Strassenrecht. Halbunterflur-Abfallcontainer auf Strassenfahrbahn. Massgebliches Verfahren. Verkehrssicherheit. Geruchs- und Lärmimmissionen.

3.

(…) Situiert ist die Anlage unmittelbar angrenzend an das nordostseits vorhandene 2 m breite Trottoir auf der Fahrbahn der H.-Strasse. Aufgrund der Fahrbahnbreite von 6 m und des 1,8 m betragenden Durchmessers der strittigen Anlage verbleibt für Fahrzeuge eine Verkehrsfläche von 4,2 m. Über der Fahrbahn tritt der insgesamt rund 2,7 m hohe Halbunterflur-Abfallcontainer mit einer Höhe von ca. 1,2 m in Erscheinung. (…)

4.

Die Nachbarrekurrenten wenden gegen den strittigen Container ein, dass es sich bei diesem um eine im Strassenraum unzulässige Anlage handle. Sie halten überdies dafür, dass im Hinblick auf die in der Gemeinde bereits vorhandenen Abfall Sammelcontainer ein Bedarf für die vorliegend strittige Anlage und damit ein öffentliches Interesse an dieser fehlten. Weiter machen die Rekurrenten geltend, dass der im Strassenraum vorgesehene Container zu einer Gefährdung der Verkehrssicherheit führe. Schliesslich befürchten sie, dass der Container für sie bzw. ihr Grundstück übermässige Lärm und Geruchsimmissionen zur Folge habe.

Auf die Details der rekurrentischen Einwände und die Entgegnungen der Vorinstanz wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen.

5.1

Mit dem Einwand der Rekurrenten, wonach die strittige Anlage auf der eine öffentliche Strasse darstellenden H.-Strasse grundsätzlich unzulässig sei, ist zumindest sinngemäss die Frage aufgeworfen, in welchem Verfahren über das Streitobjekt zu befinden sei. Denn wenn entgegen dem Dafürhalten der Rekurrenten davon auszugehen wäre, dass es sich beim geplanten Halbunterflur-Abfallcontainer um eine der in § 3 des Strassengesetzes (StrG) aufgelisteten Bauten und Anlagen handelt, die – neben den Flächen für den fliessenden und ruhenden öffentlichen und privaten Verkehr – zur «Strasse» im Sinne dieses Gesetzes gehören, dürfte kein Zweifel daran bestehen, dass über die Anlage nicht im baurechtlichen Verfahren, sondern in einem strassenrechtlichen Verfahren zu befinden ist.

5.2

Ein mit dem vorliegenden vergleichbarer Fall war, soweit erkennbar, von den Rechtsmittelinstanzen bislang noch nicht zu entscheiden. Zwar waren auf öffentlichem Grund geplante Abfallsammelanlagen (insbesondere in der Stadt Zürich) bereits mehrfach Gegenstand von Rekurs- und Beschwerdeverfahren. Die Bewilligung für diese Anlagen wurde regelmässig im baurechtlichen Verfahren beurteilt, was in keinem dieser Verfahren hinterfragt wurde und damit auch nicht Beurteilungsgegenstand bildete. Den Grund hierfür dürfte bilden, dass diese Anlagen, soweit ersichtlich, fast ausschliesslich auf dem

Fussgängerverkehr dienenden Bereichen öffentlicher Strassen (und vereinzelt auf öffentlichen Abstellplätzen) situiert waren, weshalb die Durchführung eines baurechtlichen anstelle eines strassenrechtlichen Verfahrens zumindest nicht als a priori unzweckmässig oder unzulässig erschien.

5.3

Zumindest einem dieser vorangegangenen Rechtsmittelverfahren lassen sich gewisse verfahrensrechtliche Hinweise entnehmen.

