Kostenübernahme für Sonderschulung
Rubrum
I. B, geboren am 21. September 1982, besucht seit dem 23. August 1999 die Privatschule Y für behinderte Jugendliche. Mit Schreiben vom 18. April 2000 gelangte deren Schulleiterin an den Präsidenten der Oberstufenschulpflege X mit der Bitte, "für die Sonderschulung von B an der Privatschule Y den Gemeindebeitrag von Fr. 70.-- pro Kalendertag auch für das Schuljahr 2000/2001 zu bewilligen". Mit Eingabe vom 14. Mai 2000 ersuchten auch A.2 und A.1, die Eltern von B, "die Oberstufenschulpflege um die Kostenübernahme der Sonderschulung von B an der Privatschule Y im Schuljahr 2000/2001".
Am 15. Juni 2000 teilte die Oberstufenschulpflege X den Eltern A.1 und A.2 mit, dass B im September 18 Jahre alt werde, weshalb sie - nachdem sie der bisherigen Beitragspflicht nachgekommen sei - gesetzlich nicht mehr verpflichtet sei, Schulgeld für die weitere Sonderschulung zu übernehmen. Die Oberstufenschulpflege X habe deshalb das Gesuch an der Sitzung vom 13. Juni 2000 abgelehnt. Ob die Schulgemeinde berechtigt sei, freiwillig Beiträge an die Sonderschulungskosten über das 18. Altersjahr hinaus zu leisten, sei zumindest fraglich. Da es sich um öffentliche Gelder handle, habe eine Behörde auch die Pflicht, nicht über die gesetzlichen Vorgaben hinauszugehen, es sei denn, eine übergeordnete Instanz lege eine weitergehende Verpflichtung fest. Gegen den ablehnenden Entscheid könne Rekurs beim Bezirksrat Z erhoben werden.
II. Der Bezirksrat Z wies den von A.2 und A.1 hiergegen am 28. Juni 2000 erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 18. August 2000 "im Sinne der Erwägungen" ab.
Aus diesen Erwägungen ist zusammengefasst festzuhalten: Streitigkeiten über finanzielle Leistungen im Schulwesen seien grundsätzlich vom Bezirksrat zu beurteilen; lediglich für Rekurse, welche die Kostenübernahme von privaten Sonderschulungen zum Gegenstand hätten, sei die Bezirksschulpflege zuständig, sofern die finanzielle Leistung mit dem Volksschulunterricht zusammenhänge. Nach Absolvierung der ordentlichen neunjährigen Schulpflicht sei die Volksschulbildung abgeschlossen. Eine Ausnahme bestehe nur bei Sonderschulungen. B habe nach der Primarschule drei Jahre lang die Sekundarschule der Gemeinde X besucht. Mit Beendigung des neunten Schuljahrs an der normalen Klasse der Sekundarschule habe er die Volksschulausbildung abgeschlossen. Die umstrittene Kostenübernahme hänge somit nicht mit dem Volksschulunterricht zusammen. Bei der von den Rekurrenten als Sonderschulung bezeichneten Ausbildung an der Privatschule Y handle es sich demnach um keine Sonderschulung im Sinn der Volksschulgesetzgebung. Das Gleiche ergebe sich im Ergebnis aus den Bestimmungen über die Sonderschulung, wonach das 18. Altersjahr die oberste Altersgrenze für eine vom Gemeinwesen zu tragende Sonderschulung bilde. Nachdem B am 21. September 2000 18 Jahre alt werde, stehe eine finanzielle Beteiligung der Gemeinde an den Schulungskosten für das Schuljahr 2000/2001 auch aus Altersgründen nicht mehr im Zusammenhang mit der Volksschulausbildung. Der Bezirksrat sei daher für die Behandlung des Rekurses zuständig. – Voraussetzung für eine Sonderschulung sei, dass das behinderte Kind dem Unterricht in der Normalklasse oder in einer Sonderklasse nicht zu folgen vermöge. Eine Sonderschulung dürfe nur dann bewilligt werden, wenn den besonderen Schwierigkeiten des Schülers weder in einer Sonderklasse noch mit ambulanten Stütz- und Fördermassnahmen wirksam begegnet werden könne. Nachdem B die ganze Sekundarschulausbildung in Normalklassen absolviert und beendet habe, erfülle er die Voraussetzung für eine Sonderschulung offensichtlich nicht. Eine Sonderschulung falle grundsätzlich auch nur während der ordentlichen