Abwasser- und Wasseranschlussgebühren

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvorausset­zungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Mit ihrem Rekurs vom 19. Februar 1999 an den Bezirksrat K. verlangte die E. AG sinngemäss, die Verfügung der Werkbehörde vom 12./24. März 1998 hinsichtlich der darin für alle drei Bauetappen festgelegten Abwasseranschlussgebühr von Fr. 556'899.40, die Verfügung der Werkbehörde vom 20. Januar 1999 betreffend die Fäl­ligkeit des Teilbe­trags von Fr. 66'812.75 der zweiten Bauetappe, die Rechnung der Ge­mein­dewerke vom 26. März 1998 betreffend Wasseranschlussgebühr von Fr. 386'395.40 für alle drei Bauetappen sowie die Verfügung der Werkbehörde vom 20. Januar 1999 be­treffend Fälligkeit des Teil­betrags von Fr. 19'973.05 aufzuheben. Zur Begründung wurde hauptsächlich geltend ge­macht, die Bemessung nach dem Volumen der Erweiterungsbaute verstosse gegen das Le­galitäts‑ und das Äquivalenzprinzip. Die Rekursschrift enthält kei­nen ziffernmässig be­stimm­ten oder bestimmbaren Antrag; aufgrund der Rekursbegründung ist jedoch anzu­neh­men, dass die Rekurrentin und heutige Beschwerdegegnerin nicht die er­satzlose Aufhe­bung der Gebührenauflagen, sondern deren Herabsetzung auf einen tieferen Betrag an­strebte.

In ihrer Rekursantwort und Duplik wandte die Rekursgegnerin und heutige Be­schwer­deführerin vorab ein, die verfügten Anschlussgebühren für Abwasser von insgesamt Fr. 556'899.45 und für Wasser von Fr. 386'395.40 seien in Rechtskraft erwachsen. Ferner machte sie geltend, das von der Rekurrentin eventualiter gestellte Revisionsbegehren sei nach § 86b Abs. 1 VRG unzulässig. Der Bezirksrat K. hat sich mit diesen Einwänden in keiner Weise auseinandergesetzt. Darin liegt, wie die Beschwerdeführerin zu Recht rügt, eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs.

Zwar dürfen an die Begründung eines Rekursentscheids nach § 28 Abs. 2 VRG nicht überspannte Anforderungen gestellt werden: Die Begründung einer Anordnung er­scheint als angemessen, wenn sie so abgefasst ist, dass sich der Betroffene über die Trag­weite des Entscheids Rechenschaft zu geben und in voller Kenntnis der Gründe ein Rechts­mittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn genügt es, wenn darin die wesentlichen Über­le­gungen, auf die sich der Entscheid stützt, genannt werden; eine Auseinandersetzung mit allen Parteivorbringen ist nicht erforderlich; jedoch muss aus der Begründung zumin­dest mit­telbar ersichtlich sein, das nicht erörterte Parteivorbringen stillschweigend für un­erheb­lich oder unrichtig befunden worden sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 38 ff., § 28 N. 4; RB 1968 Nr. 24, 1991 Nr. 2; BGE 112 Ia 107 E. 2b, 123 I 31 E. 2c).

Diesen minimalen Anforderungen genügt die Begründung im angefochtenen Be­zirksratsentscheid nicht. Darin wird zunächst stillschweigend davon ausgegangen, die Ge­bührenverfügungen seien noch nicht in Rechtskraft erwachsen; nur so erscheint verständ­lich, dass sich die Begründung unmittelbar mit der Frage befasst, ob die Bemessung der Anschlussgebühren nach dem Gebäudevolumen auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhe, was der Bezirksrat verneint, weshalb die Sache an die Gemeinde zur Neufestsetzung der Gebühren zurückgewiesen wird. Anschliessend lässt der Bezirksrat die Frage nach der Rechtskraft der angefochtenen Verfügungen jedoch wieder offen, mit der Erwägung, selbst wenn diese Verfügungen in Rechtskraft erwachsen seien, habe die Ge­meinde zu prüfen, ob sie nicht zu revidieren seien. Dem Entscheid des Bezirksrats lässt sich demnach keine klare Aussage darüber entnehmen, ob die angefochtenen Verfügungen in Rechtskraft erwachsen sein. Diese Frage hätte der Bezirksrat jedoch nicht offen lassen dürfen. Nur wenn sie verneint wird, lässt sich die angeordnete Rückweisung an die Ge­mein­de zur Neubemessung rechtfertigen. Wird die Rechtskraft bejaht, kommt zwar das ausserordentliche Rechtsmittel der Revision in Betracht; über ein solches Revisionsbegeh­ren hätte aber erstinstanzlich ohnehin die Gemeindebehörde auf entsprechendes Gesuch der Beschwerdegegnerin im Sinn von §§ 86a ff. VRG zu befinden.

