Aufforderung zur Fertigstellung einer Strasse

1.1

Vorliegend geht es um die Fertigstellung einer Strasse, die gegenüber dem genehmigten Erschliessungsplan als vorgezogene Groberschliessung von der Beschwerdeführerin zu erstellen war. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung einer solchen Streitsache gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich zuständig. Angefochten ist allerdings dem Wesen nach ein Vollstreckungsentscheid mit der Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall. Auch eine anfechtbare Vollstreckungsverfügung kann aber an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden, wenn dieses wie vorliegend in der Sache selbst zuständig ist (VGr, 16. August 2006, VB.2006.00016, E. 2; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N. 60).

1.2

Instrument zur zwangsweisen Durchsetzung einer rechtskräftigen (Sach-)Verfügung oder eines rechtskräftigen Entscheids ist die Vollstreckungsverfügung. Als Kernstück des Vollstreckungsverfahrens bestimmt die Vollstreckungsverfügung die Modalitäten der Zwangsmassnahme, indem sie Zeitpunkt, Ort und Art der Vollstreckung festlegt. Dies setzt voraus, dass die Sachverfügung in Bezug auf die Vollstreckung die wesentlichen Wertentscheidungen enthält, sodass die Vollstreckung zu einer rein technischen Umsetzung des in der Sachverfügung Enthaltenen wird (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 29–31 N. 4; § 30 N. 19; Reto Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht, Zürich 2007, S. 177 f.).

Die Beschwerdeführerin beanstandete vor Vorinstanz den Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. September 2010 in dessen Dispositiv-Ziffer 1, weil ihr darin aufgegeben werde, die Arbeiten an der I-Strasse "gemäss Klage vom 29. April 2004" auszuführen, unter Androhung der Ersatzvornahme im Unterlassungsfall. Damit beziehe sich die Vollstreckungsverfügung nicht auf eine zugrunde liegende Sachverfügung. Die Vorinstanz hatte dazu festgehalten, Dispositiv-Ziffer 1 des erwähnten Beschlusses sei zwar ungeschickt formuliert; es ergebe sich daraus aber klar, dass die Beschwerdeführerin die Arbeiten gemäss dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 auszuführen habe. Es handle sich somit um ein Kanzleiversehen. Die Beschwerdeführerin hält erneut daran fest, dass die Vollzugsanordnung des Beschwerdegegners nicht eine Sachverfügung konkretisiere, sondern ihr Pflichten auferlege, welche einer Klageschrift des Beschwerdegegners entnommen werden müssten, was § 30 Abs. 1 VRG widerspreche. Der Beschwerdegegner bestreitet das Vorliegen einer Verletzung von § 30 VRG. Zudem sei der Beschwerdeführerin seit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 klar, welche Arbeiten vorzunehmen seien.

Tatsächlich ist vorliegend von einer Vollstreckungsverfügung auszugehen. Der Beschwerdegegner wies im Entscheid vom 27. September 2010 auf die erhobene Klage vom 29. April 2004, aber auch auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 hin, der die Klage bezüglich der Vollendung des Strassenbaus uneingeschränkt und bezüglich der Eigentumsübertragung im Eventualantrag gutgeheissen hatte. Aus dem Entscheid des Beschwerdegegners vom 27. September 2010 geht somit hervor, dass die der Beschwerdeführerin aufgegebenen Pflichten "gemäss der Klage vom 29. April 2004" nur Pflichten umfassen konnten im Umfang, wie die Klage vom Verwaltungsgericht gutgeheissen worden war (vorn I. F.). Damit wird inhaltlich gerade auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 als zu vollstreckende Sachverfügung verwiesen, und nur so kann auch der Hinweis in Dispositiv-Ziffer 1 "gemäss der Klage vom 29. April 2004" verstanden werden. Die Vollstreckungsverfügung geht damit nicht über das im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 Angeordnete hinaus, wie der Beschwerdegegner zu Recht festhält. Eine Verletzung von § 30 Abs. 1 VRG, der die zwangsweise Vollstreckung behördlicher Anordnungen regelt, liegt nicht vor. Im Übrigen ist der Beschwerdeführerin nicht neu, was zur Vollendung ihrer Pflichten gemäss dem Beschluss des Beschwerdegegners vom 28. Januar 1986 noch fehlt, hatte sie selber doch schon Anfang 1996 bei der Direktion der öffentlichen Bauten verlangt, diese habe das Anbringen der Deckbeläge und der übrigen Fertigstellungsarbeiten an der I-Strasse ihr (Beschwerdeführerin) gegenüber anzuordnen (allerdings antragsgemäss auf Kosten des Beschwerdegegners, vorn I. D.).

