Stadtratswahlen / Stimmrechtsbeschwerde

1.

Weder hat die vorliegende Beschwerde einen Streitwert noch beschlägt sie ein Sondergebiet, das gerichtsintern in einzelrichterliche Zuständigkeit fiele; sie ist deshalb kraft § 38 Abs. 1 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu erledigen.

2.

2.1

Auf Grund des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amtes wegen. Diese kommt ihm seit Greifen der Rechtsweggarantie ab 1. Januar 2009 kantonal zweit- und letztinstanzlich für Rechtsmittel gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zu (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr, 29. Juni 2009,1C_124/2009, E. 2 mit Zitaten, www.bger.ch; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 1.1 Abs. 1, und VB.2009.00590, E. 1.1, beides mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch; zur Ausnahme bei Verletzung politischer Rechte durch den Kantonsrat VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00443, www.vgrzh.ch, und BGr, 3. März 2010,1C_493/2009, E. 1 f., www.bger.ch).

Beschwerde führen kann grundsätzlich nur, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie eignet unter anderem allen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskrei­ses, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend zu machen bräuchten (vgl. § 148 lit. a GPR). Wenn das Verwaltungsgericht neu kantonal zuletzt über Rechtsmittel in Stimmrechtssachen entscheidet, darf das nicht legitimationseinschränkend heissen, die Voraussetzungen gemäss § 21 lit. a VRG hätten vorzuliegen. Vielmehr muss die Rechtsmittellegitimation auch vor Verwaltungsgericht sämtlichen Stimmberechtigten zukommen (zum Ganzen VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 1.2 Abs. 1 mit Hinweis, www.vgrzh.ch), also wie bei der Vorinstanz auch der Beschwerdeführerin (siehe oben II Abs. 2).

Die Beschwerdeführerin hat den vorinstanzlichen Beschluss innert der ihr angegebenen fünftägigen Frist angefochten (siehe vorn II Abs. 1 und III). Es kann deshalb vorliegend – ebenso wie in den bisher von der Kammer beurteilten Fällen – offenbleiben, ob für Stimmrechtsmittel vor Verwaltungsgericht die besondere Frist von fünf Tagen gemäss § 150 Abs. 1 GPR oder die allgemeine von 30 Tagen nach § 53 VRG gelte (vgl. VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509 und VB.2009.00590, je E. 1.3 mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch).

2.2

Es ist so weit auf die Beschwerde einzutreten – freilich mit folgender Ausnahme:

Vor Verwaltungsgericht lässt sich bloss beurteilen, was bereits Gegenstand des vorangehenden (Rekurs-)Verfahrens bildete bzw. es bei dessen korrekter Abwicklung hätte tun müssen; denn ein Antrag darf lediglich enthalten, worüber die Vorinstanz entschieden hat oder zu befinden gehabt hätte (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86, § 52 N. 3, § 54 N. 4; VGr, 2. September 2008, VB.2008.00301, E. 1.2 Abs. 1, www.vgrzh.ch). Das trifft auf den neuen und deshalb nicht an die Hand zu nehmenden vierten Antrag des Rechtsmittels nicht zu (vgl. oben II Abs. 1 und III).

Weil dieser unstatthafte Antrag auf eine Änderung der beschwerdegegnerischen Gemeinde­ordnung oder gar von Gesetz und Verordnung über die politischen Rechte zielt, lässt er sich nicht gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG an eine zuständige (Verwaltungs-)Behörde weiterleiten.

3.

Erst in ihrer Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus:

"Obwohl einiges darauf hindeutete, dass die Rekurseingabe beim Bezirksrat verspätet war (die Rekurrentin hatte mit grosser Wahrscheinlichkeit wohl bereits mit Zustellung der Stimmrechtsunterlagen Kenntnis vom Fehlen des Beiblattes), ist der Bezirksrat vollumfänglich auf den Rekurs eingetreten, da eine grundsätzliche Frage zu klären war und sie beantragte, auch für künftige Wahlen ein Beiblatt zwingend vorzuschreiben. Es erscheint dem Bezirksrat wichtig, dass diese Fragen rechtskräftig geklärt werden können."