neunjährigen Schulpflicht in den sachlichen Aufgabenkreis der Schulgemeinden. Für eine Sonderschulung im Nachschulalter werde vorausgesetzt, dass der Besuch des Unterrichts im späteren Jugendalter dem Abschluss der Volksschulbildung behinderter Kinder diene. B sei kein Sonderschulabgänger; dass er in der deutschen Sprache die Anforderungen einer kaufmännischen Lehre nicht erfülle, vermöge nichts daran zu ändern, dass er die Volksschulausbildung abgeschlossen habe. Überdies wären bei einer Weiterführung der Sonderschulung über die obligatorische Schulpflicht hinaus die Kosten in der Regel nur bis zum 18. Altersjahr zu gewähren. Da es sich bei der schulischen Weiterbildung von B an der Privatschule Y um keine Sonderschulung im Sinn der Volksschulgesetzgebung handle, ergebe sich zudem, dass die bis anhin gewährten Beiträge rechtswidrigerweise geleistet worden seien. Eine Ungleichbehandlung behinderter Kinder bei Nichtleistung von Beiträgen liege entgegen der Auffassung der Rekurrenten nicht vor.
III. Mit Beschwerde vom 12. September 2000 beantragten A.1 und A.2 dem Verwaltungsgericht, die Entscheide des Bezirksrats Z vom 18. August 2000 sowie der Oberstufenschulgemeinde X vom 13. Juni 2000 aufzuheben und die Schulgemeinde zur Kostenübernahme der Sonderschulung für B für das Schuljahr 2000/2001 zu verpflichten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Am 16./18. September 2000 ergänzten sie ihre Beschwerde mit Gegenbemerkungen zu der ihnen erst am 13. September 2000 zugestellten Rekursantwort der Oberstufenschulpflege X vom 5. Juli 2000.
Der Bezirksrat Z beantragte am 19. September 2000 "für den Fall, dass die Streitsache nicht an die Bezirksschulpflege zurückgewiesen werden sollte, ... die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abzuweisen". Sollte B in der Regelklasse der Sekundarschule X tatsächlich Sonderschulstatus gehabt haben, wie in der Beschwerdeschrift neu geltend ge-macht werde, so "wäre die Zuständigkeit des Bezirksrates eventualiter zu verneinen". Die Oberstufenschulgemeinde X liess sich nicht vernehmen.
Regeste
Zur Beurteilung von Streitigkeiten über die Tragung von Schulungskosten durch die Schulgemeinden ist als erste Rechtsmittelbehörde die Bezirksschulpflege und nicht der Bezirksrat zuständig. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Einzelrichter oder Kammer (E. 1). Zur Abgrenzung der allgemeinen Zuständigkeit des Bezirksrats von der speziellen der Bezirksschulpflege in schulischen Fragen (E. 2). Der angefochtene Rekursentscheid des unzuständigen Bezirksrats ist aufzuheben und die Sache der Bezirksschulpflege zu überweisen (E. 3).
Erwägungen
1.
a) Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) für die Beurteilung der Beschwerde zuständig; ein Ausschlussgrund im Sinn von § 42 und § 43 Abs. 1 VRG liegt nicht vor.
b) Laut § 38 Abs. 1 Satz 1 VRG erledigt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten in Dreierbesetzung. Beschwerden, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, werden nach § 38 Abs. 2 VRG durch den Einzelrichter behandelt, wobei die Entscheidung in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung einer Kammer übertragen werden kann (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).
Hier dreht sich der Streit um Fr. 70.- pro Kalendertag für das Schuljahr 2000/2001, wobei nicht ganz klar ist und aus den Akten nicht hervorgeht, wie viele solche Kalendertage das Schuljahr aufweist. Die Beschwerdeführer sprechen in ihrer Ergänzungseingabe vom 16. September 2000 (act. --) von "rund Fr. 20'000.-". Eine genauere Bestimmung des Streitwerts kann hier indessen unterbleiben, da die Sache wenigstens teilweise von grundsätzlicher Bedeutung und deshalb von der Kammer zu entscheiden ist.
