CDAP - PE.2021.0168 - 2022-07-12 - A.________ /Département de l'économie, de l'innovation de l'emploi et, Service de la population (SPOP)

1.

Selon l'art. 5 de la loi du 18 décembre 2007 d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LVLEI; BLV 142.11), le chef du département est compétent pour révoquer l'autorisation d'établissement et, dans ce cas pour prononcer le renvoi de Suisse, si bien qu'il est également compétent pour prononcer la rétrogradation d'une autorisation d'établissement en une autorisation de séjour en application de l'art. 63 al. 2 LEI. Contrairement aux décisions du service cantonal compétent (art. 34a LVLEI), les décisions rendues par le chef du département ne sont pas susceptibles d'opposition si bien qu'elles peuvent faire l'objet d'un recours directement devant le Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; art. 5 LVLEI). Déposé dans le délai de 30 jours dès la notification de la décision attaquée, émanant du destinataire de celle-ci qui a un intérêt manifeste à son annulation et répondant pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi, le recours est recevable si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière (art. 75, 79, applicables par renvoi de l'art. 99, et 95 LPA-VD).

2.

La décision attaquée révoque l'autorisation d'établissement du recourant (ch. 1) et lui octroie une autorisation de séjour (ch. 2) sous réserve de l'approbation du SEM (ch. 5) ("rétrogradation"; art. 63 al. 2 LEI).

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 148 I 1 consid. 3.3.), la décision de rétrogradation doit être considérée comme une décision cantonale unique qui forme l'objet du litige. Il en résulte qu'elle ne peut être soumise à l'approbation du SEM en application de l'art. 99 LEI, si bien que c'est à tort que la décision attaquée soumet l'octroi d'une autorisation de séjour au recourant à l'approbation du SEM.

Le litige porte donc sur le point de savoir si les conditions pour prononcer la rétrogradation de l'autorisation d'établissement du recourant en une autorisation de séjour sont remplies.

b) D’après l’art. 63 al. 2 LEI, l’autorisation d’établissement peut être révoquée et remplacée par une autorisation de séjour (rétrogradation) lorsque les critères définis à l’art. 58a LEI ne sont pas remplis. Selon cette disposition, pour évaluer l’intégration, l’autorité compétente tient compte des critères suivants (al. 1): le respect de la sécurité et de l’ordre publics (let. a), le respect des valeurs de la Constitution (let. b), les compétences linguistiques (let. c) et la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation (let. d). Il y a notamment non-respect de la sécurité et de l’ordre publics lorsque la personne concernée viole des prescriptions légales ou des décisions d’une autorité (art. 77a al. 1 let. a de l’ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative [OASA; RS 142.201]). Par ailleurs, une personne participe à la vie économique lorsque son revenu, sa fortune ou des prestations de tiers auxquelles elle a droit lui permettent de couvrir le coût de la vie et de s’acquitter de son obligation d’entretien (art. 77e al. 1 OASA).

D’après l’art. 96 LEI, les autorités compétentes tiennent compte, en exerçant leur pouvoir d’appréciation, des intérêts publics et de la situation personnelle de l’étranger, ainsi que de son intégration; lorsqu’une mesure serait justifiée, mais qu’elle n’est pas adéquate, elles peuvent donner un simple avertissement à la personne concernée en lui adressant un avis comminatoire.

Pour interpréter les critères posés par l'art. 58a LEI, le Tribunal fédéral s'inspire de la jurisprudence rendue en lien avec la notion d’"intégration réussie" prévue à l'ancien art. 50 al. 1 let. a LEtr (arrêts TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.1;2C_847/2021 du 5 avril 2022 consid. 3.2.2). Selon cette jurisprudence, il n'y a notamment pas d'intégration réussie lorsque l'étranger n'exerce pas d'activité lucrative qui lui permette de couvrir ses besoins et qu'il dépend des prestations sociales pendant une période relativement longue. Il n'est en revanche pas indispensable qu'il fasse montre d'une carrière professionnelle exemplaire. L'essentiel en la matière est que l'étranger subvienne à ses besoins, n'émarge pas à l'aide sociale et ne s'endette pas de manière disproportionnée. L'impact de l'endettement dans l'appréciation de l'intégration d'une personne dépend du montant des dettes, de leurs causes et du point de savoir si la personne les a remboursées ou s'y emploie de manière constante et efficace. L'évolution de la situation financière doit donc être prise en considération à cet égard (arrêts TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.1;2C_847/2021 précité consid. 3.2.2 et les nombreux arrêts cités). Par ailleurs, l’évaluation de l’intégration d’un étranger doit s’examiner à l’aune d’une appréciation globale des circonstances (arrêts TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.1 et les arrêts cités;2C_847/2021 précité consid. 3.2.2 et les arrêts cités; cf. art. 58 al. 2 LEI).