Das Verwaltungsgericht muss von sich aus prüfen, ob die im angefochtenen Beschluss zum Teil nur stillschweigend bejahten Eintretensvoraussetzungen wirklich gegeben waren; soweit sie fehlten, gilt es die Beschwerde – allenfalls auch einer von Amts wegen zu beachtenden Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften halber – im Sinn der Erwägungen abzuweisen (vgl. § 50 Abs. 2 lit. d VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96, § 50 N. 105; VGr, 21. Januar 2000, VB.1999.00279, E. 2 [verspäteter Rekurs] – 28. März 2001, VB.2000.00277, E. 2a/dd Abs. 1 – 29. März 2001, VB.2001.00031, E. 3 und 5 [mangelnde Legitimation] – 20. März 2003, VB.2003.00048, E. 2 [unzulässige Ausweitung des Streitgegenstands über Ausgangsanordnung hinaus] – 8. April 2004, VB.2003.00480 [mangelnde Legitimation] – 5. Oktober 2005, VB.2005.00258, E. 2.6 [mangelndes Anfechtungsobjekt] – 24. Februar 2010, VB.2009.00423, E. 5 Abs. 1 [alles unter www.vgrzh.ch]).

3.1

Laut § 150 GPR gilt für den Stimmrechtsrekurs eine Frist von fünf Tagen (Abs. 1). Sie beginnt am Tag nach der schriftlichen Mitteilung einer Anordnung zu laufen, ohne Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung und ohne Veröffentlichung am Tag nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung (Abs. 2), in jedem Fall aber spätestens am Tag nach Veröffentlichung des Wahl- oder Abstimmungsergebnisses (Abs. 3). Da diese Regelung die Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde festschreibt (ABl 2002, 1637), lässt sich die einschlägige Rechtsprechung und Literatur heranziehen (VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2 Abs. 1 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

Gemäss konstanter Praxis des Bundesgerichts beginnt die Rechtsmittelfrist für Stimmrechtsbeschwerden gegen Vorbereitungshandlungen bei einer Wahl oder Abstimmung mit Eröffnung oder Mitteilung der entsprechenden Anordnung zu laufen. Letztere bildet alsdann das Anfechtungsobjekt, während die Wahl oder Abstimmung selbst nur als Vollzugsakt erscheint. Beschwerden gegen Vorbereitungshandlungen müssen deshalb direkt im Anschluss an diese innert der Rechtsmittelfrist eingereicht werden. Unterlässt die stimmberechtigte Person das, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Vorgehen geboten oder zumutbar war, kann sie allfällige Mängel im Vorfeld einer Wahl oder Abstimmung nicht mehr gegen deren Ergebnis geltend machen (VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2 Abs. 2 mit Hinweisen – auch zum folgenden Absatz –, www.vgrzh.ch).

Von diesem Grundsatz ist nur abzuweichen, wenn die Frist nach dem Abstimmungs- bzw. Wahltermin abläuft oder spezielle Gründe sofortiges Vorgehen als unzumutbar erscheinen lassen. Die Rechtsmittelfrist in Stimmrechtssachen gilt es dabei aber so zu handhaben, dass den Stimmberechtigten das Beschreiten des Rechtswegs nicht praktisch verunmöglicht wird; insbesondere ist die Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten nicht leichthin zu bejahen und sind keine übertriebenen Anforderungen an die Begründung des Rechtsmittels zu stellen.

3.2

Die Beschwerdeführerin rügte bei der Vorinstanz der Sache nach, das Fehlen eines Bei­blatts zur beschwerdegegnerischen Stadtratswahl verletze im Sinn des § 147 Abs. 1 GPR die politischen Rechte oder Vorschriften über deren Ausübung (so zutreffend der angefochtene Beschluss). Die Abgabe eines Beiblatts zusammen mit den Wahlunterlagen erscheint als Vorbereitungshandlung. Wenn sich das Absehen hiervon den Publikationen in den Tagblättern vom 23. September 2009 und 27. Januar 2010 nicht hatte entnehmen lassen (siehe vorn I), musste die von der Beschwerdeführerin behauptete Unterlassung jedenfalls als mit Zugang der Wahlunterlagen kraft § 150 Abs. 2 GPR schriftlich mitgeteilt gelten, weshalb die Rekursfrist grundsätzlich am folgenden Tag zu laufen anfing. Diese Zustellung hatte laut § 62 GPR mindestens drei Wochen vor dem Wahltermin stattzufinden. Weder bringt die Beschwerdeführerin vor noch gibt es Anzeichen dafür, dass es insofern zu Unregelmässigkeiten gekommen wäre. Die fünftägige Rekursfrist war für die Beschwerdeführerin am Wahltag mithin längst abgelaufen. Spezielle Gründe für eine Unzumutbarkeit sofortigen Vorgehens sind zudem nicht ersichtlich (zum Ganzen VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 4–6.3 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).

