Nutzungsplanung

1.

Die Befugnis der Anfechtenden, sich gegen die Zonenplanrevision zu wehren, ist bereits im ersten Rechtsgang unbestritten geblieben. Auf die rechtzeitig und formgültig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten. Streitgegenstand bildet allein die Festsetzung einer Erholungszone. Sollte sich diese als rechtsbeständig erweisen, ist das Projekt für einen Golfplatz Gegenstand eines nachfolgenden Gestaltungsplans.

2.

2.1

Die Beschwerdeführenden haben am 22. Mai 2006 unaufgefordert eine Beschwerdeergänzung eingereicht. Anlass dafür bildete die vom Bundesamt für Raumentwicklung im März 2006 publizierte "Vollzugshilfe 2006" zum Sachplan Fruchtfolgeflächen FFF. Einer Berücksichtigung der Eingabe in diesem Verfahren der Rahmennutzungsplanung steht grundsätzlich nichts entgegen, wobei allerdings eine abschliessende Klärung der Problematik der Fruchtfolgeflächen dem anschliessenden Gestaltungsplanverfahren vorbehalten bleibt (vgl. E. 4.2.1, 4.4). Aus diesem Grund ist zum jetzigen Zeitpunkt auch keine vertiefte Qualitäts- und Eignungsbeurteilung des Bodens vorzunehmen.

2.2

Die Baurekurskommission II hat im ersten Rechtsgang am 5. März 2002 einen Augenschein durchgeführt. Die hierbei getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht im zweiten Rechtsgang berücksichtigt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45). Ausserdem geben die Akten über die streitbetroffene Zonenplanrevision hinreichend Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher verzichtet werden.

2.3

Den Gemeinden kommt bei ihren Planungsentscheiden Ermessen zu. Jedoch müssen sie das Ermessen nach sachlichen Kriterien ausüben und insbesondere die verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen sachgerecht gewichten (BGE 119 Ia 362 E. 5a). Nachdem die Rekurskommission die von Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) verlangte volle Überprüfung vorgenommen hat, beurteilt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur noch auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

3.

3.1

Das Verwaltungsgericht hat im ersten Rechtsgang in E. 3.1 des Urteils vom 9. September 2004 die Entstehung der streitbetroffenen Erholungszone im Rahmen der kantonalen und regionalen Richtplanung dargelegt. Sodann hat die Baurekurskommission II im angefochtenen Entscheid die allgemeinen Voraussetzungen erörtert, unter denen die Festlegung einer im Hinblick auf ein besonderes Projekt ausgeschiedenen Erholungszone den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht (vgl. hierzu auch RB 2003 Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1). Darauf kann verwiesen werden. Wie die Baurekurskommission zutreffend erwogen hat, bedingt die Einzonung von Land für ein bestimmtes Bauvorhaben nicht, dass die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind; vielmehr gilt es zu prüfen, ob eine solche Planungsmassnahme den im Raumplanungsgesetz verankerten Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung entspricht (vgl. dazu auch Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005, S. 353, 359; BGr, 12. April 1994, ZBl 96/1995, S. 144 E. 3). Eine Umgehung von Art. 24 RPG liegt nur dann vor, wenn mit der streitbetroffenen Festlegung eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder wenn sie auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht. Nach Auffassung des Bundesgerichts ist die Erholungszone des zürcherischen Rechts nicht als Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG, sondern als Sondernutzungszone gemäss Art. 18 RPG zu würdigen (BGr, 6. Mai 2002,1A.193/2001, www.bger.ch). Damit werden gewisse Bauten und Anlagen zugelassen, die grundsätzlich nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind und deshalb dem Interesse an der Freihaltung der Landschaft ausserhalb des Siedlungsgebiets und dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbauzonen widersprechen könnten. Weil Golfplätze auch zu den für die Erholung der Bevölkerung notwendigen Anlagen zählen, stellt eine Erholungszone gemäss §§ 61 f. PBG die zutreffende planerische Grundlage dar (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Rz. 11-44 f.).

3.2

Die streitbetroffene Erholungszone umfasst eine Fläche von gut 60 ha, weshalb von einer untergeordneten Abweichung vom kantonalen Richtplan offensichtlich nicht mehr gesprochen werden kann (vgl. etwa VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048 = BEZ 2001 Nr. 44, wo bezüglich 7'000 m² eine geringfügige Abweichung bejaht wurde, im Gegensatz zu VGr, VB.2000.00199, 29. August 2000 = RB 2000 Nr. 86 = BEZ 2000 Nr. 49, wo eine Fläche von 20'000 m² nicht mehr als untergeordnete Abweichung galt; beide Entscheide unter www.vgrzh.ch). Ebenso wird der Anordnungsspielraum zwischen Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet bei weitem gesprengt (vgl. Erich Kull, Alte Begriffe im neuen Richtplan, PBG-aktuell 2/95, S. 24; BGr, 12. September 2003,1P.37/2003 E. 4.1, www.bger.ch). Zu prüfen bleibt daher einzig, ob die Voraussetzungen für eine Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinne von Ziff. 3.2.3 lit. c des Textes zum kantonalen Richtplan gegeben sind. Danach kann der jeweilige Planungsträger in der nachgeordneten Richt- und Nutzungsplanung durch Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen das Landwirtschaftsgebiet durchstossen, um seine Aufgaben wahrzunehmen. Die Zulässigkeit einer Durchstossung hängt einerseits davon ab, ob die Massnahme auf einer formell ausreichenden richt- und nutzungsplanerischen Grundlage beruht, und anderseits davon, ob die Planung materiell die massgeblichen Interessen ausreichend berücksichtigt.

