Lohnklasseneinreihung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des Volksschulamts etwa betreffend Lohneinstufung einer Lehrperson nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Strittig ist vorliegend die Lohneinstufung des Beschwerdeführers und damit die Höhe seines Lohns. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 33). Das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers hätte bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende Februar 2017 aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. b des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]). Damit bestimmt grundsätzlich die Lohndifferenz zwischen der beantragten und der gewährten Einstufung für den vom 15. Mai 2015 bis zum 28. Februar 2017 geschuldeten Lohn den Streitwert. Das streitbetroffene Arbeitsverhältnis begann indes erst am 1. August 2015, sodass anzunehmen ist, dem Beschwerdeführer sei bei der Formulierung seines Antrags ein Irrtum unterlaufen und er begehre ab Anstellungsbeginn bzw. ab 1. August 2015 eine höhere Entlohnung. Der relevante Zeitraum ist daher August 2015 bis und mit Februar 2017. Gemäss Lohneinstufung des Volksschulamts beträgt der Jahreslohn des Beschwerdeführers Fr. 152'068.-. Auf Lohnstufe 21, welche der Beschwerdeführer mindestens anbegehrt, betrüge der Jahreslohn Fr. 157'010.- (vgl. Teil A Anhang LPVO). Die Differenz beträgt mithin knapp Fr. 5'000.- pro Jahr; der Streitwert beläuft sich demnach minimal auf rund Fr. 7'800.-. Ginge man demgegenüber von einem verlangten 1. Lohnmaximum (Lohnstufe 23) aus, beliefe sich der Streitwert (bei einer jährlichen Lohndifferenz von Fr. 8'234.-) auf rund Fr. 13'000.-. Damit und weil der Angelegenheit auch keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, fällt jene so oder anders in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

3.

3.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Lohneinstufung sei willkürlich festgelegt worden und verletze das Rechtsgleichheitsgebot.

3.2

Das Gemeinwesen hat bei der Lohnfestsetzung das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) zu beachten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlohnt wird. Den Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung freilich ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die für die Entlohnung des Personals massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich diese vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter (kritisch dazu Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 28), Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der Lohnordnung erachtet (statt vieler BGE 131 I 105 E. 3.1). Diese für den Bereich der Rechtsetzung entwickelte Rechtsprechung gilt es auch bei der Rechtsanwendung zu beachten. Die Behörde muss daher bei der individuellen Lohnfestsetzung gleiche Sachverhalte mit gleich relevanten Tatsachen gleich behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BGE 125 I 161 E. 3a).

3.3

3.3.1

Nach § 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen und Schulleitungen vor. Die Entlohnung der Lehrpersonen und der Schulleitungen regelt die Verordnung (§ 13 Abs. 1 LPG). Gemäss § 29d Abs. 1 LPVO werden Schulleiterinnen und Schulleiter mit entsprechender Ausbildung in die Lohnkategorie V gemäss Teil A des Anhangs eingereiht (Satz 1); ohne Ausbildung werden sie in der Lohnkategorie IV eingereiht (Satz 2). Tritt eine Schulleiterin oder ein Schulleiter neu in den Schuldienst ein, wird sie oder er gemäss Abs. 1 eingereiht und nach § 16 eingestuft (§ 29d Abs. 3 Satz 1 LPVO).

Gemäss § 16 Abs. 1 (in Verbindung mit § 29d Abs. 3 Satz 1) LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Schulleiterinnen und Schulleiter auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden auf der Sekundarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem vollendeten 24. Altersjahr angerechnet. Dabei werden Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitertätigkeit an der Volksschule, an anerkannten Privatschulen, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a), anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarschulstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 % (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 % angerechnet (lit. c). Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss Abs. 2 erfolgt höchstens bis zur Stufe, in welche die Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit unterrichtet hätte; die Bildungsdirektion legt die Einstufungen in einer Tabelle fest (§ 16 Abs. 5 Sätze 1 und 3 LPVO).

3.3.2

Die Einreihung des Beschwerdeführers in Lohnkategorie V steht in Einklang mit den oben 3.3.1 Abs. 1 genannten Bestimmungen und ist unbestritten. Das Volksschulamt rechnete dem 1958 geborenen Beschwerdeführer 33 Jahre Lehrtätigkeit zu 100 % an. Weiter gewährte es dem Beschwerdeführer, welcher über das Lehrdiplom für die Sekundarstufe verfügt, gestützt auf § 29d Abs. 5 lit. b LPVO zwei zusätzliche Lohnstufen. Es hat demnach § 16 Abs. 2 (in Verbindung mit § 29d) LPVO korrekt angewandt, was vom Beschwerdeführer auch nicht in Abrede gestellt wird.