Vorbereitungsmängel binnen Kurzem nach deren Kenntnisnahme rügen zu müssen, bezweckt übrigens, sie gegebenenfalls möglichst bald zu beheben und fehlerhafte Abstimmungen bzw. Wahlen vermeiden zu helfen. Trotzdem bleibt für die Frage der Fristwahrung gemäss bundesgerichtlicher Praxis unerheblich, ob die Rechtsmittelinstanz vor dem Wahltermin noch einen Entscheid in der Sache selbst hätte treffen können. Aus diesem Grund spielt keine Rolle, dass die hier interessierende Wahl wegen der Möglichkeit brieflicher Stimmabgabe bereits unmittelbar nach Zustellung der Unterlagen begann und sich deshalb selbst bei rechtzeitiger Rekurserhebung unter Umständen eine Beteiligung der Stimmberechtigten an der Wahl nicht mehr im Voraus hätte verhindern lassen.

Wie nun zwar die Beschwerdeführerin replicando argumentiert, konnte sie "Rekurs nicht bei der Zustellung der Wahlunterlagen einreichen, da die Resultate mit den vielen leeren Wahlzetteln [es dreht sich bloss um deren 2'619] und den vielen leeren Stimmen noch gar nicht bekannt waren". Das verfängt aber schon deshalb nicht, weil sich sonst bei jeder fraglichen Vorbereitungshandlung auf das Ergebnis einer Wahl oder Abstimmung warten liesse.

3.3

Die Vorinstanz hätte also vorab auf die Rekursanträge 1 und 2 nicht eintreten dürfen; dasselbe trifft zu auf Rekursantrag 3 (siehe oben II Abs. 1). Indem nämlich der beschwerdegegnerische Stadtrat an seiner Sitzung vom 16. Dezember 2009 den leeren Wahlzettel für seine Erneuerungswahl vom 7. März 2010 genehmigte, ohne den Einsatz eines Beiblatts zu beschliessen, ging es nicht um andere künftige Wahlen; der auf solche zielende Rekursantrag 3 war darum unstatthaft und hätte sich ausserdem als verfrüht nicht in Anwendung des § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG weiterleiten lassen (vgl. vorn I und 2.2 Abs. 2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 35 ff.).

Im Zusammenhang mit dem Beiblattverzicht repliziert die Beschwerdeführerin übrigens, "[a]ls sich zur Wahl stellende Ratsmitglieder hat der Stadtrat […] in eigener Sache einen Beschluss gefasst, was […] als Wahlbeeinflussung" zu betrachten sei. Auch eine solche Rüge kommt nach der Wahl zu spät, weil sich von vornherein aus Gesetz und Verordnung ergab, dass der Stadtrat als wahlleitende Behörde über den Einsatz eines Beiblatts zu befinden habe (siehe vorn II Abs. 2 f.).

Auch wenn aber der angefochtene Beschluss zu Recht einen Sachentscheid darstellen würde, hälfe dies der Beschwerdeführerin nicht; denn er wäre alsdann, wie sogleich zu zeigen, inhaltlich zu schützen (zu solchen Eventualerwägungen VGr, 21. Januar 2000, VB.1999.00279, E. 3, und 29. März 2001, VB.2001.00031, E. 4, beides unter www.vgrzh.ch).

4.

4.1

Diesbezüglich lässt sich nach § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG vorweg auf den angefochtenen Beschluss verweisen (oben II), ausgenommen zwei – allerdings nicht ausschlaggebende – Punkte:

Laut § 50 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Abs. 3 VRG beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Prüfungsbefugnis betreffend Ausübung von Ermessen regelmässig auf dessen Missbrauch, Über- oder Unterschreiten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70 ff. und 109 ff.). In solchem Sinn umschreibt auch der Bezirksrat seine Kognition (siehe vorn II Abs. 3, gleichfalls zum Nachstehenden), obwohl dies kraft § 20 Abs. 1 VRG für eine Rekursbehörde gerade nicht gilt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17 ff.; VGr, 28. April 2004, PB.2003.00041, und 18. August 2004, PB.2004.00009, je E. 2 sowie unter www.vgrzh.ch [alles ebenso zum Folgenden]). Letztere darf sich insoweit freilich Zurückhaltung auferlegen, etwa wenn örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind. Wie nun die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses zeigen, hat die Vorinstanz die Handhabung der hier fraglichen Kann-Bestim­mungen (dazu oben II Abs. 2) durch den beschwerdegegnerischen Stadtrat mit der gebotenen Einlässlichkeit kontrolliert.