3.3

Wie das Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang in E. 3.4 festgehalten hat, ist die Revision des regionalen Richtplans vom 8. Januar 2003 im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu beachten. Neben den beiden angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlüssen ist auch der regionale Richtplan akzessorisch auf seine Vereinbarkeit mit dem kantonalen Richtplan und dem Raumplanungsgesetz zu überprüfen.

3.3.1

Die Beschwerdeführer bestreiten die gesetzliche Grundlage der – von der gefestigten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts anerkannten (RB 2003 Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1; VGr, 17. November 2005, VB.2004.00563 und VGr, 25. August 2005, VB.2005.00124, beide Entscheide unter www.vgrzh.ch) – Durchstossung. Diesem Einwand halten die Beschwerdegegnerinnen zutreffend entgegen, dass die grossformatige und deshalb notwendigerweise verallgemeinernde kartographische Darstellung im kantonalen Richtplan nicht nur solche Flächen als Landwirtschaftsgebiet bezeichnet, die auch in dieser Weise genutzt werden. Vielmehr zählen ebenso Bereiche zum Landwirtschaftsgebiet, die den in § 23 PBG (in Verbindung mit § 30 PBG für die regionale bzw. § 31 PBG für die kommunale Ebene) aufgeführten besonderen Zwecken dienen. Gemäss lit. c von § 23 PBG sind im Landschaftsplan jene Flächen auszuscheiden, die der Erholung der Bevölkerung dienen und bei denen dieser – auch Golfanlagen umfassende – Zweck gegenüber anderen Nutzungen überwiegt.

3.3.2

Die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage, ob der Golfplatz nicht nur im regionalen, sondern vielmehr im kantonalen Richtplan hätte verankert werden müssen, ist zu verneinen. Die Baurekurskommission II weist zu Recht darauf hin, dass zwar auch der kantonale Richtplan Erholungsgebiete ausscheidet, allerdings nur solche mit qualifizierten Eigenschaften. Weil diese bei weitem nicht alle Freizeit- und Erholungsbedürfnisse der Bevölkerung abdeckten, stelle der Richtplan eben das Institut der Durchstossung zur Verfügung. Zwar ist einzuräumen, dass die mit einem (18-Loch-)Golfplatz verbundene Nutzungsänderung auf einer Fläche von regelmässig über 50 ha aufgrund ihrer planerischen Bedeutung eine Verankerung auf kantonaler Stufe rechtfertigen könnte. Es entspricht jedoch der praktischen Erfahrung, dass solche Projekte von der lokalen Bevölkerung meist kontrovers aufgenommen werden und aus verschiedenen Gründen oft scheitern; diese Erfahrungstatsache spricht gegen die von den Beschwerdeführern verlangte Positiv- oder Negativplanung von Golfplätzen auf kantonaler Ebene. Der Kantonsrat sähe sich so nämlich mit der Schwierigkeit konfrontiert, Golfplätze trotz ungewisser Realisierungsaussichten gesamtkantonal zu planen und den Richtplan entsprechend dem jeweiligen Fortschritt zu revidieren. Die häufige Änderung des kantonalen Richtplans als des obersten Planungswerks ist unzweckmässig; daher erscheint die Anordnung auf regionaler Stufe sinnvoller (vgl. auch BUWAL, Empfehlungen Golf, Raumplanung – Landschaft – Umwelt, Bern 1995, S. 33; anders Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich, 2002, S. 114, der bezüglich Sportstätten eine landesweite, umfassende Bedarfsabklärung postuliert [S. 52 ff.]). Weil die Zuständigkeit für die Festsetzung der regionalen Richtpläne beim Regierungsrat liegt (§ 32 Abs. 2 PBG), ist die Koordination innerhalb des Kantons auf dieser Planungsstufe ebenfalls gewährleistet. Dies gilt auch hinsichtlich der Erhaltung der bundesrechtlich verlangten Fruchtfolgeflächen (dazu nachfolgend E. 4). Schliesslich trifft der Einwand der Beschwerdegegnerinnen zu, dass im Landwirtschaftsgebiet verschiedene Sondernutzungen bestehen, und zwar auch solche, die – wie etwa Skipisten – der Erholung dienen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt sich die im Einzelfall vorzunehmende Prüfung, ob die raumplanerischen Ziele beachtet werden, durchaus im Rahmen der Durchstossung vornehmen (RB 2003 Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1). Aus diesem Grund besteht auch kein Anlass, Golfplätze gesetzlich zu beschränken.