Selon la jurisprudence, une rétrogradation au sens de l'art. 63 al. 2 LEI n'entre pas en considération si les conditions d'une révocation de l'autorisation d'établissement sont réunies, c'est-à-dire lorsqu'il existe un motif de révocation au sens de l'art. 63 al. 1 LEI et que la mesure mettant fin au séjour est proportionnée. Dans ce cas-là, la révocation de l'autorisation d'établissement et le renvoi de l'étranger de Suisse priment sur la rétrogradation (ATF 148 I 1 consid. 2.5; arrêt TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.2). La procédure de rétrogradation a en effet une portée distincte de celle de la révocation avec renvoi, en ce qu'elle cherche à remédier (préventivement) à un sérieux déficit d'intégration de l'étranger ("ein ernsthaftes Integrationsdefizit") en l'incitant à modifier son comportement pour mieux s'intégrer en Suisse (ATF 148 I 1 consid. 2.3 et 2.4; arrêt TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.2). Enfin, comme tout acte étatique, la rétrogradation doit respecter le principe de la proportionnalité (aptitude, nécessité et proportionnalité au sens étroit). Par conséquent, un simple avertissement, menaçant de rétrogradation, peut d'abord être envisagé comme moyen moins incisif (ATF 148 I 1 consid. 2.6; arrêt TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.2).

Le Tribunal fédéral s’est prononcé au sujet de la compatibilité de la rétrogradation avec l’expulsion pénale. Il a rappelé que l’art. 63 al. 3 LEI vise à coordonner la procédure pénale et la procédure en matière de droit des étrangers. En vertu de cette disposition, la révocation d’une autorisation d’établissement uniquement en raison d’une infraction pour laquelle le juge pénal a renoncé (implicitement ou explicitement) à l’expulsion n’est pas autorisée (interdiction du dualisme) (ATF 148 I 1 consid. 4.3.2; cf. également ATF 146 II 321 consid. 4; 146 II 1 consid. 2). Le Tribunal fédéral a considéré que dans la mesure où la rétrogradation n’entraîne pas directement un renvoi et qu’elle intervient en raison d’un manque d’intégration, il n’y a pas de contradiction avec les prescriptions de l’art. 63 al. 3 LEI. Une rétrogradation est également possible lorsque le tribunal pénal a renoncé à prononcer une expulsion, et pas seulement lorsque d’autres motifs que la condamnation pénale le justifient (ATF 148 I 1 consid. 4.3.3; sur ce dernier point, le Tribunal fédéral s’est écarté des directives du SEM, cf. consid. 4.3.4 et 4.3.5).

Le Tribunal fédéral a par ailleurs précisé que la procédure de rétrogradation peut également concerner les autorisations d'établissement délivrées avant le 1er janvier 2019, à savoir sous l'empire de la LEtr (ATF 148 I 1 consid. 2.3.1; arrêt TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.3). Compte tenu de l'interdiction de la rétroactivité, la rétrogradation de telles autorisations doit toutefois se fonder essentiellement sur des faits ayant débuté après le 1er janvier 2019 ou qui se poursuivent après cette date; dans le cas contraire, il y aurait une rétroactivité (proprement dite) inadmissible. Il en découle que la rétrogradation selon l'art. 63 al. 2 LEI doit être liée à un déficit d'intégration qui est actuel et d'une certaine importance ("ein aktuelles Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht"); ce n'est qu'à cette condition qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la rétrogradation des autorisations d'établissement délivrées sous l'ancien droit. Les éléments de fait survenus avant le 1er janvier 2019 peuvent néanmoins être pris en compte afin d'apprécier la nouvelle situation à la lumière de l'ancienne et, en ce sens, de clarifier globalement l'origine et la persistance du déficit d'intégration (ATF 148 I 1 consid. 5.3; arrêt TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.3). En résumé, lors d'une rétrogradation, c'est en premier lieu le comportement ou la persistance de celui-ci après le 1er janvier 2019 qui doit être pris en compte (arrêt TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.3).

