, ou une absence due à une maladie ou un accident. La demande doit être formulée par écrit et motivée avant l’expiration du délai.
3 Lorsqu'un médecin cesse son activité médicale ou quitte le canton, son admission devient également caduque.
Chapitre IV Commission cantonale de planification de l’offre médicale
Art. 12 Compétences
1 La commission cantonale de planification est compétente pour rédiger des recommandations à l’intention du Conseil d’Etat ou du département en vue de limiter un domaine de spécialité, ou de lever sa limitation, ainsi que concernant l’adaptation de nombres maximaux de médecins dans le canton, ou dans une région, pour le domaine de spécialité concerné.
2 Elle examine les demandes d’admission figurant sur la liste d’attente et émet un préavis à l’attention du département.
3 Elle informe le département des besoins en soins de la population non couverts par domaine de spécialité, notamment en lien avec d’éventuelles surspécialisation, de l’évolution de l’offre médicale, ainsi que de l’impact des mesures en cours.
Art. 13 Composition
1 La commission cantonale de planification est composée de quinze membres au maximum, dont:
a. le directeur général du service en charge de la santé, président (qui peut déléguer au directeur cantonal adjoint);
b. le médecin cantonal;
c. un représentant de l’association faitière des médecins;
d. un représentant du centre principal de formation médicale;
e. un représentant des médecins de famille;
f. un représentant des médecins de l’enfance;
g. un représentant des médecins hospitaliers;
h. un représentant des médecins en formation;
i. un représentant des hôpitaux régionaux;
j. un représentant des cliniques privées;
k. un représentant d’associations d’assurés;
l. un représentant d’associations de patients;
m. un représentant des assureurs-maladie;
n. un représentant des professions non médicales.
2 Le Conseil d’Etat désigne les membres de la commission cantonale de planification pour la durée d’une législature, sur proposition du département, après consultation des organismes et associations cités à l’alinéa 1.
3 Chaque membre se voit désigner un suppléant, qui doit disposer des mêmes qualifications. Le suppléant ne siège qu’en cas d’empêchement du membre titulaire.
4 La commission cantonale de planification peut solliciter l’avis des groupements de domaines de spécialité de l’association faîtière des médecins, des établissements assurant la formation postgrade ou de tout expert pertinent dans le cadre de ses activités.
5 Le secrétariat de la commission cantonale de planification est assuré par un collaborateur du département.
Art. 14 Organisation et fonctionnement
1 La commission cantonale de planification siège au moins une fois par trimestre. En cas de nécessité, elle se réunit sur convocation de la présidence ou sur demande de la majorité de ses membres.
2 Les membres de la commission cantonale de planification sont rémunérés selon les règles générales applicables aux commissions.
Chapitre V Dispositions transitoires et finales
Art. 15 Disposition transitoire
1 Tant que la commission cantonale de planification n’est pas constituée, le service assume les tâches mentionnées à l’article 12 du présent arrêté.
Art. 16 Entrée en vigueur
1 Le département est chargé de l’exécution du présent arrêté, qui entre en vigueur le 2 juillet 2025.
D.
Le 28 juillet 2025, l’Association vaudoise des cliniques privées (ci-après: la requérante) a saisi la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal (ci-après également: la Cour) d’une requête contre l'ALAM (ci-après également: l’arrêté), concluant avec suite de frais et dépens principalement à son annulation, subsidiairement à l’annulation de ses art. 3 al. 1 et 8 al. 3 ainsi que de son annexe. Elle a en outre conclu au maintien de l’effet suspensif. Cette écriture était accompagnée d’un onglet de pièces sous bordereau ainsi que d’une liste de témoins et de pièces requises.
Dans sa réponse du 19 août 2025, le Conseil d’Etat (ci-après aussi: l'autorité intimée), par l’intermédiaire du DSAS, a conclu avec suite de frais, préalablement, au retrait de l’effet suspensif ainsi qu’à l’irrecevabilité de la requête du 28 juillet 2025 et, subsidiairement, au rejet de celle-ci.
Dans ses déterminations du 8 septembre 2025, envoyées au Conseil d’Etat le 12 septembre 2025, la requérante a conclu au rejet de la conclusion tendant au retrait de l’effet suspensif; cette écriture était accompagnée d’un onglet de pièces sous bordereau ainsi que d’une liste de témoins.
Par décision du 25 septembre 2025, la Cour constitutionnelle a rejeté la demande de retrait de l’effet suspensif (I) et dit que le sort des frais suivrait celui de la cause au fond (II).