2.
Der Bezirksrat Z hat seine Zuständigkeit, wie von § 5 Abs. 1 VRG verlangt, von Amtes wegen geprüft. Er ist dabei davon ausgegangen, dass B die Volksschulausbildung "normal" abgeschlossen habe und das Gesuch um Übernahme von Schulungskosten an der Privatschule Y deshalb nichts mehr mit der Volksschule zu tun habe, weshalb nicht die Bezirksschulpflege, sondern der Bezirksrat zur Behandlung des Rekurses zuständig sei.
a) Der Bezirksrat Z hat sich dabei namentlich auf zwei Entscheidungen des Regierungsrats gestützt. Im ersten Entscheid RRB 3528 vom 18. Dezember 1996 ging es um einen positiven Kompetenzkonflikt zwischen Bezirksrat und Bezirksschulpflege Zürich, da sich beide für die Beurteilung einer Streitigkeit über die Nichtwiederwahl eines Lehrers zuständig betrachtet haben; der Regierungsrat hat dabei daran festgehalten, dass personalrechtliche Streitigkeiten im Schulwesen nach wie vor vom Bezirksrat zu beurteilen seien, namentlich auch deshalb, weil angesichts der beschränkten Kognition der Rechtsmittelinstanz besondere Fachkenntnisse im Schulbereich nicht notwendig seien. Im zweiten Entscheid RRB 426 vom 25. Februar 1998 ging es um die Zuständigkeit des Bezirksrats Z zur Beurteilung eines Rekurses gegen die Weigerung einer Primarschulgemeinde, Kosten einer Privatschule zu übernehmen; die Praxis habe die Zuständigkeit für Rekurse bezüglich Kostenübernahme der privaten Sonderschulung durch Gemeinden der Bezirksschulpflege zugeordnet; auch wenn es um die finanzielle Leistung einer Gemeinde gehe, habe diese doch schulische Gründe, und die Kostenpflicht der Gemeinde bestimme sich nach der Schulgesetzgebung.
In beiden Entscheiden hat der Regierungsrat festgehalten, dass die Abgrenzung der Zuständigkeit von Bezirksrat und Bezirksschulpflege schon wiederholt Schwierigkeiten bereitet habe, da sich weder in der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) noch im Gesetz über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (BezirksverwaltungsG) oder im Gesetz über das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz) vom 23. Dezember 1859 (UnterrichtsG) Rechtsgrundlagen für die Tätigkeit der Bezirksschulpflegen als Organe der Verwaltungsrechtsprechung fänden. Die erstinstanzliche Entscheidung von öffentlichrechtlichen Streitigkeiten sei gemäss Art. 45 KV und § 10 BezirksverwaltungsG Sache der Bezirksräte, soweit nicht Spezialnormen etwas anderes anordneten. Den Bezirksschulpflegen sei lediglich die Aufsicht über das Volksschulwesen zugeteilt (Art. 62 Abs. 5 KV, §§ 20 ff. UnterrichtsG). In Literatur und Praxis gelte seit jeher als unbestritten, dass die Aufsichtsfunktion der Bezirksschulpflegen auch die Erledigung von Streitigkeiten in schulischen Fragen umfasse. Solche Spezialkompetenzen, unabhängig davon, ob sie auf Gesetz oder Gewohnheit beruhten, würden stets restriktiv ausgelegt. Die Bezirksschulpflegen müssten sich auf die Behandlung von Rekursen beschränken, welche den Volksschulunterricht im engeren Sinn betreffen.