1.3

Anfechtungsobjekt ist die Vollstreckungsverfügung des Beschwerdegegners vom 27. September 2010. Liegt eine Vollstreckungsverfügung vor, so stellt sich die Frage nach deren Anfechtbarkeit und dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin auch den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 wiederum in Zweifel zieht. Eine Verfügung, mit der ein früherer, rechtskräftiger Entscheid vollzogen oder ohne sachliche Überprüfung bestätigt wird, kann grundsätzlich nur so weit angefochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverfügung selber begründet ist. So kann ein Beschwerdeführer geltend machen, die Vollstreckungsverfügung sei unverhältnismässig und rechtswidrig oder gehe über die zu vollstreckende Verfügung hinaus (Feller, a.a.O., S. 177; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 59). Grundsätzlich ausgeschlossen ist die Rüge, die frühere (materielle) Verfügung sei rechtswidrig (wobei Verfügung hier im technischen Sinn nach Art. 82 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] zu verstehen ist; dazu Karl Spühler/Annette Dolge/Dominik Vock, Bundesgerichtsgesetz, Kurzkommentar, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 82 N. 2; Bernhard Waldmann in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011, Art. 82 N. 8). Eine solche Rüge ist verspätet.

1.4

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls dann, wenn eine Beschwerde führende Person die Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten geltend macht oder wenn die Nichtigkeit der ursprünglichen Verfügung zur Diskussion steht. Die in Art. 101 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (aOG; in Kraft bis 31. Dezember 2006) enthaltene Regel, wonach ein Vollstreckungsakt nicht angefochten werden könne, ist im BGG nicht ausdrücklich aufgenommen worden, ergibt sich aber daraus, dass kein schutzwürdiges Interesse daran bestehen kann, ein Staatshandeln, welches bloss einen rechtskräftigen Entscheid vollstreckt, erneut anzufechten. Die Rechtsprechung zum bisherigen Bundesrechtspflegegesetz, wonach das materielle Urteil im Rahmen der Anfechtung des Vollzugsaktes grundsätzlich nicht überprüft werden kann, gilt auch unter neuem Recht (BGr, 5. September 2011,1C_200/2011, E. 2.1; BGr, 8. Dezember 2009,1C_399/2009, E. 1.5; BGr, 28. November 2008,8C_300/2008, E. 3; BGE 129 I 410 E. 1.1 [unter bisherigem Recht]; Waldmann, a.a.O., Art. 82 BGG N. 10 S. 964; Feller, S. 178; zum bisherigen Recht auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 67).

1.5

Die Beschwerdeführerin erhebt keine weiteren Einwendungen gegen die Vollstreckungsverfügung vom 27. September 2010, sondern nur noch gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005.

2.

Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 sei nichtig. Sie stützt die behauptete Nichtigkeit allein darauf, dass das Verwaltungsgericht in "absolut widerrechtlicher und willkürlicher Weise" von einem verwaltungsrechtlichen Vertrag ausgegangen sei, ohne dass jemals ein solcher abgeschlossen worden wäre. Die Beschwerdeführerin ist daran zu erinnern, dass gerade diese Frage bereits in den Entscheiden des Verwaltungsgerichts vom 20. September 2001 und vom 3. März 2005, jeweils bestätigt vom Bundesgericht und damit rechtskräftig, entgegen ihrer Ansicht entschieden worden war, insbesondere auch unter dem Aspekt der fehlenden schriftlichen Zustimmung und des konkludenten Vertragsschlusses (vorn I. E.+F.). Zudem hatten die Parteien im Verfahren VR.2001.00001 das Zustandekommen einer Vereinbarung über den Strassenbau und die Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch bestätigt (vorn I. E.), wozu das Vorbringen der Beschwerdeführerin in Widerspruch steht. Das vorliegende Verfahren ist daher nicht der Ort, um erneut auf diese Frage zurückzukommen.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, im Jahr 1986 sei der Beschwerdegegner davon ausgegangen, dass in absehbarer Zeit in keiner Weise anzunehmen sei, die an die I-Strasse angrenzenden Grundstücke des Kantons (M, damals Kat.-Nr. 07, Gebiet "E") und der Primarschulgemeinde würden überbaut. Entgegen dieser Prognose sei das Areal der ehemaligen M gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 umgezont worden und solle überbaut werden. Zudem diene die I-Strasse seit November 2009 als Zubringer zur Autobahn 08. Mit der Umzonung des Gebiets "E" bestehe aber eine neu zu berücksichtigende Tatsache, aufgrund derer das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 rechtswidrig geworden sei. Dasselbe gelte, weil die I-Strasse inzwischen als Zubringer für die Autobahn 08 diene. Dies bestreitet der Beschwerdegegner. Der 1986 abgeschlossene Vertrag habe auf dem Gedanken basiert, dass die Beschwerdeführerin vorzeitig habe bauen wollen; vorzeitig in dem Sinn, als eine Erschliessungspflicht der Gemeinde in jenem Zeitpunkt nicht bestanden habe. Aus dem Umstand, dass 23 Jahre nach Abschluss des Vertrags – weit über den Planungshorizont hinaus – eine Umzonung vorgenommen worden sei, könne die Beschwerdeführerin nichts ableiten.

3.2

Das Vorbringen der Beschwerdeführerin geht an den massgebenden Umständen vorbei. Zu Recht weist der Beschwerdegegner darauf hin, der 1986 abgeschlossene Vertrag habe den Umstand berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin vorzeitig – nämlich vor Bestehen einer Erschliessungspflicht der Gemeinde – habe bauen wollen. Wie dargelegt, war der Ausbau der I-Strasse wie auch der Verlängerung der J-Strasse vom Regierungsrat in der Genehmigung des kommunalen Erschliessungsplans für 1990–1994 vorgesehen worden (vorn I. A.). Der Vorteil, der der Beschwerdeführerin aus der von ihr vorgenommenen vorzeitigen Groberschliessung erwuchs – und auf den die Beschwerdeführerin gleichzeitig beschränkt war –, bestand demnach darin, dass sie nicht darauf warten musste, bis die Gemeinde C spätestens 1994 die Groberschliessung vornahm, was ihr die Überbauung ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01 erst erlaubt hätte. Vielmehr konnte die Beschwerdeführerin ihr Grundstück schon ab 1987 nutzen. Dies geht auch aus dem Wortlaut des Beschlusses vom 28. Januar 1986 hervor, wonach der Beschwerdeführerin mit der vorzeitigen Groberschliessung ermöglicht werde, ihr Land "rasch und nicht erst in den Jahren 1990–1994" zu überbauen und daraus Nutzen zu ziehen. Gerade im Hinblick auf diesen beschränkten Zeithorizont ist auch der Hinweis darauf zu sehen, dass die M und die Primarschulgemeinde ihr Land auf absehbare Zeit nicht anders als zum damaligen Zeitpunkt nutzen würden. Entsprechend kann die Beschwerdeführerin aus der von ihr vorgenommenen Erstellung der Groberschliessungsanlagen keine über 1994 hinausreichenden Ansprüche geltend machen, denn spätestens dann wäre die Groberschliessung seitens der Gemeinde erfolgt. Ferner besteht die Pflicht der Beschwerdeführerin zur Erstellung bzw. Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen nicht erst seit dem Entscheid vom 3. März 2005, sondern seit dem Zustandekommen des öffentlich-rechtlichen Vertrags im Jahr 1986 (vorn I. A.). Im Übrigen würde selbst die Nutzung der I-Strasse als Zubringer für die Autobahn 08 die Beschwerdeführerin nicht von der Pflicht zur Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen entheben, sondern ihr – falls überhaupt – höchstens erlauben, den Einkauf anderer Nutzer in diese Anlagen zu verlangen, was sie indes bereits einmal vergeblich versucht hatte (vorn I. B.).