Im Entscheid VB 93/0102 (mit Bezug auf eine hier nicht interessierende Frage publiziert in RB 1993 Nr. 61) hatte sich das Verwaltungsgericht mit einer im Strassenraum geplanten Wertstoff Sammelstelle, zu deren Gunsten mehrere öffentliche Abstellplätze aufgehoben werden sollten, zu befassen. In jenem Verfahren hatte das Verwaltungsgericht gemäss der – im Vergleich zum Rechenschaftsbericht (RB) weiter gehenden – Publikation in BEZ 1994 Nr. 6 auch über ein Sistierungsbegehren zu befinden. Dieses war damit begründet worden, dass die Sammelstelle (wegen der Aufhebung von Abstellplätzen) zu einer teilweisen Entwidmung der Strasse führe. Das baurechtliche Verfahren sei daher bis zum Vorliegen des im entsprechenden Verfahren zu treffenden diesbezüglichen Entscheids zu sistieren. Diesem Gesuch wurde nicht stattgegeben. Dies in der Erwägung, dass hierzu nur dann ein Grund bestünde, wenn anzunehmen wäre, dass eine Entwidmung (bzw. allenfalls eine Umwidmung) sich als rechtswidrig erweisen und die Sammelstelle aus diesem Grund nicht errichtet werden könnte. Dies sei jedoch, so das Verwaltungsgericht, kaum anzunehmen, da Anwohner keinen Anspruch darauf hätten, dass ihnen auf öffentlichen Strassen Abstellplätze zur Verfügung gestellt werden. Auch ansonsten brächten die Beschwerdeführenden nichts vor, das eine Sistierung des Verfahrens rechtfertigen würde. Mit andern Worten wurde vom Verwaltungsgericht zu Grunde gelegt, dass die Aufstellung einer Wertstoff Sammelstelle im Strassenraum unter Aufhebung mehrerer öffentlicher Abstellplätze mit einer teilweisen Entwidmung oder Umwidmung der Strasse verbunden sei. Im Übrigen stellte das Verwaltungsgericht fest, dass der baurechtliche Entscheid «das strassenrechtliche Verfahren erleichtern» könnte (BEZ 1994 Nr. 6, E. 1.b).

5.4

Im Gegensatz zu den bisher zu beurteilenden Abfallentsorgungsanlagen auf öffentlichem Strassengebiet ist die vorliegend strittige Anlage auf einer in erster Linie dem fliessenden Fahrverkehr vorbehaltenen Fahrbahn situiert, welche von der Fläche und der Benutzungsintensität her betrachtet in der Regel den wesentlichsten Teil grösserer Strassenanlagen bilden. Wenn auf solchen Flächen bauliche Massnahmen erfolgen sollen, ist davon auszugehen, dass über deren Zulässigkeit nicht ein baurechtliches, sondern ein strassenrechtliches Verfahren durchzuführen ist. Gegen ein baurechtliches Verfahren spricht, dass die Regelungen des Planungs und Baugesetzes auf Baugebiete zugeschnitten und auf Strassengebiete höchstens eingeschränkt übertragbar sind. Das Planungs- und Baugesetz befasst sich mit der Erstellung von Quartierstrassen (im Rahmen des Quartierplans; § 123 ff. PBG), nicht aber auch mit der Erstellung oder Änderung von Staats- und Gemeindestrassen. Mit einem Halbunterflur-Abfallcontainer, der auf der Fahrbahn situiert ist und diese daher – wenn auch in untergeordnetem Umfang – ihrer eigentlichen Zweckbestimmung entzieht, ist eine Umwidmung verbunden. Aus § 38 Abs. 1 StrG ergibt sich ausdrücklich, dass hierüber in einem strassenrechtlichen Verfahren zu befinden ist. Auch der Aspekt der Sicherheit, der mit baulichen Massnahmen zumal an der Fahrbahn in hohem Masse tangiert wird, ist Gegenstand des Strassengesetzes (§ 14). Soweit bau- oder umweltschutzrechtliche Aspekte zu beachten sind, ist auf § 309 Abs. 2 PBG zu verweisen, wonach die Festsetzung und Genehmigung von Projekten für Verkehrsanlagen – und damit auch für deren Änderung – die baurechtliche Bewilligung mit einschliesst. Umgekehrt enthält das Planungs- und Baugesetz keine Bestimmung, derzufolge eine Baubewilligung auch eine erforderliche strassenrechtliche Bewilligung – und sei es auch nur eine solche betreffend Um- oder Entwidmung – mit einschliesst. Auch diese Regelungsverhältnisse legen in einem Fall wie dem vorliegenden klar das Primat des strassenrechtlichen Verfahrens nahe.