Weil die Gehörsverletzung ausschliesslich formelle (Rechts‑)Fragen betrifft, zu de­nen sich die beschwerdeführende Gemeinde in der Beschwerdeschrift nochmals einlässlich geäussert hat und über die das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 VRG mit freier Ko­gni­tion befinden kann, rechtfertigt es sich, den Mangel trotz der formellen Natur des Ge­hörs­an­spruchs als geheilt zu betrachten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 103 in Verbin­dung mit § 20 N. 16). Es besteht demnach kein Anlass, schon aus diesem Grund den ange­foch­te­nen Entscheid aufzuheben und die Sache an den Bezirksrat zurückzuweisen.

3.

a) Der Beschluss der Werkbehörde A. vom 12./24. März 1998, worin die Ab­wassergebühr für das ganze Bauvorhaben auf Fr. 556'899.40 festgelegt worden ist, ent­hielt eine Rechtsmittelbelehrung. Mangels Anfechtung binnen der Rechtsmittelfrist von dreissig Tagen ist er in Rechtskraft erwachsen. Die Rekurrentin und heutige Beschwerde­gegnerin hält dem in ihrer Rekursschrift und Beschwerdeantwort entgegen, nach Art. 9 Abs. 1 AbwGebV habe damals nur eine provisorische Gebühr in Form eines Depots erho­ben wer­den dürfen; die definitive Gebührenfestsetzung könne erst nach Bauvollendung er­folgen. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Zusammenhang offen bleiben: Ent­schei­dend ist, dass die am 12./24. März 1998 veranlagte Gebühr seitens der Werkbe­hörde klar erkennbar nicht als provisorische Gebührenerhebung, sondern als definitive Veranlagung gemeint war und seitens der Beschwerdegegnerin auch so verstanden werden muss­te. Falls in der Erhebung der definitiven Gebühr im damaligen Zeitpunkt ein Mangel liegen sollte, hätte dies die Beschwerdegegnerin mit rechtzeitigem Rekurs gegen den Be­schluss vom 12./24. März 1998 rügen müssen.

Die Rechnung der Gemeindewerke A. vom 26. März 1998, worin die Was­seran­schlussgebühr für das ganze Bauvorhaben auf Fr. 386'395.40 beziffert wird, stellt kei­ne Verfügung dar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 15); sie enthielt denn auch keine Rechts­mit­telbelehrung; sie war demnach nicht geeignet, die Rechtskraft der Gebührenfest­legung zu herbeizuführen.

Mit Beschluss der Werkbehörde A. vom 27. April 1998 sind die früher ver­anlagten bzw. in Rechnung gestellten Abwasseranschlussgebühren von Fr. 556'899.45 bzw. Wasser­anschlussgebühren von Fr. 386'395.40 je in drei Teilbeträge für die einzelnen Bauetappen aufgeteilt worden. Dabei handelte es sich um eine der Rechtskraft zugängli­chen Verfü­gung, die denn auch richtigerweise eine Rechtsmittelbelehrung enthielt. Wie die Beschwer­deführerin bereits in ihrer Rekursantwort vor Bezirksrat zutreffend ausgeführt hat, ist damit hinsichtlich der Wasseranschlussgebühr der fehlende Verfügungscharakter der Rechnung vom 26. März 1998 wettgemacht worden, und zwar bezüglich des gesamten Bauvorhabens. Nach unbenutztem Verstreichen der an den Beschluss vom 27. April 1998 anschliessenden Rechtsmittelfrist ist auch die Veranlagung der Wasseranschlussgebühr für das ganze Bau­vorhaben in Rechtskraft erwachsen.

b) Zu prüfen bleibt jedoch, ob die Rechtskraft der genannten Gebührenverfügungen durch die weitere Verfahrensabwicklung beseitigt worden sei: Mit den anschlies­senden Be­sprechungen zwischen Vertretern der E. AG und der Gemeindewerke und den daraus re­sul­tie­renden Beschlüssen des Gemeinderats vom 8. September 1998 bzw. vom 10. Novem­ber 1998 hat sich die kommunale Behörde auf ein Wiedererwägungsverfahren eingelassen. Zwar besteht kein Anspruch auf eine materielle Prüfung eines Wiedererwägungsgesuchs, weshalb gegen einen negativen Entscheid, mit dem auf das Gesuch ausdrücklich oder sinn­gemäss nicht eingetreten wird, kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist. Trifft die Be­hör­de indessen aufgrund des Gesuchs eine neue Sachverfügung, steht dagegen erneut der Re­kurs offen; das muss auch dann gelten, wenn aufgrund einer erneuten materiellen Prü­fung im Ergebnis an der bisherigen Verfügung festgehalten wird (Kölz/Bosshart/ Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 25). So hat es sich hier verhalten: Der Beschluss des Gemeinde­rats vom 8. September 1998 erging, nachdem sich die Werkbehörde an der Sitzung vom 31. August 1998 nochmals "intensiv mit dem Anliegen der E. (H.) AG" befasst hatte. Der Be­schluss des Gemeinderats vom 10. November 1998 erfolgte nach einer weiteren Überprü­fung; zu­dem wurde mit diesem Beschluss hinsichtlich der Teilgebühren für die erste Bau­etappe an den früheren Beschlüssen des Gemeinderats und der Werkbehörde zwar festge­halten (Disp. Ziff. 1), zugleich aber "im Sinne eines Entgegenkommens" eingeräumt, dass unter einer nä­her bezeichneten Bedingung (Inkrafttreten der neuen Abwassergebüh­ren­ver­ordnung vor In­angriffnahme der zweiten und dritten Bauetappe) die weiteren Teilge­bühren nach der neu­en Verordnung berechnet würden, deren Höhe im heutigen Zeitpunkt noch nicht beziffert werden könne (Disp. Ziff. 4).