4.

4.1

Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Rechtswidrigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 daraus, dass mit der erwähnten Umzonung die Erschliessungskosten für die I-Strasse auch nach Meinung des Beschwerdegegners nicht geregelt seien; sie rügt insofern eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts. Dies bestreitet der Beschwerdegegner mit dem Hinweis darauf, dass die Weisung an die Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 lediglich Erläuterungen zur bevorstehenden Abstimmung und keine Rechtssätze enthalte. Zudem beträfen die in der Weisung enthaltenen Erschliessungsregelungen die Feinerschliessungsanlagen; das Vorbringen der Beschwerdeführerin erweise sich als tatsachenwidrig.

4.2

Tatsächlich wird in der Weisung des Gemeinderats an die Gemeindeversammlung vom 30. November 2009 über die Teilrevision der Nutzungsplanung betreffend Umzonung "E" die I-Strasse als Element der Groberschliessung bezeichnet. Dies wird erneut betont, indem die Groberschliessung mit der I-, J- und L- bzw. G-Strasse für das Gebiet E gegeben sei. Entsprechend könne die Feinerschliessung sowohl an die I- wie auch an die G-Strasse angehängt werden. Die detaillierten Feinerschliessungsstudien würden jedoch erst zum Zeitpunkt der Erstellung der Bebauungsstudien bzw. des Gestaltungsplans erarbeitet (Ziff. 2.2). Nach Ziff. 5.1 sollten die notwendigen Strassenausbauten und deren Finanzierung erst auf Stufe Gestaltungsplan entweder durch Erschliessungsverträge oder bei Uneinigkeit durch einen Quartierplan verbindlich geregelt werden. Ein Quartierplan dient aber gerade der Feinerschliessung überbaubarer Grundstücke. Daraus ergibt sich klar, dass mit der Finanzierung der Strassenausbauten die an die Groberschliessung "angehängte" Feinerschliessung gemeint war. Eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts liegt nicht vor, noch erweist sich das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts als rechtswidrig.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 verletze mit der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ein Grundrecht, weil sie nicht nur zur Vornahme von Schadenbehebungsarbeiten auf eigene Kosten, sondern auch zur unentgeltlichen Abtretung der I-Strasse an die Gemeinde C verpflichtet werde. Dabei habe schon die Baurekurskommission im Entscheid vom 30. April 1996 festgehalten, dass die Übernahme der Strassenparzelle der Beschwerdeführerin durch das Gemeinwesen einer Enteignung gleichkomme, sofern die Beschwerdeführerin damit nicht einverstanden sei. Der Beschwerdegegner hält diesen Entscheid der Baurekurskommission für überholt.

5.2

Einmal mehr unterschlägt die Beschwerdeführerin die vom Verwaltungsgericht im Entscheid vom 20. September 2001 festgestellte Tatsache, dass zwischen den Parteien rechtsgültig ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zustande gekommen ist, der genau die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Verpflichtungen enthält, nämlich die Fertigstellung der I-Strasse (unter Behebung der inzwischen eingetretenen Schäden) und die Übertragung des Eigentums an die Gemeinde C (vorn I. E.+F.; vorn E. 2). Damit ist aber der Entscheid der Baurekurskommission vom 30. April 1996 längst überholt. Wie die Eigentumsgarantie durch die Einforderung der auf dem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Parteien basierenden Verpflichtungen der Beschwerdeführerin verletzt worden sein soll, lässt sie offen.