Dans la réplique qu’elle a déposée le 16 octobre 2025, dans le délai prolongé à cet effet, la requérante a conclu avec suite de frais et dépens à l’annulation de l’arrêté, subsidiairement à l’annulation de ses art. 3 al. 1 et 8 al. 3, et à son remplacement par "des dispositions qui respectent également la LPrD [loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles; BLV 172.65]". Cette écriture était accompagnée d’un onglet de pièces sous bordereau ainsi que d’une liste de témoins. Par avis du 21 octobre 2025, le juge instructeur a transmis cette écriture et ses annexes à l’autorité intimée et a rejeté en l’état les mesures d’instruction requises.
Par duplique du 10 novembre 2025, l’autorité intimée s’est déterminée sur les allégués nouveaux de la réplique et a conclu avec suite de frais préalablement à l’irrecevabilité de la requête et, subsidiairement, à son rejet. Elle a produit un onglet de pièces sous bordereau. Par avis du 11 novembre 2025, cette écriture a été transmise pour information à la requérante.
Dans des "observations" déposées le 4 décembre 2025, dans le délai prolongé à sa demande, la requérante s’est déterminée sur la duplique et a confirmé avec suite de frais et dépens les conclusions prises dans ses précédentes écritures. Elle a également déposé un onglet de pièces sous bordereau et une liste de témoins. Par avis du 12 décembre 2025, le juge instructeur a transmis cette écriture et ses annexes à l’autorité intimée, et a rejeté en l’état les mesures d’instruction requises.
Par acte du 26 janvier 2026, la requérante a déposé des "observations spontanées", fondées sur le projet de loi du Conseil d’Etat modifiant la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), transmis par le Conseil d’Etat au Grand Conseil le 14 janvier 2026 (25_LEG_250); elle soutient qu’il s’agit d’un vrai "novum", en ce sens que le projet de loi n’existait pas, respectivement n’était pas accessible auparavant, et ne pouvait donc pas être produit à un stade antérieur de la procédure. Il s’agirait donc d’un fait nouveau recevable qui établirait que l’autorité intimée admet ne pas disposer d’une base légale suffisante pour adopter l’arrêté attaqué. Par avis du 28 janvier 2026, cette écriture et ses annexes ont été transmises à l’autorité intimée.
E.
Le projet de loi modifiant la LSP, transmis par le Conseil d’Etat au Grand Conseil le 14 janvier 2026 et produit par la requérante le 26 janvier 2026, tend à l’introduction dans cette loi des art. 97a, 97b et 97c suivants:
Art. 97a Limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire
a) Objectif et principe de la limitation
1 L’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire est limitée, conformément à l’art. 55a LAMal.
2 La limitation a pour objectif de réguler l’offre médicale dans les cantons ou dans une région, par une planification du nombre de professionnels par domaine de spécialité médicale ou par région, en tenant compte des équivalents plein temps.
3 Ces mesures visent à assurer une couverture de soins suffisante en fonction des besoins de la population, tout en maîtrisant les coûts de la santé.
4 Dans les domaines de spécialité soumis à une limitation, au niveau cantonal ou dans une région, les médecins ne sont admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire que jusqu’à concurrence du nombre maximal fixé.
Art. 97b
b) Compétences
1 Le Conseil d’Etat est compétent pour fixer les nombres maximaux de médecins admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire dans le canton, ou dans une région. Il tient compte à cet effet des critères méthodologiques définis au niveau fédéral, ainsi que des recommandations de la Commission cantonale de planification de l’offre médicale (ci-après: la commission cantonale de planification).
2 En fonction des besoins en soins de la population, ou pour des raisons d’intérêt public et sur la base des informations transmises par la commission cantonale de planification, le département peut décider de ne pas appliquer provisoirement de limitation dans les domaines de spécialité concernés.
3 Lorsque les coûts annuels par assuré dans un domaine de spécialité augmentent davantage que les coûts annuels dans d’autres domaines de spécialité dans le canton ou que la moyenne suisse des coûts annuels dans le domaine de spécialité en question, le département peut prévoir qu’aucune nouvelle admission à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire de soins dans le secteur ambulatoire n’est délivrée dans ce domaine de spécialité.
4Les demandes d’admission à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire doivent être adressée au département. Le département statue sur les demandes sur préavis de la commission cantonale de planification. Pour le surplus, le Conseil d’Etat règle la procédure.
Art. 97c
c) Commission cantonale de planification de l’offre médicale
1 La commission cantonale de planification est composée de quinze membres au maximum, désignés par le Conseil d’Etat pour la durée d’une législature, dont:
a. un représentant du service en charge de la santé, qui la préside;
b. un représentant de l’association faitière des médecins;
c. un représentant du centre principal de formation médicale;
d. un représentant des médecins de famille;
e. un représentant des médecins de l’enfance;
f. un représentant des médecins hospitaliers;
g. un représentant des médecins en formation;
h. un représentant des hôpitaux régionaux;
i. un représentant des cliniques privées;
j. un représentant d’associations d’assurés;
k. un représentant d’associations de patients;
l. un représentant des assureurs-maladie;
m. un représentant des professions non médicales.