3.4

Wie das Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang (E. 3.4) ausgeführt hat, müssen während des Rechtsmittelverfahrens betreffend eine Planänderung eingetretene sachverhaltliche und rechtliche Änderungen berücksichtigt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 18). Die Revision des regionalen Richtplans vom 8. Januar 2003 ist daher zu beachten.

3.5

Nutzungsplanungen weisen gewöhnlich einen Planungshorizont von rund 15 Jahren auf, entsprechend dem Kriterium von Art. 15 lit. b RPG, wonach Bauzonen Land umfassen, das voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. datieren vom 10. Mai 1995 bzw. vom 19. Juni 1995, sind RPG-konform und auf den geltenden kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 abgestimmt. Eine Revision wegen Ablaufs des Planungshorizonts steht nicht in Frage; zu prüfen bleibt jedoch, ob eine erhebliche Veränderung der Sachumstände vorliegt, die eine Anpassung der Nutzungsplanung rechtfertigt. Art. 21 Abs. 2 RPG garantiert der Nutzungsplanung eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion (BGE 123 I 175 E. 3a, 120 Ia 227 E. 2b = Pra 1996 Nr. 7). Vorliegend geht es nicht – wie in den meisten gerichtlich zu beurteilenden Fällen – um den Schutz der Grundeigentümer vor einer vorzeitigen Planänderung, als vielmehr um das öffentliche Anliegen, dass Nutzungspläne nicht zur Befriedigung irgendwelcher Einzelanliegen punktuell und ohne Beachtung aller massgeblichen Aspekte geändert werden, sondern nur als Ergebnis einer umfassenden und sorgfältigen, die Ziele und Grundsätze des RPG wahrenden Interessenabwägung. "Aufsplitterungen und Zonenanpassungen in mehrere kleine Teilrevisionen beeinträchtigen die erforderliche planerische Kohärenz und sind daher möglichst zu vermeiden" (Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/94, S. 5 ff., 12). Eine (vorzeitige) Planänderung ist somit nur zulässig, wenn sich Planung und Wirklichkeit in unvorhergesehener Weise auseinander entwickelt haben, d.h. wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft, erheblich ist und deswegen eine Plananpassung nötig erscheint (BGE 123 I 175 E. 3a mit Hinweisen). Je neuer ein Nutzungsplan ist, um so eher ist seine Beständigkeit zu vermuten und umso höhere Anforderungen sind an die Revisionsvoraussetzungen zu stellen.

3.5.1

Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, dass die beiden nur rund drei Jahre später ergangenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse den Grundsatz der Planbeständigkeit verletzten, nachdem der regionale Richtplan am 3. Juni 1998 im streitbetroffenen Bereich Landschaftsförderungsgebiet ausgeschieden habe. Dass sich das nachfolgende Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren in die Länge gezogen habe, tue entgegen der Auffassung der Rekurskommission nichts zur Sache.

3.5.2

Mit ihrer Argumentation übersehen die Beschwerdeführer, dass für die Beurteilung der Planbeständigkeit die jeweiligen Erlasse auf Stufe der Nutzungsplanung gegenüberzustellen sind, hier also den angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlüssen die Festlegung der Landwirtschaftszone mit den Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. vom 10. Mai 1995 bzw. vom 19. Juni 1995. Demgegenüber tut die richtplanerische Festlegung vom 3. Juni 1998 als bloss behördenverbindliche Anordnung (Art. 9 Abs. 1 RPG) nichts zur Sache. Richtpläne sind (bereits dann) anzupassen, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben stellen oder eine insgesamt bessere Lösung möglich ist, jedenfalls aber in der Regel alle zehn Jahre (Art. 9 Abs. 2 und 3 RPG). Weil das Rekurs- und Beschwerdeverfahren das Inkrafttreten der umstrittenen Erholungszone hemmt und die nach den streitbetroffenen Gemeindeversammlungen vom Mai bzw. Juni 2001 eingetretene Entwicklung laut dem in E. 3.4 Gesagten berücksichtigt werden muss, sind seit der vorangehenden Nutzungsplanung mehr als elf Jahre verstrichen. Unter diesen Umständen steht die Planbeständigkeit einer Erholungszone Stierenmas heute offensichtlich nicht mehr entgegen.

3.6

In materieller Hinsicht sind alle beteiligten privaten und öffentlichen Interessen umfassend abzuwägen (Widmer Dreifuss, S. 15 ff.; Gian Schmid, Projektbezogene Nutzungsplanung im Gebiet ausserhalb der Bauzonen, Zürich 2001, S. 33 ff.).

