CDAP - AC.2018.0096 - 2019-03-18 - A.________ à I.________ /Municipalité de Chavannes-près-Renens

1.

Est litigieuse la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé de délivrer un permis de construire complémentaire concernant les modifications apportées aux attiques des bâtiments A et D, au motif que la SBPU maximale fixée par le Plan de quartier est dépassée pour chacun de deux bâtiments, et qu'elle a subordonné la délivrance du permis d'habiter les attiques concernés à la régularisation de la situation.

2.

a) aa) Selon l'art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire (LATC; BLV 700.11), avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration.

Par ailleurs, l'art. 128 al. 1 LATC, qui régit le permis d'habiter ou d'utiliser, a la teneur suivante:

"Aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis."

L'art. 79 al. 1 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1) prévoit que le permis d'habiter ou d'utiliser ne peut être délivré que si les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements (let. a); si la construction est conforme aux plans approuvés et aux conditions posées dans le permis de construire (let. b); si les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants ou des utilisateurs (let. c); si l'équipement du terrain est réalisé (let. d).

bb) L'institution du permis d'habiter (ou d'utiliser) est uniquement destinée à permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés, ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire et que les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants. Elle permet ainsi de sanctionner le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire. Le permis d'habiter est lié à la procédure de permis de construire; il représente un constat final de la conformité des travaux à la loi et aux règlements (AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2a; AC.2014.0163 du 9 octobre 2015 consid. 5a). S’agissant d’une restriction au droit de propriété, garanti par l'art. 26 al. 1 de Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), il faut encore que le refus de permis d’habiter (ou d'utiliser) réponde à un intérêt public (art. 26 al. 2 Cst.) et respecte le principe de la proportionnalité (art. 26 al. 3 Cst.) (AC.2015.0081 du 24 octobre 2016 consid. 2a).

3.

a) Les recourants invoquent une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents au sens de l'art. 98 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36). Ils soutiennent que, selon leurs calculs, la SBPU du bâtiment A ne s'élève pas à 3'033 m2 comme retenu dans la décision litigieuse, mais à 2'959 m2. S'agissant du bâtiment D, ils arguent du fait qu'il présente une SBPU non pas de 1'534 m2 comme affirmé par l'autorité intimée, mais de 1'518 m2.

b) D'emblée, on relève avec l'autorité intimée que les chiffres de 3'033 m2 et de 1534 m2 de SBPU retenues dans la décision querellée correspondent aux données fournies dans le formulaire de demande de mise à l'enquête complémentaire complété le 16 mars 2017 par les recourants, respectivement leur architecte, présumé rompu aux règles relatives aux autorisations de construire et en particulier à celles concernant la détermination de la SBPU. Si tant est qu'ils considéraient que certaines surfaces n'avaient pas à être comptabilisées à titre de SBPU, il leur appartenait alors de les déduire préalablement (au besoin en expliquant leurs calculs de manière plus détaillée, pour la bonne compréhension du dossier), sans attendre quelque correctif de la part des autorités communales. En d'autres termes, l'autorité intimée ou le Service de l'urbanisme devaient pouvoir se fier aux totaux énoncés par les constructeurs, sans avoir à rechercher – qui plus est en l'absence de toute demande formulée en ce sens par les recourants ou leur architecte – quelles surfaces auraient cas échéant dû être soustraites des totaux annoncés. En tous les cas, l'autorité intimée n'avait pas à "entamer des discussions pour comparer les calculs" comme suggéré par les recourants (cf. observations complémentaires du 2 juillet 2018).

Vu ce qui précède, tout grief tiré d'une prétendue constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents doit être écarté.

4.

Les recourants font valoir que la SBPU maximale fixée par le Plan de quartier serait respectée pour le bâtiment A et faiblement dépassée pour le bâtiment D.

a) L'art. 3.1.3 RPQ prévoit que la SBPU maximale par périmètre d'implantation, calculée selon les directives de l'Institut ORL 514420, édition 1966 EPFZ, est fixée par le plan. En l'espèce, on l'a vu, le Plan de quartier fixe la SBPU maximale à 2'970 m2 pour le bâtiment A et à 1'485 m2 pour le bâtiment D.