2 La commission cantonale de planification a pour tâches:
a. de rédiger des recommandations à l’intention du Conseil d’Etat ou du département concernant l’instauration d’une limitation ou sa levée pour les différents domaines de spécialité au niveau cantonal ou dans une région;
b. de proposer au Conseil d’Etat les nombres maximaux de médecins ainsi que l’adaptation de ces nombres, dans les domaines de spécialités concernés, au niveau cantonal, ou dans une région, conformément aux dispositions fédérales;
c. d’examiner les demandes d’admission à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire dans les domaines de spécialité limités et de donner préavis au département;
d. d’informer le département de l’évolution des besoins en soins de la population, des besoins non couverts par domaine de spécialité, notamment en lien avec les surspécialisations, de l’évolution de l’offre médicale, ainsi que de l’impact des mesures en cours.
3 Les modalités d’organisation et de fonctionnement de la commission cantonale de planification sont fixés par le Conseil d’Etat. La rémunération de ses membres est fixée conformément aux règles concernant les commissions.
Dans l’exposé des motifs accompagnant ce projet de loi, le Conseil d’Etat a relevé ce qui suit, au chapitre 3.2 "Nécessité d’une base légale formelle":
"Dans son arrêt du 16 septembre 2024 [ndr: soit l’arrêt TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 qui concernait le canton de Fribourg], le TF arrive à la conclusion inverse de la Cour constitutionnelle vaudoise et confirme que 'l’art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021 constitue toujours une réglementation directement applicable qui doit être concrétisée par des règlements cantonaux d’exécution et qui ne nécessite pas de base légale cantonale formelle supplémentaire'. Cet arrêt du TF, postérieur à celui de la Cour constitutionnelle, revient à rendre la décision de cette dernière sans conséquence du point de vue juridique, raison pour laquelle le DSAS a travaillé à l’élaboration d’un nouvel arrêté.
Cependant, un nouvel arrêt du Tribunal fédéral du 10 février [recte: 10 janvier] 2025, rendu cette fois à propos du canton de Berne, est revenu sur la jurisprudence précédente. Il a considéré que l’octroi de la compétence au gouvernement par le parlement dépend de l’état des bases légales existantes. Ainsi, la nécessité d’adopter une nouvelle base légale pour mettre en œuvre la limitation de l’admission relève du droit cantonal. Dans la mesure où l’interprétation du droit vaudois ne permet pas de trancher avec certitude, il apparaît préférable de compléter ou de modifier la LSP afin de garantir une base juridique claire."
Considérants
1.
a) La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.
b) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution cantonale du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité au droit supérieur des normes cantonales. Sur la base de l'art. 136 Cst-VD, le Grand Conseil a adopté la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC ; BLV 173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle.
L'art. 3 al. 1 LJC dispose que la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Peuvent notamment faire l’objet d’un tel contrôle les règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. b LJC). La Cour constitutionnelle a précisé dans sa jurisprudence qu’étaient susceptibles de contrôle non seulement les actes adoptés par le Conseil d’Etat intitulés règlements, soit ceux qui ont une portée générale ou une durée de validité longue, voire indéterminée, mais aussi ceux intitulés arrêtés, soit ceux ayant un objet particulier ou une durée de validité limitée, pour autant qu’ils contiennent des règles de droit (cf. CCST.2024.0009 du 8 août 2025 consid. 1a et les références citées).
L’arrêté du Conseil d’Etat contre lequel la requête est dirigée contient des règles de droit, dans la mesure où il comporte des dispositions générales et abstraites d’application directe, qui ont pour objet de mettre en œuvre l’art. 55a LAMal. Ce point n’est du reste pas contesté.
c) aa) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés par l’acte attaqué, ou qui pourraient l’être, ont qualité pour agir. Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de vraisemblance être touché par la norme qu’il conteste (CCST.2021.0014 du 23 septembre 2022 consid. 1b; CCST.2021.0001 du 18 août 2021 consid. 1b; CCST.2020.0006 du 4 mars 2021 consid. 1d/aa; CCST.2019.0012 du 23 octobre 2019 consid. 1d et les références). La qualité pour agir est également reconnue aux associations pour la violation des droits fondamentaux de leurs membres, dans la mesure où, selon leurs statuts, elles ont pour but de sauvegarder les intérêts correspondants et où la majorité des membres, ou du moins un grand nombre d’entre eux, est touchée, directement ou virtuellement (cf. pour l’art. 55a LAMal, ATF 130 I 26 consid. 1.2.1 par analogie, JdT 2005 I 143 ss, spéc. 146, et les références citées; CCST.2025.0029 du 11 novembre 2025 consid. 1c; CCST.2023.0011 du 24 novembre 2024 consid. 1c; CCST 2023.0006 du 14 mai 2024 consid. 1c).