3.6.1

Angesichts der räumlichen Ausdehnung eines Golfplatzes (jedenfalls einer 18-Loch-Anlage) steht fest, dass ein solcher – wegen der Kosten für Bauland schon aus wirtschaftlichen Gründen – nicht innerhalb des Siedlungsgebiets realisiert werden kann und deshalb auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Auch wäre es – nach zutreffender Auffassung der Rekurskommission – planerisch in aller Regel unzweckmässig, das Siedlungsgebiet mit einer solchen Nutzung zu unterbrechen. Obschon die Erholungszone hier von der Landwirtschaftszone umgeben ist, liegt nach zutreffender Auffassung der Baurekurskommission II keine isolierte Sondernutzung vor; vielmehr besteht ein Siedlungszusammenhang zum weiter östlich anschliessenden Baugebiet von Bonstetten und Wettswil a.A. Kleine isolierte Bau- und Sondernutzungszonen sind – wegen der damit verbundenen Zersiedelung der Landschaft – zwar möglichst zu vermeiden; bei einer grossflächigen Erholungszone tritt eine derartige Zersplitterung indessen weniger ausgeprägt ein und ist die Wahl des Standorts eingeschränkt. Daher kann vorliegend hingenommen werden, dass ein Streifen Landwirtschaftsland zwischen Golfanlage und Bauzone verbleibt. Die vom Raumplanungsgesetz verlangte Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet (BGE 124 II 391 E. 3a) wird also hinreichend respektiert. Die Konzentration von Bauten und Anlagen ("Bereich Infrastruktur") auf den nördlichsten Teil der Erholungszone erlaubt eine zweckmässige Erschliessung über die bestehende Moosstrasse.

3.6.2

Die Ortsplanung hat sich nicht allein nach einem abstrakten Planungskonzept zu richten, sondern die jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten und die Bedürfnisse der Grundeigentümer sowie der Bevölkerung mitberücksichtigen (BGE 124 II 391 E. 4c). Wie die beiden streitbetroffenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse zum Ausdruck gebracht haben, will eine Mehrheit der Stimmbürger die Golfanlage. Diese Bedürfnisse der Bevölkerung fallen als geänderte tatsächliche Verhältnisse ins Gewicht (vgl. BGr, 26. Juli 2006,1A.16/2006 E. 2.2.3, www.bger.ch); andernfalls spräche das öffentliche Interesse für die Beibehaltung der Landwirtschaftszone (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 232; Schmid, S. 180). Ein öffentliches Interesse besteht laut Bundesgericht nicht nur an der Schaffung von Anlagen für den Breitensport, sondern auch an solchen, die von einem eingeschränkteren Benützerkreis in Anspruch genommen werden, aber grundsätzlich jedermann offen stehen (BGr, 26. Juli 2006,1A.16/2006, E. 2.2.6 und BGr, 6. Mai 2002,1A.193/2001, E. 3.2, beide Entscheide unter www.bger.ch). Die Zonenvorschriften bieten Gewähr dafür, dass das betroffene Gebiet der Bevölkerung ungefähr im bisherigen Rahmen weiterhin als Erholungsgebiet dient.

3.6.3

Der Rekurskommission ist darin beizupflichten, dass sich Golfanlagen dank ihren ausgedehnten Grünflächen mehrheitlich unauffällig in die Landschaft einordnen. Bei einer sorgfältigen, auf die Umgebung abgestimmten Detailplanung dürfte sich der Golfplatz durchaus in die Ebene zwischen Bonstetten und Wettswil a.A. einfügen und deren bisherigen Charakter als agrarisch geprägte Kulturlandschaft entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführer kaum beeinträchtigen. Auch wenn der Standort Stierenmas gemäss re­gionalem Richtplan vom 3. Juni 1998 zum Landschaftsförderungsgebiet zählt, handelt es sich nicht um einen landschaftlich besonders empfindlichen Bereich. Über die in Ziff. 4 revBZO statuierten Gestaltungsvorschriften ist heute nicht zu befinden; vielmehr bildet die detaillierte ästhetische Würdigung Gegenstand des Gestaltungsplanverfahrens. Angesichts der Anordnung, naturnah gestaltete Flächen – wie z.B. Hecken oder Weiher – anzulegen, bedeutet der zu schaffende Golfplatz gegenüber der heutigen Intensivlandwirtschaft ökologisch nicht von vornherein einen Nachteil.

3.6.4

Das Argument, der mit dem Golfplatz verbundene Verlust an Landwirtschaftsland erhöhe den Druck auf die bestehenden Betriebe, trifft mit Bezug auf die Beschwerdeführer zu, wiegt jedoch nicht allzu schwer. Denn der Umstand, dass heute zahlreiche Landwirtschaftsbetriebe aufgegeben werden, hängt nicht mit solchen "Durchstossungen" zusammen, sondern mit den sich verschlechternden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung von Landwirtschaftsgebiet (vgl. hierzu auch BGE 114 Ib 312 E. 3b S. 316) wird mit der Ausscheidung von Fruchtfolgeflächen Rechnung getragen. In jenem Zusammenhang ist auch die Kontroverse um die von den Parteien unterschiedlich gewürdigte landwirtschaftliche Eignung des Bodens zu beurteilen. Hingegen beschlägt der Umstand, dass die Beschwerdeführer Nrn. 1, 3, 4, 5 und 6 im Fall der Realisierung des Golfplatzes unter Umständen hochwertiges Pachtland verlieren, nur ein zurückhaltend zu würdigendes subjektives Interesse.