c) En l’espèce, selon la décision attaquée, l’autorité intimée a retenu que le recourant ne remplissait pas les critères d’intégration mentionnés à l’art. 58a LEI, vu la nature particulièrement grave des actes ayant conduit à sa condamnation pénale et compte tenu qu’il avait dépendu de l’aide sociale et faisait l’objet de poursuites et d’actes de défaut de biens. Elle a en outre considéré qu’une rétrogradation de son autorisation d’établissement en autorisation de séjour était proportionnée, puisqu’elle permettait au recourant de conserver un statut de séjour en Suisse et son lien avec ses deux enfants nés en 2005 et 2008.

Le recourant soutient que la décision attaquée viole l’art. 63 al. 3 LEI, étant donné que le juge pénal a renoncé à prononcer son expulsion. Selon lui, cette disposition s’appliquerait aussi à la rétrogradation. Il estime pour le surplus remplir les critères d’intégration relatifs au respect des valeurs de la Constitution, aux compétences linguistiques et à la participation à la vie économique. A cet égard, il expose avoir toujours travaillé et n’avoir jamais dépendu durablement de l’aide sociale, dont il prétend n’avoir bénéficié que durant sept mois, pour un montant total de 5'664 fr. 40, suite à la perte de son emploi due à son incarcération. Il soutient par ailleurs que son endettement ne justifie pas une rétrogradation étant donné qu’il avait déjà des dettes bien avant sa condamnation pénale et que l’autorité n’a jamais engagé de procédure de rétrogradation ou de révocation de son autorisation d’établissement pour ce motif. Le recourant fait encore valoir que la décision attaquée serait disproportionnée. Il invoque notamment la durée de son séjour en Suisse, de plus de 17 ans, durant lesquels il a toujours travaillé, et le fait qu’il s’occupe de ses enfants nés en 2005 et 2008. Il invoque également une inégalité de traitement avec les bénéficiaires d'une autorisation de séjour.

d) Le recourant invoque en vain l’art. 63 al. 3 LEI et le fait que le juge pénal a renoncé à prononcer son expulsion, puisque, selon la jurisprudence précitée (cf. supra consid. 2b) du Tribunal fédéral, cette disposition ne s’oppose pas au prononcé d’une décision de rétrogradation prise en application de l’art. 63 al. 2 LEI, en raison d’un défaut d’intégration. Le recourant semble du reste l’admettre dans sa réplique. C'est en vain qu'il invoque une inégalité de traitement avec les bénéficiaires d'une autorisation de séjour qui sont dans une situation différente des titulaires d'une autorisation d'établissement, la stabilité du séjour en Suisse étant l'un des critères dont le juge pénal tient compte au moment de prononcer l'expulsion ou d'y renoncer (art. 66a al. 2 CP).

Pour le surplus, l’autorité intimée était fondée à retenir que les infractions pour lesquelles le recourant a été sanctionné par jugement du Tribunal correctionnel le 15 juin 2020 constituent une atteinte très grave à la sécurité et à l’ordre publics et un déficit d’intégration sérieux à cet égard (cf. 58a al. 1 let. a LEI). Le recourant a en effet été condamné à une peine privative de liberté de 36 mois, dont 18 mois fermes, ce qui constitue une peine privative de liberté de longue durée. Par ailleurs, si l’activité délictueuse en cause a certes débuté avant le 1er janvier 2019 et s’est déroulée sur plusieurs années, il n’en demeure pas moins que les faits les plus graves ayant conduit à la condamnation du recourant, à savoir la réception à son domicile de plusieurs centaines de grammes de cocaïne qu’il envisageait ensuite d’écouler dans la région lausannoise, ont été commis en avril 2019. Ce faisant, le recourant s’est notamment rendu coupable d'infraction grave à la LStup avec mise en danger de la santé de nombreuses personnes (art. 19 al. 2 let. a LStup). Les infractions en cause, compte tenu de leur gravité, justifiaient déjà qu’une mesure soit prise à son encontre.