5.5

Aus diesen Gründen hätte die Vorinstanz anstelle eines baurechtlichen ein strassenrechtliches Verfahren durchführen müssen. Als diesbezügliches Vorhaben, und nicht als Bauprojekt, hätte die geplante Erstellung des Containers auch öffentlich bekanntgemacht werden müssen.

Der angefochtene Beschluss ist daher aus verfahrensrechtlichen Gründen aufzuheben. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses.

6.

Bloss der Vollständigkeit halber ist zu dem von der Vorinstanz durchzuführenden strassenrechtlichen Verfahren zum einen anzufügen, dass von einem Projekt von untergeordneter Bedeutung auszugehen ist und nach § 17 Abs. 5 StrG daher von einem Einspracheverfahren abgesehen werden kann.

Angebracht erscheint zum andern, dass die Rekursinstanz bereits im vorliegenden Entscheid zum rekurrentischen Einwand Stellung nimmt, wonach ein Abfallcontainer im Strassengebiet, weil nicht primär strassenpolizeilichen Zwecken dienend, grundsätzlich unzulässig sei.

Ein solcher Schluss lässt sich entgegen der Auffassung der Rekurrenten aus der von ihnen diesbezüglich angeführten Bestimmung von § 3 StrG nicht ziehen. Die in dieser Norm erfolgte Aufzählung der zur Strasse gehörenden Bauten und Einrichtungen ist, da sie mit «insbesondere» überschrieben ist, nicht abschliessend.

Es ist auch nicht erkennbar, weshalb die fragliche Anlage grundsätzlich unzulässig sein sollte. Funktionelle Verkehrsanordnungen wie die für die H.- Strasse bestehende Tempo 30 Zone sind häufig nutzlos, sofern diese nicht durch flankierende bauliche Massnahmen, welche zur Einhaltung der erlaubten Fahrgeschwindigkeit zwingen, unterstützt werden. Ein diesbezügliches Mittel sind nebst Belagskissen Fahrbahnverengungen. Auf welche Weise solche bewirkt werden, ist unerheblich. Es erscheint daher nicht ausgeschlossen, dass die Fahrbahn durch eine Anlage der vorliegend strittigen Art verengt wird. Der Umstand, dass dies nicht deren primärer Zweckbestimmung entspricht, steht dem nicht entgegen. Dies gilt auch für die Frage, ob eine Fahrbahnverengung im fraglichen Bereich zwingend notwendig sei oder nicht. Vorausgesetzt ist allerdings, dass die Anlage nicht zu einer Gefährdung der Verkehrssicherheit führt.

7.1

Im Rahmen des nach diesem Entscheid durchzuführenden strassenrechtlichen Verfahrens wird die Vorinstanz, genau gleich wie es bei einem baurechtlichen Verfahren der Fall wäre, auch über die von den Rekurrenten geäusserten Befürchtungen mit Bezug auf die Verkehrssicherheit und allfällige Lärm und Geruchsimmissionen zu befinden haben. Dies ergibt sich aus der bereits erwähnten Regelung, dass die Festsetzung und Genehmigung von (u.a.) Projekten für Verkehrsanlagen die baurechtliche Bewilligung mit einschliesst (§ 309 Abs. 2 PBG).

Im Hinblick hierauf erscheint angebracht, dass die Rekursinstanz zu den diesbezüglichen Einwänden der Rekurrenten (und zur überdies erhobenen Rüge, wonach für den Container kein Bedarf bestehe) bereits im vorliegenden Verfahren bemerkungsweise Stellung nimmt.