Les directives pour l'aménagement local, régional et national de l'EPFZ n° 514420 (norme ORL-EPF 514420) édition du 11 octobre 1966 auxquelles renvoie l'art. 3.1.3 du règlement du Plan de quartier définissent à leur ch. 1.1 la surface brute de plancher comme suit:

"La surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en-dessous et en-dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section horizontale.

N'entrent toutefois pas en considération:

Toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d'enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d'entrée ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursive."

b) S'agissant du bâtiment A, les recourants prétendent qu'il conviendrait de retrancher des 3'033 m2 de SBPU annoncés lors de l'enquête complémentaire une surface de 74 m2, correspondant à 30 m2 de balcons situés aux 1er et 2ème étages, ainsi qu'à 44 m2 de cages d'ascenseur et/ou d'escalier (situées au rez, aux 1er et 2ème étages et dans l'attique; cf. observations complémentaires du 2 juillet 2018 et tableau annexé du 29 juin 2018). La SBPU du bâtiment serait ainsi ramenée à 2'959 m2, si bien que le maximum admissible par le Plan de quartier serait respecté.

S'agissant du bâtiment D, les recourants font valoir qu'il y aurait lieu de soustraire de la SBPU de 1'534 m2 annoncée lors de la mise à l'enquête complémentaire 16 m2 de cages d'ascenseur et/ou d'escalier (situées au rez, aux 1er et 2ème étages et dans l'attique; cf. observations complémentaires du 2 juillet 2018 et tableau annexé du 29 juin 2018). Le maximum fixé par le Plan de quartier ne serait ainsi dépassé que de 34 m2, excédent qu'ils qualifient de "marginal", surtout s'il était mis à l'échelle de la SBPU admissible totale pour la parcelle n° 636 (6'755 m2). Retenant que la SBPU effective du bâtiment A est, selon leurs calculs, de 11 m2 en deçà du maximum admissible, ils en déduisent que le dépassement effectif total pour les deux bâtiments A et D se limiterait à 23 m2 seulement (34 m2 – 11 m2). Selon les recourants, l'autorité intimée aurait fait preuve d'une rigueur excessive et son "intransigeance" serait d'autant plus incompréhensible que la parcelle n° 636 présente un CUS moyen de 0,62, ce qui apparaîtrait faible, d'une part par rapport à la norme admise pour un quartier adjacent, d'autre part eu égard à la politique de densification préconisée par la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Implicitement, les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas leur avoir accordé la dérogation requise lors de l'enquête complémentaire, respectivement d'avoir contrevenu au principe de la proportionnalité.

c) Les balcons désignés par les recourants dans le bâtiment A n'étant en l'occurrence pas fermés et ne servant pas de coursive (cf. plans modifiés du 30 octobre 2016; ch. 1.1 in fine de la norme ORL précitée), leur surface (au total 30 m2 selon les indications des recourants) n'a il est vrai pas à être prise en considération dans le calcul de la SBPU concernant le bâtiment en question. Il doit en revanche être tenu compte dans l'établissement de la SBPU des bâtiments A et D de la surface des cages d'ascenseur et/ou d'escalier (selon les explications des recourants 44 m2 dans le bâtiment A et 16 m2 dans le bâtiment D), dans la mesure où celles-ci desservent exclusivement des surfaces habitables (cf. plans modifiés du 30 octobre 2016; cf ch. 1.1 de la norme ORL précitée) (voir aussi arrêt AC.2016.0415 consid. 7c/bb et les arrêts cités).

Il s'ensuit que la SPBU de 3'033 m2 annoncée par les recourants pour le bâtiment A lors de l'enquête complémentaire peut être ramenée à 3'003 m2, ce qui conduit à dépassement de 33 m2 du maximum autorisé par le Plan de quartier. Aucune déduction ne pouvant être accordée pour le bâtiment D, il y a lieu de retenir pour ce dernier la SPBU de 1534 m2 telle qu'annoncée par les intéressés sur le formulaire de mise à l'enquête complémentaire, soit un dépassement de 49 m2 du maximum autorisé par le Plan de quartier.

La norme ORL précitée permettant d'identifier clairement les éléments devant entrer ou non dans le calcul de la SBPU, notamment les balcons et les cages d'ascenseur et/ou d'escalier pour lesquels les recourants exprimaient des doutes, il n'y pas lieu de donner suite à la mesure d'instruction sollicitée par les intéressés tendant à mettre en œuvre une expertise aux fins de déterminer la surface habitable des bâtiments A et D.

d) aa) L'art. 85 al. 1 LATC permet à la municipalité d'accorder des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente dans la mesure où le règlement communal le prévoit et pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers. A teneur de l'art. 97 RC (applicable par renvoi de l'art. 9.6 RPQ), la Municipalité peut accorder, dans des cas exceptionnels, des dérogations aux prescriptions réglementaires concernant l'affectation, la surface bâtie, la longueur, les hauteurs et les toitures des constructions, s'il s'agit d'édifices publiques (sic!) ou de bâtiments privés dont la destination ou l'architecture réclament des dispositions spéciales.

bb) Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires – telles que l'art. 85 LATC – ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (TF 1C_279/2018 du 17 décembre 2018 consid. 4.1.3;1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2; arrêt AC.2017.0296 du 23 octobre 2018 consid. 7d). La clause dérogatoire est une émanation du principe de la proportionnalité. Elle ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale des intérêts en présence, prenant en compte l'ensemble des circonstances (AC.2016.0448 du 5 janvier 2018 consid. 7b et les réf. cit.). Confrontée à l'octroi ou au refus d'une dérogation, l’autorité de recours devra se limiter à sanctionner un abus ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 3c).

cc) En l'espèce, dans la décision attaquée, l'autorité intimée ne s'est pas expressément prononcée sur la dérogation à l'art. 3.1.3 RPQ sollicitée par les recourants lors de l'enquête complémentaire. Ce point ne porte en l'occurrence pas à conséquence, dès lors que, conformément au texte (exhaustif) de l'art. 97 RC, l'octroi d'une telle dérogation ne pouvait quoi qu'il en soit pas entrer en ligne de compte. Le point litigieux porte en effet ici sur la surface brute de plancher, mais non sur l'affectation, la surface bâtie, la longueur, la hauteur ou les toitures et il n'est de surcroît pas question d'un édifice public, ni d'un bâtiment privé dont la destination ou l'architecture réclamerait des dispositions spéciales. L'autorité intimée ne disposait ainsi d'aucune faculté de déroger à l'art. 3.1.3 RPQ. Le grief de "rigueur excessive" invoqué par les recourants tombe par conséquent à faux.

5.

Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que, à la suite de l'enquête publique complémentaire, la municipalité a refusé d'autoriser les modifications apportées aux attiques des bâtiments A et D. Cela étant, il convient encore d'examiner si l'ordre de remise en état contenu dans la décision attaquée (soit l'ordre de ramener les surfaces habitables à 2'970 m2 pour le bâtiment A et à 1'485 m2 pour le bâtiment D) peut être confirmé.

a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. arrêts AC.2017.0373 du 18 juin 2018 consid. 2; AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (cf. arrêts précités AC.2017.0373 consid. 2 et AC.2012.0034 consid. 3a et les réf. cit.). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (cf. arrêts précités AC.2017.0373 consid. 2 et AC.2012.0034 consid. 3a).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée; cf. aussi TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1;1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).

b) En l'espèce, la SPBU maximale admissible fixée par le Plan de quartier est dépassée, à tout le moins si l'on se fie aux calculs des recourants, de 33 m2 pour le bâtiment A et de 49 m2 pour le bâtiment D, ce qui implique qu'on ne se trouve pas en présence d'une dérogation mineure aux règles relatives au coefficient d'utilisation du sol (CUS). On relèvera sur ce point que les dépassements constatés doivent être rapportés aux maximas autorisés par la réglementation communale applicable pour les bâtiments A et D, les recourants tentant à tort de raisonner à l'échelle de la SBPU admissible sur la parcelle n° 636 aux fins de minimiser la proportion de surfaces habitables excédentaires. La comparaison effectuée par les intéressés par rapport au CUS qui aurait été admis pour un quartier adjacent n'apparaît pas plus pertinente, si bien que leur demande tendant à la production par l'autorité intimée des normes réglant le taux de densité de construction des quartiers adjacents à celui des Oches doit être écartée. Les recourants ne sauraient enfin valablement tirer argument de l'intérêt public à la densification des constructions pour relativiser, voire justifier leur inobservation des dispositions réglementaires ayant trait à la SBPU.

Pour ce qui est de la pesée des intérêts en présence, on relève que les règles relatives au coefficient d'utilisation du sol (CUS), qui ont pour but essentiel de limiter la densité des habitations sur chaque parcelle, revêtent des fonctions importantes d'aménagement du territoire et d'urbanisme, dès lors que la limitation de la densité des constructions influe inévitablement sur la trame et la forme urbaine d'un quartier donné, et permet aussi de définir ou de maintenir les caractéristiques du tissu bâti (cf. Jean-Luc Marti, Distance, coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, 1988, p. 151-152; AC.2017.0151 du 25 juin 2018 consid. 3a/bb). Il s'agit là d'un intérêt public important qui l'emporte sur l'intérêt privé des recourants au maintien de l'entier des surfaces habitables excédentaires, cela d'autant plus que l'augmentation de la SBPU dans les bâtiments A et D ne semble justifiée par aucune circonstance objective (en tous les cas les recourants ne le soutiennent pas), mais paraît au contraire relever de motifs de pure convenance.

c) Vu ce qui précède, l'ordre de remise en état contenu dans la décision attaquée peut être confirmé sur le principe. Cela étant, l'autorité intimée ne saurait exiger que les surfaces habitables auxquelles devront renoncer les recourants soient nécessairement dans les attiques des bâtiments A et D. Certes, comme le relève l'autorité intimée, l'augmentation de la SBPU concernant les bâtiments A et D par rapport au projet initial résulte principalement de l'agrandissement de leur attique respectif (cf. feuille de calculs du 29 juin 2018). Il n'en reste pas moins que le Plan de quartier fixe une SBPU globale par bâtiment, que les constructeurs demeurent par principe libres de répartir à leur guise sur les différents étages de la construction. Il convient par conséquent de réformer la décision attaquée sur ce point. Le refus d'octroyer le permis d'habiter peut pour sa part être confirmé.

6.

Les recourants évoquent l'existence sur la parcelle n° 355 d'un bâtiment identique au bâtiment D dont la SPBU serait également de 1'519 m2 (alors que cette dernière ne devrait pas dépasser 1'485 m2 selon le Plan de quartier). Implicitement, ils se prévalent du principe de l'égalité dans l'illégalité.

a) Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas (ATF 136 V 390 consid. 6a p. 392). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78 s; TF 1C_436/2014 du 5 janvier 2015 consid. 5.1). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1).

b) En l'occurrence, à supposer que l'autorité intimée, en présence d'éléments de fait déterminants semblables, puisse avoir délivré un permis de construire et d'habiter pour le bâtiment situé sur la parcelle n° 355, ceci ne démontre pas encore qu'elle aurait une pratique constante consistant à ne pas respecter les exigences du plan de quartier relatives à la surface brute de plancher utile maximale. De même, il n'existe a priori pas d'éléments dont on pourrait déduire qu'elle n'entend pas respecter ces exigences à l'avenir. Partant, aucune violation du principe de l'égalité de traitement ne saurait être retenue. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête d'instruction formulée par les recourants tendant à la production par l'autorité intimée des permis de construire et d'habiter délivrés pour le bâtiment sis sur la parcelle n° 355.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, la décision attaquée étant réformée en ce sens que les surfaces de plancher habitables auxquelles les propriétaires devront renoncer pour ramener la SBPU à 2'970 m2 pour le bâtiment A et à 1'485 m2 pour le bâtiment D ne doivent pas nécessairement se situer dans les attiques des bâtiments A et D. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont principalement mis à la charge des recourants et partiellement à la charge de la Commune de Chavannes-près-Renens (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les recourants verseront en outre à la Commune de Chavannes-près-Renens, ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, des dépens légèrement réduits pour tenir compte de l'admission partielle du recours (art. 55 LPA-VD).