Zwar hat die Beschwerdegegnerin weder den Beschluss vom 8. September 1998 noch jenen vom 10. November 1998 rechtzeitig mit Rekurs angefochten. Indessen fehlte in beiden Beschlüssen eine Rechtsmittelbelehrung. Eine derartige Belehrung wäre nach dem Gesagten ‑ angesichts des Verfügungscharakters des zwar im Ergebnis negativ ausfallen­den, jedoch auf einer erneuten Prüfung beruhenden Wiedererwägungsentscheids ‑ erfor­der­lich gewesen.

Das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung bedeutet allerdings nicht, dass ein Rechts­mittel noch beliebig lange erhoben werden könne. Vielmehr wird als allgemein bekannt vor­ausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können. Vom Rechtssuchenden wird deshalb erwartet, dass er sich selbst nach dem zulässigen Rechtsmittel erkundigt und dieses innerhalb einer angemessenen Frist, die durchaus länger sein kann als die Rechtsmittelfrist, ergreift (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 51 mit Hinweisen). Dabei hat das Verwaltungsge­richt in neueren Entscheiden einen relativ strengen Massstab angesetzt: So liess es in einem Fall die Beschwerde eines Privaten nicht zu, der erst einen Monat nach Zustellung des Ent­scheids einen Rechtsanwalt konsultiert hatte, welcher kurz danach das Rechtsmittel ein­reich­te (VGr, 18. Dezember 1998, VB.1998.00406). Einer anderen Beschwerdeführerin wurde entgegengehalten, dass ihr Vertreter das Rechtsmittel etwas mehr als einen Monat nach seiner Konsultierung erhoben hatte (VGr, 19. Februar 1999, PB.1999.00004).

Angesichts dieser Praxis kann der Rekurs der Beschwerdegegnerin in Bezug auf die Beschlüsse vom 8. September und 10. November 1998, welche die Höhe der Anschlussge­bühren letztmals festlegten, nicht mehr als rechtzeitig angesehen werden: Am 10. Dezem­ber 1998 wies die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin "nach Konsultation mit unseren juristischen Beratern" darauf hin, dass die "Verfügungen vom 12. bzw. 24. März 1998 lediglich provisorischer Natur sein können", und bat um "eine rekursfähige, definitive Verfügung". Sie liess somit einen bzw. drei Monate verstreichen, ehe sie erstmals auf die Beschlüsse vom 8. September und vom 10. November 1998, die sie ‑ wie denjenigen vom 12./24. März und vom 27. April 1998 ‑ als definitiv auffassen musste, reagierte. Ob die Rechtskraft des Beschlusses vom 8. September 1998 bereits in diesem Zeitpunkt ‑ am 10. Dezember 1998 ‑ eingetreten war, kann aber offen bleiben. Auch wenn der Beschwerde­gegnerin zuzugestehen ist, dass sie nach ihrem Schreiben vom 10. Dezember 1998 eine ge­wisse Zeit auf eine Antwort der Beschwerdeführerin warten durfte, so erscheint doch die Frist von über zwei Monaten, die danach bis zur Rekurserhebung verstrich, als übersetzt. Die Beschlüsse vom 8. September und vom 10. November 1998 sind damit in Rechtskraft erwachsen.

c) Mit Bezug auf die beiden Beschlüsse vom 20. Januar 1999 hielt die Beschwerde­gegnerin die Rekursfrist ein. Soweit darin aber nur bereits rechtskräftige Anordnungen be­stätigt wurden, ist deren materielle Überprüfung allerdings unzulässig. Insbesondere wurde die Höhe der Gebühren für die zweite Bauetappe in den Beschlüssen vom 8. September und vom 10. November 1998 festgelegt. Die Beschlüsse vom 20. Januar 1999 verwiesen diesbezüglich in Disp. Ziff. I.2.5 bzw. Disp. Ziff. I auf bereits "in Rechts­kraft erwach­sen[e]" Entscheide, ohne eine neue Prüfung vorzunehmen. Disp.-Ziff. 4 des Beschlusses vom 10. November 1998 ändert daran nichts, sondern enthält einen blossen Wiederer­wä­gungsvorbehalt.

4.

Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid des Bezirksrats K. aufzuheben. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Diese hat die Beschwerdeführerin für ihre Umtriebe im Rekurs‑ und im Beschwerdeverfahren an­ge­messen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Über die Festset­zung und Verlegung der Rekurskosten hat der Bezirksrat entsprechend dem Ausgang des vorlie­genden Beschwerdeverfahrens in einem neuen Beschluss zu befinden.