4.

4.1

Laut Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG haben die Kantone in ihren Richtplänen festzustellen, welche Gebiete sich für die Landwirtschaft eignen. Die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) enthält im 4. Kapitel (Fruchtfolgeflächen) in Art. 26 ff. nähere Anordnungen. Laut Art. 29 RPV legt der Bund im Sachplan Fruchtfolgeflächen den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone fest. Gemäss Art. 30 RPV (Sicherung der Fruchtfolgeflächen) sorgen die Kantone dafür, dass die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden; sie zeigen in ihren Richtplänen die dazu erforderlichen Massnahmen auf (Abs. 1). Sie stellen sicher, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt. Soweit dieser Anteil nicht ausserhalb der Bauzonen gesichert werden kann, bestimmen sie Planungszonen für unerschlossene Gebiete in Bauzonen. Der kantonale und der regionale Richtplan bezeichnen die umstrittene Erholungszone wie erwähnt als Fruchtfolgefläche. Der Kanton Zürich hat gemäss Art. 1 Abs. 2 des Bundesratsbeschlusses vom 8. April 1992 "Sachplan Fruchtfolgeflächen" mindestens 44'440 ha ackerfähiges Kulturland als Fruchtfolgefläche dauernd zu sichern. Flächenverzehrende, den landwirtschaftlichen Boden irreversibel zerstörende Nutzungen wie Einzonungen, Strassenbauprojekte u.ä. sind hier nur sehr beschränkt und in der Regel nur unter Kompensation zulässig (vgl. Richtplantext 2001, Ziff. 3.2.2).

Im März 2006 hat das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) die Vollzugshilfe 2006 zum Sachplan Fruchtfolgeflächen FFF erlassen. Die Vollzugshilfe 2006 richtet sich in erster Linie an die Raumplanungsfachstellen der Kantone, im Weiteren aber auch an alle Behörden mit raumwirksamen Aufgaben und soll eine einheitliche Vollzugspraxis ermöglichen (Ziff. 1). Ferner werden die Aufgaben der Kantone gemäss Bundesratsbeschluss vom 8. April 1992 in Erinnerung gerufen. So sind Vorhaben, die über 3 ha FFF beanspruchen, dem ARE rechtzeitig mitzuteilen. Als rechtzeitig gilt der Zeitpunkt, in dem der Kanton von einem entsprechenden Vorhaben erfährt, was in der Regel anlässlich des kantonalen Vorprüfungsverfahrens der Nutzungsplanänderung der Fall ist. Die Information muss mindestens folgende Angaben enthalten:

- Stand der Fruchtfolgeflächen im Kanton;

- Bewertung des Vorhabens aus der Sicht der kantonalen Raumentwicklung;

- Nachweis über die Prüfung von Alternativen ohne Beanspruchung von FFF;

- Ausmass der vorgesehenen Flächenbeanspruchung;

- Darlegung der Möglichkeiten und Massnahmen des Kantons zur flächengleichen Kompensation des Verlustes an FFF.

Unter Ziffer 5 (Sonderfälle) führt die Vollzughilfe mit Bezug auf Golfanlagen aus:

"In der Regel können die durch Golfplätze beanspruchten Flächen nicht zu den FFF gezählt werden. Nur diejenigen Teile eines Golfplatzes, in denen die Qualitätskriterien nachgewiesenermassen und dauerhaft erfüllt werden, dürfen zum kantonalen Flächenanteil gerechnet werden. Durch den Bau eines Golfplatzes erheblich beanspruchte bzw. gestörte oder neu geschaffene Flächen sind wie Rekultivierungsflächen zu behandeln."

4.2

Die Beschwerdeführer berufen sich darauf, dass das ganze Golfplatzgebiet gemäss dem kantonalen Richtplan als "Fruchtfolgefläche" im Sinn des entsprechenden Sachplanes des Bundes ausgeschieden sei. Hochwertige Fruchtfolgeflächen müssten aber vor Überbauung verschont werden. Zudem habe der Kanton nach Art. 30 RPV sicherzustellen, dass seine Fruchtfolgeflächen im vom Bund festgelegten Mindestumfang (44'440 ha) erhalten blieben (vgl. dazu auch Ziff. 3.2.2 lit. c Richtplan-Text). Das streitige, weitgehend in der Bodeneignungsklasse 6 liegende Land werde im kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan als Fruchtfolgefläche bezeichnet. Unter Berücksichtigung der seit 1992 eingetretenen Verminderungen verfüge der Kanton Zürich über folgende gesicherte Fruchtfolgeflächen: Bodeneignungsklassen 1-5: 40'069 ha, Bodeneignungsklassen 1-6: 47'532 ha. Es wäre unzweckmässig, ausgerechnet Landwirtschaftsland von höchster Qualität für einen Golfplatz zu beanspruchen. Dagegen wenden die Beschwerdegegnerinnen ein, die Festsetzung einer Erholungszone Golf stehe der zu wahrenden Fruchtfolgefläche im Kanton Zürich nicht entgegen. Mit dem Golfplatzprojekt werde kein landwirtschaftlicher Boden irreversibel zerstört. Unter Berücksichtigung der Bodeneignungsklasse 6 weise der Kanton Zürich zudem weit mehr als das vorgeschriebene Mindestmass an Fruchtfolgeflächen auf.