bb) La requérante expose en fait (cf. all. 1 à 7) qu’elle est une association de droit suisse, qu’elle a pour but statutaire, notamment, de favoriser l’activité des cliniques privées dans le Canton de Vaud, et qu’elle s’efforce dans ce cadre de prendre toute mesure utile à l’ensemble de ses membres (art. 2 de ses statuts), que peuvent devenir membres actifs des établissements sanitaires privés exerçant leur activité dans le canton de Vaud répondant à la définition de l’art. 144 LSP et bénéficient d’une autorisation d’exploiter en tant qu’hôpital ou clinique au sens des art. 146 ss LSP, qu’elle compte douze membres actifs dont six sont admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins – les cliniques de Genolier, de Montchoisi, Cecil, Bois-Cerf, CIC et de La Source –, dont une majorité dispose de centres ambulatoires et emploient ou collaborent avec des médecins spécialistes dans les quatre catégories litigieuses (neurochirurgie, cardiologie, urologie et ophtalmologie). Sur le plan juridique, elle fait valoir qu’il ressort du Message (p. 3276) que le nombre de médecins maximaux admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire de soins fixés par les cantons en application de l’art. 55a LAMal s’applique à l’ensemble des médecins souhaitant exercer dans le domaine ambulatoire, qu’ils entendent pratiquer en cabinet ou dans une institution de soins ambulatoires qui emploie des médecins, et que la liste des spécialités médicales soumises à limitation, telle que définie dans l’annexe de l’acte attaqué, est susceptible dans le futur d’être étendue et d’inclure d’autres spécialités médicales. L'ALAM est ainsi selon elle potentiellement applicable à d’autres spécialités médicales, quand bien même il ne limite à ce stade l’admission qu’à quatre spécialités. Elle en déduit que l’acte attaqué concerne directement tous ses membres, dans la mesure où ceux-ci emploient ou collaborent avec des médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire. Ceux-ci sont donc directement touchés par cet acte et/ou pourraient se voir un jour appliquer ses dispositions. Elle en conclut qu’elle dispose de la qualité pour contester l’ALAM en raison de son but de défense des intérêts de ses membres.
cc) L’autorité intimée conteste la qualité pour agir de la requérante, au motif qu’il ressortirait de sa requête que celle-ci ne défend pas directement l’intérêt de ses membres, mais ceux des médecins qui pourraient potentiellement travailler un jour pour eux; elle précise au demeurant qu’à sa connaissance les médecins qui pratiquent dans les cliniques dans le domaine ambulatoire sont des médecins indépendants, et qu’ainsi, vis-à-vis de ces médecins, une clinique se trouve dans une position relativement comparable à celle du bailleur d’un cabinet médical. Etendre la qualité pour déposer une requête à la Cour constitutionnelle à un tel bailleur reviendrait à étendre démesurément la notion d’intérêt permettant de saisir cette cour. Au surplus, elle considère que, eu égard aux spécialités concernées et au fait que la limitation porte uniquement sur l’activité ambulatoire à charge de l’assurance maladie obligatoire, ce n’est qu’une très faible partie des membres de la requérante qui pourraient être concernés. Celle-ci ne démontrerait donc pas que la plus grande partie de ses membres disposerait de la qualité pour déposer une requête contre l’acte attaqué. La requête serait ainsi irrecevable.