7.2

Die Rekurrenten machen geltend, dass der wie erwähnt einen Durchmesser von 1,8 m aufweisende, über der Fahrbahn mit einer Höhe von ca. 1,2 m in Erscheinung tretende Halbunterflur-Abfallcontainer für Fahrzeuglenker ein verkehrsgefährdendes Sichthindernis darstelle. Verschärft werde die Situation dadurch, dass die H.-Strasse im fraglichen Bereich kuppenförmig verlaufe und eine Kurve beschreibe. Ein Problem erblicken die Rekurrenten auch darin, dass für das Entsorgungsfahrzeug am fraglichen Ort keine ausreichende Manövrierfläche vorhanden sei. Insbesondere fehle die erforderliche Wendemöglichkeit.

Richtig ist, dass im fraglichen Bereich ein kuppenähnlicher Strassenverlauf gegeben ist. Zutreffend ist auch, dass die H.-Strasse dort leicht gebogen verläuft. Davon, dass der Container zu einer ins Gewicht fallenden Gefährdung der Verkehrssicherheit führe, kann gemäss den Feststellungen anlässlich des Lokaltermins jedoch nicht gesprochen werden. Hiergegen spricht schon das beschränkte Verkehrsaufkommen auf der H.-Strasse. Während des ab 15.00 Uhr durchgeführten Augenscheins wurde diese jedenfalls nur vereinzelt befahren. Während der Hauptverkehrszeiten (Morgen und Abend, ev. vor und nach Mittag) mag allenfalls ein grösseres Verkehrsaufkommen festzustellen sein. Insgesamt ist beim fraglichen Teilstück der H.-Strasse, bei dem es sich – vom Ortszentrum als Hauptverkehrsrichtung her betrachtet – um das Ende dieser Verkehrsanlage handelt, von einem geringen Verkehrsaufkommen auszugehen. Kritische Begegnungssituationen zwischen Fahrzeugen sind sowohl aus diesem Grund als auch mit Blick auf die ungeachtet der leichten Biegung vorhandene Übersichtlichkeit der H.-Strasse wenig wahrscheinlich. Ausserdem zwingt eine am fraglichen Ort erfolgende Strassenverengung zu einem dem Strassenregime entsprechenden Befahren der H.-Strasse. (…)

7.3

Unzulässig ist die geplante Anlage nach dem Dafürhalten der Rekurrenten auch wegen übermässiger Lärmeinwirkungen.

Die Rekurrenten machen zu Recht nicht geltend, dass die Benützung eines Abfallcontainers und die mit einem solchen verbundenen Entsorgungsvorgänge zur Überschreitung irgendwelcher in der Lärmschutzverordnung (LSV) bzw. in deren Anhängen festgesetzter Belastungsgrenzwerte führe. Derartige Werte bestehen selbst für sogenannte Wertstoffsammelstellen (Glas, Büchsen usw.; vgl. etwa den in URP 2001, S. 147 auszugsweise publizierten Bundesgerichtsentscheid sowie VB.2000.00238, www.vgrzh.ch) nicht. Diese vorab für Glassammelstellen getroffene Feststellung muss für einen Abfallcontainer umso mehr gelten. Der Einwurf von Abfallsäcken führt, weil der mit diesen entsorgte Haushaltkehricht höchst unterschiedlich zusammengesetzt ist, zu keiner namhaften Geräuschentwicklung. Im Vergleich zu einer Glassammelstelle wesentlich geräuschärmer verläuft auch die Entleerung des Containers. Vergleichbar sind lediglich die während der Entleerung des Halbunterflur Abfallcontainers durch das Entsorgungsfahrzeug verursachten Motorengeräusche. Dieser Vorgang erfolgt gemäss Angaben der Vorinstanz jedoch nur einmal wöchentlich und führt daher auch nicht zu übermässigen Lärmeinwirkungen.

Die Rekurrenten halten überdies dafür, dass sie lärmmässig auch durch eine an Sonn- und Feiertagen erfolgende Benützung des Containers beeinträchtigt werden. Solche Vorkommnisse können nicht ausgeschlossen werden, sind jedoch, da der Einwurf von Abfallsäcken keinen namhaften Lärm verursacht, hinnehmbar. Im Übrigen gehen selbst die Rekurrenten davon aus, dass ein Container am fraglichen Ort nur von wenigen Personen benützt werden wird. Demgemäss wird eine «Benützung zur Unzeit» auch nur selten vorkommen. Auch in dieser Hinsicht sind die lärmrechtlichen Einwände nicht stichhaltig.