4.2.1

Die Frage, ob die vorgesehene Revision der Nutzungsplanung, insbesondere die Erstellung des geplanten Golfplatzes, die bundesrechtliche Verpflichtung des Kantons Zürich zur Einhaltung von 44'440 ha Fruchtfolgeflächen beeinträchtigt oder nicht, ist soweit möglich im vorliegenden Verfahren zu beantworten und kann nicht auf den künftigen Gestaltungsplan oder die in jenem Zusammenhang vorzunehmende Umweltverträglichkeitsprüfung verschoben werden (dazu Ziff. 60.7 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 16. April 1997). Dabei geht es vorliegend nicht darum, die konkrete Eignung des Bodens oder allfällige, sich aus der Qualität des Bodens ergebende Ausschlussgründe für die Erstellung eines Golfplatzes abschliessend abzuklären, sondern um die Frage, ob sich bereits im Verfahren der Rahmennutzungsplanung Hindernisse ergeben, welche die Erstellung der geplanten Golfanlage von vornherein ausschliessen könnten. Zudem steht die Beantwortung der Frage, ob durch den geplanten Golfplatz das zu wahrende Mindestmass an Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich beeinträchtigt wird oder nicht, unter dem Vorbehalt, dass sich die konkreten Verhältnisse diesbezüglich im Zeitpunkt des Gestaltungsplans nicht erheblich anders darstellen. Entsprechend kann es vorliegend einstweilen nur um die Feststellung gehen, ob – basierend auf den bis heute im Recht liegenden Akten – mit der Ausscheidung einer Erholungszone das zu wahrende kantonale Mindestmass an Fruchtfolgeflächen eingehalten wird.

4.2.2

Gemäss dem kantonalen Richtplan (Siedlung und Landschaft) vom 2. April 2001 als auch nach dem Siedlungs- und Landschaftsplan der Region Knonaueramt (Ziff. 3.2.2) wird das ganze Gebiet des künftigen Golfplatzes als Fruchtfolgefläche ausgewiesen. Der Bericht des Beratungsdienstes Strickhof vom 8. Juni 2001 weist diesem Gebiet zu grossen Teilen die Nutzungseignung 6 zu (Bodeneignungsklasse 6, Futterbau bevorzugt, ausgezeichnetes Wies- und Weideland, Ackerbau stark eingeschränkt); die Beschwerdeführer halten die Bodenqualität für weit besser. Zu Recht stellen die Parteien dagegen übereinstimmend fest, dass die zürcherischen Fruchtfolgeflächen unter Berücksichtigung der Bodeneignungsklasse 6 rund 47'500 ha ausmachen. Damit ist aber das vom Kanton zu wahrende Mindestmass an Fruchtfolgeflächen bei Weitem gewährleistet. Selbst wenn die für die geplante Golfanlage benötigte Fläche als Fruchtfolgefläche gänzlich wegfallen würde, was unter den Parteien umstritten ist, wäre das zu wahrende kantonale Mindestmass von 44'440 ha an Fruchtfolgeflächen aus heutiger Sicht jedenfalls eingehalten.

4.3

Die Beschwerdeführer machen allerdings geltend, dass die Bodenqualität im Gebiet der geplanten Golfanlage weitaus besser sei, als die Bodeneignungsklasse 6 vermuten lasse. Nach den Vorbringen auch der Beschwerdeführer ist es jedoch zulässig und steht es in Übereinstimmung mit dem kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan, die Einhaltung des kantonalen Mindestwertes an Fruchtfolgeflächen unter Einbezug von Land in der Bodeneignungsklasse 6 zu beurteilen. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob das Gebiet der künftigen Golfanlage in eine bessere Bodeneignungsklasse (5 und weniger) einzuteilen wäre, da selbst dann, wenn die Fläche der geplanten Anlage vollumfänglich vom heutigen Bestand von 47'532 ha in Abzug zu bringen wäre, das Mindestmass an zu erhaltenden Fruchtfolgeflächen im Kanton nicht unterschritten würde (vorn E. 4.2.2 in fine; zum Vorbehalt vorn E. 4.2.1). Es erübrigt sich entsprechend, auf die in der Beschwerdeeingabe und der Beschwerdeergänzung im Detail abgehandelten Vorbringen zur Bodenqualität im künftigen Golfplatzgebiet vertieft einzugehen. Insbesondere erübrigt es sich, auf die von den Beschwerdeführern nachträglich ins Recht gelegte Stellungnahme des Zürcher Bauernverbandes vom 7. Mai 2006 zur Bodenqualität einlässlich einzugehen, die lediglich eine Parteibehauptung darstellt und mindestens im Rahmen der hier vorzunehmenden Prüfung der Änderung der Nutzungsplanung von untergeordneter Bedeutung ist. Ebenso wenig bedarf die Frage einer späteren vollständigen Rückführung der geplanten Golfanlage (mit Wiederherstellung der ursprünglichen Bodenfruchtbarkeit) einer abschliessenden Behandlung im hier zu prüfenden Zusammenhang.