dd) La requérante objecte que dans le cadre de la précédente procédure, qu’elle avait initiée par une requête du 17 juillet 2023 contre l’arrêté du 21 juin 2023, l’autorité intimée n’avait pas soulevé le moyen tiré de son prétendu défaut de qualité pour agir et que, du reste, dans son arrêt du 14 mai 2024, la Cour constitutionnelle était entrée en matière sur sa requête en exposant les motifs pour lesquels elle considérait qu’elle disposait de cette qualité; la problématique étant similaire, elle déclare faire siennes les considérations alors émises par la Cour de céans. Elle ajoute que, avant la publication de l’arrêté du 2 juillet 2025 dans la FAO, l’Office du médecin cantonal (ci-après: OMC) lui avait transmis le 21 mai 2025 une "note relative à l’admission des fournisseurs de prestations et à la fixation des nombres maximaux de médecins exerçant dans le secteur ambulatoire", avec un délai pour déposer une éventuelle prise de position fixé au 1er juin 2025; puisqu’elle a été interpellée formellement dans le cadre de l’élaboration de l’arrêté, elle en déduit que l’OMC a considéré qu’elle avait un intérêt à concret et actuel en lien avec la limitation du nombre de médecins admis à fournir des prestations à la charge de l’assurance obligatoire de soins. En outre, elle invoque que, selon l’art. 13 al. 1 let. j de l’arrêté attaqué, les cliniques privées ont le droit d’avoir un représentant au sein de la commission cantonale de planification; elle en déduit qu’elle dispose non seulement d’un intérêt concret et actuel en lien avec la limitation des médecins admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire de soins, mais qu’elle doit pouvoir s’exprimer dans le cadre de la gestion de ces limitations. Enfin, elle fait valoir que, lorsque l’autorité intimée a entrepris de recenser les EPT actifs dans le canton de Vaud – opération qui aurait du reste été menée de manière lacunaire –, elle a expressément sollicité les établissements qui sont ses membres afin que ceux-ci lui transmettent les informations pertinentes concernant les médecins exerçant en leur sein; elle relève que si les établissements qui sont ses membres n’avaient pas été directement concernés par les limitations que l’autorité intimée entendait instaurer, il n’aurait pas été nécessaire de les solliciter.
ee) En l’espèce, l’Association Vaudoise des Cliniques Privées est une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui regroupe, comme membres actifs, les établissements sanitaires privés exerçant leur activité dans le Canton de Vaud, qui répondent à la définition de l’art. 144 LSP et bénéficient d’une autorisation d’exploiter en tant qu’hôpital ou clinique au sens des art. 146 ss LSP (art. 3 al. 1 des statuts). Elle a pour but de favoriser l’activité professionnelle des cliniques privées dans le canton de Vaud (art. 2 al. 1 des statuts). A cet effet, elle s’efforce notamment d’entretenir des relations harmonieuses avec les autres établissements médicaux, privés et publics, avec leurs associations, avec les pouvoirs publics et le corps médical, ou encore de prendre toute mesure utile à l’ensemble des membres (art. 2 al. 2 let. a et e des statuts). Cette association compte actuellement douze membres actifs, dont sept sont des établissements admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins, soit la Clinique de La Source, la Clinique Cecil, la Clinique Bois-Cerf, la Clinique de Genolier, la Clinique CIC, la Clinique de Montchoisi et la Clinique La Prairie (voir, à ce propos, l’arrêté du 29 juin 2011 [version en vigueur dès le 1er janvier 2024] édictant la liste vaudoise des établissements hospitaliers admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans les domaines de la psychiatrie et de la réadaptation hospitalières, et son Annexe 1 [AListeLAMal ; BLV 832.11.1] et l’arrêté du 4 octobre 2023 [version en vigueur dès le 1er janvier 2024] fixant la liste des hôpitaux de soins somatiques aigus admis à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins par le Canton de Vaud [BLV 832.00.041023.1]). Il ressort de cette liste que, notamment, les Cliniques de La Source et Cecil ont reçu la mission de pratiquer dans le domaine de la cardiologie, la Clinique de Montchoisi de pratiquer dans le domaine de l’ophtalmologie et les Cliniques de La Source, Cecil, de Genolier et CIC de pratiquer dans le domaine de l’urologie.
L’arrêté litigieux prévoit, d’après son art. 2 al. 1, que sont soumis aux nombres maximaux les médecins visés à l’art. 35 al. 2 let. a LAMal, les médecins qui exercent au sein des institutions de soins ambulatoires, ainsi que ceux qui exercent dans le secteur ambulatoire des hôpitaux, au sens de l’art. 39 LAMal. Il s’ensuit que la majorité des cliniques membres de la requérante sont virtuellement touchées en tant qu'elles collaborent avec de tels médecins et, pour certaines d'entre elles énumérées ci-dessus, avec des médecins qui pratiquent les spécialités faisant l'objet de la limitation ressortant de l'annexe de l'acte attaqué. En tant qu'institutions du système cantonal de santé publique (dès lors qu'elles sont soumises à autorisation selon la LSP), les cliniques privées mentionnées ci-dessus ont ainsi un intérêt digne de protection à pouvoir contester toute modification de la législation ayant un effet sur leur organisation, singulièrement sur leur possibilité de collaborer avec des médecins dans certains spécialités nécessitant un équipement hospitalier (salle d'opération, etc.). Les dispositions de l’acte attaqué sont donc susceptibles d’entraver les activités professionnelles des cliniques qui sont membres de la requérante. Dans la mesure où le but de la requérante est de favoriser cette activité professionnelle, il entre bien dans son but de défendre les intérêts correspondants.