Die vom Regierungsrat angesprochene und auch die neuere Literatur schweigt sich darüber aus, wann genau von schulischen Angelegenheiten sowie von finanziellen Leistungen, die mit dem Volksschulunterricht zusammenhängen, zu sprechen sei (vgl. Otto Fehr, Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zürich, Aarau 1941, S. 230; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 141 N. 3.1, § 153 N. 6; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5 N. 10, § 19 N. 129, mit Hinweisen; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 728, 2982 ff.; Tobias Jaag, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 537 ff., 558).
b) Indem der Bezirksrat seine Zuständigkeit bejaht hat, weil der Besuch von B an der Privatschule Y nichts mit der Volksschule zu tun habe, hat er im Grund genommen den Rekurs gleichzeitig mit der Bejahung seiner Zuständigkeit abgewiesen, da eine Schulgemeinde nicht zur Übernahme von Schulkosten verpflichtet werden kann, die nicht im Zusammenhang mit der Volksschulausbildung stehen; die Aufteilung in Zuständigkeitsfrage und materielle Beurteilung im angefochtenen Entscheid mutet denn auch wie ein Zirkelschluss an, und für eine Gutheissung des Rekurses im Rahmen der materiellrechtlichen Erwägungen hat gar kein Raum mehr bestanden. Gerade auch die Feststellung des Bestehens oder Fehlens eines Zusammenhangs mit der Volksschule sollte deshalb der Bezirksschulpflege überlassen bleiben, die über Streitigkeiten der Kostenpflicht zu entscheiden haben, wenn ein solcher Zusammenhang besteht.
Die Notwendigkeit einer solchen Vereinigung der Feststellung, ob es sich um eine schulische Frage handle, mit der nachfolgenden Beurteilung, ob sich daraus eine Pflicht zur Kostentragung der Schulgemeinde ergebe, zeigt sich gerade auch in der vorliegenden Streitigkeit. Im angefochtenen Entscheid hat der Bezirksrat Z unter anderem noch festgehalten, mangels Zusammenhangs des Besuchs von B an der Privatschule Y mit der Volksschule seien "die bis anhin gewährten Beiträge rechtswidrigerweise geleistet" worden. In der Vernehmlassung zur Beschwerde vom 19. September 2000 hat er dann indirekt eingestanden, übersehen zu haben, dass B an der Sekundarschule in X einen Sonderschulstatus gehabt habe (Verfügung der Erziehungsdirektion vom 7. Mai 1997, act. --), weshalb eigentlich die Bezirksschulpflege Z zur Behandlung des Rekurses zuständig gewesen wäre.
Hier hat demnach auch nach der durch die gründlichere Betrachtung der Aktenlage modifizierten Auffassung des Bezirksrats Z die Bezirksschulpflege als erstinstanzliche Rechtsmittelbehörde zu amten. Sachgerechter ist es indessen, die Beurteilung der Streitigkeit, ob eine Schulgemeinde die Kosten einer Privat- bzw. Sonderschulung zu übernehmen habe oder nicht, allgemein der Bezirksschulpflege zu überlassen. Auch diese kann ja zur Auffassung gelangen, dass eine solche Schulung keinen Zusammenhang mit der Volksschule mehr habe, ohne die Sache dann dem Bezirksrat zum (ablehnenden) Entscheid überweisen zu müssen; vielmehr wäre gegen ihren abweisenden Entscheid, stütze sich dieser nun auf das Fehlen eines Zusammenhangs mit der Volksschule oder auf andere Gründe, der Rekurs an die Schulrekurskommission des Kantons Zürich gegeben.
3.
Die Beschwerde ist demnach in dem Sinn teilweise gutzuheissen, dass der angefochtene Rekursentscheid des Bezirksrats Z einschliesslich der Kostenauflage aufzuheben ist; entgegen der Auffassung des Regierungsrats im genannten RRB 426 vom 25. Februar 1998 (E. 1.2) kann nicht geradezu von dessen Nichtigkeit die Rede sein (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 28 ff.). Die Sache ist an die Bezirksschulpflege zu überweisen, gegen deren Entscheid ein Rechtsmittel an die Schulrekurskommission des Kantons Zürich gegeben ist. Für eine Beurteilung der materiellrechtlichen Fragen durch das Verwaltungsgericht besteht vorerst kein Raum, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
4. ...
Dispositiv
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 18. August 2000 wird aufgehoben, und die Akten werden der Bezirksschulpflege Z zur Behandlung des Rekurses überwiesen.
2. ...