4.4

Demnach steht die Wahrung der Mindest-Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich der vorgesehenen Nutzungsänderung nicht entgegen. Dagegen ist die von den Parteien unterschiedlich gewürdigte konkrete Bodenqualität im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung abzuklären (vgl. vorn 4.2.1). Die Bodeneignung ist alsdann im Rahmen der Interessenabwägung zu berücksichtigen, die im Gestaltungsplanverfahren abschliessend vorzunehmen sein wird. Je besser die landwirtschaftliche Eignung des Bodens qualifiziert werden sollte, desto höher wird das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der landwirtschaftlichen Nutzung zu gewichten sein (dazu BGE 114 Ib 312 E. 3b/bb, 111 Ib 116 E. 3c/bb; Widmer Dreifuss, S. 28). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass es – selbst bei Sicherstellung der Bodenfruchtbarkeit – unzweckmässig wäre, für einen Golfplatz Landwirtschaftland von höchster Qualität zu beanspruchen. Solches lässt sich dem von der Vorinstanz eingeholten Amtsbericht der Fachstelle Bodenschutz des Amtes für Landschaft und Natur vom 24. Juni 2005 jedoch nicht entnehmen. Mehr braucht vorliegend nicht abgeklärt zu werden (vorn E. 4.3). Hingegen werden zwischenzeitlich eingetretene Veränderungen und Erkenntnisse zur Bodenqualität und zum Bestand der Mindest-Fruchtfolgeflächen im Rahmen des Gestaltungsplans und der dabei vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung zu berücksichtigen sein.

4.5

Wie in E. 4.1 a.E. dargelegt, geht das ARE in der Vollzugshilfe 2006 davon aus, dass durch einen Golfplatz "erheblich beanspruchte bzw. gestörte oder neu geschaffene Flächen" als Fruchtfolgeflächen nicht endgültig verloren gehen, sondern als Rekultivierungsflächen zu behandeln sind. Als solche gelten Flächen, die aufgrund neuester Kenntnisse fachgerecht rekultiviert worden sind. Sofern sie den massgebenden Qualitätskriterien genügen, dürfen sie in der Regel frühestens nach vier Jahren wieder den FFF zugerechnet werden. Diese Sicht des Bundesamts bestätigt die Auffassung der Baurekurskommis­sion II, dass die Realisierung der Golfanlage die Fruchtfolgeflächen nicht endgültig zerstört.

Die von Art. 4.2 revBZO verlangte Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit darf entgegen der Meinung der Beschwerdeführer auch dann nicht als "Mythos" bezeichnet werden, wenn die Rekultivierung mit technischen Schwierigkeiten verbunden und kostspielig ist. Massgebend ist heute allein, dass die Rekultivierung in Anbetracht einer geringen Anzahl von Bauten und Anlagen sowie – gemäss Stellungnahme der Koordinationsstelle für Umweltschutz der Baudirektion vom 13. November 2001 zur Voruntersuchung der Umweltverträglichkeitsprüfung – relativ geringer Erdbewegungen von max. 60'000 m³ nicht ausgeschlossen ist. Mit welchem finanziellen Aufwand die gesetzlichen Anforderungen erfüllt werden, ist allein Sache der Bauherrschaft.

5.

5.1

Nach der rechtskräftigen Teilgenehmigung der Umzonung durch den Regierungsrat ist die Erholungszone um 4,5 ha auf knapp 56 ha geschrumpft. Das Verwaltungsgericht ist im Rückweisungsentscheid stillschweigend davon ausgegangen, dass die nur partielle Genehmigung der Erholungszone nicht zur Aufhebung der angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlüsse führe. Dementsprechend hat die Baurekurskommission II die verkleinerte Erholungszone materiell beurteilt.

5.2

Zunächst ist den Beschwerdeführern eine widersprüchliche Argumentation entgegenzuhalten, wenn sie zugleich die Golfanlage als Ganzes und die – ihnen entgegenkommende – Verkleinerung bekämpfen. Im Verfahren betreffend die Zonenplanrevision gilt es allein die raumplanungsrechtlichen Aspekte zu würdigen; ob die Redimensionierung der Anlage die Ausübung des Golfsports beeinträchtige, ist hingegen unerheblich. Dass die Realisierung der Anlage an der Verminderung des Areals um weniger als 10% scheitern könnte, lässt sich offensichtlich nicht sagen. Der Wegfall der Parzellen Kat.Nrn. 439, 440 und 441 aus der Erholungszone ist zwar für die vom Beschwerdeführer Nr. 2 vorgesehene Fortführung der landwirtschaftlichen Nutzung wie auch für den dieses Areal umschliessenden Golfplatz nicht ideal und kann tatsächlich zu Konflikten führen. Mit der Vorinstanz kann jedoch gesagt werden, dass diese Insel nicht zu einer rechtsverletzenden Gebietsabgrenzung führt. Die über einen Flurweg erschlossene Landwirtschaftszone lässt sich weiterhin sinnvoll bewirtschaften; umgekehrt wird die Ausübung des Golfsports bei gebührender nachbarlicher Rücksichtnahme kaum beeinträchtigt. Möglichen Nutzungskonflikten zwischen diesen beiden Nutzungen ist im Gestaltungsplan vorzubeugen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer erscheint die Regelungsdichte im vorliegenden Nutzungsplanungsverfahren als ausreichend.