7.4

Die Rekurrenten befürchten schliesslich auch, dass ein Abfallcontainer am fraglichen Ort für ihr Grundstück unzumutbare Geruchseinwirkungen zur Folge habe.

Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass bei den bestehenden 61 Containern der nämlichen Art bislang noch nie diesbezügliche Reklamationen eingegangen seien. Dass Unterflurcontainer in dieser Hinsicht unproblematisch sind, deckt sich mit der Auffassung der Rekursinstanz. Vorab der Umstand, dass die Abfallsäcke vor Sonneneinstrahlung geschützt (zwischen)gelagert werden, verhindert eine massgebliche Geruchsbildung. Durch den unter dem Boden befindlichen Lagerbehälter erfährt das Sammelgut überdies eine gewisse natürliche Kühlung. Das Entweichen von Gerüchen wird zudem durch die Einwurfklappe verhindert. Die Delegation der Rekursinstanz hat im Nachgang zum Augenschein beim bestehenden Halbunterflur-Abfallcontainer bei der Kreuzung H. /Ch.-Strasse eine «Nasenprobe» durchgeführt und hierbei im Nahbereich der Anlage keine Gerüche festgestellt. Solche werden erst wahrgenommen, wenn die Nase in die Einwurfsöffnung gehalten wird.

In der Umgebung wahrnehmbare Gerüche könnten höchstens auftreten, wenn der Container nicht regelmässig geleert würde. Anhaltspunkte, dass dies vorliegend der Fall sein könnte, bestehen nicht.

Soweit die Rekurrenten mithin geltend machen, dass die geplante Anlage zu übermässigen Geruchseinwirkungen führe, erweist sich dies als unbegründet.

8.1

Der Vollständigkeit halber Stellung zu nehmen ist schliesslich auch zum Einwand der Rekurrenten, wonach für einen Abfallcontainer am fraglichen Ort aufgrund der bestehenden diesbezüglichen Anlagen kein Bedarf bestehe.

Die Vorinstanz hält entgegen, dass das Entsorgungskonzept der Gemeinde ein flächendeckendes Netz von Halbunterflur-Abfallcontainern vorsehe, welches sämtlichen Einwohnern ermöglichen solle, ihre Abfälle in zumutbarer Gehdistanz und damit ohne Zuhilfenahme eines Fahrzeugs jederzeit zu entsorgen. Um dies zu gewährleisten, sei der vorliegend fragliche Container zwingend erforderlich. Gemäss der Rekursantwort soll dieser den Haushaltkehricht von insgesamt zwölf Einfamilienhäusern aufnehmen.

8.2

Nach § 35 des Abfallgesetzes (AbfG) sorgen die Gemeinden für die Erstellung und den Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen. Sie regeln (u.a.) das Sammelwesen in einer Abfallverordnung, die der Genehmigung durch die zuständige kantonale Direktion bedarf.

Die Frage, in welcher Weise bzw. nach welchem Konzept die Gemeinden der ihnen obliegenden Verpflichtung zur Regelung des Sammelwesens mit Bezug auf Siedlungsabfälle nachkommen, ist politischer Natur und daher durch das Baurekursgericht nicht überprüfbar (VB 93/0102 = BEZ 1994 Nr. 6, E. 2). Nach wie vor gültig ist die vom Verwaltungsgericht in jenem Entscheid überdies getroffene Feststellung, wonach keine Vorschrift existiert, welche den ausdrücklichen Nachweis eines öffentlichen Interesses für eine Anlage, wie sie hier in Frage steht, verlangt. Der Einwand der Rekurrenten, wonach ein solches Interesse für einen Abfallcontainer am vorliegend fraglichen Standort fehle, stösst daher ins Leere.

9.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Der angefochtene Beschluss ist aus verfahrensrechtlichen Gründen aufzuheben. Die Vorinstanz ist einzuladen, ein strassenrechtliches Verfahren durchzuführen.