Die Berufserfahrung ist wie oben 3.2 erwähnt ein übliches und zulässiges Kriterium zur Festlegung der Lohnhöhe. Dies gilt namentlich bei spezifischer, das heisst für die Anstellung direkt nutzbringender Berufserfahrung, sowie bei langjähriger Berufserfahrung (vgl. BGr, 29. Mai 2009,1C_295/2008, E. 2.10). Hinzu kommt, dass wesentliche Elemente der Anforderungen an die konkrete Tätigkeit und Ausbildung des Beschwerdeführers bereits durch die Lohneinreihung (hier Lohnkategorie) berücksichtigt werden (oben 3.2.1 Abs. 1). Bei der Lohneinstufung innerhalb einer Lohnkategorie besteht unter dem Gesichtspunkt einer verfassungskonformen Entlohnung ein erheblicher Ermessenspielraum. Dieser Ermessensspielraum wird durch die Regelung von § 16 Abs. 2 LPVO eingeschränkt, indem für die Lohneinstufung nach einem differenzierenden Massstab auf berufliche und ausserberufliche Tätigkeiten abgestützt wird. Damit erfolgt die individuelle Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen nach sachlichen Kriterien, womit die rechtsgleiche Lohneinstufung gewährleistet wird (VGr, 21. April 2017, VB.2017.00045, E. 4.3 f., und 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 3.3, auch zum Nachstehenden). Daneben besteht aufgrund von § 16 Abs. 2 LPVO kein Raum, weitere Kriterien für die Lohneinstufung zu berücksichtigen. Solches ist verfassungsrechtlich denn auch nicht geboten. Das Gleichbehandlungsgebot verlangt, dass die Lohneinstufung auf sachlichen Gründen beruht. Dabei bleibt es dem Gemeinwesen – hier dem Verordnunggeber – überlassen, welche sachlichen Kriterien es zur Anwendung bringt; der Lohneinreihung und -einstufung im öffentlichen Dienst ist ein gewisser Schematismus inhärent (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrecht, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1634). Durch die insoweit abschliessende generell-abstrakte Regelung in § 16 Abs. 2 LPVO wird dem Gleichbehandlungsgebot bei der Lohneinstufung Rechnung getragen.

Die Kritik des Beschwerdeführers bezieht sich freilich nicht auf die genannten personalrechtlichen Grundlagen und deren Anwendung, sondern vielmehr auf die in seinem Fall bzw. im Jahr 2015 massgebliche Einstufungstabelle (sogleich 3.4).

3.4

3.4.1

Der Beschwerdeführer moniert, die fragliche Einstufungstabelle lasse für neu eintretende Lehrpersonen und Schulleiter höchstens eine Einreihung auf Lohnstufe 20 zu. Dies verhindere im Fall älterer Lehrpersonen, dass diese nach einem Neu- oder Wiedereinstieg in die Volksschule das vom Volksschulamt deklarierte Ziel der Lohnentwicklung erreichen könnten, wonach eine Lehrperson bei ununterbrochener Tätigkeit und mit einer guten Mitarbeiterbeurteilung das 1. Lohnmaximum (Lohnstufe 23) vor dem Alter von 60 Jahren und mit 30 Jahren Berufserfahrung erreichen solle. Die Einstufungstabelle führe daher zu einer "Ungleichbehandlung" älterer, neu in die Volksschule eintretender Lehrpersonen.

Dem kann nicht gefolgt werden. Zunächst erwächst dem Beschwerdeführer aus dem genannten Ziel der Lohnentwicklung kein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Entlohnung bzw. Lohnstufe, geschweige denn auf Erreichung eines Lohnmaximums. Dies gilt im Übrigen auch für Lehrkräfte, welcher jünger oder schon länger an der Volksschule als der Beschwerdeführer tätig sind oder von früheren ausserordentlichen Lohnmassnahmen des Kantons profitierten (vgl. hierzu ABl 2010, 2623 ff., 2629). Wie das Volksschulamt einleuchtend darlegt, mutet ohnehin fraglich bzw. unwahrscheinlich an, ob bzw. dass die gewünschte Lohnentwicklung realisiert werden könne: Dieser lag die Annahme zugrunde, dass eine jährliche Quote von 0,8 % der Lohnsumme für individuelle Lohnerhöhungen bzw. Stufenanstiege zur Verfügung stehe (ABl 2010, 2628). Die tatsächlich für individuelle Lohnerhöhungen verfügbaren Quoten waren indes seit 2012 stets und teilweise deutlich kleiner als 0,8 % der Lohnsumme, womit sich abzeichnet, dass das Lohnentwicklungsziel (auch) für ununterbrochen im Dienst der Volksschule stehende kantonale Angestellte, welche die individuellen Voraussetzungen für Stufenanstiege erfüllen, nicht im gewünschten Ausmass erreicht werden kann. Die vom Beschwerdeführer angestrebte höhere Einstufung liesse daher im Gegenteil befürchten, dass er gegenüber jenen Angestellten bevorzugt würde, welche ununterbrochen an der Volksschule tätig waren, was § 16 Abs. 5 Satz 1 LPVO und den darin zugrundeliegenden Rechtsgleichheitsgesichtspunkten gerade widerspräche.

3.4.2

Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, er sei dadurch schlechter gestellt, dass er erst nach den ausserordentlichen Lohnmassnahmen (wieder) in den Dienst der Zürcher Volksschule getreten sei bzw. weil er nicht von diesen Massnahmen habe profitieren können, verkennt er, dass man offensichtlich nur an Lohnentwicklungen und -massnahmen des eigenen Arbeitgebers partizipieren kann (VGr, 16. Mai 2014, VB.2014.00133, E. 3.2 [nicht publiziert]). Dass der Beschwerdeführer in früheren Jahren bzw. durch einen früheren Arbeitgeber stets (mindestens) gute Qualifikationen erhalten haben mag, ändert daran nichts.

3.4.3

Welchen Lohn der Beschwerdeführer bei einem anderen Gemeinwesen – das heisst bei einer nicht unter die kantonalzürcherische Lehrpersonalgesetzgebung fallenden Anstellung – erzielte bzw. auf welcher Lohnstufe er platziert war, ist für die vorliegend zu beurteilende Lohneinstufung irrelevant. Die Rechtsgleichheit bezieht sich nur auf den Zuständigkeitsbereich ein und derselben Behörde (BGE 138 I 321 E. 5.3.6).

3.5

Die Lohnfestsetzung durch das Volkschulamt ist nach dem Gesagten nicht rechtsverletzend.

4.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

5.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Eine Parteientschädigung ist dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 15'000.-. Entsprechend wäre die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung stellte (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).