Au vu de ce qui précède, la requérante dispose bien de la qualité pour agir.
Dans ces conditions, il n’est pas nécessaire d’examiner si cette qualité pourrait être déduite du seul fait qu’elle a participé à la consultation ayant précédé l’adoption de l’acte attaqué, qu’elle fait partie des acteurs cantonaux du système de santé composant la commission vaudoise de planification destinée à fonctionner comme organe de conseil du Conseil d’Etat pour la planification de l’offre médicale ambulatoire, selon l’art. 13 al. 1 let. j de l’acte attaqué, et qu’elle a participé à la consultation officielle du projet de modification de la LSP ayant abouti au projet de loi transmis au Grand Conseil le 14 janvier 2026. Assurément, ces circonstances sont des indices selon lesquels l’autorité intimée a considéré la requérante comme un fournisseur de prestations au sens de l’art. 55a al. 3 LAMal devant être consulté avant de fixer les nombres maximaux en cause.
d) La Cour constitutionnelle a déjà eu l’occasion de juger que les requêtes déposées devant elle ne peuvent avoir qu’un caractère cassatoire (cf. CCST.2025.0029 du 11 novembre 2025 consid. 1d; CCST.2023.0007 du 12 janvier 2024 consid. 1c; CCST.2019.0012 du 23 octobre 2019 consid. 1e; CCST.2013.0010 du 24 décembre 2013 consid. 1e). La conclusion figurant dans la réplique, qui tend au "remplacement" de l’acte attaqué, ou de certaine de ses dispositions, par "des dispositions qui respectent également la LPrD", s’apparente à une conclusion en réforme. Elle est donc irrecevable, et du reste tardive.
La requête satisfaisant pour le surplus aux exigences de motivation au sens de l'art. 8 LJC, et ayant été déposée dans le délai de vingt jours de l’art. 5 al. 1 LJC, il y a lieu d'entrer en matière.
e) La Cour de céans s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir statuer, sans qu'il y ait lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises par la requérante.
2.
a) La requérante invoque en premier lieu que l’autorité intimée "ne disposait d’aucune base légale pour édicter les limitations fixées", ou "d’aucune compétence pour édicter les limitations telles qu’elles ont été adoptées", et que le fait qu’elle ait adopté l’arrêté "en l’absence de toute base légale pour ce faire" imposerait son annulation (cf. requête pp. 56 et 63 ss). Les limitations, telles qu’adoptées, constitueraient des atteintes à la liberté économique des médecins (art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]), à l’égalité de traitement des personnes appartenant à la même branche économique (art. 8, 27 et 94 Cst.) ainsi qu’au droit d'exercer une activité économique lucrative privée (art. 95 Cst.). A propos de l’égalité de traitement, elle fait grief à l’autorité intimée de poursuivre un autre objectif, étranger à la "ratio legis" de l’art. 55a LAMal qui est la maîtrise de l’augmentation des coûts de la santé; le véritable but poursuivi serait d’éviter une soi-disant "arrivée massive" de praticiens genevois. Il en résulterait en plus une violation du principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.) et de l’art. 55a LAMal.
L’autorité intimée se défend de ne pas disposer de base légale pour édicter les limitations en cause. Elle prétend que l’art. 55a LAMal constitue une base légale suffisante à cet égard. Elle relève que la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le domaine ambulatoire repose sur cette disposition de droit fédéral, et que le Conseil fédéral a édicté une ordonnance le 23 juin 2021, l’ONMaxMéd, qui donne des orientations générales concernant la méthode de calcul pour fixer les nombres maximaux visés, tout en laissant "une grande marge de manœuvre au canton", notamment sur les facteurs de pondération; elle en déduit que, compte tenu de cette grande marge de manœuvre, une multitude de méthodes menant à des solutions différentes sont envisageables et qu’il est normal que les cantons n’aient pas utilisé les mêmes principes. Elle soutient que la méthode qu’elle a utilisée est bien conforme à l’art. 55a LAMal. Elle souligne que le but poursuivi n’était pas de favoriser les médecins vaudois et encore moins d’exclure les médecins genevois, et que les spécialités limitées l’ont été ensuite d’un travail sérieux qui tenait compte non seulement des critères fixés par le Conseil fédéral, mais aussi des chiffres obtenus de différentes sources et de la réalité du terrain par l’organisation de séances en présence des partenaires concernés. Elle en déduit que les griefs de la requérante doivent être rejetés.
b) aa) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu, comme celle de médecin (ATF 141 V 557 consid. 7.1; 130 I 26 consid. 4.1; voir également ATF 151 I 177 consid. 4.1; 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2).