5.3

Daran ändert auch der Entscheid der Steuerrekurskommission III vom 22. August 2007 nichts. Zu Recht hielt die Vorinstanz dazu fest, dass die Beschwerdeführerin aus diesem Entscheid nichts zu ihren Gunsten ableiten könne. Dem Entscheid vom 22. August 2007 lag die Rechtsauffassung der Steuerrekurskommission III zugrunde, dass zwar Landerwerbskosten für unentgeltlich ins öffentliche Eigentum abgetretene Strassenparzellen anrechenbare Aufwendungen darstellten, die bei der Grundstückgewinnsteuer zu berücksichtigen sind. Indessen fehlte es an der tatsächlich vorgenommenen Eigentumsübertragung an die Gemeinde. Entsprechend wurde der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Revisionsgrund (keine Entschädigung für das Land) materiellrechtlich als untauglich und das Revisionsgesuch als verfrüht erachtet. Dies unter anderem mit der Begründung, dass die Eigentumsübertragung in naher Zukunft – damals im Juni 2007 – noch nicht "sicher" sei. Was die Beschwerdeführerin daraus zu ihren Gunsten ableiten will, legt sie nicht dar. Nach dem bisher Ausgeführten kann aus der Unsicherheit der Steuerrekurskommission jedenfalls nicht abgeleitet werden, die unentgeltliche Abtretung der Strassenparzelle sei aus materiellen Gründen fraglich. Wenn die Vorinstanz dazu festhielt, die Unsicherheit der Übertragung der Strassenparzelle sei auf die Weigerung der Beschwerdeführerin zurückzuführen, die Strasse fertigzustellen und das Eigentum daran zu übertragen, ist das nicht zu beanstanden und wird durch das vorliegende Verfahren gerade untermauert. Eine Verletzung eines Grundrechts liegt nicht vor.

6.

Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin die Pflicht zur Bezahlung einer Entschädigung an die Gegenpartei. Wie aus den zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid hervorgeht, erwies sich der Rekurs als unbegründet. Auch wenn in Dispositiv-Ziffer II eine Anpassung erfolgte (Hinweis auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. März 2005 anstelle der Klage vom 29. April 2004), so läge darin lediglich ein marginales, nicht aber überwiegendes Obsiegen der Beschwerdeführerin (dazu auch vorn E. 1.2), was die Beschwerdeführerin nicht von der Leistung einer Parteientschädigung entheben würde. § 17 Abs. 2 VRG setzt ein überwiegendes Unterliegen voraus und legt zudem die Bedingungen fest, unter denen eine Parteientschädigung zugesprochen werden muss (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 5 und 31). Tatsächlich erwies sich der Rekurs der Beschwerdeführerin als unbegründet und grenzte an Mutwilligkeit, nachdem längst feststeht, dass zwischen den Parteien ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen wurde, der die von der Beschwerdeführerin bis heute nur teilweise erfüllten Pflichten enthält. Angesichts der umfangreichen Vorbringen der Beschwerdeführerin ändert der Umfang des angefochtenen Entscheids (17 Seiten) daran nichts. Auch insofern ist daher die Beschwerde abzuweisen.

7.

Nicht anders verhält es sich im vorliegenden Verfahren. Der Standpunkt der Beschwerdeführerin erweist sich als haltlos, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine Parteientschädigung gefordert. Angesichts des Umstands, dass die Beschwerdeführerin seit nunmehr bald 25 Jahren die ihr auferlegte Fertigstellung der I-Strasse und deren Übertragung ins Eigentum der Gemeinde C im Rahmen einer Vielzahl von Verfahren blockierte, ist nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde auf anwaltliche Hilfe zurückgriff, geht doch ein solches Verfahren über das hinaus, wofür auch leistungsfähigere Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet sind. Entsprechend ist die Parteientschädigung zu bemessen (§ 17 Abs. 2 VRG).