A cela s’ajoute que le recourant ne remplit pas non plus le critère d’une intégration économique réussie (cf. art. 58a al. 1 let. d LEI), ce qui implique de subvenir à ses besoins sans émarger à l’aide sociale ni s’endetter de manière disproportionnée. A cet égard, il est établi, contrairement à ce que le recourant prétend, que celui-ci a bien bénéficié du revenu d’insertion de mai à décembre 2019, puis d’octobre 2020 jusqu’en avril 2021 à tout le moins, pour un montant total qui s’élevait à 12'737 fr. 50 à ce moment-là (cf. décompte bénéficiaire chronologique du 25 mai 2021). Certes, cet élément n’est à lui seul pas décisif, le recourant n’ayant pas bénéficié de l’aide sociale durant une longue période et la somme qui lui a été octroyée à ce titre étant somme toute relativement modeste. Le recourant est en revanche très lourdement endetté, puisqu’en mai 2021 il faisait l’objet de poursuites pour un montant total de 93'067 fr. 80, respectivement d’actes défaut de biens pour 122'396 fr. 90. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il peut être tenu compte de ces dettes, bien qu’elles remontent en grande partie à une période antérieure au 1er janvier 2019, dans la mesure où elles existent toujours (cf. arrêt TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.2.2). L’endettement du recourant s’est du reste péjoré après le 1er janvier 2019, puisque depuis cette date et jusqu’en mai 2021 il a encore fait l’objet de plusieurs poursuites pour un total de 12'391 fr. 70, émanant en particulier d’assureurs maladie (cf. extrait du registre des poursuites du 25 mai 2021). Le recourant n’allègue de surcroît pas, ni ne démontre, qu’il s’emploierait à rembourser ses dettes.

Eu égard aux éléments qui précèdent, en présence d’un défaut d’intégration économique du recourant et de la commission d’actes particulièrement graves ayant conduit à sa condamnation à une peine privative de liberté de 3 ans, l’autorité intimée était fondée à prononcer la rétrogradation de son autorisation d’établissement en une autorisation de séjour en vertu de l’art. 63 al. 2 LEI. Le prononcé d’une telle mesure apparaît en effet apte à dissuader le recourant de violer la sécurité et l’ordre publics à l’avenir, en particulier en prévenant la commission de nouvelles infractions à la loi fédérale sur les stupéfiants. Elle apparaît en outre nécessaire pour atteindre le but d’intégration poursuivi, si l’on considère que l’endettement du recourant n’a cessé de s’aggraver ces dernières années, si bien qu’une mesure moins incisive ne l’aurait certainement pas incité à respecter son obligation d’intégration. L’intérêt public à ce que le recourant remédie à son insuffisance d’intégration l’emporte sur son intérêt privé à conserver son autorisation d’établissement, puisque nonobstant la rétrogradation prononcée il reste autorisé à séjourner en Suisse et peut continuer à entretenir une relation avec ses deux enfants mineurs.

Les griefs de violation des art. 58a LEI et 63 al. 3 LEI et du principe de proportionnalité doivent donc être rejetés.

3.

Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée dans la mesure où elle prononce la rétrogradation de l'autorisation d'établissement du recourant en une autorisation de séjour.

Le recourant succombant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), il doit en principe supporter l'émolument fixé à 600 fr. (art. 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) . Celui-ci étant mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais seront provisoirement laissés à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Il convient par ailleurs de statuer sur l'indemnité due à l’avocat d’office du recourant (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; BLV 121.02] et art. 2 al. 4 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3]). Le conseil juridique commis d'office a droit au remboursement forfaitaire de ses débours et à un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires pour la conduite du procès. Il applique le tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (art. 2 al. 1 let. a RAJ). Les débours du conseil commis d’office sont fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (art. 3bis al. 1 RAJ).

L'indemnité de Me Noudemali Romuald Zannou, sur la base de la liste des opérations produite le 15 juin 2022, est arrêtée à 2'561 fr. 35, soit 2’265 fr. pour le travail d’avocat (12 h 35 x 180), 113 fr. 25 de débours et 183 fr. 10 de TVA au taux de 7.7 %.

L'indemnité de conseil d'office est provisoirement supportée par le canton, le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a CPC et 123 al. 1 CPC, applicables par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).