Toutefois, lorsque la liberté économique est invoquée dans le domaine de l'assurance-maladie obligatoire, il convient de partir du principe que l'admission ou la non-admission en tant que fournisseur de prestations à la charge de l'assurance obligatoire des soins survient dans un domaine qui échappe assez largement à la liberté économique, sur le plan constitutionnel et légal. Si la liberté économique ne confère aucun droit à une prestation positive de l'Etat, elle ne peut pas non plus conduire à accorder aux médecins exerçant à titre privé le droit de fournir des prestations dans la mesure de leur choix à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (ATF 141 V 557 consid. 7.1 ; 132 V 6 consid. 2.5.2 in fine et 2.5.3; 130 I 26 consid. 4.3 et 4.5). Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que les médecins concernés par l'interdiction de pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire ("Zulassungsstopp") sont touchés dans leur activité économique privée. Dès lors qu'une grande partie des prestations médicales est prise en charge par l'assurance-maladie obligatoire, un tel refus rend très difficile, en fait sinon en droit, la gestion d'un cabinet indépendant pour les médecins concernés. Aussi, le blocage du personnel médical entre-t-il dans le domaine de protection de la liberté économique. Mais compte tenu du fait que l'activité économique privée est exercée dans un système assez largement soustrait à la liberté économique, celle-ci a essentiellement pour rôle d'assurer que les restrictions d'accès soient établies selon des critères objectifs qui prennent en compte les principes de la concurrence de manière appropriée (ATF 141 V 557 consid. 7.1 et 8.2 ; 130 I 26 consid. 4.5; cf. également TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 consid. 5.5.3 et les références).
bb) D'après le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique découlant de l'art. 27 Cst. – lequel offre une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (ATF 141 V 557 consid. 7.2) –, sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 132 I 97 consid. 2.1). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 141 V 557 consid. 7.1 et les références citées).
cc) Comme tout droit fondamental, la liberté économique peut être restreinte aux conditions prévues par l'art. 36 Cst. (ATF 151 I 177 consid. 4.1). Toute restriction d'un droit fondamental doit ainsi reposer sur une base légale suffisante (al. 1), être justifiée par un intérêt public prépondérant (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4).
dd) Le principe de la légalité, prévu à l'art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Hormis en droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le principe de la légalité n'est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il s'agit d'un principe constitutionnel qui ne peut pas être invoqué en tant que tel, mais seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l'égalité, de l'interdiction de l'arbitraire ou la violation d'un droit fondamental spécial (ATF 140 I 381 consid. 4.4; 134 I 322 consid. 2.1).
Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti – au moins implicitement – par toutes les constitutions cantonales. Dans le Canton de Vaud, il l'est par l'art. 89 Cst-VD. Ce principe impose le respect des compétences établies par le droit constitutionnel en interdisant à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Il interdit en particulier au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, cette attribution revenant au pouvoir législatif, soit dans le Canton de Vaud au Grand Conseil qui adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 1 Cst-VD). L'exécutif cantonal doit en principe se limiter à adopter des dispositions d'exécution des lois et des décrets, comme la Constitution vaudoise le prévoit d'ailleurs expressément (art. 120 al. 2 Cst-VD; ATF 138 I 196 consid. 4.1 et les références), à moins qu'il ne puisse se fonder sur une délégation législative adoptée par le législateur cantonal ou découlant directement de la constitution cantonale (cf. ATF 147 I 478 consid. 3.1.1 et les références).
ee) L'art. 55a LAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2021, constitue une réglementation directement applicable qui contient déjà le principe ainsi que les éléments essentiels de la clause du besoin et qui ne doit qu'être concrétisée par le droit cantonal d'exécution. Elle comprend une méthode de calcul du nombre maximal de médecins fournissant des prestations ambulatoires à la charge de l’assurance obligatoire des soins et se décompose en trois phases temporelles qui se succèdent, au cours desquelles la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons n'est pas la même. Il n’est donc pas nécessaire que le droit cantonal prévoie une base légale formelle supplémentaire pour définir les conditions – matérielles – de mise en œuvre de l’art. 55a LAMal (ATF 151 V 100 consid. 7 et 8.4.2; cf. aussi TF 9C_538/2023 du 16 septembre 2024 et 9C_481/2023 du 28 mai 2024).
Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que, du point de vue du principe de la légalité, autre était la question de la compétence des organes cantonaux appelés à mettre en œuvre l’art. 55a LAMal, et qu’en cette matière, le droit fédéral ne contenait pas de délégation de compétence directe aux exécutifs cantonaux. Il en a déduit que la compétence pour qu’un exécutif cantonal mette en œuvre l’art. 55a LAMal par une ordonnance d’exécution nécessitait une base légale formelle au niveau cantonal (ATF 151 V 100 consid. 8.5).
c) En l’espèce, il faut d’emblée constater que le grief de la requérante, relatif au défaut de base légale habilitant l’autorité intimée à édicter l’acte attaqué, ne paraît pas mettre en cause, en elle-même, la compétence de l’autorité pour mettre en œuvre l’art. 55a LAMal au niveau cantonal, en relation avec le principe de la séparation des pouvoirs, mais plutôt s’en prendre à l’ampleur de l’intervention de cette autorité. Il semble en effet que la requérante soutienne que les limitations, telles qu’elles résultent de l’arrêté attaqué, outrepassent les conditions-cadre que le droit fédéral impose au canton. Certes, dans les "observations spontanées" qu’elle a déposées le 26 janvier 2026, la requérante fait expressément valoir ce grief, mais cette écriture a été déposée après le délai de vingt jours prévu à cet effet (cf. art. 5 al. 1 LJC), de sorte qu’il apparaît tardif. La question peut toutefois rester indécise car, même s’il fallait considérer que la requérante n’avait pas soulevé de manière recevable le grief tiré du défaut de base légale au niveau cantonal, il faudrait admettre que la Cour de céans devrait s’en saisir d’office, étant donné que l’acte attaqué est pour ce motif manifestement contraire au droit de rang supérieur (cf. art. 13 al. 1 LJC).
En effet, comme exposé au considérant précédent, le Tribunal fédéral a clairement posé dans l’arrêt publié ATF 151 V 100 (consid. 8.5) qu’il a rendu avant l’adoption de l'arrêté attaqué que, pour qu’un exécutif cantonal puisse mettre à exécution l’art. 55a LAMal, il fallait que le droit cantonal lui confère cette compétence. Or, en l’espèce, et contrairement aux textes normatifs des cantons mentionnés dans l'arrêt précité, ni la Constitution vaudoise ni la LSP n’ont jusqu’à maintenant conféré au Conseil d’Etat la compétence de mettre en œuvre l’art. 55a LAMal au moyen de l’adoption d’une règlementation d’exécution. La LSP confère certes au Conseil d'Etat la compétence d'élaborer "les règlements nécessaires à l'exécution de la présente loi" (art. 3 LSP). Toutefois, d'après le préambule de la LSP, il ne s'agit pas d'une loi d'application de la loi fédérale (LAMal) et aucun chapitre de la LSP ne traite expressément des dispositions cantonales à prendre pour l'exécution de la LAMal dans le Canton de Vaud.
Comme l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 mai 2024 examinait – sous l’angle du principe de la légalité – non seulement la question des conditions matérielles prévues par le droit fédéral mais aussi celle de l’absence de compétence du pouvoir exécutif cantonal pour adopter l’arrêté contesté, c’est à tort que l’autorité intimée est partie du principe que l’arrêt 9C_538/2024 rendu par le Tribunal fédéral le 16 septembre 2024 lui ôtait toute portée juridique, et qu’elle était en conséquence habilitée à rendre un nouvel arrêté en exécution de l’art. 55a LAMal. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs soumis au Grand Conseil un exposé des motifs et projet de loi modifiant la LSP (EMPL "modifiant la loi sur la santé publique [LSP] – application de l'article 55a LAMal sur la limitation du nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l'assurance obligatoire des soins", 25_LEG_250) prévoyant précisément à l'art. 97b du projet la délégation de compétence en faveur du Conseil d'Etat pour mettre en œuvre l’art. 55a LAMal.
Cela signifie, en définitive, que le Conseil d’Etat n’avait pas le pouvoir d’adopter l’arrêté du 2 juillet 2025 sur la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire.
3.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que la requête doit être admise et l’arrêté du 2 juillet 2025 sur la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire annulé (art. 17 al. 1 LJC).
b) Vu le sort de la requête, il n'est pas perçu de frais de justice.
c) La requérante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud qui, compte tenu des échanges d’écritures, seront fixés à 5'000 francs (art. 12 al. 2 LJC et 55 al. 1 LPA-VD).
Dispositif
Par ces motifs la Cour constitutionnelle arrête:
I. La requête est admise.
II.
L’arrêté du 2 juillet 2025 sur la limitation de l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins dans le secteur ambulatoire est annulé.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 5'000 (cinq mille) francs, à payer à la requérante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud par la caisse du Département de la santé et de l'action sociale.
Lausanne, le 30 avril 2026