6.

6.1

Für den Fall, dass sich die Umzonung als rechtsbeständig erweisen sollte, sieht Ziff. 4.6 revBZO die Ausarbeitung eines privaten Gestaltungsplans vor, für dessen Festsetzung laut Ziff. 4.7 revBZO die Gemeinderäte der beiden Standortgemeinden zuständig sind.

6.2

Die Baurekurskommission II hält es aufgrund der Möglichkeit, dass die mit dem Ge­staltungsplan eingeräumten Baumöglichkeiten über die Regelbauvorschriften hinausgehen, für wahrscheinlich, dass für die Festsetzung nicht die Gemeinderäte, sondern die Gemeindeversammlungen zuständig sind. Für die Beschwerdeführer stellt die Zuständigkeitsregelung von Ziff. 4.7 revBZO gar einen schweren Mangel dar, der zur Nichtigkeit der Bestimmung führe. Demgegenüber erblicken die Beschwerdegegnerinnen darin eine zulässige Kompetenzdelegation von der Legislative an die Exekutive.

6.3

Laut § 86 PBG bedürfen private Gestaltungspläne der Zustimmung des für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt die Zustimmung des Gemeinderats. Wie die Beschwerdeführer selbst einräumen, fehlt ihnen die nach § 338a Abs. 1 PBG erforderliche Legitimation zur Anfechtung von Ziff. 4.7 revBZO als reiner Zuständigkeitsnorm. Es mag zwar zutreffen, dass sich die Gegner des Golfplatzes grössere Chancen ausrechnen, das Projekt im Rahmen von zwei Gemeindeversammlungen bekämpfen zu können, als den Entscheid darüber den Gemeinderäten überlassen zu müssen. Massgebend ist jedoch, dass der Gestaltungsplan so oder anders mit den gesetzlichen Rechtsmitteln angefochten werden kann und überdies der Genehmigung des Regierungsrats bzw. der Baudirektion unterliegt.

Im Licht der von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Nichtigkeit von Verwaltungsakten (Häfelin/Müller, Rz. 956) liegt mit Bezug auf die beanstandete Vorschrift von Ziff. 4.7 revBZO offensichtlich kein qualifizierter (Zuständigkeits-)Mangel vor. Da noch kein Gestaltungsplan ausgearbeitet ist, lassen sich derzeit auch keine Aussagen darüber machen, ob er von den Gemeindeversammlungen von Bonstetten und Wettswil a.A. oder von den Gemeinderäten festzusetzen ist. Die Ordnung von § 86 PBG ist auf Gestaltungspläne innerhalb der Bauzonen zugeschnitten. Weil die Bau- und Zonenordnungen Bonstetten vom 10. Mai 1995 bzw. Wettswil a.A. vom 19. Juni 1995 keine detaillierten Bauvorschriften für die Erholungszone enthalten und die für den Golfplatz erforderlichen Bauten, Anlagen und Terrainveränderungen möglicherweise ungewöhnliche Dimensionen aufweisen, besteht die Möglichkeit, dass der Rahmen der kommunalen Nutzungsplanungen gesprengt wird, weshalb die Zustimmung der Gemeindeversammlungen erforderlich ist. Ob diese ihre Kompetenz mit Ziff. 4.7 revBZO an die Gemeinderäte delegieren dürfen, erscheint nach den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für eine Gesetzesdelegation entwickelten Kriterien (BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310 f.; Häfelin/Müller, Rz. 407) tatsächlich als zweifelhaft. Hinzu kommt, dass das Bundesgericht die Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzonen namentlich auch mit dem Fehlen demokratischer Mitwirkung bei blossen (Ausnahme-)Bewilligungsverfahren begründet (Marti,
S. 362).

7.

Die von den Beschwerdeführern gegen einzelne Zonenvorschriften erhobenen Rügen führen nicht zum Erfolg: Die Anfechtenden legen insbesondere nicht dar, welche Gesetzesbestimmungen die "wenig konkret umschrieben(en)" Zonenvorschriften verletzten. Schliesslich steht ihnen die Möglichkeit offen, gegen den späteren Gestaltungsplan zu opponieren.

8.

Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer solidarisch kostenpflichtig (§ 70 VRG in Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 und 14 VRG) und haben sie den Beschwerdegegnerinnen eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).