Mit gewissem Recht beanstandet die Beschwerde die Annahme des angefochtenen Beschlusses, leer gebliebene Zeilen auf den Wahlzetteln bezeugten, dass die Stimmberechtigten nicht mehr Leute hätten wählen wollen (vgl. vorn II Abs. 3, auch zum Nachstehenden). Solches Verhalten ist zwar notorisch. Leer gebliebene Zeilen können indes auch von der Unkenntnis über weitere Kandidierende herrühren. Nur ändert das am Verfahrenausgang nichts, wie sich aus dem Folgenden ergibt.

4.2

Die Beschwerde führt aus, "[v]on den Stimmberechtigten kann nicht verlangt werden, dass sie auch noch Freizeit vor dem Bildschirm verbringen um über das Internet […] Angaben von Kandidierenden ausfindig machen, oder im Tagblatt nach den entsprechenden Angaben suchen"; keineswegs sei "eine Liste mit den Namen der Kandidierenden unnötig". Demgegenüber verweist die Beschwerdegegnerin auf den angefochtenen Beschluss und ergänzt, bei Majorzwahlen noch nie ein Beiblatt eingesetzt zu haben.

Die Meinung der Beschwerdeführerin läuft auf ein Beiblattobligatorium hinaus, das jedoch nicht nur bereits zwei Mal im Gesetzgebungsprozess gescheitert ist (siehe ABl 2002, 1593; Prot. KR 2009–11, S. 7798 und 7802 ff.). Vielmehr wurde dabei die Problematik eines Beiblatts insofern hervorgehoben, als "Kandidierende, die sich nicht rechtzeitig melden […] und deshalb nicht auf dem Beiblatt erscheinen, gegenüber den dort Aufgeführten faktisch benachteiligt sind […]. Diese Nachteile sind von Gemeinden, die für die Wahl einer kommunalen Behörde ein solches Obligatorium erwägen, zu berücksichtigen; sie wiegen aber nicht so schwer, dass der kantonale Gesetzgeber ein Obligatorium ausschliessen müsste. Verzichtet eine Gemeinde darauf, […] die Verwendung eines Beiblatts vorzuschreiben, bleibt es der wahlleitenden Behörde freigestellt, im Einzelfall gleichwohl ein solches einzusetzen" (ABl 2008, 2107 f.; vgl. ferner Prot. KR 1999–2003, S. 16377). Damit "kann […] auf besondere Situationen reagiert werden, wo ein Beiblatt sinnvoll erscheint […] etwa dann […], wenn die Orthografie des Namens der kandidierenden Person schwierig ist oder wenn mehrere Kandidaten sehr ähnliche Namen tragen" (ABl 2002, 1594).

Weil keine solch besondere Situation vorlag und gegenüber der Verwendung von Beiblättern gemäss der Entstehungsgeschichte des § 61 GPR auch sonst Zurückhaltung angebracht scheint, durfte der beschwerdegegnerische Stadtrat für seine Erneuerungswahl vom 7. März 2010 ohne Weiteres an der Praxis des Beiblattverzichts festhalten (anderer Meinung die Beschwerdeführerin, gleichfalls zum Folgenden). Das gilt umso eher, als er die Stimmberechtigten durch Städtisches Amtsblatt sowie Internet selbst sehr gut über die ihm bekannten Kandidaturen ins Bild setzte (vgl. vorn I; § 22 Abs. 2 GPR in Verbindung mit §§ 110 sowie §§ 68a und 68b GemeindeG; zu letzteren beiden Bestimmungen H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000) und zudem darauf zu vertrauen vermochte, dass in anderen Medien – wie gewohnt und dann in der Tat wieder geschehen – relativ dicht über das Nämliche informiert werden würde (siehe oben II Abs. 3). Vor diesem Hintergrund kann keine Rede davon sein, es seien hier im Sinn des § 147 GPR durch eine Unterlassung politische Rechte oder Vorschriften über deren Ausübung verletzt worden.

5.

Nach alledem gilt es die Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist, im Sinn der Erwägungen abzuweisen.

6.

Laut § 152 Abs. 1 GPR werden für Stimmrechtsrekurse, ausser bei rechtsmissbräuchlichem Einreichen, keine Kosten erhoben. Obwohl das zurzeit noch keine Grundlage im Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (siehe demgegenüber n§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 nAbs. 4 VRG eines laufenden Revisionsprojekts [dazu ABl 2009, 806 und 815; Prot. KR, 156. Sitzung, 15. Februar 2010, S. 3 ff., 15 und 21, sowie 160. Sitzung, 22. März 2010, S. 6 ff., 9 f., beides unter www.kantonsrat.zh.ch/Protokolle.aspx]), gilt das Nämliche auch vor Verwaltungsgericht; dessen Kosten sind folglich auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 5, und VB.2009.00590, E. 8, beides mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch).