CDAP - AC.2023.0288 - 2024-05-01 - A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

1.

a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recourant attaque ces deux décisions (d'adoption et d'approbation).

b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui conteste le classement de ses parcelles en zone non constructible, mesure restreignant l'usage des biens-fonds, a manifestement la qualité pour recourir.

c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant se plaint d'abord du dézonage de ses parcelles nos 470 et 482, passées, sous réserve de l’angle sud-est de la première, de la zone constructible à la zone viticole protégée.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan d'affectation (Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge de manoeuvre des communes, cf. ibid., nos 362 s.).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d'habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf. cit.).

La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.

bb) La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).

cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une stratégie de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

c) aa) Dans le cas présent, le recourant ne remet à juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il ressort toutefois du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette dernière, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites conformément aux exigences du droit fédéral (art. 15 al. 2 LAT). Le recourant, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu leurs caractéristiques, les parcelles nos 470 et 482, équipées, proches du village et disponibles, devraient être maintenues en zone à bâtir. Il met également en évidence son intérêt financier, en relevant les investissements réalisés aux fins de valoriser ses terrains par des constructions.

bb) En révisant sa planification d'affectation, la commune de Gilly a attribué les parcelles nos 470 et 482 (excepté pour ce qui concerne la partie bâtie de la parcelle no 470, classée en zone de très faible densité 15 LAT), jusqu’ici affectées en zone de villas, respectivement en zone village, à la zone viticole protégée. Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions, disposition libellée comme il suit:

"1 Surface régie et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.

2 Les constructions ou barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage intensif, etc.) ne sont pas admises."

Les parcelles nos 470 et 482 présentent peu ou prou les mêmes caractéristiques. Toutes deux sont situées à la périphérie du village, à la limite de la zone inconstructible; elles sont en nature de vignes, hormis pour la partie bâtie de la parcelle no 470 (angle sud-est) où sont érigées deux constructions. Comme le relèvent de manière pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("Comment traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?") et février 2019 ("Comment délimiter le territoire urbanisé ?"), les parcelles nos 470 et 482 se trouvent dans la frange de la zone à bâtir. Lors de l'inspection locale, la CDAP a pu constater que les parcelles du recourant sont intégrées au large coteau viticole qui domine le paysage de La Côte. Très ouvert, le vignoble surplombe et enserre à l’ouest et à l’est la localité de Gilly, des surfaces présentant une pente moins marquée se trouvant en aval du village, en direction du lac Léman. Les lieux présentent des qualités paysagères de grande valeur qui justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en assurer la préservation. Dans ce contexte, il est important de maintenir une séparation nette, constituée par une zone viticole, entre les surfaces bâties et les forêts se trouvant plus au nord, en direction du Jura, ces différentes strates correspondant à l’une des caractéristiques essentielles du paysage à cet endroit et plus généralement dans les villages se trouvant à proximité. Cela est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP no 1201 La Côte, dans le périmètre duquel se trouvent les parcelles nos 470 et 482, et concrétise, de façon plus g.érale, le principe de l'aménagement du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2 i.i. LAT ("[l]e paysage doit être préservé"). Les autorités communales accordent à l'évidence une importance particulière à la préservation du vignoble dominant le village. Au cours de l'inspection locale, les représentants de l'autorité intimée ont fait part, à propos de la parcelle no 470, de la volonté du planificateur de "protéger le coteau viticole (dans lequel se trouve la parcelle no 470) en le dézonant" (cf. PV de l'inspection locale).

Aussi, dans l'optique qui est celle de la commune, la mesure litigieuse vise la conservation de son patrimoine paysager non moins que la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir. Le classement des parcelles en zone viticole protégée est une mesure d'aménagement cohérente qui concrétise ce double objectif. L'affectation du sol est opportune, compte tenu de la situation (en frange) des parcelles et de la nature du terrain des surfaces dézonées (vignes).

L'équipement ou la disponibilité des terrains, dont se prévaut le recourant, ne permettent pas de remettre en cause cette appréciation. Avec leurs vignes caractéristiques du paysage et leur situation périphérique, les parcelles nos 470 et 482 ont fait l'objet d'une réflexion urbanistique qui échappe à la critique. La pesée des intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du droit fédéral, tout en laissant au propriétaire des droits à bâtir résiduels pour la partie construite de sa parcelle no 470.

d) En définitive, la mesure litigieuse est l'expression d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation rationnelle du territoire. Elle est donc entièrement justifiée: les parcelles nos 470 et 482 se prêtent objectivement à un dézonage et une telle restriction peut être imposée à leur propriétaire au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

3.

Le recourant conteste ensuite le dézonage de sa parcelle no 68, passée de la zone d'utilité publique à la zone agricole. Il prétend que son terrain, occupé par un ancien dépôt de l'armée suisse, ne se prête pas à l'exploitation agricole; la mesure litigieuse contreviendrait ainsi aux art. 16 ss LAT. Le recourant demande que la parcelle no 68 soit colloquée en zone affectée à des besoins publics 15 LAT ou éventuellement en zone d’activité économique 15 LAT.

La parcelle no 68 est actuellement affectée en zone d’utilité publique, tout comme la parcelle voisine no 67 qui appartient à la commune, sous réserve de l’aire forestière, le long du ruisseau de la Gillière, qui correspond environ à un tiers de la surface de chacune de ces deux parcelles. Compte tenu de la distance de 10 mètres à respecter en lisière de forêt (art. 27 al. 1er de la loi forestière du 8 mai 2012 [LVLFo; BLV 921.01]), la parcelle no 68 est déjà aujourd’hui inconstructible sur la quasi-totalité de sa surface, même si un ancien hangar militaire est préexistant. Pour cette raison déjà, mise en évidence dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT (p. 16), maintenir cette parcelle en zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT n’aurait guère de sens. Le nouveau PACom prévoit deux zones affectées à des besoins publics; la première constitue une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT et est affectée aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique ou d’intérêt général. Seuls les constructions et aménagements en rapport avec la destination des quatre secteurs identifiés sur le plan peuvent être autorisés, à savoir: église (1), cimetière (2), déchetterie et place de dépôt (3), parking communal (4) (art. 9.2 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu clair sur le plan). La seconde représente une "autre zone" au sens de l’art. 18 LAT, affectée aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique ou d’intérêt général; seuls les constructions et aménagements en rapport avec la destination des différents secteurs identifiés sur les plans peuvent être autorisés, à savoir: STEP et dépôt de la voirie (1), antenne de télécommunication, pavillon et place de lavage pour véhicules agricoles (2, correspondant notamment à la parcelle voisine no 67) (art. 10.1 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu foncé sur le plan). L’ancien hangar construit sur la parcelle no 68 a été acquis par le recourant en 1999. Il est actuellement loué à un entrepreneur qui l’utilise comme dépôt. Compte tenu de l’usage de ce petit bâtiment, on ne saurait considérer qu’il correspond à une installation ou à un aménagement d’utilité publique ou d’intérêt général, au sens des art. 9.1 ou 10.1 du projet de règlement.

Pour le surplus, on ne voit guère quel nouveau projet pourrait être prévu à cet endroit de manière à correspondre à la définition des zones affectées à des besoins publics: la surface de la parcelle, très décentrée, est faible et les contraintes liées à la législation forestière limitent fortement, voire empêchent la réalisation d’un nouveau projet à cet endroit. En cours de procédure, le recourant n’a d’ailleurs pas fait état d’un projet concret qui pourrait correspondre à une affectation à des besoins publics. Sous cet angle, la situation de la parcelle voisine no 67 est différente, puisqu’elle appartient à une collectivité publique et que, pour la partie maintenue en zone affectée à des besoins publics (18 LAT), elle est occupée par des installations d’utilité publique ou d’intérêt général, à savoir une antenne de télécommunication et une place de lavage pour véhicules agricoles. Il n’y a donc pas d’inégalité de traitement entre ces deux situations qui sont bien différentes, la partie de la parcelle no 67 qui n’est pas vouée à des besoins publics étant elle aussi affectée désormais en zone agricole. Pour le surplus, il n’est à l’évidence pas sérieusement envisageable de créer sur la seule parcelle no 68 une zone d’activités économiques, en raison de la faible surface concernée, de la présence de l’aire forestière sur environ un tiers de sa surface et des contraintes qui en découlent, ainsi que de sa localisation très décentrée par rapport au village, au milieu d’un vaste secteur voué à l’agriculture.

Selon la jurisprudence, il est indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l’art. 15 LAT. Dans ce cadre, la qualité des sols et les surfaces d’assolement ne constituent que l’un des critères applicables (art. 15 al. 3 LAT), mais l’autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des autres exigences qui s’imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n’ayant aucune vocation agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. ég. TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 i.f.). De même, l’existence d’un bâtiment sur un terrain ne constitue pas un argument qui plaide nécessairement en faveur de son classement en zone constructible (ATF 132 II 218 consid. 4.1).

Au vu de ses caractéristiques et de sa localisation, l’affectation de la parcelle no 68 à la zone agricole est donc opportune et procède d’une application correcte des articles 15 et 18 LAT, spécialement de l’art. 15 al. 1 LAT, ce bien-fonds n’étant pas appelé à répondre à des besoins d’intérêt public dans les quinze années à venir.

4.

Les dézonages sont fondés sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante. Les buts qu'il poursuit, soit notamment la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, relèvent d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3): le grief que le recourant tire de la violation de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), sans portée propre, ne peut être qu'écarté.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celui-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).